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      2. 我國流域環境司法保護的轉型與重構
        2021/3/3 9:03:41  點擊率[109]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】環境法學
          【出處】《東方法學》2021年第2期
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】流域具有系統性、復雜關聯性以及動態性等特點,相應地,流域生態系統管理的內涵包括整體性、協同性以及適應性等要求。以此為參照視角,流域環境司法保護應當體現系統整體性、有機協同性以及動態適應性的要求。我國流域司法保護可實現環境司法專門化向流域司法專門化的邏輯轉型,并針對流域司法體制、運行機制、行為方式等方面實踐探索中出現的協同性與一體化不足、能動性與聯動性邊界不清、預防性缺位與修復性不足等問題,分別重構整體性全流域環境司法體制、體系協同性流域環境司法運行機制以及動態回應性流域環境司法行為方式。
          【中文關鍵字】流域;生態系統管理;環境司法;環境治理;司法體制;制度重構
          【全文】

            近年來,習近平總書記對長江、黃河等大江大河先后提出了“共抓大保護、不搞大開發”“共同抓好大保護、協同推進大治理”等流域生態保護的要求。2019年12月23日,十三屆全國人大第十五次會議首次審議長江保護法(草案),一些學者、官員和人大代表還提出要制定黃河保護法。對大江大河大湖等實行全流域系統管理成為環境保護和環境治理的最新發展動向之一。最高人民法院先后發布了《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》《關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》等規范性文件。各地也開展了一些相關的司法實踐,例如,江西省先后設立了贛江流域、撫河流域環境資源法庭、河南省成立了黃河流域(孟州段)生態環境保護巡回法庭、黃河流域焦作生態環境司法保護基地,等等,從審判組織、管轄模式、工作機制、制度保障等方面對流域司法保護進行了有益的探索。這一趨勢對環境法治各環節都提出了新的要求,其中對環境司法也產生了重要影響。
           
            一、流域環境司法保護的理念變革
           
            (一)流域特征與流域生態系統管理的內涵
           
            生態系統管理是以生態系統整體性維持與社會可持續性發展為目標所實施的一種適應性管理理念及方法。流域是“一個水系的干流和支流所流過的整個地區”,是具有系統性、復雜關聯性、動態性等特點的有機巨系統,它與生態系統管理原則和方法所強調的整體性、協同性、適應性等內涵高度契合,生態系統管理在流域這一特定時空領域的適用就形成了流域生態系統管理。
           
            首先,流域具有系統性,流域生態系統管理強調整體性。流域以水為基礎和紐帶,組成人與“山水林田湖草”的生命共同體,是各種自然因素與利益關系交織的綜合體。相應地,流域生態系統管理強調整體性。流域涉及多元立體利益關系,包括自然、經濟、地理、社會等多層面和水、生物、大氣、土壤等多要素,具有功能的復合性。流域生態系統管理的目標是實現流域內生態、經濟、社會等各子系統的協調、可持續發展,流域生態系統管理的對象是流域內與水面、水體、水底、水岸有關的各種利益關系,運用綜合方法實施全流域系統管理不僅包括自然生態系統的和諧還包括人類社會系統的協調;不僅包括水管理治理系統還包括水治理之外的其他政策領域。這些利益關系是圍繞著資源利用與生態保護所產生的,總體上分別代表了經濟效益最大化與生態環境損害最小化兩種不同的價值追求和思維方式,需要從整體上進行協調平衡。
           
            其次,流域具有復雜關聯性,流域生態系統管理強調協同性的司法體制和運行機制,克服地方化、部門化司法體制和運行機制的弊端。流域各要素是相互聯系、共同作用的復雜有機體,因此,流域生態系統管理強調協同性。構成流域的各要素、各單元不是孤立的、靜止的,也不是一種機械式的組合,而是通過物質交換和能量流動形成極強的關聯性。流域不是單一要素或者獨立單元,而是諸要素、多主體、強關聯的功能復合體,這種特性要求克服分割式、碎片化的單一要素管理模式,形成協調有序、運轉一體的管理機制,發揮協同效應。
           
