<output id="5zixi"></output>
<output id="5zixi"><legend id="5zixi"></legend></output>
<p id="5zixi"><del id="5zixi"><div id="5zixi"></div></del></p>

<tr id="5zixi"><label id="5zixi"></label></tr>
<p id="5zixi"></p>
  • <tr id="5zixi"><label id="5zixi"></label></tr><td id="5zixi"><ruby id="5zixi"></ruby></td><acronym id="5zixi"><meter id="5zixi"></meter></acronym><object id="5zixi"><strong id="5zixi"><address id="5zixi"></address></strong></object>
    能源監管生態目標的維度及其法律表達
    —— 以電力監管為中心
    2019/9/18 16:17:45  點擊率[279]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】能源法
      【出處】《法商研究》2018年第6期
      【寫作時間】2018年
      【中文摘要】能源監管是針對能源市場的失靈和缺陷,國家對能源市場主體活動的干預,包括經濟性監管和社會性監管兩類。因應能源的多元屬性,能源監管大都在經濟、安全和生態三重目標中艱難探尋。三重目標相輔相成,任何一個目標都不具有當然的優先性,但可根據經濟學上的“卡爾多改進”得以整體提升。能源監管的生態目標之“維”基本適用于能源開發利用的所有領域;能源監管的生態目標之“度”不易把握,應通過市場機制得以確定。能源監管的生態目標需要系統和整體、特殊和個別的法律表達,然而立法現狀卻無法滿足,由此導致法律表達的不完整與不和諧;應從能源法的制定、《中華人民共和國電力法》的修改等方面妥帖地予以表達。
      【中文關鍵字】能源監管;生態目標;電力監管;法律表達
      【全文】

        一、研究的緣起和進路
       
        (一)研究的緣起
       
        晚近幾年,能源領域的國家舉措不斷加速:2007年,《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》[以下簡稱《能源法(征求意見稿)》][1]面向社會公布;2008年,組建國家能源局,同時設立國家能源委員會;2013年,重新組建新的國家能源局,同年中央設立國家安全委員會;2016年,《能源發展“十三五”規劃》獲審議通過。從整體上看,這些重大舉措無不是國家對于能源領域強化監管的頻頻出擊;而從單個舉措上講,盡管基本明確了監管主體,即大致清楚了“誰來監管”,但尚未明晰監管對象、監管方式等一系列問題,即“監管誰、如何監管”還不甚清晰。而這一切的關鍵則是能源監管的目標定位。申言之,是單一的目標抑或是多元的目標?因何如此?若是目標多元,那么在多元的目標譜系中,彼此之間的邏輯關系又是如何?法律上對此有無作出應對?應對的現況如何?
       
        單從能源監管領域的法學研究成果上看,目前非常匱乏。[2]為數不多的研究成果主要是在推介國外關于能源監管體制的立法經驗,鮮少涉及“能源監管追求何種目標”“根據某個目標進行什么樣的監管”等問題。因此,從法律的角度科學劃定能源監管的目標十分必要,特別是在能源領域的基本法——《中華人民共和國能源法》(以下簡稱為《能源法》)一直坎坷前行十余年至今尚未正式出臺這一大的背景之下。[3]因為此舉可為碎片化地呈現在不同法律位階規范中的能源監管的諸多內容提供相對系統和整體的目標性指引,從而服務于能源基本法的制定。當然,相應的法學研究亦在能源法學領域具有一定的補白作用。
       
        (二)研究的進路
       
        能源領域關涉眾多,從研究的角度說,究竟是從開發、加工、儲運、供應、貿易、規制等不同的能源處置環節入手,還是從煤炭、石油、天然氣、水力、太陽能、電力等不同的能源形態切入,抑或是將兩者結合起來,委實是個難題。在筆者看來,電力可以破解這個難題:(1)從某種意義上言,電是能源世界中的“一般等價物”,諸多一次能源,如煤炭、水力、風能等的最終歸宿都是轉換為電這種二次能源,而且越是在發達的國家和地區,電力在整個能源結構中所占的比重越高,故而,電力是判斷社會經濟發展等方面的重要指標。[4](2)雖然每種不同的能源形態都會涉及開發和利用等不同的處置環節,但電力所關涉的這些環節最為齊整。例如,在開發和加工等領域,電力作為二次能源必然涉及煤炭、風能等一次能源的勘探與開發、加工與轉換等;又如,在儲運和供應等領域,電力的特質又導致了其在倉儲與運輸、供應與服務等環節的特殊性。這些都使得電力更具代表性。(3)從當下的機構設置實況來說,新組建的國家能源局的能源監管職能基本上是在并入的國家電力監管委員會電力監管職能的基礎上發展起來的,因此目前能源監管在很大程度上就是電力監管,后者基本可以代表前者。
       
        那么,如何具體切入呢?筆者認為,選擇生態環保的角度較為妥帖。一來,生態環保為當今社會之重要關切,無需贅言。二來,能源具備自然、經濟、安全和生態等多元屬性,任何一個屬性都與其他屬性相輔相成、彼此見證;[5]如此對于其生態維度的研究必然包含了對于其經濟維度、安全維度等相關方面的闡釋以及彼此間關系的把握。況且,談及監管,大都從經濟、安全等角度視之,鮮少關注生態角度。故而生態維度更有研究價值。如此,前述問題可具體化為對電力監管的生態目標之研究,從而實現“以小見大”。
       
