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          1. 世衛組織突發公共衛生事件的評估標準和應對措施
            2020/2/4 10:22:18  點擊率[187]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】疫情防控
              【出處】微信公眾號:廣外法學
              【寫作時間】2020年
              【中文關鍵字】新型冠狀病毒;國際衛生條例;AHEIC
              【全文】

                “2019新型冠狀病毒”于2019年12月中旬首次在中國湖北省武漢市的病毒性肺炎病例中被發現,2020年被世界衛生組織正式命名。此病毒引發的感染疾病在2020年1月下旬進入爆發期,截至2020年1月29日,全國確診病例超過600,132例病例中患者死亡。與此同時,境外也相繼有疑似患者和確診患者被報道。至此,2019新型冠狀病毒在未來可能成為全世界需要共同面對和控制的傳染疾病。世界衛生組織在2020年1月23日就新型冠狀病毒疫情在日內瓦召集緊急委員會會議,并將于2020年1月30日就是否將此次疫情認定為“國際關注的突發公共衛生事件”作出最終決定。
               
                “國際關注的突發公共衛生事件(a public health emergency of international concern)”是一個非常特定的術語,其淵源是世界衛生組織在2005年修訂的《國際衛生條例(International Health Regulations)》。該條例對締約國具有約束力。我國是世界衛生組織的創始締約國之一,因此,該條例的相關規定也適用于我國。以下基于該條例的規定,具體說明如何判定某疫情是否構成“國際關注的突發公共衛生事件”,以及締約國面對此類事件時應采取的措施。
               
                一、《國際衛生條例》的制定和宗旨
               
                《國際衛生條例》由1969年世界衛生大會通過,最初涵蓋6種“檢疫疾病”,隨后于1973年和1981年進行修訂,是把涵蓋的疾病數從6 種減少到3種(黃熱病、鼠疫和霍亂),并標明天花已在全球范圍內被根除。
               
                進入21世紀后,在新世界第一次全球公共衛生突發事件,即SARS(嚴重急性呼吸道綜合征)全球傳播的推動下,2005年世界衛生大會修訂《國際衛生條例》,修訂后的條例于2007年6月15日生效。該條例的目的和范圍是“以針對公共衛生風險,同時又避免對國際交通和貿易造成不必要干擾的適當方式,預防、抵御和控制疾病的國際傳播,并提供公共衛生應對措施。”此次修訂將條例的適用對象范圍從過去的“特定疾病或傳播方式”擴大到“對人類構成或可能構成嚴重危害的任何病癥或醫療狀況,無論其病因或來源如何”。
               
                二、“國際關注的突發公共衛生事件”的評估
               
                根據《國際衛生條例》,“國際關注的突發公共衛生事件”是指,根據本條例規定所確定的不同尋常的事件:(1) 通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險;以及 (2) 可能需要采取協調一致的國際應對措施。這里的“事件”是指,發生疾病或可能發生疾病的情況。
               
                根據《國際衛生條例》,在決定某個事件是否構成國際關注的突發公共衛生事件時,應該考慮的內容包括:(1) 締約國提供的信息;(2) 附件2所含的決策文件;(3) 突發事件委員會的建議;    (4) 科學原則(是指通過科學方法了解的公認基本自然法則和事實)以及現有的科學依據(是指根據既定和公認的科學方法提供一定證據的信息)和其他有關信息;以及(5) 對人類健康危險度、疾病國際傳播風險和對國際交通干擾危險度的評估。
               
                條例在附件2“評估和通報可能構成國際關注的突發公共衛生事件的決策文件”中具體規定了締約國對事件的評估標準。
               
                條約將締約國國家監測系統發現的事件區分為三類。第一類是“不尋常或意外的并且可能具有嚴重的公共衛生影響,應當予以通報”的事件,包括“天花、由野毒株引起的脊髓灰質炎、新亞型病毒引起的人流感、SARS”。第二類是“已證明能夠造成嚴重的公共衛生影響并能在國際上迅速傳播”的事件,包括“霍亂、肺鼠疫、黃熱病、病毒性出血熱(埃博拉熱、拉薩熱、馬爾堡熱)、西尼羅熱、引起國家或區域特別關注的其他疾病(如登革熱、裂谷熱和腦膜炎球菌病)”。第三類是“其他任何可能引起國際公共衛生關注的事件”,包括“那些原因或起源不明的事件以及不在上述兩類所列事件范圍之內的事件”。此次在我國首先爆發的“2019新型冠狀病毒”應屬于第三類。
               