            第三,流域具有動態性,流域生態系統管理強調預防與修復等管理過程的適應性。流域不是靜止的實體,而是隨著時空變化的動態過程,流域生態系統管理強調根據不同對象確定預防為先還是修復為要的目標,制定對策、實施預防或修復等具體措施,進行效果評估并調整相應策略。流域生態系統是多種生態環境要素構成的有機復雜巨系統,由于反饋機理和富集效應的存在,流域生態系統十分敏感,單一生態環境要素的變化就可能引發全流域的系統性風險,這就要求流域生態管理一方面確立“預防為主”目標,貫徹風險預防理念,避免系統性風險的發生和擴散,而一旦發生風險或者不利變化,要及時改變策略,迅速采取修復措施或者立即保障、支持相關主體采取有效生態修復措施。
           
            (二)流域環境司法保護理念的要求
           
            流域生態系統管理所強調的整體性、協同性和適應性,對流域環境司法保護的理念提出了重要要求。
           
            首先,流域環境司法保護要體現系統完整性理念。流域是一個完整巨系統,涉及生態、經濟、社會等子系統和相關聯的各要素,流域生態系統管理是一種“全流域完整性管理”,強調管理目標的整體性。而不同的管理目標背后卻有不同的利益訴求,司法是利益關系的調整器。流域環境司法保護雖然以保護流域生態系統為主要目標,但不能顧此失彼,要“從生態系統整體性和流域系統性著眼,統籌山水林田湖草等生態要素”,體現對流域內經濟、社會等多元利益的綜合平衡和整體調整。不能因為偏好流域自然資源的經濟功能就忽視甚至有損生態、社會功能,反之亦然。當前強調生態文明建設,流域的生態服務功能受到重視,但也不能因此就排斥其合理的經濟社會功能。
           
            其次,流域環境司法保護要體現有機協同性理念。流域生態系統管理強調管理方法的協同性,即為實現同一個目標而配合協調各種手段并通過相互反饋和共同作用而產生集聚和整體效應。這一理念對于流域環境司法保護同樣適用,由于流域內各要素、各成分之間通過復雜的相互關聯、相互作用而產生協同效應,針對單一要素或成分的司法手段無法滿足協同保護的要求,流域環境司法各種措施及其所形成的運行機制乃至受其影響的周邊行政措施需要相互協調配合共同作用于保護流域環境的目標。
           
            第三,流域環境司法保護要體現動態適應性理念。由于流域是一個具有時空性的概念,流域生態系統管理強調管理過程的適應性、反饋性,這種理念反映在流域環境司法中同樣有效。雖然司法具有一定程度的滯后性,但流域環境司法不僅是一種靜態的結果,更是一種動態的過程,需要根據流域各子系統和整體的變化適時調整預防或修復措施。
           
            二、我國流域環境司法保護的邏輯轉型
           
            流域環境司法是環境司法與流域司法融合的產物。流域司法與環境司法是兩個既有密切聯系又有一定區別的概念。環境司法是以解決環境問題為目標、調整各類生態環境保護利益關系的司法活動之總稱。流域是環境中的一個復雜巨系統,流域司法是調整流域這一特殊時空對象之內全部利益關系的司法活動之總稱。流域司法既要保護流域這一特殊環境系統的整體性并維系各要素之間的有機聯系,同時也要協調流域內的各種利益關系。環境司法更加突出司法保護生態環境的功能,而流域司法比環境司法更加強調諸要素之間功能和利益的整體性、系統性,更加強調調整流域內經濟、環境、社會等不同功能的復合性。就此而言,流域環境司法,一方面是環境司法在流域中的具體體現,另一方面也超越了傳統環境司法僅關注生態環境保護的定位。環境司法專門化體現了我國當前環境司法保護制度建構的基本邏輯。環境司法專門化是司法理念與制度對于環境問題特殊性的一種反應。
           