        二、能源監管及其目標譜系
       
        (一)能源監管的內涵
       
        在法學的視野中,能源是能夠直接取得或者通過加工、轉換而取得有用能的各種資源,包括煤炭、原油、天然氣、煤層氣、水能、核能、風能、太陽能、地熱能、生物質能等一次能源和電力、熱力、成品油等二次能源,以及其他新能源和可再生能源。“監管”一詞翻譯自“regulation”,故多與同源翻譯的詞語——“規制”和“管制”——相混同,不過“管制”的公權色彩更濃,“規制”則更為中性,“監管”則囊括了監督與管理,與能源領域的復雜性等更為接近,故本文使用“監管”的稱謂,將監管理解為市場監管,即在市場經濟條件下,為矯正、彌補市場的失靈和缺陷,國家機關通過制訂和執行法律、法規,干預市場主體活動的行為。[6]根據監管的具體內容不同,監管大致可以分為經濟性監管和社會性監管兩類。[7]前者主要針對自然壟斷和信息不對稱的部門,以防止無效率的資源配置發生和確保需要者的公平利用為主要目的,通過被認可和許可的各種手段,對企業的進入、退出、價格、服務的質和量以及投資、財務、會計等方面的活動而進行。[8]后者則是為了保障勞動者和消費者等主體的利益,針對市場上的物品和服務制定相應的健康、安全等標準,并禁止、限制特定的行為。[9]
       
        如此,能源監管也就是指針對能源市場的失靈和缺陷,國家機關依法對市場主體活動的干預;它也必然包含了經濟性監管和社會性監管兩類,因為能源領域不僅涉及大量的自然壟斷行業和信息不對稱的情形,而且能源領域與生態環保、安全健康、消費者權益保護等主題密切關聯。[10]申言之,能源的經濟性監管,主要對象是能源行業和企業的市場準入資格、產品和服務的價格、貿易和競爭等方面的實施情況等,盡力確保市場能發揮資源配置的基礎性作用,克服能源市場自身的弊端;能源的社會性監管,主要對象是能源行業和企業的環保義務、安全保障義務、普遍服務義務等義務的履行情況。當然,這兩類監管并非嚴格二致,畢竟從能源市場主體的角度而言,其所實施的任何一個市場行為不可能是一個單純的孤立行為,于是對其監管也不可能“顧此而失彼”,因此從這個意義上講,能源監管應當是一個混同性的監管,盡管在不同的領域有所相應的側重,但理應包含事前(市場準入等)、事中(競爭等)和事后(退出機制等)等不同歷程中涵蓋價格、安全、環保等諸多要素的復合性監管。
       
        在電力監管中,經濟性監管和社會性監管的表現尤為特殊。[11]經濟性監管主要有:(1)市場準入的監管。如欲從事電力生產經營活動,必須向電力監管機構提出申請,由其進行資質審查,采取特許經營或許可經營等形式,進行“許可證式”的市場準入監管。[12](2)價格的監管。包括發電價格、輸電和配電價格、零售電價的監管。不過在發達的電力市場中,發電價格和零售電價競爭較為充分,監管的重點是處于自然壟斷的輸電和配電環節的價格。[13](3)競爭和交易的監管。主要是電力監管機構通過對電力市場主體的兼并、重組、重大交易等行為進行的監管,從而達到反壟斷和反不正當競爭的目的。社會性監管主要包括:(1)生態環保的監管。即在電廠選址、電力來源的組成、電力投資、電力供應和服務等諸多方面,從節能減排、減少污染等方面所進行的監管。(2)安全保障的監管。即通過在電力的生產、經營等環節對從業主體、電力設施等規定相應的安全技術標準,從而保障電力供應和服務等過程的安全。(3)消費者權益保護的監管。在電力市場中,用電方的權益保護主要對應供電方的電力普遍服務義務,即電力供應方有義務保障一國范圍內的任何用戶享受到使用便捷、價格合理、供應安全的電力服務,并不因其空間、時間、消費群體、基本產品和基本服務的種類的不同而給予歧視性的對待。[14]從合同的角度講,就是要賦予電力供應方以強制締約的義務,即但凡電力需求方因為電力需求而要求締約,非有正當理由,電力供應方不得予以拒絕。[15]
       
        (二)能源監管的目標譜系
       
        能源兼具自然、經濟、安全和生態等多元屬性,能源監管的目標就是要妥帖和完整地表達和實現能源的這些屬性。作為能源價值本初的能源的自然屬性逐漸為能源的經濟屬性、安全屬性和生態屬性所“吞噬”,故而其基本上可被這些屬性所體現和彰顯。[16]如此,概括起來,能源監管的目標主要有三:實現能源的經濟維度、實現能源的安全維度和實現能源的生態維度。事實上,學者們圍繞經濟、能源與環境之間的關系所開展的種種研究,[17]無不說明能源監管大都是在經濟(降低能源價格、擴大能源產量)、安全(穩定能源市場、維護能源獨立)和生態(減少環境污染、促進環保)等三重目標下艱難跋涉,[18]防止陷入三難境地的泥淖。[19]當下各國所積極倡導的若干能源政策,亦印證了這三重目標架構:例如,日本政府明確提出的“3E”戰略,即以能源安全、經濟增長和環保為目標的能源新政策;[20]又如,我國《能源發展“十二五”規劃》要求“要綜合考慮安全、資源、環境、技術、經濟等因素……構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源產業體系”。在能源監管的目標譜系中,經濟、安全和生態的內在邏輯是:(1)當下強調三者的并重,但三者卻在不同的歷史階段有不同的側重。從世界范圍看,18世紀到20世紀初,人類完成了由柴薪到煤炭的能源轉變,以煤炭和蒸汽為主要表現,全面進入“煤炭時代”,此時更多關注的是能源的經濟目標;19世紀中葉開始,人類開始大規模地利用石油與內燃機,20世紀末爆發的“石油危機”使人類開始重視“石油安全”以及相應的能源安全;20世紀末通過的《21世紀議程》和《京都議定書》等國際文件開始強調可持續發展,對各國的能源戰略影響深遠,此時開始強調能源的生態目標。[21]從一國范圍看,監管目標與政府的偏好密切關聯。以美國為例,卡特執政時期相對集權,強調能源部的監管,通過了《國家能源法》《能源安全法》《可再生能源法》等一系列的法律;里根解散了能源部,強調市場自發的調節,拋卻政府的監管;布什則簽署了《1992年能源政策法》,以期實現“漸進和持續地以低成本高效益和對環境有益的方式提高美國的能源安全”;到了克林頓政府,能源部相繼頒布了《國家能源政策計劃》《戰略規劃》《國家全面能源策略》,無不強調能源監管的目標是“能源生產和效率、國家安全、環境的敏感性”。[22](2)三者相互依存、相輔相成,沒有任何一個目標具有當然的優先性。當然這并不排斥在特殊的領域或者特定的情況下,對某個目標的適度優先或者暫時優先,但前提必須是整體效益得到提升。換言之,一方的受損可以通過整體收益的增加得以補償,也就是滿足“卡爾多改進”即可,而不必堅持“帕累托改進”,即一定要為某方帶來好處同時又不會傷害任何一方。[23]
       