                對于第一類事件,不需要再依據其他標準進行評估,締約國應向世界衛生組織報告。第二類事件和第三類事件還需要根據如下四個標準進行進一步評估:“事件的公共衛生影響是否嚴重”、“事件是否不尋常或意外”、 “是否有國際傳播的嚴重危險”和“是否有限制國際旅行或貿易的嚴重危險”。至少符合上述四個標準中的兩個,締約國才應向世界衛生組織通報;只滿足其中一個條件或一個條件都不滿足的,不予通報,如取得更多信息,再次進行評估。
               
                條例附件2詳細列舉了根據上述四個標準進行評估時可考慮的實例。不過,實例不具有約束力,提供實例的目的是協助解釋決策文件的標準、提供指導。
               
                其一,評估“事件的公共衛生影響是否嚴重”時,考慮如下事項。
               
                1、此類事件造成的病例數和(或)死亡數對某地、某時或某人群而言是否眾多?
               
                2、此事件是否有可能產生重大的公共衛生影響?導致重大公共衛生影響的情況實例包括:(1)由很有可能流行的病原體引起的事件(病原體的傳染性、高病死率、多種傳播途徑或健康攜帶者);(2)治療失效的指征(對抗生素新的或正在出現的耐藥性、疫苗無效、耐受解毒劑或使之無效);(3)即使人間未發現病例或病例很少,此事件仍構成嚴重的公共衛生危害;(4)在醫務人員中報告病例;(5)高危人群特別易受侵害(難民、免疫接種水平較低者、兒童、老人、免疫力低下者、營養不良者等);(6)有可能妨礙或推遲做出公共衛生反應的伴隨因素(自然災害、武裝沖突、不利的氣候條件、締約國國內有多個疫源地);(7)事件發生在人口十分密集的地區;(8)自然或非自然發生的有毒、傳染性或其他有害物質的播散,使人群和(或)大范圍的地理區域受染或有可能受染。
               
                3、是否需要外部援助,以便檢測、調查、應對和控制當前事件或防止新病例的出現?可能需要援助的實例包括:(1)人力、財力、物資或技術資源不足,特別是調查事件的實驗室或流行病學能力不足(設備、人員、財政資源);(2)解毒劑、藥物和(或)疫苗和(或)防護設備、除污設備或輔助性設備難以滿足預計的需要;(3)現有的監測體系難以及時發現新病例。
               
                其二,評估“事件是否不尋常或意外”時,考慮如下事項。
               
                1、事件是否不尋常?不尋常事件的實例包括:(1)事件由未知因子引起,或其來源、載體和傳播途徑不尋常或不明;(2)病例的發展比預期的嚴重(包括發病率或病死率),或癥狀罕見;(3)事件本身對特定地區、季節或人群屬于異常。
               
                2、從公共衛生的角度看,事件是否意外?事件意外的實例包括:引起事件的疾病(因子)已經在締約國消滅或根除,或以前未報告過。
               
                其三,評估“是否有國際傳播的嚴重危險”時,考慮如下事項。
               
                1、是否有證據表明與其他國家的類似事件存在流行病學聯系?
               
                2、是否存在任何因素,警示我們,此病原、載體或宿主有可能跨越國境?有可能引發國際傳播的情況實例包括:(1)在有當地傳播證據的地方,存在指示病例(或其他有聯系的病例)并且在前一月內,曾國際旅行(如屬已知的病原體,則相當于潛伏期的時間);或曾參加國際集會(朝圣、體育競賽、會議等);或曾與某位國際旅行者或某個高度流動的人群有密切接觸;(2)環境污染引起的事件,有跨境擴散的可能;(3)事件發生在國際交通頻繁的地區,而其衛生控制或環境檢測或除污的能力有限。
               
                其四,評估“是否有限制國際旅行或貿易的嚴重危險”時,考慮如下事項。
               
                1、過去的類似事件是否導致國際貿易和(或)旅行限制?
               