            法律活動的專門化包括人員專門化、機構專門化和機構運作專門化三個方面。司法專門化包括三層含義:一是某類案件集中于專業人員進行審理;二是司法機構的專門化;三是司法機構獨立行使職權。環境司法專門化強調機構、機制、程序、理論和團隊的專門化,這亦是最高人民法院的官方表述。環境司法流域化是廣義上環境司法專門化的一種特定形式,也即流域司法專門化。或者更確切地說,前者是后者的一種進化形態,從文義解釋的角度,流域化比專門化更能體現流域環境司法的特點。“專門化”并非環境司法獨享,從文義解釋的角度,任何具有獨特性、可自成一家的司法活動都可以冠以“專門化”的稱呼。例如,金融司法專門化、知識產權專門化、海事司法專門化(我國已有金融法院、知識產權法院、海事法院等專門法院)。“流域化”體現了環境司法的特殊性和專業性,這與其它專業范圍的專門司法活動可明顯區分。流域具有獨特的、專門的特點,為流域司法奠定了必要性基礎,而環境司法專門化的經驗和趨勢為流域司法專門化提供了可行性。流域內多元、多層次利益訴求的關聯與沖突、利益關系的對沖與調整及其產生的利益識別與衡量構成的內生動力和必然要求。環境司法流域化應當是司法體制、運行機制、行為方式等回應流域特點的必然要求,在人員、組織機構、運作機制等方面實現的專門化。流域司法專門化在環境司法專門化的基礎上實現了以下三個邏輯轉變:
           
            首先,從跨區劃司法管轄轉向全流域司法管轄。環境司法專門化在司法機構設置和管轄方面強調遵循自然生態規律,克服行政化、地方化帶來的弊端,設立跨行政區劃的司法機構,實行集中管轄。但從目前司法實踐來看,這種跨區劃司法管轄的基礎仍然是傳統的行政區劃,即使少數法院以生態系統作為管轄劃分的依據并成立相應的專門法庭,也只不過是在管轄方面將數個行政區劃內的相關案件集中由一個行政區劃內的司法機構進行管轄,屬于現行按行政區劃司法管轄制度的微調。流域司法強調完全打破行政區劃的限制,體現整體性理念,按照流域生態系統的分布狀況和形成狀態實行全流域統一管轄,這就需要沖破現行區域司法體制束縛,設置全新的流域司法體制。
           
            其次,從司法協作轉向司法協同。協作是與分工對應的概念,其原意是指將一項工作分解成具體任務,單項任務之間排列組合共同完成工作;協同是協同作用或協同效應的簡稱,強調開放系統中大量子系統之間的相互作用產生整體效應并實現對原系統的超越,是一種質的變化。環境司法專門化在具體運行機制方面強調面對環境問題的嚴重性和復雜性,司法要充分發揮能動性,并建立司法機關之間的協作以及行政與司法之間的聯動。但是,這種司法能動仍然處在就案論案或就事論事的階段,司法協作與司法聯動仍限于具體司法機關與行政機關之間點對點的范圍。為實現流域內生態、經濟、社會等各子系統及其要素間的協調與可持續發展,流域環境司法強調在目標一致的前提下,體現協同理念,流域內司法與行政全要素、全過程的協調配合以產生聚合作用和增幅效應。
           
            第三,從靜態司法轉向動態回應型司法。根據法治的要求,環境司法專門化的構成要素及成果最終要形成環境專門化的司法規則,但是靜態的規則形態無法復制動態的變化過程。因此,在具體的行為方式上,司法機關應秉持合理的能動性,按照流域中不同要素和子系統的變化適時調整預防、修復等救濟方式,并加強監督評估機制體系化建設,及時進行反饋,構建動態回應型司法。
           
            三、我國流域環境司法保護的探索與不足
           
            (一)流域環境司法保護的實踐探索
           
            1.流域環境司法體制的探索
           
            一是對專門化流域司法機構設置的探索。一些地方根據流域系統性、整體性等特點探索根據流域而不是地域設置司法機關。例如,江蘇省以流域等生態系統或生態功能區設立了7個環境資源法庭;福建莆田市中級法院設立木蘭溪流域司法保護巡回審判點。
           