        電力監管的目標亦是如此,通過對其成本鏈、市場運營和市場發展等三大部分的監管,全面把握其成本、交易和排放等方面的情況,[24]從而實現在經濟(電價相對低廉等)、安全(電力供應穩定等)和生態(電力產業綠色等)三大目標中實現三贏。正如美國聯邦能源監督委員會對全國標準電力市場確定的“繼續為所有的用戶提供可靠和價格合理的電力、適當的電力基礎設施、對各方透明和公平的市場規則、穩定和可預測的監管機制、技術進步和對能源的有效利用”[25]目標,其中包含了三大目標,即經濟(價格合理等)、安全(可靠、穩定和可預測等)和生態(技術進步和對能源有效利用等)。即便是未來對電力市場的重構,也是在于追求更低的價格、更好的服務、激勵創新和改善環境,[26]與經濟、安全和生態三大目標實際上殊途同歸。
       
        三、能源監管生態目標的維度
       
        (一)能源監管生態目標之“維”:適用的范圍
       
        前已述及,當前各國紛紛主張能源監管的經濟、安全和生態目標的并重,三者伴生在一起共同發揮作用,因此能源監管生態目標理應沒有特定的適用范圍,應當適用于能源監管的諸多領域。只不過,在不同的領域,三者還是有所側重。在能源利用的整個鏈條中,即能源的勘探與開發、加工與轉換、倉儲與運輸、供應與服務、貿易與合作、規制與管理等環節中,相對來說,勘探與開發、加工與轉換中生態目標的體現更為顯著:其一,能源的勘探與開發大都圍繞探礦權和采礦權的行使而進行,而這兩個權利的行使又多與生態環保密切關聯。例如,禁止在自然保護區、重要風景區、歷史文物和名勝古跡所在地行使探礦權和采礦權,行使探礦權和采礦權的同時須保護環境,當發現文化古跡等須加以保護并及時報告,若不得已破壞了耕地草原林地等應采取復墾利用等措施進行補救。[27]其二,能源的加工與轉換多是將一次能源、不潔凈能源或者低效能能源轉換為二次能源、潔凈能源和高效能能源,[28]這個過程本身就體現了生態的目標。
       
        與此同時,不同的能源形態因其內在屬性、利用方式等方面存在差異,所以雖然都涉及開發、利用等不同的鏈條,但在這個過程中具體表現不一,于是對生態目標的體現和追尋也就存在一定的差異。因此,欲把握能源監管生態目標之“維”,必須要對具體的能源種類可能造成的環境影響有清晰的認識,如此方能準確界定其適用范圍。以我國當前最為重要的主體能源煤炭為例,[29]在不同的環節對環境造成的影響主要有:在開采環節,不僅排放溫室氣體甲烷,而且礦井廢水、煤矸石等堆放造成地表水和地下水污染以及礦井采空區地表塌陷等;在加工環節,洗煤廢水造成水體污染、土壤污染和生態破壞等;在儲運環節,大氣中的總懸浮顆粒物增多;在供應與服務、貿易與合作等廣義的消費環節,煤炭使用產生大量的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳、煙塵、汞和煤渣等污染物,造成大氣污染、酸雨、酸沉降、低輻射的污染,最終破壞生態系統,導致氣候變化等。由此,體現在相應的監管中,必須針對煤炭開采的技術更新和綜合利用、煤礦土地復墾率的保障和主要污染物的達標排放、煤炭的洗選加工率的提高等諸多環節進行精心設計。針對煤炭的這些生態監管更是左右了電力的綠色與否,因為電力與煤炭息息相關。盡管不斷在強調非化石能源的消費比重,但直到2015年,煤炭發電的裝機比重依然在70%左右。[30]因此,煤炭所可能引發的這些環境問題,電力監管中必然有所涉及且不可回避。這樣的背景下,針對煤電的監管,須發展超低排放燃煤發電、加快現役燃煤機組升級改造、提高電煤在煤炭消費中的比重、推進煤電的節能減排。[31]
       
        具體說來,電力監管的生態目標之“維”至少涉及如下領域:首先,在發電環節,重點解決市場準入資格和市場結構優化的問題。在市場準入上,規定發電廠在選址、工藝流程等方面對生態保護的最低限度和資質;在市場結構上,一方面,提升可再生能源,如風能、太陽能等在電力裝機中的比重,逐漸降低化石能源所占的比例;另外一方面,積極發展分布式能源,倡導“自發自用、余量上網、電網調節”的運營模式,確保安全、清潔和高效。[32]當然,在發電環節對發電廠市場力的評估、發電市場的效率、模式與價格機制等的監管[33]也或多或少地與生態目標相關聯,但不應是其重點。其次,在輸配電環節,重點解決電網建設的自然壟斷與電網使用的公平開放的問題。源于電網的高成本、統一調度、可重復利用等因素,強調電網的自然壟斷、智能和科學設置,避免重復建設,降低生態成本;同時,強調電網為所有發電單元公平開放,尤其是為非化石能源、分布式能源的鼓勵性接入;必須在成本計算等方面推行輸電和配電分離,避免因為混同而無法科學計入生態成本等問題。最后,在售電環節,重點解決電力需求側管理的運用問題。也就是讓有關政府部門、電網企業和電力用戶一道,根據電力供需的情況,靈活地制定相應的計劃,改進用電的方式,從而提高電力資源利用率并實現節能減排。[34]現階段,主要是要改變單一電量電價的形式,采取階梯電價和分時電價等模式,[35]使需求側考慮到環境成本,將其主動內化到電力的使用當中。
       
