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    合憲性審查與合法性審查“制度分工”的幾個尺度探尋
    2021/3/19 9:03:31  點擊率[1408]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】憲法學
      【出處】《備案審查研究》2021年第1輯
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】合憲性審查與合法性審查都是我國現行憲法和立法法等法律規定下的立法監督制度。由于我國實行人民代表大會制度,全國人大及其常委會是最高國家權力機關,享有國家立法權,全國人大常委會作為全國人大的常設機構依據憲法規定享有憲法解釋權和法律解釋權,這種制度設計直接導致了合憲性審查與合法性審查的法律依據和審查對象具有高度的重合性,加上全國人大事實上很難啟動對自身制定的基本法律和全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律及其批準的自治區制定的自治條例和單行條例的“合憲性”審查機制,所以,以“法律”作為審查對象的合憲性審查在制度上雖然有明確的規定,但是在實踐中很難啟動。由此就產生了全國人大常委會作為合憲性審查主體和合法性審查主體的身份重合性。在合憲性審查和合法性審查制度功能存在重疊和交叉的情形下,在法律的制定和修改過程中引進合憲性審查理念,并將合憲性審查作為一種對法律的“政治監督”,可以更加有效地彰顯全國人大及其常委會作為最高國家立法機關的自我監督作用。與此同時,全國人大常委會所進行的合憲性與合法性混合審查的工作機制也為實踐中充分有效地發揮合憲性審查的制度功能起到了很好的推動作用。基于此,在區分我國合憲性審查與合法性審查這兩種立法監督形式時,應當高度關注把合憲性審查的“政治監督”作用和合法性審查的“法律監督”功能有機結合起來,從而有效地保證憲法和法律的實施,維護憲法和法律的權威。
      【中文關鍵字】合憲性審查;合法性審查;制度分工;政治監督;法律監督;立法監督;審查依據;審查對象
      【全文】

        黨的十九大報告首次明確提出了“推進合憲性審查工作”的政治要求[1],而在此之前,雖然在制度層面尚未正式出現“合憲性審查”的概念,但是,合憲性審查的制度設計卻是存在的,并且與合法性審查并行,不過,在制度上由于合憲性審查的對象與合法性審查的對象之間存在嚴重的重疊與交叉,加上我國現行憲法體制下作為根本法的憲法與全國人大及其常委會制定的法律之間的“抽象與具體”式的二元關系,法律在制度上由于其作為憲法的具體化事實上承擔了憲法的絕大部分制度功能,致使合法性審查的制度設計基本上可以解決立法監督中的所有問題,只有對法律自身的合憲性審查在制度邏輯上尚有存在的正當性。但考慮到我國現行憲法、立法法所設計的立法監督主體的復雜性,致使對法律的合憲性審查在制度上很難具有自身獨立存在的價值,故在推進合憲性審查工作的過程中,要真正讓全國人大常委會依法作出具有法律拘束力的合憲性審查決定,必須要對合憲性審查與合法性審查的幾個制度分工事項作出科學和系統的論證,才能催生具有獨立制度價值的合憲性審查結論的出現。
       
        一、區分合憲性審查與合法性審查工作的制度障礙
       
        從法理上來看,合憲性審查與合法性審查的最大價值區分就是兩者審查的法律依據的不同[2]。合憲性審查旨在審查被審查的對象是否與“憲法”相一致,合法性審查是以全國人大及其常委會制定的法律作為審查被審查對象是否具有合法性的“法律依據”。從邏輯上看,在制度層面區分憲法和法律并不很難。憲法在我國作為根本法具有較為清晰的可識別的法律文本。我國現行有效的憲法是1982年憲法原始文本以及1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正后的最新文本。1982年憲法原始文本有138條,經過修改后的最新文本有143條。應當說,把143條的現行憲法文本作為合憲性審查的法律依據在制度上最為清晰和具有可操作性。但是,如果從實質憲法的角度來看,1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次憲法修正后形成的52條憲法修正案文本也應當視為現行憲法的不可分割的“一部分”,因為要透徹地理解現行憲法的“精神”和基本價值,要準確地解釋現行憲法條文的內涵演變,離開了52個憲法修正案文本是很難解釋清楚的,所以,從實質憲法的意義上來看,1982年憲法最新文本和五個憲法修正案的文本構成了合憲性審查的基本法律依據。此外在延伸意義上的實質意義上的憲法還有1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法的文本以及憲法的各項原則和制度規定,由于從1954年憲法誕生以來,一直沒有具有法律效力的憲法解釋出臺,故1982年憲法之前的三部憲法在法理上和制度上與1982年之間的邏輯關系仍然是合憲性審查需要解決的基礎理論性問題[3]。這些問題的存在嚴重影響了合憲性審查工作的有效啟動。因此,合憲性審查工作難以啟動的一個制度障礙是作為合憲性審查的法律依據“憲法”的范圍到底有多大?這個問題如果在法理上不明確,在實際操作中就很容易遇到各個方面的質疑,特別是隨意在合憲性審查中放棄1954年憲法的影響力和解釋作用,在合憲性審查的正當性上會出現難以解釋的理論困境。
       