                2、事件的來源是否懷疑或已知是有可能受污染的食品、水或任何其他物品,而后 者已向其他國家出口或從其他國家進口?
               
                3、事件是否與某個國際性集會有聯系,或者發生在國際旅游頻繁的某個地區?
               
                4、事件是否引起外國官員或國際媒體要求更多的信息?
               
                三、“國際關注的突發公共衛生事件”的應對
               
                (一)國內自下而上的核心能力要求
               
                締約國有義務利用現有的國家機構和資源,發展最低限度的特定核心公共衛生能力,該能力包括以下兩方面:
               
                1、監測、報告、通報、核實、應對的核心能力要求
               
                首先,當地社區層面和(或)基層公共衛生應對層面的能力要求包括:(1)發現在本國領土的所有地區于特定時間和地點發生的超過預期水平的涉及疾病或死亡的事件。(2)立即向相應的衛生保健機構報告所掌握的一切重要信息。在社區層面,應該向當地社區衛生保健機構或合適的衛生人員報告。在基層公共衛生層面,應該根據組織結構向中層或國家機構報告。重要信息包括:臨床記錄、實驗室結果、風險的來源和類型、患病人數和死亡人數、影響疾病傳播的條件和所采取的衛生措施。(3)立即采取初步控制措施。
               
                其次,中層公共衛生應對能力要求包括:(1)確認所報告事件的狀況并支持或采取額外控制措施。(2)立即評估報告的事件,如發現情況緊急,則向國家級機構報告所有重要信息。緊急事件的標準包括嚴重的公共衛生影響和(或)不尋常或意外的、傳播可能大的特性。
               
                最后,國家層面評估和通報的能力要求包括:(1)在48小時內評估所有緊急事件的報告。(2)如評估結果表明,該事件屬應通報事件,應立即通報世界衛生組織。
               
                國家層面公共衛生應對的能力要求包括:(1)迅速決定為防止國內和國際傳播需采取的控制措施。(2)通過專業人員、對樣品的實驗室分析(在國內或通過合作中心)和后勤援助(如設備、供應和運輸)提供支持。(3)提供需要的現場援助,以補充當地的調查。(4)與高級衛生官員和其他官員建立直接業務聯系,以迅速批準和執行遏制和控制措施。(5)與其他有關政府部門建立直接聯系。(6)以現有最有效的通訊方式與醫院、診所、機場、港口、陸路口岸、實驗室和其他重要的業務部門聯系,以傳達從世界衛生組織收到的關于在締約國本國領土和其他締約國領土上發生事件的信息和建議。(7)制定、實施和保持國家突發公共衛生事件應急預案,包括建立多學科、多部門 工作組以應對可構成國際關注的突發公共衛生情況的事件。(8)全天24小時執行上述措施。
               
                2、指定機場、港口和陸路口岸的核心能力要求
               
                首先,隨時具備以下能力:(1)能提供地點適宜的醫療服務機構(包括診斷設施),足夠的醫務 人員、設備和場所,以使患病的旅行者得到迅速的診治;(2)能調動設備和人員,以便將患病的旅行者運送至適當的醫療設施;(3)配備受過培訓的人員檢查交通工具;(4) 通過酌情開展衛生監督工作,確保使用入境口岸設施的旅行者擁有安全的環境,包括檢查飲水供應、餐飲點、班機服務設施、公共洗手間、固體和液體廢物處理措施和其他潛在的危險地方;(5)制定盡可能切實可行的計劃并提供受過培訓的人員,以控制入境口岸及其附近的媒介和宿主。
               
                其次,應對可能的國際關注的突發公共衛生事件,具備以下能力:(1)通過建立和完善突發公共衛生事件應急預案,為突發公共衛生事件提供適當的應對措施,包括在相應的入境口岸、公共衛生和其他機構和服務部門任命協調員和指定聯系點;(2)評估和診治確診的旅行者或動物,為此與當地醫療和獸醫機構就其隔離、治療和可能需要的其他支持性服務做出安排;(3)提供與其他旅行者分開的適當場地,以便對疑似患者或確診患者進行訪視;(4) 對疑似感染的旅行者進行評估,必要時進行檢疫,檢疫設施最好遠離入境口岸;(5)采取建議的措施,對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包進行除 蟲、滅鼠、消毒、除污,或進行其他處理,包括適當時在為此目的特別指定和裝 備的場所采取這些措施;(6)對到達和離港的旅行者采取出入境控制措施;(7)調動專用設備和穿戴合適個人防護裝備的受過培訓的人員,以便運送可能攜帶感染或污染的旅行者。
               
