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      2. 厘清背后的事實、事理和法理,方能立好《濕地保護法》| 濕地保護法草案討論會
        2021/3/3 13:29:33  點擊率[205]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】環境保護法
          【出處】中國綠發會
          【寫作時間】2021年
          【中文關鍵字】濕地保護法;討論會
          【全文】

            2021年2月19日,由中國綠發會政研室牽頭舉辦的“濕地保護法討論會”在京召開。會議邀請了來自濕地生態領域、環境法領域、環境司法領域的專家學者共同參與,重點圍繞《草案》如何修改,以及濕地保護存在的問題等展開了深度討論。此次會議同時在綠會融媒百度百家號、微博、B站等平臺進行視頻和圖文多類型直播。以下是北京林業大學生態法研究中主任楊朝霞教授的發言,分享給大家。
           
            謝謝綠發會的邀請。今天上午才參加完由中國法學會、全國人大常委會法工委、全國人大環資委三部門組織的《濕地保護法(草案)》(以下簡稱《草案》)研討會,由于時間短,好多問題沒有展開來講。下午的這個會,民間性比較強,專家比較廣泛,可以交流得更全面一些。我是2009年博士畢業進入北京林業大學的,在濕地保護方面入手的比較早,2010年就隨國家林草局去過遼寧盤錦雙臺河濕地(紅海濕地)進行濕地生態補償的調研,近年來還去湖南的洞庭湖濕地做過調研。在地方層面,我國已有28個省(自治區、直轄市)出臺了濕地保護的地方性法規和規章,這為國家層面出臺《濕地保護法》積累了豐富的經驗。下面,主要講四個方面的問題。
           
            第一,認識《濕地保護法》的性質和意義。
           
            為什么要講這個問題?因為,制定《濕地保護法》的意義特別重大!本次《草案》的定位是一部專門的生態法(當然也可以規定濕地資源的合理利用問題,特別是對濕地生態產品的價值實現問題作出規定),什么意思?我們國家生態文明法制建設應該是三大支柱:一是針對環境污染防治的,簡稱環境法;二是針對資源保護節約的,簡稱資源法;三是針對生態保護修復的,簡稱生態法。生態文明法制建設,應當構建一個環境法、生態法和資源法三足鼎立、三駕并驅的良好格局。
           
            然而,十分遺憾的是,從我國當前的生態文明立法體系來看,39部專門的生態文明法中目前有13部污染防治法,16部資源保護節約法,關于生態的只有5部。
           
            因此,針對濕地生態系統的保護和修復制定專門的《濕地保護法》,對于扭轉我國生態文明法制建設“兩長一短”(資源法、環境法發展良好,生態法發展滯后)的失衡局面、彌補生態立法的短板,意義重大。
           
            2021年,第十四屆濕地公約締約方大會將在我國武漢舉辦,剛好濕地公約締約50周年,所以《濕地保護法(草案)》的出臺,便具有了國際意義。
           
            第二,明晰濕地保護立法的基礎和思路。
           
            如果立法背后的基礎不牢,那么制定出來的法律就會地動山搖,就會有這樣那樣的問題。從最近大家討論的情況來看,爭議的焦點問題大多屬于理論基礎的問題,具體表現為4個方面:一是事實,二是事理,三是法理,四是法律。
           
            1.事實問題
           
            就是說,濕地保護立法只有對濕地的相關問題調查清楚了,比方說濕地的類型,濕地的分布,濕地破壞的表現和主要原因,濕地保護面臨的主要挑戰有哪些,河流濕地、湖泊濕地、濱海濕地、沼澤濕地等自然濕地和人工濕地的問題有無不同,等等。只有這些事實問題弄清楚了,濕地保護法才有針對性,這就是我們經常強調的問題導向。
           
            例如,《濕地保護法(草案)》就紅樹林濕地、泥炭沼澤濕地作出了專門規定,問題是,這兩類濕地的保護有什么重大的特殊意義嗎,是不是具有代表性的突出問題?有何現實依據?
           