        合法性審查在法律依據上的查明也有很多法理問題是沒有很好解決的。從制度設計的表面層次來看,我國現行立法體制下的“法律”是比較明確的,形式上“法律”只表現為憲法第62條所規定的全國人大制定的有關國家機構、民事和刑事等方面的基本法律,以及憲法第67條規定的由全國人大常委會制定的全國人大制定的基本法律以外的其他法律,基本法律和基本法律以外的其他法律在形式上是可以結合在一起的,數量應當是一個相對清晰和穩定的“值”。但事實上,直到2021年1月22日,全國人大常委會通過了《中華人民共和國海警法》之后,才在全國人大網上正式公布了全國人大及其常委會制定的現行有效的“法律”275件[4],而在此之前,全國人大常委會并沒有在制度上完成全國人大及其常委會制定的“法律”的數量的確認和甄別工作。在2011年3月全國人大常委會宣布基本形成中國特色社會主義法律體系的時候,有些被算成是全國人大及其常委會制定的“法律”的還包括了“關于法律問題的決定”。例如,全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定(1983年)、全國人民代表大會常務委員會關于批準中央軍事委員會《關于授予軍隊離休干部中國人民解放軍功勛榮譽章的規定》的決定(1988年)、中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會代表的辦法(1981年,1996年修訂)等等。上述相對于以“法”的名稱結尾的“法律”來說具有法律效力的“法律”,如果沒有全國人大常委會不斷地加以確認并公布,對于其他國家機關、社會組織和公民個人來說,是比較難以“識別”的。在2021年1月22日全國人大網最新公布的275件“法律”中,仍然有《全國人民代表大會常務委員會關于批準<國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法>的決議》、《全國人民代表大會常務委員會關于批準<國務院關于老干部離職休養的暫行規定>的決議》等“決議性的法律”。所以說,全國人大及其常委會制定的現行有效的“法律”的數量不能精確地實時加以公布,“合法性審查”法律依據中的“法”也無法從制度上精準地加以識別,必然會影響合法性審查工作的順利開展。此外,包含了憲法作為審查依據的“合法性審查”也在制度上進一步混淆了合法性審查的法律依據。例如,現行立法法第72條第二款規定:設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下,可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規,法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的,從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規,應當對其合法性進行審查,同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的,應當在四個月內予以批準。很顯然,上述條款是把憲法與法律、行政法規捆綁在一起作為省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的設區的市地方性法規進行“合法性”審查的法律依據了,在制度設計層面就把合憲性審查、合法性審查和合規性審查混淆在一起,致使在立法監督的實踐中,很難精準地談論合憲性審查的性質和意義。從實質上來看,雖然2015年新修訂的《立法法》界定了只能由“法律”規定的事項,包括:
       
        (一)國家主權的事項;
       
        (二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;
       
        (三)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;
       
        (四)犯罪和刑罰;
       
        (五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;
       
        (六)稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;
       
        (七)對非國有財產的征收、征用;
       
        (八)民事基本制度;
       
        (九)基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;
       
        (十)訴訟和仲裁制度;
       
        (十一)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。
       
        但如果從《立法法》第8條第(十一)項的表述來看,“必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”意味著包括行政法規、地方性法規、政府規章在內的其他法律形式在立法實踐中事實上都有可能扮演了“法律”的角色,規定了應當由“法律”承擔的立法任務。這些“立法事項”是否在合法性審查的過程中以“法律原則”、“法律精神”為由納入到合法性審查的實質性法律依據中,在法理上仍然有討論的余地。
       