            二是歸口審理模式的探索。歸口審理模式是部分或全部融合民事、刑事、行政審判的一種司法模式,它追求一種“綜合性、立體化的司法保護”,在環境資源審判中發揮了重要作用。根據《中國環境資源審判2017-2018》的統計數據,截至2018年底,有15個高級人民法院實行環境資源審判“二合一”或“三合一”歸口審理模式。
           
            三是集中管轄的探索。集中管轄與歸口審理模式往往形成配套機制,共同發揮作用。《中國環境資源審判2017-2018》介紹,河南、福建、湖南、四川等地法院探索以流域等生態系統或生態功能區為單位集中管轄環境資源案件。青海、湖南等地還專門出臺相關文件,例如青海省高級法院制定《關于環境資源案件跨行政區域集中管轄實施意見(試行)》、湖南省高級法院制定《關于湖南省湘江、洞庭湖等7個環境資源專門法庭所在法院跨區域集中管轄部分環境資源一審案件的規定(試行)》,等等。
           
            四是一體化生態檢察方式的探索。重慶市人民檢察院第二分院及其轄區基層院,分別成立“生態檢察工作領導小組”“長江生態檢察官辦公室”“公益訴訟辦案指揮中心”,組成10個“長江生態檢察官辦案團隊”。這種一體化檢察方式有利于優化檢察資源和職權配置,提高司法效能。
           
            2.流域環境司法運行機制的探索
           
            首先,構建司法協作機制。最高法院出臺的《關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》。各地也發布了長江經濟帶11+1省市高院簽署環資審判協作框架協議、《淮河流域(河南段)11個市檢察院戰略協作機制工作規則(試行)》《四川省六市檢察機關〈關于開展沱江流域水系保護司法協作的意見〉(試行)》等文件,這些文件對構建流域內司法機關之間在信息共享、執行聯動、聯席會議、案件通報、異地調查取證等方面的協作機制進行了規定。
           
            其次,構建行政與司法銜接機制。最高人民檢察院與公安部聯合出臺了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》。一些地方也發布了相應的實施辦法,例如,遼寧省環境保護廳、省高級法院、檢察院、公安廳聯合制定了《遼寧省環境保護行政執法與刑事司法銜接工作實施辦法》,其中對案件移送、協助調查、快速處理、跨區域案件辦理等作出了較為詳細的規定,這些規定同樣適用于流域生態環境案件中行政與司法聯動。
           
            第三,構建統一司法行為標準和尺度的機制。司法機關加強典型案例、司法政策、司法解釋的發布等方式來加強流域司法行為尺度和標準的統一,特別是案例的篩選、發布、檢索適用已經形成一套相對穩定的運行機制。例如,最高人民法院發布人民法院環境資源審判保障長江經濟帶高質量發展典型案例、最高人民檢察院發布服務長江經濟帶發展典型案例等等。
           
            第四,構建能動司法機制。這主要包括兩種形式:一是針對某一類帶有共性的問題提出實用性較強的司法建議。例如,重慶涪陵區法院就重慶長江三峽龍河流域濕地自然保護區違法采砂等問題向水務部門發出司法建議。二是針對流域內的同一類問題或對象制作和發布關于現狀分析、意見建議的白皮書。例如,湖北省高級法院發布《湖北法院長江生態環境資源司法保護白皮書》。
           
            3.流域環境司法行為方式的探索
           
            首先,生態修復方式多元化。實踐中,司法機關大膽超越傳統民事責任的范圍,以追求修復實效為導向,對造成環境污染或生態破壞的責任人適用“補種復綠”“增殖放流”“勞務代償”等責任承擔方式。
           
            其次,探索異地修復、替代履行、第三方監督、執行回訪等具體執行方式創新。這些強調實效的社會化具體執行方式與傳統私人間的民事執行方式存在明顯區別,是執行方式的重要創新。
           
