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    法制建設:疫情期“突發事件應急處置”的法律問題
    莫于川 張君周
    2020/2/28 17:03:52  點擊率[165]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【出處】中國民航管理干部學院
      【寫作時間】2020年
      【中文摘要】新型冠狀病毒肺炎疫情發生后,中央高度重視疫情防控工作,習近平總書記在多次會議上做了重要講話和指示。在2月14日中央全面深化改革委員會第十二次會議上,習總書記特別指出這次抗擊新冠肺炎疫情,是對國家治理體系和治理能力的一次大考,"要從立法、執法、司法、守法各環節發力,全面提高依法防控、依法治理能力,為疫情防控工作提供有力法治保障"。 自疫情爆發以來,民航局及時落實中央指示,全力做好疫情防控工作,下發了《關于進一步做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等系列工作要求,及時采取措施降低春運返程高峰期疫情通過航空器傳播的風險,執行運輸海外中國公民歸國任務等行動。為了更有效的落實中央依法開展疫情防控的要求,特就疫情期突發事件應急處置涉及到的依法防控、處置措施合法性、未來法治完善等相關法律問題結合民航防控工作實務,訪談了我國著名的法學家莫于川教授。
      【中文關鍵字】疫情防控;突發事件應急處置
      【全文】

        問題1:習近平總書記幾次講話中反復提到,抗擊新冠肺炎疫情要加強執行應急處置法律法規,嚴格依法實施防控措施。作為參與《突發事件應對法》起草的專家,您認為當前疫情期間,可以從哪些方面加強對此類法律的執行?
       
        習總書記的講話主要談的是嚴格行政執法、依法辦事來應對疫情,這對本次疫情防控非常重要。就民航運輸來看,自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件這四種突發事件都會與民航相關。特別是發生事故災難時,民航發揮了特別突出的作用。對于該問題,我想從以下幾方面談:
       
        首先,應當明確的是當前我國的應急管理和突發事件應對體系建設已經發展得比較完整。2003年的"非典"被稱為國家危機管理的元年,此后我們還經歷了汶川、玉樹大地震等系列自然災害,因此中央政府對應急、危機管理高度重視,進行了全面的應急管理體系建設。經過這十幾年的建設,目前該體系的立法和預案總體來說已經比較完善,其中也包括了交通運輸和民航運輸的應急管理立法。
       
        其次,如何在疫情防控過程中體現習總書記所要求的依法、科學和高效的應對,我的理解是:1、嚴格執行國家立法規定。也就是說危機應對實務中不要輕易尋找理由,另行理解搞選擇性執法,放棄了對法律的信仰和對法律的執行。嚴格執法包括積極行政和消極行政。即對法律已有的規定,要積極執行,法律沒有規定的就不要隨意突破。當然,不是不能突破,而是不得隨意性突破。嚴格執法實際上就是對疫情的科學應對、有效率應對和"以人為本"的應對。2、要加強法治的教育培訓和宣傳,讓更多的行政公務管理人員和廣大公民知道這些法律的規定,信仰法律和自覺遵行法律。如對于被管理的對象,按照疫情期要求,從異地返回的至少要居家隔離14天;再如有些場所不能進入了,或者有些航班被取消了,對于這些措施的要求,相應的公眾就有義務承受。3、還要強調一點,當下應急法律規范體系存在不夠完善之處,但是重大缺陷和嚴重矛盾沖突是很少的。依法防控中遇到的問題,主要還是我們對這些立法的認識不足,知識掌握得不夠。
       
        問題2:突發事件具有非常突出的臨時性,因此很多處置措施來不及從長計議,是緊急做出的。但是,通常"依法"開展工作,需要嚴格的程序和較多的審批手續,如何平衡二者的關系?
       
        這個問題主要是處置措施的"效率性"與"合法性"的關系。疫情期很多引起爭議的事件都涉及這個問題,比如有些地方提出情況緊急,來不及慢慢報批,就徑直采取了臨時應急措施。我個人認為這是一個認識誤區。我們知道,通常的行政程序是"先告知、后處罰",重大處罰還要開聽證會。所以,大家一般印象中行政程序都非常耗時。其實不盡然,應急管理措施是有緊急程序的。這些程序多數比較簡明,當然也有繁瑣的。原因是采取應急管理措施容易帶來傷害性,需要有一定的把關程序,這是法定程序。為了減少傷害,這些程序是非常需要的。而且有很多緊急程序本身就比較簡略的。如行政立法一般有至少一個月的生效期,這是考慮到我國幅員遼闊,若要全國知曉就需要時間周期。但是,也有特殊規定。一些必要事項,如匯率、國家安全、特殊需要等問題,規定了"立即公布立即生效"制度。再如疫情期采取管制措施,基層要報批,可以采取快速的口頭報告方式。如果連電話報告都沒有就采取措施,很可能會產生決策失誤,帶來社會巨大成本。為了快而快,反而欲速不達。所以說,這些法定程序,是保證決策和管理實務合法、有效所必須的。
       