            2.事理問題
           
            眾所周知,環境法具有典型的科技性,濕地保護法同樣如此。濕地立法要以科學原理為基礎,必須以厚重的科學邏輯、科學原理作為基礎。例如,最重要的一點就是如何認識濕地的概念,廣義和狹義的濕地有何不同,采用不定義的理由是什么?另外,還要明確濕地保護的思路,比方說對于濕地保護,是不是可以從濕地的生態系統空間、濕地的生態要素、濕地的生態系統三個層面來進行?就目前來講,《草案》的科學事理、科學基礎是不牢的。
           
            首先,如何認識濕地?特別重要的一點是,如何認識濕地的屬性或者功能?濕地有環境屬性、資源屬性和生態屬性,但是關于濕地資源的問題、濕地環境的問題,我們已經有很多的法律,前者有《水法》《土地管理法》《漁業法》《海域使用管理法》等法律,后者有《水污染防治法》《海洋環境保護法》等法律,但關于濕地生態問題,是沒有專門的法律的。因此,把生態、環境、資源三個概念區分開來,認識濕地生態、濕地資源、濕地環境的區別,是濕地保護立法首先必須解決的事理問題。此外,濕地的構成要素有哪些?如何認識濕地與耕地、林地、草地、水域、水體的關系?濕地如何分類,不同類別的濕地,存在的問題和保護的方式有何重大不同?濕地有哪些功能,這些功能之間有何內在聯系?……
           
            其次,如何處理濕地保護和濕地利用的關系?國土空間利用格局的優化,對濕地保護有何重大意義?濕地生態產品的價值實現,有哪些實施機制,不同機制的適用條件各是什么?
           
            再次,如何對濕地進行保護,怎么修復?具體而言,濕地的保護和修復,是否要從濕地生態空間、濕地生態要素、濕地生態系統三個層面展開,重點是什么?在自然保護區、國家公園、自然公園的自然保護地體系框架下,如何對濕地空間進行分級分區,其標準是什么?如何認識生態流量的問題?如何認識水系連通的問題?如何認識生態補水的問題?河流濕地、湖泊濕地、濱海濕地、沼澤濕地等自然濕地和人工濕地等不同類型的濕地,其保護方式和保護重點,是否有所不同?如何通過污染清理、土地整治、地形地貌修復、自然濕地岸線維護、河湖水系連通、植被恢復、野生動物棲息地恢復、拆除圍網、生態移民和濕地有害生物防治等手段,對濕地生態系統進行修復?
           
            3.法理問題
           
            《濕地保護法》屬于法律,具有法的屬性,其立法就必須遵循背后的法理。法理問題,最核心的就是權利、權力、義務、責任、立法體系等方面的問題。
           
            例如,如何認識濕地生態系統的相關權利?具體而言,包括濕地資源所有權(分為國家所有和集體所有)、承包權、經營權,濕地環境權、排污權、生態保護地役權,以及取水權、采礦權、水域(海域)使用權、養殖權、捕撈權、采摘權,等等。
           
            如何認識濕地資源確權登記的性質和意義?僅僅屬于民法上的權利確認,還是也有行政法上的資源調查、統計意義?國家濕地資源所有權的主體,在國家層面,是登記為自然資源部門,還是林業草原部門?
           
            濕地空間的用途管制,與環境影響評價審批之間,究竟是什么關系?兩個程序是串聯關系,還是整合關系?
           
            濕地生態保護補償與濕地生態服務付費,有何不同?如何確定濕地生態補償的補償范圍,受償主體,補償主體,補償標準,補償程序?
           
            濕地資源補償費,與濕地生態修復費,是一個概念嗎,各自的法理依據是什么?各自的適用條件是什么?《草案》第19條規定,只有無法實施濕地占補平衡的單位和個人需要繳納濕地修復費,那么,如果是占用國有濕地,按照國有自然資源有償使用的原則,要不要繳納濕地資源費?
           