        此外,困擾合憲性審查與合法性審查“制度分工”的最重要的制度障礙還在于合憲性審查與合法性審查兩種立法監督形式的監督對象之間的大范圍重疊和重合,在法理上必須解決對同一審查對象存在的“雙重審查”問題,以及在“雙重審查”中誰先誰后的優先審查次序問題。以現行立法法第87條規定為例,該條規定:憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。上述規定在制度上明確地把“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章”都納入進了“合憲性審查”的范圍,而現行憲法立法法第88條、第89條又規定:法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。地方性法規的效力高于本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章。上述規定僅以法律為例,行政法規、地方性法規、規章就成為合憲性審查和合法性審查的共同對象,對于行政法規、地方性法規、規章進行立法監督時,究竟是進行合法性審查,還是進行合憲性審查,或者是合法性審查和合憲性審查都必須同時進行,無疑在制度設計層面是不清晰的,這給合憲性審查和合法性審查兩種立法監督制度的意義區分造成了無形的制度障礙。
       
        尤其值得注意的是近期關于合憲性審查對象的范圍的政策表述有逐漸擴大的趨勢。習近平總書記在十九屆二中全會第二次全體會議上講話中明確提及的“有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措”[5],凡涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的,都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查,這一講話精神高屋建瓴,從依憲治國、依憲執政的高度科學地界定了合憲性審查的對象,對于切實推進合憲性審查工作起到了明確的指引作用。在“法規規章”之外,將“重要政策”、“重大舉措”納入合憲性審查對象的范圍,無疑進一步提升了合憲性審查制度的重要性[6],但隨之帶來的法理問題需要認真加以研究,也就是說,“有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措”在進行合憲性審查之前是否要先進行合法性審查,如果不需要事先進行合法性審查,那么經過合憲性審查過的“有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措”如果與“法律”不一致,是否不需要再進行合法性審查,而是應當推動相關法律的修改工作。這些政策上的變動所引起的合憲性審查與合法性審查之間的制度聯系問題需要從法理上認真加以研究,拿出科學和令人信服的方案,才能在立法監督的實踐中真正有效地推動合憲性審查和合法性審查工作有效開展。
       
        二、合憲性審查的價值獨立性及其制度化的必要性
       
        既然在制度上存在著合憲性審查與合法性審查在審查依據和審查對象上的交叉和重疊現象,那么,是否可以用合法性審查來代替合憲性審查的制度功能呢?在我國現行政治體制下,很顯然,不能作出這樣的價值判斷和制度安排。
       
        首先,憲法是國家的根本法,規定了國家的根本制度和根本任務,憲法的權威在一切國家機關、社會組織和公民個人之上,任何組織和個人都不得有超越憲法的權威。在我國現行立法體制下,憲法是由人民制定的,不是哪個具體的國家機關制定的,這一制度安排是出于“中華人民共和國一切權力屬于人民”的“人民主體地位”原則,雖然全國人大依據憲法規定的程序可以對憲法作出部分修改,享有一定的憲法修改權,但是,憲法修改權與制定憲法權是兩個不同性質的權力。憲法制定權是政治權力,是始源性的,高于任何國家權力機關,憲法修改權是法律權力,是繼授性的,是憲法賦予國家權力機關的。因此,可以說,合憲性審查的價值目標是在于維護“人民主體地位”和“一切國家權力屬于人民”這一政治準則,沒有合憲性審查制度,人民的意志和利益就無法獲得制度上的充分和有效的保障。
       
        其次,根據我國現行憲法的規定,國家立法機關享有“國家立法權”[7],國家立法機關制定基本法律和基本法律以外的其他法律,都必須與憲法保持一致,不得與憲法相抵觸。我國現行憲法第五條明確規定國家的法制統一性,以及法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。由此可見,全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律,在法律位階上是低于作為根本法的憲法的下位法,憲法是法律的上位法,根據下位法必須服從上位法的立法監督邏輯,合法性不等于合憲性,法規規章和規范性文件的“合法”并不意味著就當然“合憲”,合憲性問題具有獨立的價值意義,不能用合法性來簡單地替代合憲性。在國家權力機關權力無法覆蓋的“憲法事項”或“憲法領域”中,合憲性的要求是憲法得以正當和有效存在的制度保障。
       
