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      2. 省域鄉村振興立法之探
        2021/3/9 20:59:27  點擊率[1415]  評論[3]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】自然資源法
          【出處】本網首發
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】完善鄉村振興地方立法,推動和保障在省域范疇內順利施行鄉村振興規劃,既應是各省域貫徹落實習近平總書記在十九大報告中提出的實施鄉村振興戰略的一項應有之策,又應是各省域為鄉村振興提供法治保障的一項堅實之舉。
          【中文關鍵字】鄉村振興;法治保障;省域立法;調研探析
          【全文】

            習近平總書記在十九大報告中提出要實施鄉村振興戰略,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系①。而先后于2018年1月和9月發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》即提出:“各地從本地鄉村發展實際需要出發制定促進鄉村振興的地方法規、地方政府規章”“完善鄉村振興法律法規和標準體系,充分發揮立法對鄉村振興的保障和推動作用”。2018年1月2日發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(以下簡稱《意見》)提出了鄉村振興的具體目標:到2020年,鄉村振興制度框架和政策體系基本形成:研究制定鄉村振興法的有關工作,把行之有效的鄉村振興政策法定化,充分發揮鄉村振興立法在鄉村振興戰略實施中的保障和推動作用②。
           
            而據調查,當前,不僅國家層面的鄉村振興法律已根據中央工作安排,由全國人大常委會啟動了其立法程序,并有望近年發布施行。而在國家層面的鄉村振興法律頒布施行之前,全國各地已據其實施鄉村振興戰略的實際,正在或擬將其成熟有效的做法以地方立法的方式確定下來,以此保障其鄉村振興的依法有序進行。
           
            然則,我們即應知,從鄉村振興立法來看,中央層面的鄉村振興立法屬國家層面的頂層設計立法,而其地方立法則既應屬“因地制宜”立法,又應屬相對國家層面的“細化”立法。為何這樣說?
           
            我們應知,由于鄉村振興地方立法無論是其省域立法還是“設區市”的市域立法,皆屬“因地制宜”之立法。對此,我們可姑且暫不議。然而,對其屬于相對國家頂層設計立法的“細化”這一問題,即因其有一定的區別性,則有必要借此說道說道——
           
            因為正是由于鄉村振興地方立法涉及到省域范疇的立法和“設區市”的市域范疇的立法這兩個層面,故其在立法“細化”方面,則應是有一定細致區分的——例如,其中省域范疇的省級鄉村振興地方立法,不僅涉及到實施鄉村振興戰略的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等重要方面,而且與“保障鄉村振興戰略所需的各種要素落實到位”的“鄉村的人、資源(主要是土地)和資本(金融與財政)”等要素,亦是密切相關的。又如,鄉村振興地方立法中的“設區市”的市級立法,因2015年3月新修訂的《立法法》已將其立法范圍限定在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”這三個方面,故其對國家層面鄉村振興立法之“細化”,即只能是在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”這三個方面“發揮鄉村振興地方立法的精準性”③。
           
            上述認知,即是筆者在調研四川制定省域鄉村振興地方法規的過程中,結合對國家相關法律的學思深研而感悟到的。
           
            例如,為貫徹落實習近平總書記和中共中央關于健全鄉村振興法治的重要指示精神和重大決策部署,中共四川省委全面依法治省委員會近時在其印發的《四川省鄉村振興法治工作規劃(2020- 2022年)》中提出,四川省鄉村振興的法治工作的總體目標是:到 2022年,全省鄉村法規制度不斷完善,鄉村執法文明規范,鄉村司法保障充分,鄉村普法深入推進,自治、法治、德治相融合的鄉村治理體系基本建成④。而在此前召開的四川省第十三屆人大常委會第十二次會議,即已依法表決決定,將首次提請審議的《四川省鄉村振興促進條例(草案)》列入以后的省人大常委會會議繼續審議⑤ 。
           
            可見,探析何以通過完善鄉村振興地方立法,推動和保障在省域范疇內順利施行鄉村振興規劃的這一問題,既應是各省域貫徹落實習近平總書記在十九大報告中提出的實施鄉村振興戰略的一項應有之策,又應是各省域為鄉村振興提供法治保障的一項堅實之舉!
           
            據此,本文擬通過對制定省域鄉村振興地方法規的現實意義和相關方案之探,了悉其法治保障鄉村振興之內涵所在——
           
            一。關于制定省域鄉村振興地方法規的現實意義之探
           
            (一)制定省域鄉村振興地方法規,有利深入貫徹落實十九大精神和習近平總書記關于鄉村振興的系列重要指示精神;有利將中共中央和各省級黨委關于鄉村振興戰略的重大決策部署,以及各省域“三農”工作和鄉村振興具體實踐中行之有效的經驗和做法,通過省級人大常委會的相關立法固定下來,以此為促進省域范疇鄉村振興各項工作的科學、有序開展而提供切實、有力的法治保障。
           