            如何認定濕地修復、賠償的責任主體?濕地修復賠償責任,都要以過錯責任為歸責原則嗎,還是也有適用無過錯責任原則的情形?《草案》第34條規定,濕地修復責任以非法為前提,是否合理?濕地修復的代履行,需要滿足什么條件?政府在何種情況下,才應作為濕地修復的兜底責任主體?
           
            濕地自然資源損害賠償與濕地生態環境損害賠償,是什么關系?各自的正當性依據是什么,如何確定各自的起訴主體,其請求權基礎是什么?如何處理與《民法典》的關系?《草案》第56條規定,濕地生態環境損害賠償責任,完全適用《民法典》規定的過錯責任原則,合理嗎?
           
            嚴重破壞濕地的行為,要不要追究刑事責任?現行《刑法》有無相應的罪名?如何實現與《刑法》的銜接?要不要增設專門的破壞生態罪? 這是因為,濕地原來是沒有戶口的,《土地管理法》將土地分為3類,農用地、建設用地、未利用地,濕地被歸入未利用地之中。現行的《刑法》主要重視環境污染和資源保護,對于生態保護是缺乏相應罪名的,大量侵占濕地、破壞濕地的,就會找不到相應的罪名(《刑法修正案》(十一)破壞國家公園、國家級自然保護區的情形規定了自然保護地罪,終于前進了一小步),其立法的背后就是一個法理基礎不牢的問題。
           
            在立法體系內部,如何處理與《濕地保護法》與《水法》《水污染防治法》《土地管理法》《漁業法》《防洪法》《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等法律的適用關系?要注意的是,前述的這些法律主要是側重于資源保護節約和環境污染防治進行立法的,在某一方面或者一定程度上有助于對濕地資源和濕地環境的保護,關于濕地生態保護的規定也有一些,但明顯不夠,特別是缺乏對濕地生態空間的保護(如缺乏濕地空間用途管制制度),更沒有站在生態系統多樣性的高度對典型的小微濕地進行保護。況且,有的法律中還有許多不利于濕地保護的規定。正因如此,我們才有必要制定專門的濕地保護法,從國家層面、法律層面對濕地的生態問題進行專門規定。很顯然,在濕地生態保護修復方面,無疑應當優先適用《濕地保護法》。
           
            ……
           
            4.法律問題,即法律如何表達的問題
           
            《濕地保護法》的保護對象,是濕地資源,濕地環境,濕地生態,還是整個濕地生態系統?立法重點是什么?就此而言,我國針對濕地保護進行專門立法,不應是為水、濕地土壤等某一種或某幾種具體的自然要素進行立法,而應是以濕地土地為載體,由土地、水、土壤(泥)、植物、動物、微生物等濕地上所承載的全部自然要素及其生態關系所共同構成的濕地生態系統,進行專門立法。
           
            如何設計《濕地保護法》的框架體例?要不要對濕地資源的合理利用,作出專章規定?要不要對濕地生態產品的價值實現,作出重點規定?目前,這一塊《草案》做得很不夠。
           
            《濕地保護法》的立法重點是國家重要濕地,還是也要對一般濕地進行規定?如何處理好重點保護和底線保護的關系?要不要對小微濕地,也作出原則性的規定?
           
            《濕地保護法》重點要保護的,是濕地的什么功能?如何進行制度設計,合理照顧各方的正當權益,實現科學的利益平衡?
           
            《濕地保護法》要不要借鑒《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律的做法,針對河流濕地、湖泊濕地、濱海濕地、沼澤濕地等自然濕地和人工濕地等不同類別的濕地,采用類型化的方法,進行分類施策、因地制宜的制度設計?
           
            如何構建《濕地保護法》的制度體系,具體又如何設計?要不要對濕地環境權、排污權、生態保護地役權作出規定?要不要規定查封、扣押的行政強制執行手段,要不要規定具體的適用條件?要不要采用“按日計罰”的制度?行政處罰的懲戒力度如何把握,才能既有威懾性,又不至于帶來致命性的傷害?
           
            在法律的銜接方面,對于濕地生態損害修復和賠償的問題,是直接規定適用《民法典》,還是借鑒《環境保護法》的做法,自身作出具體的規定?在現行《刑法》缺乏相應罪名的前提下,是否需要在《濕地保護法》中直接規定破壞濕地的刑事責任?
           
