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    強化檢察機關在環境風險預防與社會治理中的法律監督職能
    2016/6/5 11:14:01  點擊率[150]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】檢察院
      【出處】《上大法律評論》2015年第2卷第1輯
      【寫作時間】2015年
      【中文摘要】《檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究》是一部系統和全面研究我國檢察機關參與環境公益訴訟程序的學術專著,在閱讀本書之后對于學術上收益頗多,本書評將從基于實踐的專業理論分析、基于實踐的程序性完善以及值得借鑒的研究方法等方面進行闡發閱讀感想。發揮檢察機關法律監督職能在環境風險預防與社會治理方面的作用,以達到和諧社會、文明生態、美麗中國。本書以豐富的資料、大量的案件實例充實了它的內容,使其不僅凸顯本身的學術價值,也為后來研究者提供了有用的資料。
      【中文關鍵字】檢察機關;環境公益訴訟;主體資格;舉證責任
      【全文】

        環境公益訴訟的特點及其涉及的各種法律程序問題近年來成為理論研究和訴訟實踐中的一個熱點問題。筆者通過閱讀一些文獻從環境公益訴訟較基礎的理論去了解其相關方面知識,而通過閱讀孫洪坤教授所著的本書《檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究》從程序性的角度為了解和研究環境公益訴訟打開了一扇嶄新的窗戶。
       
        拜讀此書首先瀏覽了目錄,此書共十二章,分為上編總論和下編分論以及附錄部分,內容充實、條理清晰,可以說該書是第一部系統和全面研究我國檢察機關參與環境公益訴訟程序的學術專著,帶著對《民事訴訟法》和《環境保護法》修改中引起強烈爭論的主體資格問題以及實踐中舉證責任如何分配、適用何種歸責原則、能否適用調解或和解及程序原則、環保部門行政執法與檢察機關參與程序的有效銜接等諸多程序難題,筆者展開了對此書的閱讀,并通過閱讀確實從此書中汲取了相關知識,以及解決上述學術問題的思路。
       
        介紹內容加適當評價可能是較為傳統的書評寫法,但我仍愿意從內容上先將本書的主要內容做一個回顧,因為本書的每一個部分都是精華,每一個部分都有值得細看的東西,如果跳過書本內容空談感想,唯恐不能夠讓大家對這本書有更加深刻的印象。
       
        一、總論之基于實踐的專業理論分析
       
        通過此書了解環境公益訴訟的大背景,在當前,檢察機關參與環境公益訴訟仍處于“摸著石頭過河”階段。檢察機關參與環境公益訴訟具體程序性規范缺失,具體操作過程中亦缺乏一整套可供借鑒的經驗,在程序不受約束的情況下,如何應對復雜的環境糾紛,維護環境公益;公權力是否會沖破法治的籠子,出現權力濫用現象。環境糾紛中,擁有污染企業眾多信息以及其他違法證據的環保機關需要熟知訴訟程序與技巧的檢察機關 的支持,而檢察機關亦離不開環保機關為其提供必要的證據與線索。兩者應通力協作,以司法的“鋼牙”,為環境執法提供強有力的后盾。[1]因目前直接起訴的法律授權不明,故檢察機關應立足其法律監督、瀆職檢察職能,以支持起訴、督促起訴等方式積極參與環境公益訴訟。作為國家公益代表的檢察機關,其參與環境公益訴訟的直接目的在于促進污染環境的恢復,無論通過判決、調解或和解皆能體現這一價值,而對受害者利益救濟問題雖是環境公益訴訟的附帶價值,卻也是一項基本的價值。環境公益訴訟追求于環境公益,卻應立足于受害人的基本權益之保障。通過實證考察檢察機關參與環境公益訴訟的主要特征與現實掣肘,試圖尋求契合我國實情的檢察機關參與環境公益訴訟之路,從而助推生態文明建設司法機制的完善。
       