        (二)能源監管生態目標之“度”:與其他目標的關系
       
        既然能源監管的經濟、安全和生態三重目標相伴而生、共同作用,那么,這三個目標并不存在各自所占的絕對比重的問題,只是仍需厘清其相對的比重,也即把握每重目標的“度”,尤其是在不同的領域中各自的“度”。畢竟三重目標的發力點和具體指向并不相同,如若片面地、模糊地強調三者的并重,反倒無法達至初衷。以生態目標為視角,對其“度”的把握,關鍵在于:當它與經濟、安全等目標相沖突時,如何去處理。換言之,即便如前文所述,三個目標都不存在當然的優先性,但當三者并不協調之時,如何把握生態目標的暫時優先或適度優先。
       
        前文已述,在能源的勘探與開發、加工與轉換等環節,生態目標體現得更為明顯,因此這些領域的生態目標存在暫時優先或適度優先的更大可能性。以煤炭為例,作為對環境有重大影響的建設項目,煤礦的建設必須貫徹和落實環境影響評價制度、“三同時”制度等環保制度,違反了這些制度,即便具備煤礦企業的開辦條件,經過批準設立并且取得采礦許可證,也無法順利進行煤炭的勘探和開發等活動。之所以如此,就是因為在強調生態目標的優先性。事實上,不同的能源形態的生態目標的“度”表現不同。總的來說,煤炭更加強調經濟目標,因為我國煤炭儲備豐富、產業完整等原因,煤炭在相當長時期內都是我國的主體能源;石油更加注重安全目標,因為我國的石油儲量相對不足,人均僅為世界平均水平的1/15,[36]所以更為關切其供應和使用的安全;電力則相對強調其生態目標,因為電力本身作為二次潔凈能源就與生態目標天然的契合,所以國家戰略不斷要求提升煤炭、可再生能源、核能等轉化為電能的比重。然而,任何一種能源形態都不是孤立的,無不涉及能源開發利用的方方面面,那么該如何確定電力監管中生態目標的優先性呢?筆者認為,美國《清潔電力計劃》的文本內容可以提供一些借鑒。
       
        2015年8月3日,美國總統和聯邦環保局頒布了《清潔電力計劃》,旨在減少電廠的碳排放(生態維度),同時保證能源供給的可靠性(安全維度)與價格的可接受性(經濟維度);還配套頒行了針對新建、改建和重建電廠的《碳排放標準》,[37]并提出一項幫助各州實施《清潔電力計劃》的模式規則和聯邦計劃。[38]對此,有如下幾點值得關注:(1)經過各州、電廠、利益相關方和公眾等多元主體的充分和廣泛溝通,最終通過的《清潔電力計劃》直接以生態為目標,追求公眾的健康保護,并為此第一次從聯邦的角度針對電廠出臺碳的排放標準。預計到2030年,電廠二氧化硫和氮氧化物的排放量較2005年分別減少90%和72%,將產生顯著生態效益。[39](2)聯邦環保局負責設置減排目標,然后交由各州和各部落自行決定目標的落實。具體而言,聯邦環保局選定針對一種或一類污染物的最佳減排系統,為化石燃料發電機組(燃煤電廠和燃油電廠)、天然氣聯合循環發電機組等兩類機組設定中期和最終的二氧化碳排放績效標準。據此,各州和部落自定實施計劃,包括運用新的技術和手段、及時上報實施計劃時間表等。[40](3)聯邦環保局鼓勵各州自行設計更有利于其電廠減排和排放交易的計劃,并通過協助各州追蹤排放、配額和指標等方式,幫助各州的發電廠實施跨州的排放交易和減排,而不需簽署跨州協議。[41](4)碳排放并非絕對優先。當有極端或不可預測的事件發生,電廠首先要確保的是發電,可暫時不考慮如何控制二氧化碳的排放量。為此,美國能源部和美國聯邦能源監管委員會與聯邦環保局一道共同監督《清潔電力計劃》的具體實施。不過,《清潔電力計劃》關涉利益主體多元,各方分歧較大,推行十分困難:2015年11月18日曾遭到美國國會否決;2015年12月19日美國總統對此又行使擱置否決權;2016年2月9日美國聯邦最高法院裁決暫緩實施;2017年美國環保局正式宣布將其廢除。[42]但從另外一個角度看,正是這個艱難的過程恰恰說明在確定生態目標的“度”上并非易事,更是佐證了確定生態目標的“度”之價值。透過《清潔電力計劃》文本本身以及其推行的過程,可以得出如下的啟示:首先,電力發展應當全方位、系統地追求生態目標,減少碳排放,但必須建立在安全的基礎之上,若其可靠性影響到國民的能源民生,則將生態目標暫時擱置,先行滿足其可靠的供應。其次,對生態目標“度”的監管,并非環保、能源等任何一家的職權,而應當協調配合,不過以環保監管機關為主,因環保標準由其統一設定。最后,在監管主體確定衡量生態目標“度”的具體指標后,應充分信任和鼓勵各電力市場主體自由協商、自主確定實現的具體路徑。一言以蔽之,電力監管的生態目標之“度”是在滿足基本能源民生基礎上力求系統和全面,只是很難具體確定,但可經過利益相關方的充分溝通和交流、最終在自由的市場之上達成合意。當前,通過價格的手段主動內化環境的外部性成本,對電力這一需求彈性相對較低的特殊產品實行成本監管[43]以及倡導電力行業間對二氧化硫等主要污染物的排污交易等,[44]都不失為依賴市場手段確定生態目標“度”之良策。
       
        四、能源監管生態目標的法律表達
       
        (一)能源監管生態目標的法律應然表達:立法的期許
       
        前文已述,能源監管生態目標之“維”非常之廣,涉及能源開發利用的所有環節,只是在勘探與開發、加工與轉換等領域體現得尤為明顯。能源監管生態目標之“度”并無定數,在勘探與開發、加工與轉換等領域,生態目標相比經濟目標和安全目標存在暫時優先或適度優先的更大可能性。把握能源監管的生態目標,關鍵在于“度”而不在于“維”,通過相關主體的充分溝通,運用價格、排污交易等市場手段可以較好地確定“度”。法律作為社會運行中最為重要的規則之一,為政府干預市場提供了合法性的基礎,使其干預有據、干預有度和干預有效。[45]能源監管是政府對能源市場的干預,需要法律作為中堅力量,表達其所追究的經濟目標、安全目標和生態目標,也即通過法律體現、貫徹能源監管的三重目標或者說能源監管的三重目標在法律中予以呈現從而得以固化。[46]其中,立法是執法、司法和守法的發端和前提。那么,能源監管的生態目標應當如何通過立法得以表達呢?
       