            在立法技巧上,什么時候需要采用授權立法的辦法,交由配套立法作出具體規定?例如,對濕地生態補償制度,是作出明確的具體規定,還是只原則性的規定一般條款,具體規則交由配套立法規定?立法條文,是否清晰具體,是否具有可操作性?有無表達上的規范性、語辭性問題?有無前后用語不一,甚至鬧矛盾的地方?對此,《草案》存在多處用語不規范的問題,例如第31條中該用“依照”的,卻用了“按照”。特別是,第38條竟然使用了“直至驗收通過”這樣明顯不規范的語言。
           
            第三,立法上的宏觀建議。
           
            宏觀的建議,結合剛才講的事實、事理、法理、法理等4個方面展開。
           
            從《濕地保護法(草案)》的具體規定來看,感覺立法的準備工作做得還不夠充分,立法的思路也還不是十分清晰。可以說,《濕地保護法(草案)》既有基礎事實不清、立法重點不明的問題,也有事理把握不準、科學邏輯欠缺的問題,還有法學研究不足、法理支撐薄弱的問題,更有法律表達上條文過于原則、語言不規范等立法不精良的問題。總體上,正如許多專家所評說的,此次《濕地保護法(草案)》寫得畏手畏腳,給人感覺比較缺乏理論自信和制度自信。
           
            關于法理不清的問題,最典型的例子是,《濕地保護法(草案)》的說明,沒有有效回答制定專門的濕地保護法的必要性問題。實際上,這里有4個層面的問題:一是濕地保護的必要性,二是濕地保護立法的必要性,三是制定專門的濕地保護立法(形式上可以是法律、法規、規章)的必要性,四是制定專門的《濕地保護法》的必要性。這個《草案》的說明,只回答了第2個層面的問題,沒有回答第3、第4個層面的問題。前面已作分析,濕地保護的立法已經有一些了,如《水法》《土地管理法》《水污染防治法》等,我們重點要回答的是現有的立法解決不了濕地保護的問題,有必要制定專門的濕地保護法。這個是制定“法律”,不是制定屬于行政法規的條例,更不是部委規章。為什么要制定專門的法律,這個沒有論證,為什么沒有論證呢,很可能是沒有明晰背后的法理。
           
            下一步,有必要聯合濕地保護生態學和生態法學等不同學科的專家學者,展開深入調查和充分探討,聯手進行全面修改,制定一部濕地保護的“良法”。
           
            1.加強基礎研究,強化濕地保護立法的理論自信和制度自信
           
            當前,最重要的是要真正理解制定《濕地保護法》的必要性。簡單說,《水法》《土地管理法》《水污染防治法》《漁業法》《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等立法偏重于資源保護節約或者環境污染防治,沒有全面樹立生態保護修復的理念,只是間接、零碎地對濕地保護有一些規定,無法對整體意義上的濕地生態系統進行全面、有效的保護。例如,我國的《土地管理法》是以耕地的保護和合理利用為核心的,沒有確立生態空間、生態用地的理念,其規定的耕地占補平衡制度,在實踐中放任甚至助長了將作為生態空間的濕地轉變成耕地的行為。
           
            2.加強科學界與法學界的合作和融合,夯實立法的理論支撐
           
            正如前面的分析,“濕地保護—濕地保護立法—濕地保護專門性立法—制定專門的《濕地保護法》”是緊密相連但又彼此不同的四個層面的問題,制定好《濕地保護法》既需要懂得濕地保護事理的生態學專家,也需要有熟悉生態法原理的生態法學專家。下一步,有必要加強“科學”(濕地生態學)和“法學”(濕地生態法學)的溝通和融合,打通“事理”和“法理”的經脈,強化濕地保護立法的理論支持和智力支撐。
           