        首先是總論部分,本書的第一章首先通過以課題組向嘉興市檢察系統和環保機關發放的調查問卷,根據對其走訪、座談的內容進行總結以及調查問卷進行分析,得出的結論為依據,揭示了檢察機關參與公益訴訟程序的主要特點、檢察機關參與環境公益訴訟實踐中存在的具體阻礙因素和完善檢察機關參與環境公益訴訟程序的建議。第二章更加深入地對走訪、調查所得來的問卷調查數據進行科學的分析,實證考察了檢察機關參與環境公益訴訟的主要特征,找出了檢察機關參與環境公益訴訟的問題與困境,構建了檢察機關參與環境公益訴訟的出路與突破。其中對于執法司法銜接,助推公益訴訟和轉變考核機制,整合公益力量是創新的亮點所在。作者提出:檢察機關直接提起環境公益訴訟因法律授權不明而受限制的情況下,應該另辟蹊徑,立足其法律監督、瀆職檢察等基本職能,通過支持起訴、督促起訴等方式積極參與環境公益訴訟。同時,檢察機關應重視與環保行政機關的協作,因為司法與執法的有機結合,能有效打擊污染企業破壞生態環境的不法行為,給予其強有力的震懾。檢察機關應衡平代表國家利益保護生態環境的熱情與維護客觀正義的義務,樹立生態優位的環境倫理觀與客觀公正的法律價值觀,超然且謙抑地維護環境公益。[2]第三章作者通過實踐觀察和理論反思兩個角度對相關案例展開剖析,為檢察機關參與環境公益訴訟制度完善提出建議。其對案例的研究整理,可明辨檢察機關參與環境公益訴訟經歷的曲折起伏與理論難題,參與途徑亦可歸納為直接起訴、支持起訴和刑事附帶民事訴訟等方式。其 中,支持起訴和刑事附帶民事訴訟這兩種具體的參與方式具有明確的法律依據,而檢察機關直接提起環境公益訴訟的方式目前仍存在一定的爭議。大多學者認為,提起環境公益訴訟的原告,可以是公民(自然人),也可以是單位和組織(包括政府組織、非政府非營利組織和其他組織)。提起環境公益訴訟的原告應該具備如下條件:享有法律規定的環境公益權利;可以直接感受、享受該環境公益,但不能獨占該環境公益,也不能排除其他不特定多數人直接感受、享受該環境公益。因為環境公益是一種與不特定多數人有關的利益,是多數人可以搭便車的利益,所以不特定多數人都有資格提起環境公益訴訟。公益訴訟的被告是侵犯環境公益權的個人、法人、政府組織和其他組織。在環境公益訴訟中,被告主要包括:污染破壞或可能污染破壞環境資源、侵犯環境權的自然人、法人或個人、企業;不履行環境資源保護職責并導致或可能導致侵犯環境權的政府部門。[3]《民事訴訟法》開創了我國環境公益司法救濟機制之先河,突破了傳統的當事人理論,將法律規定的機關和有關組織確定為公益訴訟的起訴主體。當前應從案件范圍、起訴主體、訴訟請求類型、是否適用反訴及調解等方面加以完善。[4]
       
        檢察機關參與環境公益訴訟程序的價值基礎也是非常重要理論部分,在本書的第四章呈現。環境糾紛頻發使環境危機成為社會不可回避的難題,檢察機關的有所作為是解決環境糾紛、降低環境風險的必要選擇。基于保護社會公共利益的基本立場,檢察機關參與環境公益訴訟的本質在于我國檢察機關法律監督屬性的社會公益性。從政治哲學基礎、法理學基礎、人性倫理基礎與經濟學基礎論證其參與環境公益訴訟的理論價值基礎;從環境公益訴訟的實踐、促進社會管理創新、優化環境糾紛解決機制、重塑轉型期的環境價值觀與倫理觀探討其參與環境公益訴訟的現實價值基礎。以“天人合一”為基本理念的中國傳統政治哲學文化始終關注于人與社會、自然的協調,并以看待“人”的眼光審視、關懷自然萬物。[5]這與我國正在大力推進的生態文明建設思想不謀而合。推進生態文明建設,建設美麗中國,實現中華民族的永續發展,是我國執政黨實現中國發展道路的重要戰略和執政理念,人民檢察院作為國家法律監督機關,參與環境公益訴訟是其行使法律監督權服務生態文明建設的重要舉 措。因此,響應生態文明建設,遏制日益惡化的生態質量,應完善檢察機關參與環境公益訴訟作為生態文明建設的司法機制,健全“美麗中國”的司法保障。從檢察機關參與環境公益訴訟程序的理論和現實價值基礎來看,檢察機關參與環境公益訴訟符合憲法定位,理論基礎上具有正當性,實踐上有成功經驗作鋪墊,為我國環境公益訴訟立法提供重要實踐基礎,檢察機關應責無旁貸地擔當起這一偉大歷史使命。[6]
       