            第三,探索建立生態環境司法保護、修復基地。例如,昆山法院聯合千燈鎮人民政府、市環境保護局,在千燈鎮吳淞江沿線建立生態環境司法實踐保護基地。淮安市檢察院、江蘇省洪澤湖漁政監督支隊聯合在洪澤湖古堰漁文化生態保護區設立環境資源司法修復基地。
           
            第四,開展流域司法保護專項行動。司法機關在特定時間和空間集中資源開展的專項行動,不僅追求法律效果也是為實現宣傳、震懾、教育等社會效果。例如,四川省瀘州市檢察院與貴州省遵義市檢察院于2018年11月至2019年6月聯合開展的“打擊赤水河流域破壞環境資源違法犯罪專項監督活動”。
           
            (二)我國流域環境司法的問題與不足
           
            1.整體性與協同性不足
           
            雖然一些地方針對流域系統性、整體性的特征對設置流域性司法機構、建構協同性、一體化的流域司法保護機制進行了有益探索,但與流域作為有機整體的系統性相比,仍然存在很大差距。
           
            首先,集中管轄、歸口審理等仍然受行政區劃和審判層級的限制,分散司法、區塊司法的色彩明顯,無法有效協調流域與區域、全局與屬地的利益關系,未設置綜合性專門流域司法機關。例如,江蘇探索的設立的長江流域環境資源第一、第二法庭等幾家跨區域環境資源法庭仍然設置在特定的基層法院之內,而且集中管轄局限在一定范圍之內。
           
            其次,流域內的司法協作主要停留于紙面文件,缺乏長效的實施、評估、監督機制。對于辦理跨區域案件的信息共享、線索移送、調查取證、司法鑒定、異地執行等問題,沒有明確的責任主體、配合義務、協作方式等,并存在主體范圍狹窄、形式化、生態屬性不足等問題。
           
            第三,根據流域特點實施的司法創新手段缺乏規范基礎,本土因素的制約性強,是否能長期存在并及時上升為相應制度存疑。例如,前述的實施“一體化生態檢察”的重慶市檢察院二分院轄區9個區縣中,長江干流直接流經其中5個,其余4個也全部位于長江支流水域,正是由于有這樣獨特的地理環境和基于長江上游三峽庫區生態保護的特殊重要性,該院采取了上下級檢察院之間“辦案一體化和協作經常化”的嘗試。在其他地方實行類似方式可能會面臨基礎和必要性弱化的問題,況且,上下級檢察機關辦案一體化是否會間接影響審級制度的功能也是需要警惕的問題。
           
            2.能動性和聯動性的邊界不清
           
            首先,行政與司法聯動、檢察權與審判權聯動可能存在“行政代替司法”“權力合謀”的風險。在流域司法保護的實踐中,過于強調檢察、審判機關與行政機關強化相互配合、溝通協作,容易產生“未審先定”、片面追求結果而忽視甚至損害個人、企業合法權益的風險。
           
            其次,司法社會化治理的能動方式可能產生“司法權行政化”的后果,專項行動可能演變為新的“運動式環境治理”,不符合法治的要求。
           
            第三,強調檢察權的能動作用,注重發揮檢察機關的法律監督職能,公民、社會組織的參與度相對不足,不能有效體現環境保護的公眾參與原則。當前,我國環境民事公益訴訟制度雖然確立了社會組織與檢察機關提起的“雙軌制”,但在司法實踐中,檢察機關提起的環境民事公益訴訟數量大大超過了社會組織提起的同類案件數量,而且檢察機關還是提起環境行政公益訴訟的唯一主體,這一方面有利于發揮檢察監督職能,但另一方面限制了司法活動中公眾參與的空間,不能有效體現公共利益公眾保護的理念。
           