        其實,遵循法定程序,特別是應急管理程序,實際是最有效的方式。程序有助于減少失誤,一旦發生失誤,糾正起來是很難的。法律規定通常留出了特殊情況靈活處置的空間。如果依照常規程序,確實可能會誤事,可以采取報告上級、及時備案的做法。這種情況其實就體現了"效率性"和"合法性"的平衡點。
       
        這我還想特別介紹一下,《突發事件應對法》起草過程中有很多的程序條款。后來考慮突發事件的復雜性、特殊性和緊迫性,把一些程序條款取消了,只保留了必要的程序條款。這些程序保證了"底線思維",屬于基本程序,是不能隨意突破的。這點民航系統應該有深切的體會。民航是高風險、高成本行業。如果不遵循必要的程序,自行決定,是很危險的。民航及很多行業的基本程序都是以以往的事故為代價,堆積起來的。特殊領域的工作人員,對于一些程序要準確牢記,關鍵時候達到不假思索的使用,一步都不能少,一步也不能亂。程序法是基本和重要問題的法定化,不重要的內容是不會寫進去立法的。程序法是以過往生命和鮮血為代價所總結和概括出來的制度結晶,不能隨便突破;對法治敬畏和遵循,這就是對生命的敬畏和遵守。因此,應急處置措施兼顧"效率性"和"合法性"并不是大問題。
       
        問題3:這次疫情爆發后,不少地方政府采取了臨時性舉措和創新性管理措施。就《突發事件應對法》來看,也確實明確了突發事件發生后,人民政府可以采取多種應急處置措施,包括"采取防止發生次生、衍生事件的必要措施"(第49條)。當突發事件嚴重影響國民經濟正常運行時,國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施(第51條)。那么政府部門采取這些措施時,應當遵守什么基本原則,應當注意什么?
       
        防疫應急處置措施或者創新性管理措施可以分兩類,抽象行政行為和具體行政行為。抽象行為通常是指立法活動和制定規范性文件,具體行政行為則是指單項的決定,如發布行政命令。對于具體行政行為,作出者是可以當被告的。采取應急處置措施的手段很多,基本原則應把握住兩點:1、法律明確規定的一定要按照法律規定執行;2、如果要創新,要符合法治精神,要有底線。在此引入個概念--“條理法”。即法律文本中的立法目的、立法精神、法律價值和法律原則以及特殊情況下的社會公德和當地習慣,其主要表現形態是法律原則。“條理法”是指導方針和原則,有些是在法律文本中直接寫出,有些是貫穿在字里行間的,需要理解。通常“條理法”在總則寫入或者體現后,用于指導后面具體條款中的制度設立,也即指導實體法和程序法的設定。當制度執行發生矛盾時,還需要依靠“條理法”進行解釋與調整。“條理法”非常重要,但是在實踐中往往被忽略。因此,做出防疫應急處置措施時,除了遵行實體法和程序法的具體規定,還需要考慮相關立法的目的、精神、價值和原則。
       
        對于創新措施,特別要注意的是:1、創新是因為已有措施不能滿足當地特殊情況的需要。創新的措施應當報告,由上級部門進行監督。如果該創新行為得到上級的認可,沒有異議和撤銷,是可以適用的,這也屬于需要遵循的報告程序。2、要遵守民主程序,包括聽取專家和利害關系人意見。如果在采取防控措施時,既不遵守法律規定,也不向上級報告,就與黨中央文件正式提出的“我國行政管理各個方面基本上有法可依,有章可循”的現狀相悖了。另外,在采取處置措施時,還要避免選擇性理解和執行法律,即什么對自己有利就選擇執行什么規定,否則容易走樣。這些民主程序和報告程序都是對依法采取創新措施的補充,最后還是回歸到一句話--也即準確理解法律規定和嚴格遵循法律規定。突破的時候要遵循基本程序和原則,才不會有重大失誤。否則,可能引起人民群眾的反彈和詬病,效果不好,最終還損害了自己的形象。
       
        問題4:根據近期的一些報道,多個地方疫情防控部門發布通告或戰時狀態令,宣布實施"戰時管控"。這類措施并不屬于《突發事件應對法》及《突發公共衛生事件應急條例》中的應急處置措施,它們屬于什么性質的行為?如何看待此類通告?
       