        首先,必須予以系統的和整體的表達,以體現其廣闊之“維”。也即必須在環境基本法、能源基本法和相關單行法等不同的法律中針對能源監管的生態目標予以系統的表達,使得與能源監管相關的法律部門都或多或少地體現生態目標。能源是環境中重要的一種資源,能源領域的法律,不論是能源基本法還是單行法,都理應為環境基本法所統領,因為其規定了環境領域內的最為基本、最為重要的法律原則和制度等要素,全面調整了環境社會關系,[47]故環境基本法首先須體現能源監管的生態目標。能源基本法是能源領域內基礎性的、一般性的、系統性的法律,雖然統率著眾多的能源單行法,但依然受環境基本法所指引。只不過因為“能源”的自然、經濟、安全和生態等多重屬性皆各有其特殊之處,不可與“環境”一概而論,[48]故而將規范這些特殊屬性的一般法律單列出來作為能源基本法。[49]此外,在電力、煤炭、石油、原子能、可再生能源、節約能源等諸多領域規定的能源單行法亦須體現生態目標。
       
        其次,必須給予特殊的和個別的表達,以彰顯其特別之“度”。對于生態目標何時因為何種原因存在何種優先性以及例外情形等一系列問題,因其并非普遍地適用和體現在能源的開發利用等諸多環節以及不同種類的能源形態之上,所以必須給予針對性的法律表達,也即在能源基本法的個別條款中提及,且在部分能源單行法中著重予以細化。在能源基本法中,一方面強調市場主體通過充分交流達成合意等方式,確定利益相關者皆可接受的生態目標之“度”;另外一方面,必須強調尊重能源的私權、保障能源民生的重要性。當兩者發生沖突,生態目標可暫時摒棄而確保安全目標的優先性。[50]在能源單行法中,在電力、節約能源、可再生能源等單行法中,著重體現生態目標;在煤炭、石油、原子能等領域,相對凸顯其經濟目標和安全目標。
       
        最后,必須確保生態目標內部以及生態目標與經濟目標、安全目標之間的和諧,以契合能源監管之完整“維度”。系統和整體的表達、特殊和個別的表達,分別解決了能源監管生態目標的“維”和“度”。兩者關涉眾多法律部門,故而須確保相互和諧,避免可能性的沖突。與此同時,能源監管的三重目標相輔相成,不可分割,斷然不可片面強調生態目標而忽視經濟目標和安全目標。如此,就需要對環境基本法、環境單行法、能源基本法、能源單行法、其他能源監管相關法進行全局性的評估,使生態目標在能源監管所追求的三重目標中得以和諧彰顯。
       
        (二)能源監管生態目標的法律實然表達:當下的現狀
       
        與能源監管生態目標的法律表達密切關聯的部門法律主要有:處于環境基本法地位的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱為《環保法》),處于環境單行法地位的《中華人民共和國礦產資源法》(以下簡稱為《礦產資源法》),處于能源基本法地位的《能源法》,處于能源單行法地位的《中華人民共和國電力法》(以下簡稱為《電力法》)、《中華人民共和國煤炭法》(以下簡稱為《煤炭法》)、《中華人民共和國節約能源法》(以下簡稱為《節約能源法》)、《中華人民共和國可再生能源法》(以下簡稱為《可再生能源法》),處于行政法規層面的《電力監管條例》,處于部門規章層面的《電力市場監管辦法》《電力監管信息公開辦法》《電力安全生產監管辦法》。當然,廣義的能源法體系[51]甚至是環境法體系內的諸多構成部分也多少與之關聯,只不過與之相去較遠,也就不具備太大的規范分析的價值。
       
        首先,能源監管生態目標之“維”尚缺系統和整體的表達。新修訂實施的《環保法》雖然在監管模式上實現了從強調環境執法到提倡環境治理的轉變,吸納了多元主體的參與,[52]規定了“推進生態文明建設”的立法目的,強調“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施,使經濟社會發展與環境保護相協調”的基本國策,也提及“采取低碳、節儉的生活方式”的公民倡導,[53]但缺乏對能源、氣候變化等元素的正面規定,只能從法律解釋的角度勉強將其涵蓋,不失為一個缺憾。《礦產資源法》雖然規定探礦權和采礦權的行使須保護環境、采取復墾利用等措施對環境進行恢復等與生態環保相關的一些內容,[54]但卻沒有規定相應的法律責任,致使這些條文流于紙面。《能源法(征求意見稿)》的生態之“維”體現得較好,規定了能源與生態環境協調發展、能源生態環境補償等條款。[55]《電力法》雖然規定“電力建設、生產、供應和使用應當依法保護環境,采取新技術,減少有害物質排放,防治污染和其他公害……鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”,涉及電力規劃的環保要求、電力建設的“三同時”要求等內容,[56]但因為欠缺相關法律責任和配套措施,加之其立法目的主要是為維護電力投資者和經營者的合法權益,而使其在事實上擱淺。《煤炭法》規定“開發利用煤炭資源,應當遵守有關環境保護的法律、法規,防治污染和其他公害,保護生態環境”、強調“煤礦建設應當堅持煤炭開發與環境治理同步進行”,[57]但規定過于籠統,甚至連環境影響評價這一前置性的程序性制度都付諸闕如,加之欠缺相應的法律責任,依然可能是“一紙空文”。《節約能源法》和《可再生能源法》的生態之“維”顯著,從規范的意義上說,基本滿足增加能源供應、改善能源結構、保障能源安全、保護環境等立法目的。《電力監管條例》《電力市場監管辦法》《電力監管信息公開辦法》《電力安全生產監管辦法》等法規和規章絲毫未提及生態目標,其所設計的監管機構、監管職責、監管措施等,無不是為維護電力市場秩序、保障電力系統安全穩定運行以及保護電力投資者、經營者、使用者的權益等,因此也就不存在生態目標的“維”和“度”了。
       