            第四,公益訴訟訴前程序的功能發揮不足,訴前程序、審前程序與審理程序的關系定位不清。在環境行政公益訴訟中,訴前程序是一項獨立于訴訟程序的重要程序設計和制度創新,具有提高訴訟效率、避免司法資源浪費、優化訴權結構等功能,但在司法實踐中出現了管轄交叉、督促程序缺失、操作不規范、制度銜接性差、審查標準嚴苛、僵化等問題。這些問題的發生與訴前程序、審前程序與審理程序之間關系定位不清有重要關系,由于缺乏理論上深入探究所形成的共識和實踐中的統一尺度,導致這些程序無法完全實現預期功能。
           
            3.預防性缺位與修復性不足
           
            首先,公益訴訟以救濟型為主,預防型訴訟條文幾乎成為“冷凍條款”,未能體現預防為主原則,難以發揮公益訴訟的全部制度功能。預防為主是環境法基本原則之一,基于環境一旦受損就無法完全恢復的認知,預防優于救濟是環境司法的重要理念。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條、第18條以及《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》第12條第2款原則性地規定了生態環境保護方面的預防性訴訟制度,但在司法實踐中相應的案件數量極少,特別是流域相關的預防性訴訟案件至今未見一起,相關條文被束之高閣,無法發揮作用。
           
            其次,生態修復以補種復綠、增殖放流等單項功能性修復或者禁令、限制令為主,未能體現流域內生態功能系統性修復以及經濟、社會關系整體性恢復的要求。一般的土壤、森林、濕地等單系統、有限環境要素的修復方式不同,流域是一個有機巨系統,其功能修復不僅是單一或有限環境要素功能的修復,還是整個流域生態系統功能的修復。甚至不僅是單系統生態功能的修復,還是生態、經濟、社會諸系統、多單元的同時修復和整體修復,因此必須綜合運用多種手段進行修復。
           
            第三,為流域司法提供必要保障的配套制度尚不健全,流域保護和修復基金的設立、修復責任保險、執行回訪、社會化履行、替代修復等規則缺乏統一操作規范。
           
            第四,流域生態環境損害賠償訴訟的功能未能有效發揮,訴前磋商程序中公眾參與和社會監督不足。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》第3條第1項的規定,“依法追究生態環境損害賠償責任”的三種情形主要是較大或者嚴重影響生態環境的環境污染或生態破壞事件。一般而言,流域的環境污染或者生態破壞在影響范圍、程度、后果等方面顯然符合以上要求,在流域司法保護中生態環境損害賠償制度應當發揮“環境有價、損害擔責”的重要作用,但現實是流域性的生態環境損害賠償案件數量極少,其訴訟功能未得到充分發揮。目前,在與流域有關的生態環境損害賠償案件的磋商程序中,缺乏對公眾參與和社會監督的明確、強制性規定,也是導致制度功能不能有效發揮的重要原因之一。
           
            四、我國流域環境司法保護的制度重構
           
            (一)重構整體性全流域環境司法體制
           
            流域司法體制與區域司法體制差異明顯,前者是基于自然地理系統,后者是基于行政區域劃分。流域環境司法強調整體性與全流域,相應流域司法體制的建立需要從以下幾方面著手:
           
            首先,行政轄區與司法轄區適度分離,司法轄區與流域功能區適度重合。黨的十八屆三中全會提出,“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。黨的十八屆四中全會進一步提出,“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”。這些會議精神為流域司法體制提供了政策依據。跨行政區劃司法機構的設立決不僅僅是某一司法機構集中管轄幾個行政轄區案件這樣形式上的改變,還應當建立司法轄區的概念和劃分標準,特別是根據流域的自然、經濟、社會特性設置對應功能的流域司法機構,在體制上奠定流域司法保護協同性和一體化的基礎。當然“,適度”不是“絕對”、也不是“完全”,不是推倒重來或者另起爐灶,而是在現行司法機構設置模式基礎之上通過管轄權的重新排列組合和司法資源的整合對應流域生態系統的整體性特點,實現司法管轄權與流域功能區,特別是核心功能區的匹配。
           