        這個問題我在其他媒體訪談時也談到了。當前疫情防控處于緊要關頭,全國的疫情形勢仍然嚴峻,因此領導講話以及媒體中多次出現打贏“疫情戰爭”等類似表述。將抗疫視為一種戰斗、戰役或戰爭都是沒有問題的,不過這更多的是一種政治動員上的表述,而不是嚴格的法律術語。然而,這些政府及政府部門發布的緊急通告屬于規范性法律文件,使用“戰時”字眼是不嚴謹的。“戰時狀態”是非常嚴肅的法律用語,嚴格來說是“憲法部門的法律用語”。“戰時”是法律上最高的緊急狀態,與主權性、領土性、政治性和國家安全性相關。只有關乎到一個國家的生死存亡時,才可能采用最激烈的方式--戰爭來取得斗爭的勝利。我國憲法對此規定得很嚴,只有全國人大和常委會才能分別決定“戰爭”、“戰爭狀態”。即使國家主席也只是根據前述常委會的決定宣布戰爭狀態。國家非常狀態分為行政應急狀態、緊急狀態、動員狀態和戰爭狀態。我們現在處于行政應急狀態。從這些地方的“戰時”管制令的措施來看,其實多為樓棟實施全封閉管理,居民和車輛禁止出入,生活必需物資、藥物等由專人定時配送或代購等,仍屬于行政應急狀態對應的疫情防控應急措施。
       
        使用“戰時”的表述,也反應了基層管理干部對政治上的號召和動員理解得多一些、深一些,但對法律知識和精神理解得少一些、淺一些,沒有區分政治動員場景和法律活動領域。將那些應急處置措施貼上“戰時”標簽用于法律文件加以表述就顯得不恰當了,容易干擾公眾的認識和遵行。此外,“戰時”管制令引發熱議,除了“戰時”兩個字本身之外,還因為相應的管控舉措確實升級了很多。老百姓的人身自由和財產權利受到了更為嚴苛的限制和克減。因此,需要判斷這些應急措施是否合法,是否合適。對此,應該根據當地疫情嚴重狀況去判斷,結合《突發事件應對法》《傳染病防治法》的立法目的、立法精神、基本原則去考量。即使是應急處置措施,也應該堅持依法、科學、理性,按照比例原則和最小傷害原則來出臺和實施。不能為了突出“硬核”,而違背比例原則,違背以人為本,違背科學精神。否則就缺乏了正當性,失去了群眾基礎。其實,這也反映了相關公務管理人員亟需加強應急法治的學習教育和培訓演練。
       
        問題5:突發事件的應急處理通常涉及醫療、通信、生產經營、交通、消防等多個部門,各部門之間要相互配合。您覺得民航作為主要的運輸主體,在全國的疫情防范工作中,如何定位自己,更好的發揮防疫的作用?
       
        這個屬于政府部門之間配合協作的問題。民航作為一個特殊運輸的主體,與國家許多其他部門都發生聯系。這個問題提的角度很好,就是在這次新冠病毒肺炎疫情防控過程中,如何定位自己,更好地發揮作用。有幾點建議:1、如前面我已經提到的依法行政、依法辦事,在此不多講;2、加強行政協調、協作和協助。這指的是行政部門間的橫向關系,經常界定為跨領域、跨地域的問題。比如,本次國家防疫工作提到一個重要的概念--國家到地方的防控工作是一種“疫情聯防聯控機制”。領導小組的組長是李克強總理,聯控聯防機制強調的工作重點之一就是行政協調、協作和協助。橫向部門產生矛盾,會導致力量分散、矛盾多,產生社會資源的浪費、管控能力的下降以及企業和公民受到傷害。中央的做法做出了示范,部門之間也應該建立協調協作協助機制。橫向的地區之間也會產生此類問題,也有建立這種機制的必要。當前大數據分析、人工智能、區塊鏈,特別是簡單易行、低成本的視頻會議,保證了疫情期部門之間也能開展安全、高效的協作機制。沖突嚴重協作不了的,可由共同的上級來協調、解決。所以,民航根據《突發事件應對法》等相關法律法規的要求,應當在職責范圍內做好突發事件應對處置的有關工作,做好機場、航空器病毒防范工作;同時,還應充分發揮優勢盡到責任,在物資發放、人員運輸和疏散等方面配合國家衛生等相關部門做好應急處置工作。
       
        問題6:在2月14日"中央全面深化改革委員會第十二次會議"講話中,習總書記特別提到"要研究和加強疫情防控工作,健全國家公共衛生應急管理體系,提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平"。您覺得當前的《突發事件應對法》可以從哪些方面應該完善?
       