        其次,能源監管生態目標之“度”暫缺特殊和個別的表達。《能源法(征求意見稿)》在總則中規定了市場配置資源和普遍服務條款,強調“發揮市場在能源領域資源配置中的基礎性作用”以及“保障公民獲得基本的能源供應和服務”。[58]這正是確定生態目標之“度”所必需的。然而,其中市場的手段體現得并不徹底:例如,能源市場的準入資格基本上都須省級以上人民政府能源主管部門的許可。又如,屬于分則部分的第6章(能源節約)僅僅列舉了能源效率標識、合同能源管理、自愿節能協議、能源需求側管理等幾種典型的市場手段,一方面缺少對排污交易、第三方治理等新興市場手段的規定,另外一方面將其放在分則當中,無法更好地服務全局。再如,屬于分則部分的第10章提到建立反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的價格形成機制,但筆者認為,若將這一重要的價格工具放置在總則中可能更為妥帖。[59]《電力法》一方面欠缺對市場機制的規定,投資者、經營者和使用者無法基于市場而相對平等地交流和溝通,另一方面側重于保護供電企業等主體的權益,單方管控的色彩濃厚。例如,該法雖然規定“電力事業投資,實行誰投資、誰收益的原則”,但事實上投資主體非常有限,最多是“國家鼓勵、引導國內外的經濟組織和個人依法投資開發電源、興辦電力生產企業”;又如,在沒有規定電力普遍服務的前提下,單方面強調用戶的義務,規定“用電用戶不得危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序”等。[60]如此,不僅沒有生態之“維”,更遑論生態之“度”。《節約能源法》更多的是規定政府在節能管理中的職責,僅僅附帶提及對節能服務機構的鼓勵。除此之外,鮮有涉及運用市場機制支持市場主體自由地圍繞節約能源開展生產經營活動。即便是設立專章規定激勵措施,依然以財政專項資金、補貼、稅收等為中心,對價格的確定和運用等過于原則。[61]《可再生能源法》有些類似,主要規定的是政府在可再生能源的資源調查和發展規劃等方面的職責,泛泛談及對可再生能源并網發電的支持,且在激勵措施上也以專項資金、優惠貸款、稅收等為中心,缺乏對市場主體自由協商等機制的規定。[62]
       
        最后,能源監管生態目標之“維度”并不完整與和諧。從生態目標的內部來說,法律對“維”的表達盡管并不系統,但在《能源法(征求意見稿)》《節約能源法》《可再生能源法》等上體現姑且尚可。然而,其對“度”的表達普遍欠缺,只是在《能源法(征求意見稿)》中有所涉及,而最終通過的《能源法》還不得而知,因此,能源監管生態目標之“維度”并不完整。從生態目標的外部來說,生態目標理應與經濟目標、安全目標等相伴而生、相輔相成,其自身的不完整必定帶來與周遭的不和諧。加之《電力法》《煤炭法》《電力監管條例》《電力市場監管辦法》《電力監管信息公開辦法》《電力安全生產監管辦法》對經濟、安全的過度倚重和追尋,對能源行政主體的職權甚至是能源企業的“職權”之行使過于偏好,對能源行政相對人和普通能源消費者權益的相對忽視,致使能源監管在追求經濟、安全和生態等三重目標時出現不和諧。
       
        五、結論:能源監管生態目標維度的法律表達之立法完善
       
        必須認識到,如果說昨天還在關注能源監管的經濟目標和安全目標,那么今天和明天就必須要重視能源監管的生態目標,因為全球氣候變化對能源領域和能源法都帶來了巨大的挑戰。[63]從國際上來說,基于《里約環境與發展宣言》《21世紀議程》《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《能源憲章條約》《能源效率及其相關環境問題議定書》等一系列國際文件,國際環境合作行動方興未艾;[64]從國內來說,由此引發的碳排放、碳交易、碳金融、碳稅等研究和實踐熱潮,[65]也必須找到合適的突破口。結合當前的立法現狀,如欲突破,須妥帖表達能源監管的生態目標。為此,亟須兩個方面的努力:一是立,即盡快出臺《能源法》;二是修,即盡快修訂《電力法》等相關法律。
       
        未來出臺的《能源法》至少要滿足:(1)在總則中明確規定公民的能源私權,將其作為能源法的邏輯起點和終極目的。[66]以能源私權來設計和確定能源公權,從而更易把握能源監管的三重目標;因為相比能源私權而言,能源公權更具工具屬性。(2)在總則中確立市場配置能源資源的基礎性作用,并且明確價格、合同能源管理、排污交易、需求側管理等作為市場機制的重要手段。(3)在監管體制中,拋卻現有的模糊規定,明確列舉能源管理部門的職權,尤其是與環境保護、國土、價格等相關部門以及行業協會、大型能源企業等準管理部門之間的職權劃分。當然,若立法技術上列舉困難,可以在能源的開發與加工轉換、能源供應與服務等分則中具體規定可能涉及部門間的職權協調。例如,涉及能源因素的環保標準,在充分征求能源主管部門和相關主體的意見后,由環境保護主管部門統一制定和發布,然后由能源主管部門在能源領域具體分解和落實,體現在其具體的能源監管工作中,作為環保主管部門所實施的環境統一監督管理的重要一隅。
       
        未來修訂的《電力法》至少要做到:(1)確立和完善市場機制。在當前已有的競價上網、大用戶與發電企業直接交易、發電權交易、跨省區電能交易等試點的基礎上,廣泛開展“兩頭”也即發電側和售電側的有效競爭,即便是在自然壟斷的“中間”電網,也要清晰核定輸電和配電的成本等元素,確保市場在資源配置中的決定性作用。(2)強化電力的普遍服務義務,切實保障用戶的電力公共服務供給。一方面要通過引入競爭弱化供電企業的“強勢”地位,另外一方面要明確電力使用方尤其是居民以及農業、重要公用事業和公益性服務等方面消費者的權益,使雙方可以平等自由溝通。(3)充分利用價格、排污交易、需求側管理、能效管理等方式,提高可再生能源和分布式能源在電力供應中的比例,優化能源結構,促進節能減排。
       