        最后,合法性審查由于其審查對象與合憲性審查的對象存在著大量的重疊和重合,因此,對法規規章和規范性文件進行必要的合法性審查之后,可以確保受審查的法規規章和規范性文件的合法性,但法規規章和規范性文件僅僅具有合法性還是不夠的,特別是在法律本身可能存在與憲法不一致或相抵觸的情形下,合法性就存在嚴重的價值缺陷。因此,即便是具有合憲性的法律作為合法性審查的法律依據,在對合法性審查的審查對象進行合法性審查的過程中,也能夠簡單地體現合憲性價值的要求,所以,從制度上來看,合法性審查實際上間接地體現了合憲性的要求,在合法性審查制度體制機制非常健全的情形下,合法性審查制度也可以基本上實現合憲性審查制度所具有的大部分制度功能。但這只能確認合法性審查制度本身的正當性,并不能作為合憲性審查可以作為獨立的立法監督制度存在的法理理由。合法性審查所要解決的問題不可能覆蓋維護憲法權威所涉及到的所有問題閾,故必須要建立獨立的合憲性審查制度來保障憲法的實施,維護憲法的根本法權威。
       
        三、合憲性審查與合法性審查的“制度分工”及其意義
       
        在我國現行憲法體制下,由于憲法與法律具有不同的法價值,所以,維護憲法權威和維護法律權威都應當成為獨立的制度。但由于我國現行的立法制度和立法監督體制頂層設計方面存在很多重疊和交叉的地方,故合憲性審查與合法性審查必須要有明確的“制度分工”,才能保證這兩種立法監督制度能夠得到有效的運行。
       
        根據現行憲法第62條和第67條的規定,全國人大有權修改憲法,但全國人大常委會有權解釋憲法,由于解釋憲法相對修改憲法來說具有更加豐富的彈性,所以,在合憲性審查方面,全國人大常委會顯示了自身的“主動權”。對合憲性審查對象的合憲審查,全國人大常委會可以通過憲法解釋的方式來確定被審查對象是否與憲法相一致或相抵觸的,而全國人大常委會在解釋憲法的過程中,如果發現憲法條文本身存在與現實要求不一致的,就會產生憲法修改的“制度沖動”,也就是說,在全國人大常委會不能通過憲法解釋的方式來維護現有的憲法秩序時,在制度上就只剩下憲法修改一條路徑來維護憲法自身的有效性和權威性。由此可見,即便全國人大不主動行使憲法修改權,全國人大常委會在行使憲法解釋權的過程中也會因為無法進行有效解釋而推動憲法修改動議的產生,所以,只要全國人大常委會真正有效地行使憲法解釋的職權,全國人大常委會相對于全國人大來說在維護憲法權威方面可以發揮更加重要的制度功能。從另一個角度來看,由于全國人大常委會的機構性質是全國人大的常設機構,在組織體制上全國人大常委會隸屬于全國人大,因此,即便是現行憲法將憲法解釋權作為一項專有憲法職權賦予了全國人大常委會,在制度邏輯上,尤其是在實踐層面,也無法阻擋全國人大直接作出具有法律效力的憲法解釋,尤其是全國人大掌握了憲法修改權,如果全國人大不認可全國人大常委會作出的憲法解釋,可以通過行使憲法修改權的方式來否定全國人大常委會作出的憲法解釋。所以,在維護憲法權威方面,全國人大及其常委會兩者之間既存在制度上的合力,也存在著制度上潛在的“權威沖突”。例如,1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人大關于<中華人民共和國香港特別行政區基本法>的決定》通過審查香港基本法與現行憲法之間的一致性,得出了結論:“香港特別行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。香港特別行政區設立后實行的制度、政策和法律,以香港特別行政區基本法為依據。”上述全國人大作出的香港基本法符合憲法的“決定”,至少具有合憲性審查的形式特征,雖然不是對憲法條文本身的“解釋”,但可以視為“適用憲法”的“解釋”。所以說,目前,在合憲性審查主體制度設計上存在交叉重疊現象,特別是在現行立法法第97條第(一)項明確規定“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律,有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例”之后,全國人大和全國人大常委會都成為制度上合格的合憲性審查主體。尤其值得注意的是,現行立法法第99條規定,國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求,由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。上述條款表面上確立了全國人大常委會對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行合憲性審查的審查主體身份,但結合立法法第97條第(一)項的規定,可以從制度上判定,至少全國人大也可以審查全國人大常委會批準的“自治條例和單行條例”的合憲性。由此可見,合憲性審查主體制度中的“雙主體制度”的存在對充分發揮全國人大常委會作為合憲性審查主體的作用形成了一定的制度制約作用,如果不在全國人大和全國人大常委會之間就合憲性審查工作作出適當的制度分工,那么,全國人大和全國人大常委會各自依法進行的合憲性審查必然存在工作上的重疊和沖突問題。
       