        對于這個問題,我想先談一下該法制定的背景。2003年非典發生后,高層決定制定《緊急狀態法》,但是起草中規定了大量的宣布進入緊急狀態之前的措施,于是該法律草案曾調整為《突發事件應對與緊急狀態處置法》。隨后,一些領導與專家又提出有些問題尚不成熟,可以考慮分兩步走,先制定《突發事件應對法》,條件成熟時再制定《緊急狀態法》,這一建議后來被采納。草案中涉及緊急狀態處置的條款大都剔除了,僅保留一條概括立法,也即現行法律第69條。此外,考慮到事件處置的靈活性,一些程序性條款也被刪掉了。
       
        經過這次疫情,完善這部立法時可以考慮這么幾點:1、可以豐富本法的程序性規定,提高該法的可執行性。2、需要在立法中明確綜合事件應對的問題。有些部門發現了一種難辦的狀態,也即不單屬于這四類突發事件中的某一種類型,而是復合型、綜合性的事件。如疫情期過后,恢復重建過程,對于疫情前期積累的問題,可能因為善后處置不當,引發影響社會安全的群體性事件。我和我的學術團隊在即將出版的《社會安全法治論--突發社會安全事件法律問題研究》一書中,就專門分析了這個問題,包括突發社會安全事件及其他特發時間發生后的次生、衍生事件如何依法有效應對。3、做好相關應急立法的協調和銜接。如果國家應急管理部還要推動出臺《應急管理法》,應當做好其與《突發事件應對法》的協調:或者用一部更為豐富、更有力度的《應急管理法》取代《突發事件應對法》;或者根據這次疫情工作中暴露出的問題修改《突發事件應對法》。不管怎么說,正如習總書記指示的那樣,國家的應急管理體系立法確實需要進一步完善。這次疫情應對中有不少地方很被動,應當認真分析問題,并將它吸納到修法中。4、立法中還應強調平時的投入。也即把“應急法治原則”作為基本原則,設置專門制度予以保障。可能有人會認為應急工作是在事件發生后才起作用,但是我認為不是這樣的。行政主體在常態和非常態下都要落實這個原則。常態下要做準備、設立機構、配備人員和物資、明確運行機制和加強演練。要納入政府機關的全體會、常務會或辦公會,在常態下就研究和落實準備工作,否則得不到足夠重視,就不能實現常態到非常態的順利銜接轉換。此次疫情防護物資庫存嚴重缺乏,就突顯了這一問題。所以,一定要做到“預防為主”。只有常態下做了必要的投入和準備,疫情發生后才能快速、有效的實現“常態”向“非常態”的轉化。否則“平時不燒香,臨時也無佛腳抱”。5、還要在立法中增加心理危機干預的條款。這是過去的立法缺陷。《突發事件應對法》起草過程中,草案中曾有這樣一個條款,但是最后被刪除。從這次疫情來看,這么長時間的居家隔離,尤其是有大量家庭經歷了病毒感染,有些甚至受到不當處置,難免產生心理問題,甚至形成分布廣泛、人數眾多的社會心理問題。如果關鍵時期沒有及時的心理干預和輔導,以后這些人將長期、甚至是永遠生活在陰影中,缺乏安全感、幸福感,生活質量不高。但是,由于當前上位法缺乏這一明確規范要求,導致我國此類專業機構、專家和專業工作人員非常少,難以組成強有力的專業隊伍發揮作用。如果修法,我會重點建議增加“心理危機干預”的條款。民航存在空難的風險,也應該培養自己專業的“心理危機干預隊伍”,更好地處置這方面的問題。6、增加“志愿者”的內容。重大災難的處置必須依靠人民群眾,這次疫情防控中,各地志愿者利用自己的力量,解決了大量的防護物資、醫護人員的運送問題和各類救助問題。可以說,應急志愿者的積極參加,大幅度地增加了處置力量和社會資源,應當在立法中給予他們支持,進一步發揮志愿服務的作用。當前,我和團隊成員已完成了《中華人民共和國志愿服務法》的專家建議稿,并提交了全國人大常委會和國務院等決策機關和立法機關,希望能作為緊急需要,納入作為人大立法計劃的臨時項目。這也與國家新的領導和管理理念相吻合,習總書記多次強調“志愿者”的作用,并將其形象地稱為“靚麗的中國名片”。2019年,習總書記還專門給中國志愿服務聯合會第二屆會員代表大會發去賀信,肯定志愿服務的價值和意義。充分肯定志愿者的地位,充分發揮志愿服務在突發事件中的作用,這也是管理民主化的體現,符合習總書記的要求。
       
        最后,還要在立法中強調行政公務人員隊伍的應急法治思維和能力建設。突發事件應對過程中,總體而言人比物更重要。即便設備、技術、物資充足了,人的觀念和能力跟不上也難發揮作用。本次疫情中,有些地方的公共衛生事件應急預案沒能遵行使用,重金打造的公共衛生直報系統開初關鍵期也沒有充分發揮作用,教訓深刻。這也是為什么習總書記要特別強調“提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平”。一定要加強人的培養,人是突發事件應對中最重要的因素。

      【作者簡介】
      莫于川教授:《突發事件應對法》起草專家,中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、法學院二級教授,中國法學會行政法學研究會副會長。

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