            3.采用類型化的制度設計,強化立法的針對性。
           
            濕地分為自然濕地和人工濕地,自然濕地又分為河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、濱海濕地等,這些不同類型的濕地遇到的問題,采取的保護的方式,許多方面是不同的。例如,適用于濱海濕地潮間帶的,不一定適用于河湖濕地、沼澤濕地。我們國家的《水污染防治法》針對工業污水、城鎮污水、農業農村污水、船舶污水等不同類型的污水采用了分門別類、分類施策的辦法,值得借鑒。建議對河流濕地、湖泊濕地、濱海濕地、沼澤濕地等自然濕地和人工濕地等不同類別的濕地,進行分類施策、因地制宜的制度設計,提高制度的針對性、有效性。
           
            4.強化立法的科學邏輯,提高立法的科學性
           
            目前的《濕地保護法(草案)》,內在的邏輯主線并不是十分清晰,給人有拼湊、零碎之感。建議按照生態空間、生態要素、生態系統的邏輯思路,對濕地的生態保護修復問題進行全面深入的規定。
           
            一是確立濕地生態空間的理念,對濕地生態空間進行分級、分區保護。立法的重點任務是,防止被工農業生產和城鎮化發展侵蝕為生產空間(將濕地變為農業用地)、生活空間(將濕地變為建設用地)。
           
            二是強調從生態關系和生態功能的角度保護濕地中的水、地、土壤、沙、林、草、蘆葦、微生物等生態要素,而不是像以前一樣只重視其資源價值。例如,水是濕地生態系統中重要的生態要素,必須進行重點保護,要維護生態流量,注意水系連通,搞好生態補水(水多了不好,水少了也不好),等等。
           
            三是站在生態系統的高度,從整體性、系統性、聯通性、多樣性的角度全面保護濕地生態系統。例如,要將濕地視為一個生態系統,規定跨流域、跨部門的協調機制,從整體上進行保護。今年2月初,中央生態環境督察特別講到了一個案例。2012年,原國家林業局批準河北省設立察汗淖爾國家濕地公園,但擁有察汗淖爾三分之二水面的內蒙古卻因未作申報而沒有納入濕地保護。區域水澆地(分為水田、菜園、水澆地,旱地)大幅度增加,地下水嚴重超采,察汗淖爾水面面積持續縮小,逐步淪為了季節性湖泊。這就明顯違背了整體性保護的原則。再有,江河湖泊要講究水系連通,鄱陽湖的利用就遇到了這個問題。前陣子,很多專家參加了鄱陽湖保護的調研會議,反對鄱陽湖修閘。為什么?因為,打破了水系連通。關于這一點,《草案》沒有做出規定,反而《長江保護法》做的比較好。再如,基于多樣性保護的原則,我們要保護典型的濕地生態系統,但是有一些比較特殊的小微自然濕地、農村的庫塘濕地、城市的人工濕地,是不是也要納入保護的范圍呢?實際上,重要的濕地進行重點保護,那其他的一般的濕地,也需作出相應的調整。這和野生動物保護的原理是一樣的,重點保護的野生動物要重點保護,那么其他的、一般的野生動物,也須確立底線保護的原則(禁止毀滅性的利用)。
           
            5.堅持問題導向和目標導向,突出濕地立法的重點
           
            《草案》的重要問題之一是,濕地立法的重點不突出,針對性不強,看不出來立法的核心問題是什么?問題有主要問題和次要問題,那么《草案》最主要針對的問題是什么?重點的制度是什么?看起來不是很清楚。據了解,對濕地生態空間的占用和生物多樣性的破壞是濕地保護最大的挑戰,但《草案》對于濕地生態空間的保護是明顯不夠的,就一個條文還不清晰。如此一來,導致《草案》的用處可能不大,就像汪勁老師講的那樣“無大用也無大害”。下一步,要將濕地保護的重點和難點問題,作為立法設計的重點,防止不分主次,一律泛泛而談、蜻蜓點水。這一點,可以借鑒《長江保護法》的做法,找出濕地保護中的重點、難點、痛點、癢點問題,作出針對性的規定。特別是,要對濕地空間用途管制、濕地資源合理利用、濕地生態產品的價值實現、河口濕地的保護修復等問題,重點進行規定。
           