        從合憲性審查主體與合法性審查主體的“合一性”角度來看,由于現行憲法、立法法規定了全國人大常委會既享有憲法解釋權,有享有法律解釋權,并且全國人大常委會既可以進行合憲性審查,又可以進行合法性審查,而且全國人大常委會進行的合憲性審查的審查對象與合法性審查的審查對象存在著大量的重疊領域,故在對同一對象是進行合憲性審查,還是進行合法性審查時,因為全國人大常委會本身既有憲法解釋權,又有法律解釋權,故全國人大常委會在選擇合憲性審查方式和合法性審查方式上有很大的自由裁量權或者是立法監督的自主權。
       
        所以說,目前的合憲性審查和合法性審查制度設計存在著制度功能重疊以及審查主體具有同一性等方面的法理問題。這些問題如果不解決,合憲性審查和合法性審查工作在實踐中就具有多種可選的操作方案,由此就引發了合憲性審查與合法性審查兩種立法監督在實踐中哪一種更方便、更簡潔的問題。由于合法性審查的法律依據是全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律,相對于合憲性審查中的法律依據“憲法”來說,法律的“原則”和“規范”的文本含義或者是引申意義都比較容易把握,作為合憲性審查和合法性審查的主體,全國人大常委會更傾向于選擇適用合法性審查制度來進行日常的立法監督,合憲性審查的制度需求顯然被合法性審查制度所掩蓋。
       
        所以,目前從制度邏輯上看,只有全國人大依據現行立法法第97條第(一)項享有的審查全國人大常委會制定的法律以及全國人大常委會批注的自治條例和單行條例的“合憲性審查”是法理上可以明白無誤地加以運行的合憲性審查機制,然而,由于全國人大根據憲法和組織法的規定,一個任期內每年通常只舉行一次全體會議,加上全國人大會議期間由全國人大會議主席團來主持全國人大會議,全國人大常委會事實上無法履行作為全國人大會議期間的全國人大常設機構的制度功能,故要在全國人大會議期間啟動對全國人大常委會制定的法律以及全國人大常委會批準的自治條例和單行條例的合憲性審查,在程序機制上是不可行的。此外,從制度邏輯上還可以確定對全國人大制定的基本法律的合憲性審查,但目前的制度設計無法構建對全國人大制定的基本法律是否與憲法相一致或相抵觸的合憲性審查機制和程序,故具有法律效力意義上的合憲性審查是無法有效展開的。
       
        如果把對基本法律和基本法律以外的其他法律,包括全國人大常委會批準的具有法律效力的自治區制定的自治條例和單行條例排除在合憲性審查的對象范圍之外,那么,行政法規、軍事法規、監察法規、地方性法規、部委規章、地方政府規章則成為全國人大常委會作為合憲性審查主體和合法性審查主體可以審查的“共同復合性對象”,合憲性審查對象與合法性審查對象之間的高度甚至完全重合,必然導致全國人大常委會所從事的“合憲性審查”相對于“合法性審查”的附屬性和被動性,除非在合法性審查中必須要引用憲法依據,否則,全國人大常委會在合法性審查中無需強行引用憲法來進行合憲性判斷,這樣可以最大限度地降低全國人大常委會合法性審查的技術難度。
       