        他山之石可謂是學術研究的又一必要組成部分,環境公益訴訟爭論不斷,致使其發展停滯不前。確立檢察機關在環境公益訴訟中的地位,明確檢察機關在環境公益訴訟上的職責是完善現今我國環境公益訴訟的突破點。在研究英、美、加、俄等國檢察機關在環境公益訴訟中的地位與職責的基礎上,引發關于完善我國檢察機關在環境公益訴訟中積極作用的思考,并以美國公民訴訟中的檢察機關的現狀啟發我國環境公益訴訟中檢察機關參與的制度構建,推動我國環境公益訴訟健康發展。讓筆者了解到了盡管西方國家以不同方式對環境公益訴訟做出規定:美國從五個單行環境保護法加以具體闡述環境公益訴訟的程序;加拿大、俄羅斯在獨立的環境保護法中規定環境公益訴訟的內容與方式;而英國、德國、法國等歐洲國家則是從傳統的民法或行政法角度側面推導環境公益訴訟的程序,但在環境公益訴訟問題上,其核心都在于總檢察長參與制度的運用。總檢察長參與制度的確立,離不開各個國家政治、經濟、文化因素的影響。以及在世界各國,檢察機關作為公益的代表,負有維護國家利益和社會公共利益的職責,對涉及國家利益和社會公共利益的環境案件,檢察機關有權提起訴訟,以此維護國家相關利益。檢察機關的屬性,使其成為環境案件的參與方成為可能性。檢察機關提起環境公益訴訟是當今世界眾多國家的普遍做法,尤其在個別國家,如加拿大,檢察機關不僅具有提起環境公益訴訟的權利,更擁有上訴權和出示證據等權利。此舉將檢察機關在環境公益訴訟中的地位從單一的提起訴訟轉向多元的參與模式,拓寬了檢察機關在環境公益訴訟方面的職責,深化了檢察機關維護國家利益的職能。總論中體驗出一種理念:任何權利和利益的實現與保障在法治國家的最后防線必然是司法救濟,通過訴訟程序實現實體權利正義。因此,我國目前應從程序角度上進行環境公益保護的相關立法,賦予檢察機關提起環境公益訴訟的明確具體可操作的環境公益訴訟權,實現對受損環境生態的司法救濟,最大限度地保護環境公共利益。
       
        二、分論之實踐指導下的程序性完善
       
        本書的分論更是在有充分實踐調查前提下,進行檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究的邏輯分析。通過對檢察機關環境公益訴權與環境受害人訴權的沖突與協調、檢察機關參與環境公益訴訟與環保部門執法的銜接程序、檢察機關參與環境公益訴訟中的舉證責任、檢察機關參與環境公益訴訟中的調解制度、檢察機關參與環境公益訴訟中的支持起訴制度、環境污染群體性糾紛的程序解決機制一系列具體程序性問題的研究分析,最后達到中國環境公益訴訟的模式構建的高度。可以說,分論涉及的檢察機關參與環境公益訴訟問題的程序研究非常細致,問題意識強,并一一給予分析解決。
       
