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    論國家治理現代化的“兩個大局”
    2021/3/19 10:46:42  點擊率[497]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法律社會學
      【出處】《西華師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】 中國共產黨基于對國情世情的深刻認識,將統籌“兩個大局”作為謀劃工作的基本出發點,體現了深遠的戰略眼光和超強的辯證思維能力。推進國家治理體系和治理能力的現代化是全面深化改革的總目標,首先需要富有針對性地厘清治理中的國家位置。國家治理現代化亦存在“兩個大局”。就國內大局而言,國家治理現代化需要建構國家與社會力量的相對關系;從國際大局上看,國家治理現代化需要處理國情與全人類共同價值之間的關系。這是現代國家的結構與功能注定的情形。在現代化治理框架中,社會力量的在場,讓國家治理現代化成為國家權力與社會力量互動的過程;國際社會的互動,讓國家治理現代化成為必須兜住全人類共同價值準則的跨國運行進程。從一個長過程來看,國家治理現代化并不是國家治理的終結性目標,完成治理現代化基本目標的同時,需要有更為久遠與廣闊的治理愿景。
      【中文關鍵字】治理現代化;國家權力
      【全文】

        中國正全力追求國家治理現代化的目標。國策既定,闡釋隨之興起。在國家治理現代化的目標認知上,可能會讓人認為它就是一個國家范圍內的現代化治理,或者是限于既定現代化目標的治理模式,甚或是國家權力治理的現代化。這是對國家治理現代化中的“兩個大局”理解不夠準確的表現。基于此,深刻理解國家治理現代化的“兩個大局”,便成為準確理解國家治理現代化的含義,以及實現國家治理現代化目標的前提條件。為此,需要確立兩個基本要點:一是對國家治理現代化自身來講,國家與社會力量的積極互動,構成國家現代化治理的國內大局。二是國際格局和國際體系的深刻調整,全球治理體系的深刻變革,構成國家治理現代化的國際大局。在實現國家治理現代化的基礎上,需要放寬眼光,對治理格局現代化之后的愿景加以理性展望,從而將國家治理帶向一個更為健康的未來。
       
        一、治理中的國家位置
       
        在中國,國家治理體系與治理能力現代化之所以在近期成為一個熱門話題,自然跟國家權力高層六年間在兩個重要決定中一再強調這一政策目標具有密切關系。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性,加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明,讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發,讓一切創造社會財富的源泉充分涌流,讓發展成果更多更公平惠及全體人民。” 在對“全面深化改革總目標”的定位中,首次將“國家治理體系與治理能力現代化”確定為基本目標,并且與基本政治制度相提并論。而后面接著指出的改革特性,應該說是對實現這一目標的手段與方式的概括。接下來闡述的內容,可以視為國家治理體系與治理能現代化內容的枚舉,“惠及全體人民”則是對現代化治理的民生導向做出的明確表述。在理論界對“國家治理體系與治理能力現代化”的解釋中,有人明確指出,“可以把推進國家治理體系和治理能力現代化,看成是工業、農業、國防、科技‘四個現代化’之后的‘第五個現代化’。”學術界聞聲而動,依照這一思路,對國家治理現代化進行了多方面的解釋,相關主題的學術文章以萬篇計,可見其學術熱度之高。
       
        如果說2013年中共中央的決定在謀劃全面改革時,將“國家治理體系與治理能力現代化”作為政治目標(建設中國特色社會主義)之外的治理目標的話,那么到2019年,這一目標則成為中共中央謀劃長期發展戰略的一個總體目標。在國家治理的政治定位與治理定位上的主次關系依舊的前提條件下,國家治理體系與治理能力現代化的具體內容,從十五個方面得到系統闡發,從而大致給出了國家現代化治理在體系建構和能力提升兩方面的基本內容。而其中直接闡述這兩方面內容的就有十三節之多:“堅持和完善黨的領導制度體系,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平;堅持和完善人民當家作主制度體系,發展社會主義民主政治;堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執政能力;堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系;堅持和完善社會主義基本經濟制度,推動經濟高質量發展;堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度,鞏固全體人民團結奮斗的共同思想基礎;堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度,滿足人民日益增長的美好生活需要;堅持和完善共建共治共享的社會治理制度,保持社會穩定、維護國家安全;堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生;堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度,確保人民軍隊忠實履行新時代使命任務;堅持和完善‘一國兩制’制度體系,推進祖國和平統一;堅持和完善獨立自主的和平外交政策,推動構建人類命運共同體;堅持和完善黨和國家監督體系,強化對權力運行的制約和監督。”這可以說是對國家的現代化治理在體系與能力兩方面所做的包羅性的規定,也相應為學術界提供了關于治理的多種多樣論題。
       