            其次,以海事、鐵路等專門法院、檢察院等為基礎探索在重要流域設置綜合性流域司法機構,建立專門人員隊伍。例如,目前我國已經設立了長江水利委員會、長江航務管理局、長江海事局等流域管理機構。相應地,可以研究設立長江流域專門法院、檢察院等司法機關,并建立最高司法機關的派出機構、與省同級的流域司法機構、市區級流域司法機構等三個層級的組織體系。在即將出臺的長江保護法中應當原則性規定建立流域司法機構、綜合實施預防性措施與救濟性措施等內容。
           
            第三,流域內跨行政區劃案件實行集中管轄和歸口審理,不限于環境資源類案件。流域是環境、經濟、社會有機聯系的巨系統,流域案件的集中管轄不能限制在某一方面、某一類型。根據流域管理的重點,將三線一單、河長制、生態補償、節水與水資源配置和調度、流域資源開發利用、河湖空間管制、涉水資源保護和管控等作為重點受案范圍。將成熟的流域司法保護經驗和做法及時上升為司法解釋等規范性文件,制定和完善流域司法訴訟規則。及時總結流域司法典型案例中的適用規則和成熟的流域司法經驗,制定司法解釋,細化具體操作規程。
           
            (二)重構體系協同性流域環境司法運行機制
           
            流域司法運行機制的構建需要根據流域系統性的特征,從針對單一問題、單一對象的功能性措施融合為協同性的機制,從具體行為協同與規則協同、橫向協同與縱向協同、內部協同與外部協同、責任方式協同等方面全方位完善司法協同體系。具體而言,分以下幾點:
           
            首先,在具體行為協同的基礎上進一步強化規則協同。一方面,加強在信息共享、執行聯動、聯席會議等具體行為方面的事前、事中和事后全過程協同;另一方面,完善流域司法行為協同的長效機制,通過司法解釋等形式將具體行為協同的成熟經驗上升為規則,并對流域內不同司法管轄區所制定發布的同類工作規范、指導意見等及時進行清理,消除沖突和矛盾,逐漸形成規則協同的體系,對運行效果引入第三方評估。
           
            其次,加強橫向協同與縱向協同的整體性。在橫向協同方面,流域內同級不同法院之間、地方法院與專門法院之間刑事、民事、行政等法律責任適用標準要趨于統一。在管轄問題上要避免出現“爭管轄”或者“推管轄”兩種現象,這就需要流域內不同層級的法院之間的縱向協同,除了制定統一的法律適用標準之外,還要充分利用現有中高層級法院對轄區內相關案件的指定管轄、提級管轄等制度安排,保障法律適用標準的統一,特別是對水資源利用、水環境保護等重點領域案例的收集、整理、定期發布和強制檢索要從不定期的工作任務轉變為穩定的制度化安排,并相應將發布權上收,擴大典型案例在流域內的強制檢索和適用。
           
            第三,內部協同與外部協同并重。除了完善司法機關內部的協同機制之外,對于不同司法機關之間、司法機關與立法、行政機關之間的外部協同機制建設也應當并行,特別是在構建和完善流域司法保護的配套保障制度方面要加強協同,在流域環境保護基金中納入司法鑒定、訴訟費用負擔、生態修復等用途;加強流域司法保護、修復、鑒定等智庫和專門機構建設。
           
            第四,責任方式的協同。在民事、刑事、行政等傳統責任方式協同的基礎上,注重加強預防責任與生態修復責任、懲罰性賠償責任與一般賠償責任等生態環境責任方式的融合。貫徹系統修復、整體修復的理念,流域司法保護中生態修復從補種復綠、增殖放流等單一生態修復向多種修復方式系統并用轉變。
           
            (三)重構動態回應性流域環境司法行為方式
           
            整體上我國流域環境司法行為方式還是救濟為主的狀態,而且缺乏體系化的監督評估機制,不符合適應性要求,無法有效回應流域環境動態變化的特征和系統保護的要求,需要盡快適應流域動態變化,轉變為預防與救濟并行、防范與修復并舉的模式,強化各主體參與,引入監督評估環節。
           