            此即說,各省域旨在通過鄉村振興立法,既依法推動和保障鄉村振興規劃在省域內的順利施行,又力圖通過其鄉村振興地方法規的制定,將其鄉村振興的目標、要求、方針、原則、內容、工作機制、職責分工等以法條的形式固定下來,以此不僅有利依法凝聚省域范疇內全社會實施鄉村振興戰略之共識,而且有利通過依法推進鄉村振興各項工作科學有序地進行,動員省域范疇內的全社會和各相關方面共同為鄉村振興的土地、資金、人才等要素的保障貢獻力量,從而為最終實現“全面推進四川全省農業農村現代化”這一愿景而奠定相應牢實的法治基礎。
           
            (二)制定省域鄉村振興地方性法規,有利將其域內鄉村產業振興工作融入其省域依法治理工作之中,從而有利為其省域鄉村的產業振興、為積極培育其域內農業農村經營主體和職業農民,以及為鞏固完善其域內農村承包地“三權分置”制度、為充分發揮科技在鄉村振興中的作用、為切實加大鄉村治理力度、為更加健全完善鄉村振興中的自治法治德治的治理體系等,而提供堅實、有力的法治保障。如2018年以來召開的不少省域“兩會”,就有不少省級人大代表、政協委員將將其域內廣大農村群眾、基層干部和基層人大代表、政協委員暨各界人士期盼“依法保障鄉村振興、依法促進鄉村振興”的強烈愿望帶到了省域“兩會”,并明確提出要通過及時制定其域內省級鄉村振興地方法規,為其域內全面實施鄉村振興戰略提供堅實而又有力的法治保障。
           
            可見,制定省域鄉村振興地方法規,確實有利將其省級黨委關于鄉村振興的重大決策轉化為省域內具有普遍約束力的法治行為規范,有利將其省域內廣大基層干部群眾、人大代表、政協委員、各界人士期盼“依法保障鄉村振興”的強烈愿望盡快變為現實。
           
            二。關于制定省域鄉村振興地方性法規的相應方案之析
           
            其一、制定省域鄉村振興地方性法規,建議有必要堅守兩個重要原則:一要以習近平新時代中國特色社會主義思想和十九大精神為指導,緊緊圍繞貫徹落實中央和四川省委關于鄉村振興戰略的重大部署和國家關于“堅持農業農村優先發展的總方針”開展前期立法調研。二要依據《立法法》《監督法》和《農業法》等相關法律的條款原則規定,并要將《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和各省域的黨委、政府印發的“2020-2022年鄉村振興戰 略規劃”等有關重要文獻作為其地方立法的重要參考依據⑥。
           
            其二、制定省域鄉村振興地方性法規,有必要對其省域鄉村振興的總體要求和責任主體作出明確規定。一方面,應明確規定其總體要求為:省域范疇的鄉村振興要把實施鄉村振興戰略作為新時代其域內“三農”工作的總抓手,并應按照國家“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求,統籌推動其域內鄉村產業、人才、文化、生態振興,建立健全城鄉融合發展體制機制,加快推進其域內農業農村現代化。另一方面,應明規其責任主體為:省域鄉村振興是其域內全體農民的共同責任。省域鄉村振興應堅持域內全體農民的主體地位,確保其域內全體農民受益主體地位;應圍繞維護域內全體農民群眾的根本利益、健全完善相應的領導體制、工作機制、實施方案。
           
            其三、制定省域鄉村振興地方性法規,有必要對其域內鄉村振興的規劃引領問題作出規定。即應明規:省域鄉村振興要把編制落實相關規劃放在首位,按照規劃先行、多規合一、城鄉融合和一張藍圖繪到底的原則推進鄉村振興戰略整體規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃、經濟和社會發展規劃等規劃的有機銜接;要立足發揮各地比較優勢和縮小其域內地區差距,在構建省域發展新格局中統籌推進其域內鄉村振興;要根據不同鄉村發展現狀、區位條件、資源稟賦等,將其域內村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類;要堅持鄉村振興和新型城鎮化的雙輪驅動,按主體功能定位,統籌推進城鄉空間的開發和保護,加強城鄉規劃銜接,形成城鄉一體的空間格局。

          【作者簡介】
          作者系中國法學會會員,先后受聘于四川省立法咨詢專家庫成員、中國管理科學研究院特約研究員、四川省人民政府參事室特約研究員。
          【參考文獻】
          ① 習近平總書記在十九大報告中提出要實施鄉村振興戰略[N].人民日報. 2018-01-12(10).
          ② 央視網.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL]
          http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/spbd/201802/t20180205_6136480.htm2018-02-05
          ③ 中華人民共和國立法法[J].中國法制出版社. 2015,3.
          ④ 黃大海.四川省鄉村振興法治工作規劃(2020-2022年)出爐[N]. 四川日報2020-04-25(1).
          ⑤ 川報觀察.省十三屆人大常委會第十二次會議閉幕 彭清華主持閉幕會并講話[N]. 四川日報2019-07-25(1).
          ⑥ 中央農村工作領導小組辦公室. 國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)[J].國務院公報. 2018,6.

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