        學術界對國家治理體系與治理能力現代化的解釋,從總體上講,可以幫助人們從理論上比較深入具體地理解什么是國家的現代化治理。同時,學者們對執政黨與政府權力部門現代化治理的原則性闡釋加以具體化,也作為中介幫助公眾理解執政黨的治理國策。這是學術界對國家治理現代化做出的學術研究、對策探討與社會普及三個方面的貢獻。但由于國家確立現代化治理國策為時不長,在全球范圍內而言的治理理論也還是一個新論題,學術界要在短時間內全面、準確地對之加以理解和闡釋,肯定存在困難,一些理解也比較難于到位。因為作為政策宣告的中央文件,主要是要解決中國現代化治理在當下面臨的重大問題,其意圖肯定不是進行理論闡釋;但作為學術研究,則需要對國家治理現代化的三個層面進行揭橥:首先要直面中央文件所診斷并開出處方的、中國當下治理面對的實際問題;其次則需要向縱深處推進,揭示中國現代化治理的深層理論問題與實踐總體導向;再次需要從政策與社會互動的角度,將官方的政策導向、學者的學術解釋與大眾的理解需求結合起來,促成公眾對治理現代化的廣泛社會響應,進而推動從傳統治理向現代化治理的成功轉變。
       
        面對中國現代化治理的轉變,學術界能夠做的工作自然主要是理論解釋。搜索相關學術成果,可以發現,學術界在取得令人矚目的學術成績的同時,亦在進行著致力于闡釋國家現代化治理的嘗試,有兩種傾向性的意見值得留意:一是限定在中國的國家范圍內理解現代化治理,二是在特定國家價值理念中申述國家現代化治理理念。這不是某個或某些學者在闡釋國家現代化治理時分散體現出來的特點,而是不同學者從不同角度闡釋國家現代化治理表現出的總體特征。
       
        就前者講,那是一種將國家治理體系和治理能力現代化闡述為一個國家自身事情的觀點。這種傾向性的觀點認為,討論國家治理現代化只需要結合國家歷史發展、基本國情和政策縱向發展以及橫向需要,把國家治理體系和治理能力現代化問題局限在一國范圍內,尤其是局限在一國權力范圍內,就可以講清楚。出現這樣的觀點,主要是因為“中國的”現代化治理這樣的論域,局限了研究者的眼光。這是可以理解的一種局限。試想,如果討論“中國的國家治理體系與治理能力現代化”問題,不凸顯“中國的”特色,不強調“中國的”治理淵源,不重視“中國的”現代進程,不設計“中國的”治理措施,不呈現“中國的”治理成就,那反而不能清楚論述現代化治理的實踐性需要與現實性品格了。“國家治理體系與治理能力現代化”之所以在當今中國成為一個熱度極高的命題,正是因為中國的疾速發展,在致力實現之前確定的四個現代化目標的基礎上,展現出實現“第五個現代化”即治理現代化的必要性與迫切性所致。如果不將治理現代化的目光聚焦于中國,人們可能就不知道討論這個話題究竟有何實際意義。由于大多數論者認定,“國家治理現代化體現了黨的十八大以來治國理政實踐的‘中國智慧’和‘中國方案’”。因此,將中國的治理現代化審視目光主要定在“中國的”范圍,似乎就具有天經地義的合理性。
       
        隨之而來的問題便是,中國的現代化治理是作為國策推向前臺的,因此,中國的發展模式也就對這一現代化治理趨向有著模塑的作用。而中國的發展,基本上被認為是一種國家帶動的發展模式。中國經濟自1978年以來的加速增長,是因為“中國做了在此之前其他經濟成功的國家做的事情。然而要真正地理解為什么中國做得這么好,我們必須更加深入地研究中國所采取的具體政策以及這些政策達到的具體結果”。這正是林毅夫等學者解釋“中國奇跡”所展現的基本進路。不僅中國中央政府的增長政策促成了“中國奇跡”,而且這樣的政策成為地方政府人才選拔的杠桿,因此才形成了所謂“政治錦標賽”這樣的用人機制。這讓政治行政人才圍繞經濟增長得到選拔任用,以此促成了整個社會以經濟增長政策為務的社會心理。于是,人們順理成章地就將中國的“國家治理體系與治理能力現代化”視為國家權力推動的“第五個現代化”。在此氛圍中,國家治理這一詞匯的英文翻譯便直接體現出這一傾向:國家治理被譯成國家權力治理即state governance。本來,國家治理不是指一國權力體系絕對主導的治理,它不能被解讀為一國范圍內權力單方面籌劃的事情。所以它不應該是state governance,而應該是總體意義上的“國家”即包括國家權力與社會組織在內的共同治理,也就是national governance。但人們一般接受的是前者,而不是后者。這是一種需要在學理上矯正的國家治理思路。
       