            首先,適應流域內不同生態功能區的特征與需求,合理采取有效司法行為方式。對于生態功能敏感區、脆弱區的保護,要適度發揮司法能動性,充分利用預防性環境公益訴訟、威脅型海洋生態環境損害賠償訴訟的優勢,及時提起相關類型訴訟。對于流域所具備的生物多樣性維持、水源涵養、洪水調蓄、水土保持、自然與人文景觀融合、生態產品提供等不同生態功能實施類型化、回應性司法保護模式,綜合采取移地與就地保護、增殖放流、補種復綠、復墾回填等不同修復方式。對于流域重要生態功能的受損,要及時適用懲罰性賠償制度。實施上下級一體化、業務團隊化、程序集中化的司法行為模式。推行流域檢察一體化模式,強化對預防與救濟措施的檢察監督。順應司法改革要求,建立流域司法保護的專業審判、檢察團隊,并在訴訟程序上實現集中化。
           
            第二,有效吸納和回應流域內公眾的綠色期待,拓展利益相關方參與司法的渠道和方式。完善行政公益訴訟訴前程序、生態環境損害賠償磋商程序中公眾參與、檢察監督的程序性規定。在流域行政公益訴訟訴前程序中應當賦予公眾參與的權利,加大宣傳力度,拓展案件來源渠道,加強與社會組織的協調聯系,探索建立訴前聽證制度,推行檢察建議的公開制度。在流域生態環境損害賠償案件磋商程序中進一步構建和完善磋商過程公眾參與和檢察監督、磋商意見書、修復方案征求公眾意見、磋商結果公告、司法確認過程和結果向社會公開等規定,形成社會公眾參與流域司法保護的合力。加強環保組織(公民)提起環境公益訴訟的能力建設。一方面,構建和完善受理費用、鑒定費用、代理費用等由敗訴方負擔以及基金、保險等社會化負擔機制,通過成本、費用補償強化對環保組織提起環境公益訴訟的顯性激勵;另一方面,通過為環保組織提供更多參與訴前程序、磋商程序、執行監督等過程的機會強化對其隱性激勵,共同提高環保組織提起訴訟的能力。此外,為更好保護流域公共利益,還要適時研究和推動公民提起公益訴訟。
           
            第三,適應流域內利益動態變化的特征,強化對司法行為的全過程監督評估。在訴前程序中對“行政機關是否履職”引入社會化監督和判定機制。建立白皮書、司法建議的反饋和社會監督機制。通過向社會公開和社會監督強化白皮書和司法建議的實效。檢察機關從環境(民事)公益訴訟原告逐漸向支持起訴人轉變。檢察機關直接提起環境民事和行政公益訴訟對保護環境公共利益起到了重要的促進和推動作用,但同時又限制了支持起訴制度的作用空間,也不利于培育社會組織的訴訟實施能力。因此,在一些流域公益訴訟案件中,檢察機關應當有意識的轉變角色,從直接起訴變為支持起訴,激活不同主體的作用和不同制度的功能,形成流域司法保護的多軌制。在訴訟程序中,加強對撤訴、調解等行為社會化監督和評估的機制建設,根據監督和評估結果適時調整結案方式。有必要進一步創新執行方式,引入執行監督、回訪的社會化實施、評估機制。通過招標、修復機構名錄動態管理、執行全程跟蹤評估等形式,強化流域生態環境案件執行的社會屬性和修復效果。
           
            結  語
           
            流域是一個以自然生態系統為基礎、融合經濟、社會各種因素的復雜有機巨系統,需要運用生態系統管理模式維持流域發展的基礎。在流域生態系統管理模式下,我國環境司法有必要沿著“環境要素保護—生態系統保護—全流域保護”的路徑不斷演化升級為流域環境司法,并在這一過程中不斷轉變司法理念、政策、制度和行為方式,真正從體制和機制方面實現區域司法向流域司法的轉型。

          【作者簡介】
          秦天寶,武漢大學環境法研究所教授、博士生導師。

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