            第四,具體的修改建議。
           
            1.修改第1條
           
            第一條 為了保護和修復濕地生態系統,維護生態平衡和生物多樣性,保障生態安全,提升生態質量,促進生態文明建設,制定本法。
           
            修改建議:濕地保護,不僅要防止現有濕地變壞,并修復已破壞的濕地,還應在整體上不斷提升濕地生態系統的質量和功能。
           
            2.修改第2條
           
            一是科學規定濕地的概念。建議采用《濕地公約》的廣義濕地概念,并運用“概括+列舉”的方法,對濕地的概念作出清晰明確的規定。在制度的設計上,則以狹義的濕地概念,作為立法的重點。
           
            廣義的濕地概念:常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域,包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地,以及水庫等人工濕地。
           
            狹義的濕地概念:暫時或長期覆蓋水深不超過2米的低地、土壤充水較多的草甸,以及低潮時水深不過6米的沿海地區,包括各種咸水淡水沼澤地、濕草甸、湖泊、河流以及洪泛平原、河口三角洲、泥炭地、湖海灘涂、河邊洼地或漫灘、濕草原等。
           
            二是修改第三款和第四款關于法律適用順位的規定,確立《濕地保護法》優先適用的法律地位,這也符合“生態優先”的原則。只有《濕地保護法》沒有做出規定的,才適用《水法》《水污染防治法》《土地管理法》《漁業法》《防洪法》《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等環境法和資源法。否則,作為生態法的《濕地保護法》將陷入被重視資源利用的資源法架空的尷尬境地,難以甚至根本無法發揮保護濕地生態系統的作用。
           
            3.修改第3條
           
            第三條 國家對濕地保護工作實行保護優先、合理利用、科學修復、系統治理、損害擔責、政府主導、社會協同的原則。
           
            修改理由:原法條規定的原則體系不全,且內部邏輯不順,語言表達有瑕疵。
           
            4.修改第5條
           
            一是確立國家林草部門濕地保護修復主管部門的法律地位,賦予統一監督管理的職責。
           
            二是明確自然資源、建設規劃、生態環境、水利、農業農村、海洋等部門在濕地保護修復方面的分管職責。
           
            三是借鑒《長江保護法》的做法,建立跨省域、跨部門的協調機制。
           
            5.在第5條滯后增加一條,對濕地保護管理機構及其主要職責作出規定。
           
            這方面,《黑龍江省濕地保護條例》第8條作出了可貴的探索:
           
            第八條 縣級以上人民政府應當依法設立濕地自然保護區、濕地公園管理機構,明確管理職責。跨行政區域或者部門管理的重要濕地,可以由上一級人民政府成立管理委員會,統一組織協調對濕地的管理。
           
            濕地管理機構履行下列職責:
           
            (一)宣傳和貫徹執行有關自然資源管理和生態環境保護方面的法律、法規和規章;
           
            (二)組織實施濕地保護規劃;
           
            (三)制定并組織實施濕地的各項管理制度和突發事件應急預案;
           
            (四)統一保護和管理濕地內野生生物等自然資源;
           
            (五)組織開展自然資源和生態環境等方面的調查、監測、評估以及保護和利用的科研、科普教育;
           
            (六)負責濕地內防火巡護檢查、火險監控和日常預防管理;
           
            (七)負責有害生物防治、疫源疫病監測;
           
            (八)管理濕地內的科研、教學、參觀、考察和生態旅游等活動;
           
            (九)開展國際、國內濕地保護和管理工作的交流與合作;
           