        事實上,全國人大常委會在合法性審查中附帶進行合憲性審查的活動已經在全國人大常委會的立法監督實踐工作發生了。例如2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國香港特別行政區基本法>第十三條第一款和第十九條的解釋》,該解釋雖然屬于對《基本法》的法律解釋文件,但其中的解釋內容卻首先包含了對現行憲法第89條的解釋,并且以憲法解釋的結果為依據來支持進一步的法律解釋。該解釋條文規定:依照《中華人民共和國憲法》第八十九條第(九)項的規定,國務院即中央人民政府行使管理國家對外事務的職權,國家豁免規則或政策屬于國家對外事務中的外交事務范疇,中央人民政府有權決定中華人民共和國的國家豁免規則或政策,在中華人民共和國領域內統一實施。基于上述,根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第十三條第一款關于“中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務”的規定,管理與香港特別行政區有關的外交事務屬于中央人民政府的權力,中央人民政府有權決定在香港特別行政區適用的國家豁免規則或政策。從上述全國人大常委會對香港基本法所作出的正式的法律解釋來看,憲法解釋被作為該法律解釋的補充和部分內容對待了,沒有呈現出自身的獨立性。由此可見,1982年憲法所規定的憲法解釋制度在實踐中已經開始運行了,但是憲法解釋制度運行缺少規范化的程序和機制,還沒有形成可以加以評價和可預期的正式具有法律效力的憲法解釋性文件。基于《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國香港特別行政區基本法>第十三條第一款和第十九條的解釋》可以發現,該解釋的法律動因起源于對香港特別行政區終身法院的請示中所包含的法律問題的“審查”[8],而該解釋所作出的答復實際上既把基本法作為審查的依據,又將憲法作為依據,并且還就憲法和基本法的相關條文的內涵做了全面和系統的解釋,合憲性審查附屬于基本法審查中的,并且合憲性審查以及由此產生的憲法解釋有力地支持了合法性審查的法律依據香港基本法的法律效力,這一解釋開創了全國人大常委會進行合憲性審查和合法性審查工作制度和程序機制的先河。上述解釋出臺進一步否定了學術界對加強憲法解釋程序機制建設和合憲性審查程序機制建設的學術探討的正當性[9],因為憲法解釋的程序機制和合憲性審查程序機制在上述解釋中已經完美地體現出來了,無需再從制度上另起爐灶,這也進一步表明,進一步推動合憲性審查工作,在制度設計層面已經不再是程序機制建設的問題,而是全國人大常委會作為合憲性審查主體和合法性審查主體如何合理地和有效地扮演好這兩種身份問題,從制度邏輯上來看,存在著單獨的合憲性審查工作、單獨的合法性審查工作以及合憲性審查和合法性審查混合性工作。目前,全國人大常委會所進行的單獨性合法性審查工作和合憲性合法性混合審查工作已經在實踐中發生了,唯一需要強調的就是全國人大常委會如何就某個具體審查對象只進行專門的“合憲性審查”,并作出專門的合憲性審查結論。這是在實踐中尚未突破的制度瓶頸,需要從法理上加以認真的研究。從合憲性審查與合法性審查的“制度分工”來看,真正有價值的還是全國人大常委會如何選擇一個具體審查對象獨立地作出合憲性審查的結論,并且通過專門的單行憲法解釋文件來確認合憲性審查的結果[10],而不是簡單地將憲法解釋融匯在法律解釋中使得憲法解釋和合憲性審查的制度意義無法得到有效和充分地體現。
       
        四、合憲性審查重在立法中的政治監督
       
        本文上述分析只是從制度邏輯上肯定了全國人大依據憲法對全國人大常委會制定的法律以及全國人大常委會批準的自治區制定的自治條例和單行條例進行合憲性審查的制度合理性,因為對全國人大常委會制定的法律以及批準的自治條例和單行條例的合憲性審查,在審查工作中不涉及到合法性審查問題,在制度邏輯上可以形成單獨的合憲性審查結論,然而由于我國人民代表大會制度下很難啟動對全國人大常委會制定的法律以及批準的自治條例和單行條例的合憲性審查程序,也無法對全國人大制定的基本法律啟動合憲性審查程序,因此,目前的憲法體制下無法形成具有法律規范性的合憲性審查制度。然而,從維護憲法權威、推動依憲治國的價值目標角度出發,全國人大制定的基本法律以及全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律及其批準的自治區的自治條例和單行條例,必須要納入合憲性審查的價值評價系統來評價其正當性,否則就難以實現憲法所規定的法制統一性。對全國人大制定的基本法律以及全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律及其批準的自治區的自治條例和單行條例進行的合憲性審查,如果在法律程序上無法有效完成,無法有效形成法律責任機制,如果能夠形成有效的“政治監督”程序和機制,也能夠對法律的合憲性進行有效地維護。
       