        第六章就檢察機關作為我國法律監督機關,其有權代表國家和社會利益在環境公益受損時,向法院提起環境公訴這一前提,研究其與環境受害人訴權的沖突與協調。由環境侵權弓丨起的環境公害案件中就存在兩個訴權,即檢察機關環境公益訴權與環境受害人訴權。這兩個訴權由于本身性質的不同,在行使過程中必然存在沖突。書中提到:從訴權的實體內涵上看,在勝訴的情況下,檢察機關的環境公益訴權與環境受害人訴權的沖突并不明顯。但在敗訴的情況下,這兩種訴權的沖突就凸顯出來了,尤其是在檢察機關與環境受害人通過協商最后決定由其中一方單獨行使訴權的情況下。這種沖突主要表現為由誰來承擔敗訴的后果。通過協商由檢察機關單獨行使環境公益訴權的情形,導致的敗訴結果由檢察機關承擔,但由于檢察機關并不是實體當事人,實質承擔敗訴結果的其實是環境受害人。這對于環境受害人而言,存在一定的不公平性,也不符合程序保障和司法公平正義的理念。[7]為了保障環境公共利益和環境受害人個人合法權益,實現這兩者之間的平衡,應根據私法自治、處分原則和國家干預原則,通過明確環境公訴案件范圍、設置協商程序等來協調環境公益訴權與環境受害人訴權的關系。第七章的問題在于由于檢察機關和環保部門的職能不同,二者在公益訴訟中的定位也應當有所區分。所以,環保執法部門在行政執法中發揮著不可替代的作用,同時也存在“違法成本低”、“處罰力度小”這一事實。行政處罰手段與訴訟手段所懲治的內容、受益的主體以及社會效果都是不同的。利用環保部門對環境監測的信息優勢,對環境污染事件進行行政處罰的同時,將損害社會公益的案件移送檢 察機關進行環境公益訴訟,也是對環境保護采取的一個強硬手段。通過建立信息共享平臺,完善檢察機關的檢察監督機制和環境污染案件的移送制度,實現環保部門的執法活動與檢察機關參與環境公益訴訟程序的無縫銜接,有利于環境保護在司法上的不斷完善。接下來提出的問題是,環境污染公益訴訟的舉證責任制度是否合理,關系到環境保護與維護社會公眾環境權益目的的實現。從目前環境公益訴訟的實踐上看,原告舉證困難是制約環境公益訴訟目的實現的最大瓶頸。現有的舉證責任理論和制度已不能滿足新型環境公益訴訟程序的要求,應建立環境污染公益訴訟舉證責任的風險預防、舉證標準達“法律真實”、傾向對弱者保護、環境公益性優先以及效率與公正同等的原則,構建包括原告資格證明、修正的舉證責任倒置、“排污達標”的證明效力、專家證人、法官自由心證以及舉證妨礙等在內六個方面的新型舉證責任制度。環境民事公益訴訟作為一項維護公民及社會環境公共利益的有效制度已經得到認可;調解制度以其高效性、實用性和靈活性越來越受到重視。調解制度在環境民事公益訴訟中的適用體現了時代、效益和秩序價值,其理論基礎是原告對環境公益的處分權。依“有限調解”原則,對環境民事公益訴訟調解的特殊模式予以考量,凸顯公益訴訟的特征十分必要。所以,本書第九章從學術紛爭及立法、司法實踐到價值分析和理論基礎探究了檢察機關參與環境公益訴訟中的調解制度。第十章提到在環境公益訴訟中,檢察機關支持起訴的運用有助于解決眾多實際性問題。從檢察機關支持起訴的實踐入手,通過對檢察機關支持起訴的法理分析和現實差距的研究,展望支持起訴原則在今后的發展前景。圍繞當前檢察機關支持起訴在實踐中與當事人訴權、與公安機關工作銜接、與環保機關序位選擇等問題,構建檢察機關參與環境公益訴訟支持起訴的最優路徑。近年來,伴隨著我國經濟的高速發展和社會的轉型,城市化、工業化的粗放推進導致由環境污染和生態破壞事件引發的群體性糾紛層出不窮。此類糾紛具有利益牽涉面廣、當事人范圍不確定,因果關系復雜、舉證困難,隱性矛盾多、沖突容易激化等難以調處的新特性。若因循傳統的司法救濟模式,則會使審判工作背離公平與效率的價值目標,給社會公眾留下司法能力不足的觀感。基于保障公民環境訴權的平等行使和群體性糾紛有效解決以及維護司法公信力的實際需要,迫切需要對環境污染群體性糾紛的程序解決機制進行進一步的研究,使公眾不僅能在程序上享有平等權,而且能夠在實質上桿衛合法利益。第十一章從環境污染群體性事件和環境糾紛的概念入手,深入淺出的分析和提出了環境污染群體性糾紛的程序解決機制,分析了其 對傳統司法審判機制的挑戰,然后進行建立環境公益訴訟機制的探究以及現有法律援助制度的適應性變革。本書的第十二章在前十一章的堅實的理論研究和實踐分析的基礎上,將本書內容予以升華,中國環境公益訴訟的模式構建為世人翹首以盼。由于對環境治理的迫切要求,環境公益訴訟已經超越法律問題而成為全社會共同關注的熱點話題。環境公益訴訟本質上是一種受害人以外的“第三者”訴訟。正如有的學者所指出的,環境公益訴訟“以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件,訴訟實際的實施者雖或應主張其與系爭事件有相當的利益關聯,但訴訟的實際目的往往不是為了個案的救濟,而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為,判決的效力亦未必局限于訴訟的當事人”。這種訴訟是對環境價值重新認識的結果,環境價值的基礎性和廣泛性決定了環境保護不僅涉及社會生活的諸多方面,而且與人類生存以及與人類生存密切相關的諸多范疇緊密相關。[8]考慮到司法資源的有限性,當前既要防備從本位主義出發而對環境公益訴訟設置不應有的障礙,更要警惕不正確政績觀引發的環境公益訴訟沖動,抑制環境公益訴訟起訴的隨意性,合理配置訴訟資源,有效控制其數量,提高其質量和示范價值,真正發揮其保護生態環境、推進美麗中國建設的作用。2012年《民事訴訟法》在“當事人”一節對公益訴訟的提起主體作出規定,但并未對民事訴訟法的目的作出修正,因此在立法內容上出現了目的和手段的不協調。本書的作者分析總結的具體建言是:構建將社會公共利益作為民事訴訟目的之一的公益救濟的立法模式;建立公共執法為主的起訴模式,能動司法為主的審理模式。
       