                (二)“國際關注的突發公共衛生事件”的具體應對
               
                該報告義務開始于對象事件尚未被確認為“國際關注的突發公共衛生事件”之前的階段,具體規定如下。
               
                1、向世界衛生組織的通報
               
                對于根據條例規定標準“有可能構成國際關注的突發公共衛生事件”,締約國有向世界衛生組織通報的義務。
               
                一是締約國對本國領土內情況的通報義務。
               
                締約國利用附件2的決策文件評估本國領土內發生的事件,并在在評估公共衛生信息后24小時內,以現有最有效的通訊方式,向世界衛生組織通報在本國領土內發生、并根據決策文件有可能構成國際關注的突發公共衛生事件的所有事件,以及為應對這些事件所采取的任何衛生措施。
               
                通報后,締約國應該繼續及時向世界衛生組織報告它得到的關于所通報事件的確切和充分詳細的公共衛生信息,在可能時包括病例定義、實驗室檢測結果、風險的來源和類型、病例數和死亡數、影響疾病傳播的情況及所采取的衛生措施;必要時,應該報告在應對可能發生的國際關注的突發公共衛生事件時面臨的困難和需要的支持。
               
                二是信息共享締約國對本國領土內情況的通報義務。
               
                在意外或不尋常公共衛生事件期間的信息共享締約國如果有證據表明在其領土內存在可能構成國際關注的突發公共衛生事件的意外或不尋常的公共衛生事件,不論其起源或來源如何,應向世界衛生組織提供所有相關的公共衛生信息。具體要求與締約國對本國領土內情況的通報相同。
               
                三是締約國對本國領土外情況的通報義務。
               
                在可行的情況下,締約國應該在獲得在本國領土外確認發生有可能引起疾病國際傳播的公共衛生風險證據后的24小時內報告世界衛生組織,其依據為出現以下輸出或輸入性:(1) 人類病例;或者(2)攜帶感染或污染的媒介;或者(3)被污染的物品。
               
                2、世界衛生組織的應對建議
               
                世界衛生組織在確定“國際關注的突發公共衛生事件”后,應針對相關事項向締約國發布臨時建議。臨時建議可包括遭遇國際關注的突發公共衛生事件的締約國或其他締約國對人 員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和(或)郵包應該采取的衛生措施。
               
                一是針對人員,世界衛生組織可以建議締約國采取如下措施:(1)不必采取特定的衛生措施;(2)審查在受染地區的旅行史;(3)審查醫學檢查證明和任何實驗室分析結果;(4)需要做醫學檢查;(5)審查疫苗接種或其他預防措施的證明;(6)需要接種疫苗或采取其他預防措施;(7)對疑似患者進行公共衛生觀察;(8)對疑似患者實行檢疫或其他衛生措施;(9)對確診患者實行隔離并進行必要的治療;(10)追蹤與疑似患者或確診患者接觸過的人員;(11)不準疑似患者或確診患者入境;(12)拒絕未感染的人員進入受染地區;以及(13)對來自受染地區的人員進行出境檢查和(或)限制出境。
               
                二是針對行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包,可建議采取的措施包括:(1)不必采取特定的衛生措施;(2)查載貨清單和航行路線;(3)實行檢查;(3)審查離境或過境時采取消除感染或污染措施的證明;(4)處理行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品、郵包或尸體(骸骨)以消除感染或污染,包括病媒和宿主;(5)采取具體衛生措施以確保安全處理和運輸尸體(骸骨);(6)實行隔離或檢疫;(7)如果現有的一切處理或操作方法均不成功,則在監控的情況下查封和銷毀受感染、污染或者嫌疑的行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品或郵包;以及(8)不準離境或入境。

              【作者簡介】
              陳云良, 廣東外語外貿大學法學院、中南大學醫療衛生法研究中心教授;于佳佳,上海交通大學凱原法學院副教授。

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