            (十)集中行使所轄區域內濕地保護和管理的行政處罰權。
           
            6.在第7條之后增加一條,規定濕地資源所有權(國家所有、集體所有)、承包權、經營權,濕地環境權、排污權等權利。
           
            7.在第9條之后增加一條,對濕地日作出專門規定。
           
            修改理由:有助于強化民眾的濕地保護意識,增強整個社會對濕地保護的積極性。
           
            8.修改第12條,增加濕地分區管理的規定,細化濕地生態保護紅線的規定。
           
            9.修改第13條,規定重要濕地名錄的5年定期調整制度。
           
            修改理由:汲取《野生動物保護法》30年未修改《國家重點保護野生動物名錄》的教訓。
           
            10.將第14條規定的濕地保護規劃專家委員會,改為濕地保護專家委員會,提升和擴大專家委員會的地位和功能。
           
            11.細化第18條關于濕地用途管制的規定,提升條文的可操作性,特別是規定各級政府的審批權限。
           
            細化各級林草部門審批建設項目選址、選線的權限、標準、效力和程序,也可規定授權立法條款。
           
            12.借鑒《森林法》第52條的規定,在18條之后增設一條,規定林草部門直接審批占用濕地的情形。
           
            《森林法》第五十二條 在林地上修筑下列直接為林業生產經營服務的工程設施,符合國家有關部門規定的標準的,由縣級以上人民政府林業主管部門批準,不需要辦理建設用地審批手續;超出標準需要占用林地的,應當依法辦理建設用地審批手續:
           
            (一)培育、生產種子、苗木的設施;
           
            (二)貯存種子、苗木、木材的設施;
           
            (三)集材道、運材道、防火巡護道、森林步道;
           
            (四)林業科研、科普教育設施;
           
            (五)野生動植物保護、護林、林業有害生物防治、森林防火、木材檢疫的設施;
           
            (六)供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎設施;
           
            (七)其他直接為林業生產服務的工程設施。
           
            13.修改第19條,區分繳納濕地資源補償費和濕地生態修復費的情形。
           
            占用重要濕地的單位,濕地屬于國家所有的,應當按照自然資源有償使用的原則,繳納濕地資源補償費;
           
            占用重要濕地沒有修復的,應當繳納濕地修復費(旨在修復濕地)。
           
            14.修改第21條,采用一般條款,原則性地規定濕地保護地的分區制度。
           
            15.修改第23條
           
            第二十三條 禁止在濕地內從事下列活動:
           
            (一)非法開(圍)墾、填埋、排干濕地;
           
            (二)永久性截斷濕地水源;
           
            (三)過度放牧和過度捕撈;
           
            (四)非法采沙、采礦、取土;
           
            (五)填埋、傾倒垃圾和有毒有害物質;
           
            (六)破壞野生動物棲息地和魚類洄游通道;
           
            (七)其他嚴重破壞濕地生態功能的活動。
           
            修改思路:應當按照分類施策的原則,采用分項的方法,細化第23條關于行為禁止的規定。具體可借鑒和吸收《濕地保護修復制度方案》的規定,如禁止開(圍)墾、填埋、排干濕地,禁止永久性截斷濕地水源,禁止向濕地超標排放污染物,禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞,禁止破壞濕地及其生態功能的其他活動,等等。
           
            16.細化第25條濕地生態產品價值實現的規定,提高法條的可操作性。
           
            2021年2月19日,召開的中央全面深化改革委員會第十八次會議,審議通過了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》。會議強調,建立生態產品價值實現機制,關鍵是要構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系,堅持保護優先、合理利用,徹底摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法,建立生態環境保護者受益、使用者付費、破壞者賠償的利益導向機制,探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑,推進生態產業化和產業生態化。
           
            《濕地保護法》應當響應此次會議的精神,對濕地生態產品的價值實現,作出重點規定。
           
            17.修改第34條
           
            因非法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動造成濕地破壞的,違法主體應當負責修復。違法主體變更的,由變更后承繼其債權、債務的主體負責修復。法律另有規定的,依照其規定。
           
            因下列情形之一造成濕地生態環境受損,經科學論證確需修復濕地的,由地方各級人民政府承擔修復責任,所需資金列入財政預算:
           
            (一)公共政策、決策等歷史原因;
           
            (二)維護公共利益的需要;
           
            (三)重大自然災害;
           
            (四)責任主體滅失或者無法確定;
           