        三、學術研究成果有力展現
       
        書中的主干內容將實踐與理論融會貫通,層層深入地展現了對檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究,并以附錄的形式展現了其研究的成果方面,包括檢察機關參與環境公益訴訟程序意見稿、浙江省人民檢察院批示、浙江省環境保護廳批示、關于積極運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見、關于環境保護公益訴訟的若干意見,以及將本書研究的基礎材料《檢察機關參與環境公益訴訟相關問題的問卷調查》寫入最后,給讀者以一個更高層次的總結,體現了十分嚴謹、務實的學術理念。
       
        值得一提的是,本書中關于檢察機關參與環境公益訴訟的雙重觀察 這一章節的類容,曾被《新華文摘》論點摘編,是本書內容的一大亮點,在其對檢察機關參與環境公益訴訟的實踐觀察和理論分析的基礎上,加之對《民事訴訟法》第55條完善的觀點,讓讀者可以了解到立法是法治完善的必由之路,但當出現法律空白時,對基層司法實務部門摸索創新的實證研究是發展法律規范的一條重要途徑。對于環境公益訴訟而言,既需要等待《環境保護法》等相關法律的修正完善,也需要研究檢察機關參與環境公益訴訟的程序性和可操作性等問題。我國檢察機關和學術界在環境公益訴訟課題上的不懈探索,充分體現了在環境風險壓力劇增的情勢下中國檢察機關的社會責任擔當。對檢察機關參與環境公益訴訟的研究,既需要理論上的論證,更需要實證上的分析。理論和實踐的證成,方可回應理論界的質疑,消除實際操作中的分歧,實現檢察機關內部共識。剖析檢察機關參與環境公益訴訟的個案,一方面可以折射中國環境公益訴訟的發展脈絡,另一方面也豐富了中國環境公益訴訟的理論,給訴訟法學界和環境法學界提供了諸多活生生的研究素材。在中國當前的國情下,檢察機關適時參與環境公益訴訟,是推行環境公益訴訟制度的最有效路徑,將對公民環境權的保護發揮歷史性的作用。承載著環境公益訴訟夢想的《民事訴訟法》第55條,堅定了檢察機關維護社會公共利益的決心,但當前檢察機關參與環境公益訴訟仍須保持慎重和克制。由于資料收集和整理方法上可能存在缺陷,致使本書選擇的分析樣本可能不足以一覽中國檢察機關參與環境公益訴訟的全貌,但筆者試圖以這幾類典型案例為基礎進行類型化分析,在實踐創新的沖動和法律規定的保守之間尋找一條有限制的、符合法律制度文化變革需要的漸進主義進路。[9]
       