        事實上,全國人大及其常委會作為憲法所規定的享有國家立法權的最高國家立法機關,自身所受到的憲法約束是基于“人民主體地位”和“一切國家權力屬于人民”的政治約束。這種政治約束既可以表現為社會公眾的監督,也可以表現為全國人大及其常委會在立法過程中的自我監督。因此,將合憲性審查理念引進全國人大及其常委會制定和修改基本法律、基本法律以外的其他法律以及批準自治區制定的自治條例和單行條例的立法過程,有助于強調全國人大及其常委會作為最高國家立法機關的立法自我監督,雖然這種監督不會導致全國人大及其常委會制定的法律通過正式的法律程序被宣告“撤銷”,但是卻可以對制定和修改法律的工作起到重要的指導作用。對于需要修改的法律,不論是全國人大制定的基本法律,還是全國人大常委會制定的基本法律以外的其他法律,以往在缺少合憲性評價機制的情形下,修改或者廢止法律的理由中缺少與憲法不相一致或相抵觸的法理理由,很顯然,憲法作為根本法缺少對依據憲法制定的法律的制度性控制。但是,在引進合憲性審查概念之后,同樣是修改或廢止有關的法律或者是制定新的法律,立法理由中增加了“合憲性”要求這個事項,無形中增加了最高立法機關立法工作的“科學性”,提升了立法工作的質量。因此,從全國人大及其常委會引進合憲性審查理念進入立法程序的角度來看,這是一種最高立法機關的自我監督,其性質屬于“政治監督”,與通過法律責任機制來加以保障的合法性審查所具有的“法律監督”制度功能相對應,構成了“政治監督”與“法律監督”相結合的立法監督體系,并可以對合憲性審查與合法性審查作有效的“制度功能分工”。合憲性監督雖然沒有法律監督那樣相應的法律責任制度作為立法監督行為的制度保障,但是,這種政治監督卻可以彰顯全國人大及其常委會作為國家最高權力機關的“人民性”和“政治性”。因此,把合憲性審查作為全國人大及其常委會立法工作的一項原則,可以對全國人大及其常委會的立法工作起到很好的政治監督作用,從而確保國家立法權行使的“合憲性”和“科學性”。

      【作者簡介】
      莫紀宏 中國社會科學院國際法研究所所長、研究員。
      【注釋】
      [1]習近平:《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日),本書編寫組編著:《黨的十九大報告學習輔導百問》,北京:黨建讀物出版社、學習出版社,2017年10月,第31頁。
      [2] 莫紀宏:《依憲立法原則與合憲性審查》,《中國社會科學》2020年第11期。
      [3]莫紀宏:《從憲法第100條看憲法適用理論的缺失》,《社會科學戰線》2009年第9期。
      [4]現行有效法律目錄(275件)(2021年1月22日十三屆全國人大常委會第二十五次會議閉幕 按法律部門分類),中國人大網2021年01月26日。參http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/170eaa5d4a994214aaf88e5dfac97665.shtml,2021年2月1日最新訪問。
      [5]習近平總書記在十九屆二中全會第二次全體會議上講話中明確指出:“要健全憲法監督機制,推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措,凡涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的,都應當實現經過全國人大常委會合憲性審查,確保同憲法規定、憲法精神相符合。” 習近平:《切實尊崇憲法,嚴格實施憲法》(2018年1月19日),習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年12月第1版,第206頁。
      [6] 莫紀宏:《加強對政策性文件合憲性審查的理論研究—習近平法治思想的深度解讀》,《人民檢察》2021年第1期。
      [7] 1982年憲法第58條規定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”
      [8] 第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議了委員長會議關于提請審議《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第十三條第一款和第十九條的解釋(草案)》的議案。委員長會議的議案是應香港特別行政區終審法院依據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條第三款的規定提請全國人民代表大會常務委員會解釋《中華人民共和國香港特別行政區基本法》有關規定的報告提出的。
      [9] 韓大元、張翔等:《憲法解釋程序研究》,中國人民大學出版社2016年版。
      [10] 1946年《中華民國憲法》規定了司法院大法官會議有權進行憲法解釋。從1949年起,司法院大法官會議以編號的方式陸續推出了近800件憲法解釋文件,其中第一號、第二號憲法解釋令是國民政府在大陸時期作出的,其他是在臺灣地區作出的。以編號方式推出憲法解釋確實可以將憲法解釋與立法活動明確地區分開來。在我國現行憲法體制下,由于全國人大及其常委會制定的基本法律和基本法律以外的其他法律具有部分解釋憲法的功能,為了在制度上區別于立法活動對憲法所作出的解釋,可以在制度上設計編號式的憲法解釋令以強調憲法解釋的獨立制度價值。

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