        能源監管是一個系統工程,單靠幾部法律不可能一蹴而就。[67]除《能源法》《電力法》等,《電力監管條例》《電力市場監管辦法》等作為下位法,亦須隨之作出相應的調整,并且強化法律的貫徹和實施。當然,從長遠來看,新頒布實施的《環保法》作為環保領域的基本法,其所確立的生態保護理念理應充當法律系統評估的標尺,以此對環境、資源、能源等領域的單行法律、法規和規章等作出系統評價,看其“綠色”與否,進而針對性地實施“修、改、廢、立”,最終促進全局的和諧。

      【作者簡介】
      張忠民,中南財經政法大學法學院。
      【注釋】
      [1]《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》,2007年12月3日公布,http://www.gov.cn/gzdt/2007-12/04/content_824569.htm, 2018-04-10。
      [2]一個很好的例證是,截至2017年底,中國知網全文數據庫收錄的篇名中含有“能源監管”表述的文章150余篇,其中大多是報紙類的新聞報道,法學的論文不足10篇。
      [3]參見王力凝:《〈能源法〉十年坎坷再起航》,《中國經營報》2015年9月7日。
      [4]See Marla E. Mansfield, Energy Policy: The Reel World, Carolina Academic Press, 2001,pp.299-301;Fred Bosselman, et al.,Energy, Economics and the Environment, Foundation Press, 2010,pp.735-751.
      [5]參見張忠民:《能源契約論》,中國社會科學出版社2013年版,第18~23頁。
      [6]參見馬英娟:《監管的語義辨析》,《法學雜志》2005年第5期;呂忠梅、陳虹:《經濟法原論》,法律出版社2008年版,第256頁;魏瓊:《電力監管權力配置研究》,中國電力出版社2015年版,第31~33頁。
      [7]也有學者主張“三分法”,即經濟性監管、社會性監管和輔助性監管,其中輔助性監管泛指與執行各類福利計劃(如社保、藥品、食品標簽、老兵福利計劃等)有關的措施。See Florence A. Heffron. The Administrative Regulatory Process, Longman, 1983,pp.349-358.在筆者看來,這些舉措大都可以納入社會性監管當中,或者是經濟性監管的當然后果。
      [8]參見[日]植草益:《微觀規制經濟學》,朱紹文等譯,中國發展出版社1992年版,第27頁。
      [9]參見呂忠梅、陳虹:《經濟法原論》,法律出版社2008年版,第257頁。
      [10]參見[英]安東尼·奧格斯:《規制:法律形式與經濟學理論》,駱梅英譯,中國人民公安大學出版社2008年版,第4~5頁。
      [11]參見魏瓊:《電力監管權力配置研究》,中國電力出版社2015年版,第49~50頁。
      [12]參見楊鳳:《經濟轉軌與中國電力監管體制建構》,中國社會科學出版社2009年版,第112~114頁。
      [13]參見楊娟:《電力價格監管——模式選擇與結構設計》,中國市場出版社2012年版,第25~28頁。
      [14]參見蔡炳煌、王巍程:《公用事業普遍服務原則的法理基礎分析》,載李昌麒、岳彩申主編:《經濟法論壇》第8卷,群眾出版社2011年版,第156~165頁。
      [15]參見王利明:《合同法研究》(第一卷),中國人民大學出版社2002年版,第87頁。
      [16]參見張忠民:《能源契約論》,中國社會科學出版社2013年版,第18~23頁。
      [17]參見王虹:《經濟、能源、環境關系——北京地區實證研究案例》,中國環境科學出版社2011年版,第1頁以下。
      [18]參見張忠民:《我國能源訴訟專門化問題之探究》,《環球法律評論》2014年第6期。
      [19]有學者稱,美國能源問題的“三難”境地是安全、經濟與環境之間的三難。See Michael Dworkin, Energy Policy for A Carbon Constrained World: An Introducation to Our Trilemma, the Slides for the Course at Vermont Law School, 2011,p.24.
      [20]參見楊澤偉主編:《發達國家新能源法律與政策研究》,武漢大學出版社2011年版,第143頁。
      [21]參見[美]阿爾弗雷德·克勞士比:《人類能源史——危機與希望》,王正林、王權譯,中國青年出版社2009年版,第85~126頁;張忠民:《能源契約論》,中國社會科學出版社2013年版,第19~22頁。
      [22]See Joseph P. Tomain &Richard D. Cudahy, Energy Law in a Nutshell, West Press, 2004,pp.64-70.
      [23]參見蔡昉、楊濤:《城鄉收入差距的政治經濟學》,《中國社會科學》2000年第4期;肖國興:《能源革命背景下能源發展轉型的法律抉擇》,《法學》2014年第11期。
      [24]參見[美]巴里·穆雷:《電力市場經濟學——能源成本、交易和排放》,彭文兵、楊俊保譯,上海財經大學出版社2013年版,第33~253頁。
      [25]White Paper Wholesale Power Market Platform, Issued April 28,2003,p.1,http://www.ferc.gov/media/news-releases/2003/2003-2/White_paper.pdf, 2018-04-10.
      [26]See Matthew H. Brown and Richard P. Sedano, A Comprehensive View of U. S. Electric Restructuring with Policy Option for the Future, National Council on Electricity Policy, The Electric Industry Restructuring Series, June 2003,pp.2-4.
      [27]例如,《中華人民共和國礦產資源法》第20條至第22條、第32條等。
      [28]參見張忠民:《能源契約論》,中國社會科學出版社2013年版,第77頁。
      [29]煤炭在一次能源結構中占70%左右,且在未來相當長的時期內,煤炭作為主體能源的地位不會改變。參見《煤炭工業發展“十二五”規劃》(發改能源[2012]640號)。
      [30]參見《能源發展“十二五”規劃》(國發[2013]2號)。
