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    公益訴訟倒逼環保組織向專業化方向發展
    2020/6/18 10:50:00  點擊率[72]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】民事訴訟法;環境保護法
      【出處】微信公眾號:發展簡報
      【寫作時間】2020年
      【中文關鍵字】公益訴訟;環保組織;專業化
      【全文】

        自然之友訴現代汽車尾氣污染達成公益信托協議案
       
        2019年5月,北京四中院審理的自然之友訴現代汽車尾氣污染達成公益信托協議案入選第九屆(2019年度)十大公益訴訟,本案與入選的其他公益訴訟案件一樣,都是在社會上產生廣泛影響并具有重大法治意義的公益訴訟案件之一。
       
        入選理由是在環境公益訴訟中,生態環境損害賠償金的賠付、管理和使用一直是實踐中的一個難題。如何將損害賠償金真正用于環境修復,實現專款專用,這是實現環境公益訴訟成效的一個非常重要的環節。本案歷時數年,最終通過調解達成協議,有關各方一致同意用公益信托的方式實現賠付資金管理,并切實運用到環境修復中,這對于確保損害賠償金有效利用,推進環境公益訴訟落到實處具有重要的價值和意義。
       
        中國綠發會訴淘寶網等“年檢神器”公益訴訟案
       
        一個月前,中國綠發會訴淘寶網、深圳速美公司等“年檢神器”公益訴訟案入選第十五屆(2019年度)中國十大影響性訴訟。
       
        入選理由為該案有助于在網絡時代進一步拓清大氣污染責任,擴展了環境公益訴訟的類型。案件審理二審法院明確指出網店應加強信息管理,建立行之有效的監管制度,有利于督促網絡平臺在銷售可能用于違法目的之產品方面確立應有的責任意識。
       
        自然之友“云南綠孔雀案”
       
        2020年3月20日,自然之友提起的“云南綠孔雀案”,也是引起社會高度關注的全國首例瀕危野生動物保護預防性公益訴訟案,由云南省昆明市中級人民法院作出一審判決:被告中國水電顧問集團新平開發有限公司立即停止基于現有環境影響評價下的戛灑江一級水電站建設項目。一審判決做出后,包括新華社、人民日報在內的多家媒體發布或轉載了案件報道的相關消息。
       
        2019年7月,在最高人民法院環境資源審判庭成立五周年新聞發布會上,根據公布的最新數據,2015年1月修訂后的環境保護法實施以來,各級人民法院保障社會組織依法提起環境民事公益訴訟,依法受理社會組織提起的民事公益訴訟案件298件,審結119件,這個數字與各級檢察機關提起的近四千起案件相比顯得有些單薄。
       
        但是,正如最高人民法院環境資源審判庭副庭長魏文超在接受采訪時介紹的,自新環保法實施以來社會組織提起的公益訴訟案件數量并不多,但案件類型比較豐富,社會關注度高,影響力很大。上述引起社會廣泛關注和媒體爭相報道,甚至入選影響性訴訟的案例即是最好的佐證。
       
        不可回避的是,有能力且有意愿提起公益訴訟的社會組織依然屈指可數,更遑論,選擇以公益訴訟作為主要工作策略的社會組織,至今更是寥寥無幾。雖未經嚴格統計,但根據已有數據,在過去五年間,有提起過一起以上公益訴訟案件的社會組織應該在30家左右。
       
        至于要具體探究,為什么愿意投身其中的社會組織數量會如此稀少以及提起案件數量較少的原因,這背后的成因則頗為復雜。其中既有制度本身不完善帶來的門檻與障礙,也有社會組織整體發育成長遇到的外部環境中的阻力,更有公益訴訟甚至是法律與政策倡導作為社會組織的工作手法與策略時對社會組織自身能力所帶來的挑戰與多重資源需求缺口。
       
        篇幅有限,本文將撇開前兩種外部因素不談,主要針對當社會組織選擇公益訴訟作為一種主要倡導策略和工作手法時,對社會組織的專業化發展意味著什么,又將提出何種需求和挑戰等問題展開討論。
       
        當環保組織選擇介入公益訴訟時,首先要面臨的挑戰就是專業能力的問題。因為當環保組織自身作為原告提起訴訟時,就意味著無論最終案件結局如何都必然面臨重重風險,包括法律層面的風險,甚至經濟層面的風險,而這就要求環保組織的決策層或者負責團隊有能夠識別、控制和應對這些風險的能力。在個案層面,具體的法律事務可以委托外部律師來全程跟進和處理,但是在一些關鍵節點上,需要做出關鍵性的決定時,如果環保組織內部缺乏足夠有經驗,足以分析和判斷上述風險的專業人士,可能就會面臨種種困難。因為律師作為代理人可以條分縷析,陳述利弊,但是環保組織作為案件當事人,依然要從各個層面對案件整體進行衡量和把控,從而做出能讓公共利益最大化以及機構風險最小化的決策。而這往往是代理律師難以代勞的部分。
       