            (五)其他原因。
           
            修改理由:一是區分濕地修復責任適用過錯責任原則和無過錯責任原則的不同情形。這是因為,合法占用、開采、開墾、填埋、排污等活動導致濕地破壞的(如合法采礦造成濕地破壞的),也可能需要承擔濕地修復責任,并非違法主體才承擔修復責任。
           
            二是借鑒和吸收《濕地保護修復制度方案》的規定,細化政府承擔兜底修復責任的具體情形。《濕地保護修復制度方案》:(十三)明確濕地修復責任主體。對未經批準將濕地轉為其他用途的,按照“誰破壞、誰修復”的原則實施恢復和重建。能夠確認責任主體的,由其自行開展濕地修復或委托具備修復能力的第三方機構進行修復。對因歷史原因或公共利益造成生態破壞的、因重大自然災害受損的濕地,經科學論證確需恢復的,由地方各級人民政府承擔修復責任,所需資金列入財政預算。(國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責)
           
            18.細化第35條的規定,或者在第35條后添設一條,對城市濕地、海綿城市作出更細化的規定。
           
            具體可以借鑒《東營市濕地城市建設條例》的立法經驗。
           
            19.修改第38條。關于“直接驗收通過”的規定,既不嚴謹,也規范,給人可以無限次反復整改的嫌疑。應當規定驗收整改的次數上限,如頂多兩次,并以按日計罰作為保障。
           
            20.修改第48條
           
            第四十八條 違反本法規定,建設項目擅自占用國家重要濕地的,由縣級以上人民政府林業草原主管部門責令停止建設,退還非法占用的濕地,責令限期拆除在非法占用的濕地上新建的建筑物、構筑物和其他設施,進行濕地修復或者采取其他補救措施,并按照非法占用濕地的面積,處每平方米五百元以上五千元以下罰款;情節嚴重的,處每平方米五千元以上五萬元以下罰款。
           
            縣級以上人民政府林業草原主管部門依照本條第一款作出責令停止建設或者限期拆除的決定后,違法主體不停止建設或者逾期不拆除的,作出行政處罰決定的部門可以報本級人民政府強制拆除。強制拆除、建筑垃圾清運處置等費用,由違法主體承擔。
           
            修改理由:一是賦予優先適用《濕地保護法》的地位,對違法占用國家重要濕地的,由林草部門按照本法進行處罰。
           
            二是加大罰款力度,提高違法成本,每平方米五百元以上五千元以下罰款太低了,無法打擊違法行為。
           
            三是拒不停止建設或者逾期不拆除的,報人民政府強制拆除。申請人民法院強制執行,可能不是最有效、最合適的辦法。
           
            21.修改第54條
           
            第五十五條 違反本法規定,拒絕、阻撓縣級以上人民政府有關濕地保護管理部門依法進行監督檢查的,處二萬元以上二十萬元以下罰款;情節嚴重的,經有批準權的人民政府批準,可以責令其停產停業、關閉;構成違反治安管理行為的,移送有關公安機關依法給予治安管理處罰。
           
            修改理由:根據行政處罰的一般原理和《環境保護法》第60條等法律的既有規定,報地方人民政府批準,才有權責令停產停業整頓,不應將此處罰權直接授予濕地管理部門。既有利于防止濕地管理部門濫用權力,也有利于防止他們沒有這個能力。
           
            《環境保護法》第六十條 企業事業單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的,縣級以上人民政府環境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。
           
            22.修改第56條
           
            對因污染環境、破壞生態造成濕地生態環境損害的行為,國家規定的機關或者法律規定的社會組織可以依法向人民法院提起訴訟。
           
            修改理由:從理論上看,對因污染環境、破壞生態造成生態環境公共利益損害的民事責任,要區分不同情形分別適用過錯責任原則和無過錯責任原則,沒有必要完全適用《民法典》的規定。事實上,根據《環境保護法》第58條的規定,對因污染環境、破壞生態造成生態環境公共利益損害的行為提起民事公益訴訟,并不要求行為人有過錯。

          【作者簡介】
          楊朝霞,法學博士,教授,北京林業大學生態法研究中心主任。

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