      [31]例如,國家要求在“十二五”收官之時,每千瓦時煤電二氧化硫排放下降1.5克、氮氧化物排放下降1.5克,火電供電標準煤耗下降到323克/千瓦時;又如,在“十三五”期間,新建燃煤發電機組平均供電煤耗低于300克標準煤/千瓦時,到2020年,現役燃煤發電機組改造后平均供電煤低于310克/千瓦時,電煤占煤炭消費的比重提高到60%以上。參見《能源發展“十二五”規劃》(國發[2013]2號)、《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015-2020年)》(國能煤炭[2015]141號)。
      [32]參見《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號)。
      [33]參見黎燦兵、曹一家:《電力監管理論與方法》,科學出版社2014年版,第4~5頁。
      [34]參見《電力需求側管理辦法》(發改運行[2010]2643號)。
      [35]所謂階梯電價,是根據用電量的多少分別制定不同的電價,分為遞增式和遞減式兩種;所謂分時電價,是對一天中不同的時刻實行不同的價格,最常見的就是峰谷分時電價和季節電價。參見楊娟:《電力價格監管——模式選擇與結構設計》,中國市場出版社2012年版,第88~91頁。
      [36]參見國務院新聞辦公室:《中國的能源狀況與政策》,《人民日報》2007年12月27日。
      [37]See Carbon Pollution Standards Final Rule, Issued August 3,2015,http://www.epa.gov/airquality/cpp/cps-final-rule.pdf, 2018-04-10.
      [38]See Proposed Federal Plan and Proposed Model Rules, Issued August 3,2015,http://www.epa.gov/airquality/cpp/cpp-pro-posed-federal-plan.pdf, 2018-04-10.
      [39]See Clean Power Plan Final Rule, Issued August 3,2015,http://www2.epa.gov/sites/production/files/2015-08/documents/cpp-final-rule.pdf, 2018-04-10.
      [40]這些措施無不與《美國清潔空氣法》的規定相契合。See42U. S. C.§7411.(a)and(d)。
      [41]See Regulatory Impact Analysis for the Clean Power Plan Final Rule, Issued August, 2015,http://www.epa.gov/airquality/cpp/cpp-final-rule-ria.pdf, 2018-04-10.
      [42]參見新華社:《特朗普政府正式宣布將廢除〈清潔電力計劃〉》,《國外核新聞》2017年第11期。
      [43]參見楊娟:《電力價格監管——模式選擇與結構設計》,中國市場出版社2012年版,第45~49頁。
      [44]參見王金南、楊金田、嚴剛等:《電力行業排污交易設計》,中國環境科學出版社2011年版,第259~290頁。
      [45]參見呂忠梅、陳虹:《經濟法原論》,法律出版社2008年版,第17~20頁。
      [46]關于“法律表達”的詳細解釋,參見梁劍琴:《環境正義的法律表達》,科學出版社2011年版,第41~65頁。
      [47]參見呂忠梅:《中國需要環境基本法》,《法商研究》2004年第5期。
      [48]參見張忠民:《我國能源訴訟專門化問題之探究》,《環球法律評論》2014年第6期。
      [49]參見李艷芳:《論我國〈能源法〉的制定——兼評〈中華人民共和國能源法〉(征求意見稿)》,《法學家》2008年第2期。
      [50]參見張忠民:《能源危機的私法應對——以能源合同為中心》,《法商研究》2013年第2期。
      [51]參見王文革、莫神星主編:《能源法》,法律出版社2014年版,第13~18頁;呂振勇主編:《能源法導論》,中國電力出版社2014年版,第23~24頁。
      [52]參見張忠民:《從強調環境執法到提倡環境治理:環境監管模式的轉變》,《中國法律》2014年第4期。
      [53]參見《中華人民共和國環境保護法》第1條、第4條、第6條。
      [54]參見《中華人民共和國礦產資源法》第20條至第22條、第32條。
      [55]參見《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》第5條、第42條。
      [56]參見《中華人民共和國電力法》第5條、第10條、第15條。
      [57]參見《中華人民共和國煤炭法》第11條、第21條。
      [58]參見《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》第6條、第7條。
      [59]參見《中華人民共和國能源法(征求意見稿)》第31條至第33條、第38條、第40條、第46條、第61條、第87條。
      [60]參見《中華人民共和國電力法》第3條、第32條。
      [61]參見《中華人民共和國節約能源法》第10條至第22條、第60條至第63條。
      [62]參見《中華人民共和國可再生能源法》第6條至第9條、第24條至第26條。
      [63]參見李艷芳:《論中國應對氣候變化法律體系的建立》,《中國政法大學學報》2010年第6期;龔向前:《氣候變化背景下能源法的變革》,中國民主法制出版社2008年版,第19~21頁。
      [64]參見桑東莉:《氣候變化與能源政策法律制度比較研究》,法律出版社2013年版,第54~93頁。
      [65]參見呂忠梅、王國飛:《中國碳排放市場建設:司法問題及對策》,《甘肅社會科學》2016年第5期;鄧海峰:《碳稅實施的法律保障機制研究》,《環球法律評論》2014年第4期。
      [66]參見張忠民:《能源危機的私法應對——以能源合同為中心》,《法商研究》2013年第2期。
      [67]參見肖國興:《〈能源法〉制度設計的困惑與出路》,《法學》2012年第8期。

      本網站文章僅代表作者個人觀點,不代表本網站的觀點與看法。
      轉載請注明出自北大法律信息網
    0
    北大法律信息網
    www.chinalawinfo.com
    法律動態
    網站簡介
    合作意向
    網站地圖
    隱私政策
    版權聲明
    北大法寶
    www.pkulaw.cn
    法寶動態
    法寶優勢
    經典客戶
    免費試用
    產品服務
    專業定制
    購買指南
    郵件訂閱
    法律會刊
    北大英華
    www.pkulaw.com
    英華簡介
    主要業務
    產品列表
    英華網站
    聯系我們
    用戶反饋
    返回頂部
    二維碼
    不要添了,我高潮了视频