        四、值得學習借鑒的研究方法
       
        本書的價值不僅僅在于它以實踐為基礎,并有豐富的理論支撐和樸實學術思想。更值得一提的是其研究方法和價值意義。本書運用了實證研究方法,運用實證方法研究檢察機關參與環境公益訴訟這一新型程序的運行機理,遵循研究方法的客觀性,采取對真實案件的實驗法、數據收集、問卷調研、類型化的實地研究、非介入性研究、評估研究以及精確的定性、定量資料分析。其次,本書還運用到了本土化的社會科學方法論,從主體性的角度,對檢察機關等各訴訟主體的社會心理與訴訟行為進行深入細致的研究,這種種方法的立足點是社會心理學,其優點是從微觀方面 可以進入其角色心理,從宏觀方面可以進入其社會角色,以達到其自然性與社會性的統一,從而把訴訟心理學、訴訟社會學、訴訟文化人類學共同融入到本書的內容之中。尤其在前三章當中,插入了很多調查數據整理而成的圖表,有餅圖、條形圖、表格等十分生動形象又直觀的體現了研究的數據結果,加之科學的分析,旁征博引。本書作者和其課題小組運用的研究方法值得在今后學術研究中進行借鑒。
       
        推進生態文明建設,建設美麗中國,實現中華民族的永續發展,是我國執政黨實現中國發展道路的重要戰略和執政理念,人民檢察院作為國家法律監督機關,參與環境公益訴訟是其行使法律監督權服務生態文明建設的重要舉措。[10]經過本書通篇閱讀之后,可以深刻體會到檢察機關具有參與環境公益訴訟的優勢,其擁有專門的職能機構和專門的職業人員,而且法律監督權所具有的國家強制力,可以有效克服社會團體或個人不敢訴或者不能訴的障礙。[11]環境糾紛頻發使環境危機成為社會不可回避的難題,檢察機關的有所作為是解決環境糾紛、降低環境風險的必要選擇。基于保護社會公共利益的基本立場,檢察機關參與環境公益訴訟的本質在于我國檢察機關法律監督屬性的社會公益性。從政治哲學基礎、法理學基礎、人性倫理基礎與經濟學基礎論證其參與環境公益訴訟的理論價值基礎;從環境公益訴訟的實踐、促進社會管理創新、優化環境糾紛解決機制、重塑轉型期的環境價值觀與倫理觀探討其參與環境公益訴訟的現實價值基礎。發揮檢察機關法律監督職能在環境風險預防與社會治理方面的作用,以達到和諧社會、文明生態、美麗中國。本書以豐富的資料、大量的案件實例充實了它的內容,使其不僅凸顯本身的學術價值,也為后來研究者提供了有用的資料。

      【作者簡介】
      孫建偉,法學博士,《東方法學》編輯部責任編輯。
      【注釋】
      [1]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].北京:法律出版社,2013:3.
      [2]同上,第96頁.
      [3]蔡守秋.論環境公益訴訟的幾個問題[J].昆明理工大學學報,2009(3):2.
      [4]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].法律出版社,2013:3.
      [5]劉余莉.通往自我覺醒之路:環境倫理與生態危機及其出路[J].世界知識出版社,2012:166.
      [6]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].北京:法律出版社,2013:139.
      [7]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].法律出版社,2013:205.
      [8]呂忠梅.環境公益訴訟辨析[J].法商研究,2008(6):136.
      [9]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].法律出版社,2013:112-113.
      [10]孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究[J].法律出版社,2013:353.
      [11]同上.

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