        一起案件從選案階段到提起訴訟再到最終結案,環保組織在各個階段都可能會面臨這些挑戰。例如,一起案件是否適合提起訴訟,代理律師會從專業角度去分析一起案件的事實和證據是否扎實,但是訴訟成本也許并不是其優先考慮的問題。而作為原告的環保組織卻不得不考慮訴訟成本和可能面臨的敗訴風險等問題。而當一起訴訟案件面臨談判調解時,代理律師會從案件本身的角度和技術層面給出是否應當達成調解協議的建議,但是對于將“公信力”作為最有價值無形資產的公益組織,面臨調解方案還必須要考慮這樣的方案是否能夠實現公共利益的最大化,以及公眾對其的接受程度。有時甚至需要在技術因素、現實制約和公眾認可度之間尋求最大平衡。因此,如果一家環保組織要將公益訴訟作為自己的長遠策略之一,就不得不考慮培養自己的專業人才,從而建立自己的專業能力。從這個意義上來說,公益訴訟其實是會倒逼環保組織建立和提升自己的專業能力。
       
        除此之外,資源極為有限的環保組織,還需要在議題設計、策略選擇和介入案件時慎重考慮資源分配的問題。不同于其他一些領域,環境領域議題繁多,且很多問題具有很強的科學性,因此環保組織每選擇涉入一個新的領域都可能面臨全新的知識空白。比如長期關注污染議題的組織,也許并不熟悉生物多樣性的知識。而一直從事海洋保護的機構,也許并不了解能源與氣候議題。而作為環保組織,提起公益訴訟的目標,不僅局限于指出問題、解決個案,更期待能夠通過個案引起行業警示,或者指出共同問題,甚至推動法律的出臺與完善。
       
        因此,是選擇通過提起一系列同類型案件從而暴露行業問題,還是嘗試不同類型但是極具典型意義的案件,又或是通過個案來喚醒某部法律的“沉睡條款”,都是需要環保組織在提起案件之前就認真討論和審慎評估的問題。而要想能夠有效完成上述討論,則需要團隊具備有對當下環境問題的認知、一定的前瞻性和對相應領域的知識的初步了解。很多時候,環保組織自身的能力和資源也許不足以完成上述全部挑戰,需要求助于外部資源,包括該領域的專家、學者,或者需要聯合同行,甚至尋求和檢察機關、環保部門的合作。這又要求環保組織具備吸引和整合外部資源的能力,在與外部網絡合作的同時,努力做到保持自身獨立性,又能與各個主體實現良性的互動。
       
        上述種種挑戰和能力要求,看似非常困難。但并不是說環保組織一定要成為了各個領域的專家才能夠開始介入公益訴訟。很多的知識和經驗都可以在實操的過程中逐漸學習和積累。而公益訴訟所帶來的重重挑戰,也會逼著環保組織快速成長和進化,并且逐漸走向專業化發展的方向。
       
        從最高層面出臺的政策文件來看,公益訴訟制度作為社會治理現代化的重要制度被數度提起,似乎彰顯了其重要地位。2019年10月31日,十九屆四中全會通過《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,提出加強對法律實施的監督的目標,并明確要求拓展公益訴訟案件范圍。而在堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生目標之下,則明確提出了嚴明生態環境保護責任制度,完善生態環境公益訴訟制度的具體要求。
       
        時隔不到半年,2020年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,提出到2025年,提高市場主體和公眾參與的積極性,形成激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。更是明確提出健全環境治理全民行動體系,強化社會監督的目標。意見明確要求,加大對破壞生態環境案件起訴力度,加強檢察機關提起生態環境公益訴訟工作。同時要求,“引導”具備資格的環保組織依法開展生態環境公益訴訟等活動。相比檢察機關的“加大”“加強”,對環保組織提出的具體要求為“引導”而非“支持”,似乎頗有深意,又耐人尋味。
       
        面對新的政策機遇,各地環保組織要如何真正參與到構建現代環境治理體系的過程中來,在保持自身獨立性的前提下,與其他治理主體實現良性互動?公益訴訟當然不是唯一的路徑。但是當其他治理主體在不斷提升自身治理能力的同時,即便不選擇公益訴訟作為其行動策略,是否就意味著這部分環保組織可以從此遠離專業化挑戰?而面對構建現代環境治理體系這個命題,環保組織又將如何證明自身行動策略的有效性和社會價值,也許很值得環保組織深入思考和探討。
       
        當然,所有上述挑戰,單憑環保組織定是無法完成,更無法走地長遠。影響性訴訟是一種昂貴的行動策略,它可以引起廣泛的社會關注,并形成顯著的社會影響力,甚至推動政策和法律地深遠變革。但是這一策略本身的特性就注定了它無法像其他工作手法那樣立竿見影,當下產出成果,甚至控制結果,也注定了它需要長期持續地投入,甚至和風險相伴。因而,它尤其需要專業和長期的資助者長期關注和耐心陪伴,也需要廣大公眾們的理解和支持。唯有更多資助者的相伴而行與堅定支持,才能給更多環保組織堅持專業化方向發展和持續探索的勇氣。
       
        如前所述,外部環境誠然重要,但是決定環保組織在公益訴訟這條路上能夠走多遠的內核依然是專業化這一要素,這里不僅僅需要組織策略、業務能力的專業化,還同時需要有資源籌集、網絡合作和人才隊伍建設的專業化。聽上去似乎很多也很困難,但是如果我們既希望自己目光觸及星辰,又渴望腳下抵達大海,就注定要學會用更加敏銳的頭腦幫助團隊和機構看的更加長遠,同時用專業的能力帶領整個團隊甚至機構打下一場又一場硬仗,最終成長成為心懷使命堅定不移卻能用專業實力贏得各界尊重的社會組織。

      【作者簡介】
      劉金梅,自然之友總法律顧問。

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