        習近平在國際國內會議上都曾反復強調:“讓我們團結起來,堅守和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值,推動構建新型國際關系,推動構建人類命運共同體,共同創造世界更加美好的未來!”“構建人類命運共同體”是出自中國的國際秩序理念,但引導共同體建構的基本價值則是整個人類社會共享的價值。基于此,習近平還進一步明確指出其中一些共同價值或源自西方、或源自中國的事實,有利于人們解除對某些價值的地域偏執。“理念引領行動,方向決定出路。縱觀近代以來的歷史,建立公正合理的國際秩序是人類孜孜以求的目標。從360多年前的《威斯特伐利亞和約》確立的平等和主權原則,到150多年前日內瓦公約確立的國際人道主義精神;從70多年前聯合國憲章明確的四大宗旨和七項原則,到60多年前萬隆會議倡導的和平共處五項原則,國際關系演變積累了一系列公認的原則。這些原則應該成為構建人類命運共同體的基本遵循。”這中間,前兩項源自西方,后兩項跟中國直接相關。可見,人類共同價值并不為西方國家所獨美,而是由中西各國共同貢獻于人類的價值瑰寶。
       
        人類的共同價值理念,是人類共同摸索良政善治(good government and good governance)的精神基礎。如果否定人類的共同價值,就根本無法為中國的現代化治理與建構人類命運共同體奠定價值基礎,也無從建構良政善治的制度體系。因為良政善治的價值基礎是人類從暗夜狀態到高度文明演進的燈塔;而良政善治的制度安排,乃是人類付出極大代價,由不同國家在其現代化實踐中經艱苦探索才發現的。其中,現代化先發國家貢獻尤多、尤為重要。如果拒斥現代化先發國家的良政善治價值與制度,那么不僅會讓中國的良政善治摸索走上一條異常曲折、前景難測的道路,而且因為對先發現代化國家取得的善政良治成就的排斥態度,讓中國對相應制度的再次摸索變得得不償失。
       
        在理論闡釋上,在將國家治理體系和治理能力現代化的國家范圍剛性設定的情況下,會預設中國的國家價值和歷史價值對全人類共同價值做出的獨特貢獻與獨領風騷。這不僅會人為抬高中國對人類共同價值的貢獻度,而且同時鼓勵一種疏離于發達國家討論國家治理體系和治理能力現代化的潛在想象。這對中國致力實現治理現代化目標,將是有害無益的。因此,針對上述兩種傾向性的觀點,需要富有針對性地強調兩點:一是國家治理現代化不等于“國家的”治理現代化。而是落定在“現代國家”平臺上的治理模式,它肯定超越了某個具體國家的范圍與歷史。因此,不能在國家、尤其是國家權力視角得到全面理解。為此,必須重視但嚴格限定一國國情對認知治理現代化的影響,不能讓一國國情完全左右一國治理現代化的想象。二是中國的治理現代化不是橫空出世的東西,它是對先發現代化國家治理經驗教訓加以汲取,結合中國的治理進程需要而做出的國家治理規劃。因此,不能讓中國的治理現代化成為排斥先發國家治理現代化經驗的狹隘理解,而必須在更為廣闊的視野中進行理性審視。
       
        二、國家治理現代化中的國內大局
       
        從全球視角看,國家治理體系與治理能力的現代化,是在一個不同于古代社會總體結構的框架中呈現出來的。從國家治理體系的角度看,國家權力與社會力量的分流與互動機制,是為現代化的國家治理體系。在古代社會中,無分東西,國家權力長期被神圣化,要么被神授權力論、要么被天授權力論矯飾為絕對主宰性的權力。分析起來,在君主、皇帝不能獨專權力的論證思路中,像基督教那樣的神授或儒家那樣的天授權力論,確實有一種將世俗權力限制在上帝或上天權力之下的限權意涵。但問題在于,古代社會的君主與皇帝們,常常將之用于神圣化已經掌握在手的權力,并且拒絕與政治體中的其他成員分享權力。因此,神授權力與天授權力,便成為國家掌權者獨占權力、吞噬社會的自辯辭。國家治理體系,也就成為國家權力單方面遣用權力的體系,并相應成為掌握國家權力的君主與皇帝們展現權力意志的工具。嚴格說來,在這種情況下,國家根本就沒有什么治理體系,而只有為君主與皇權服務的、排斥性掌控權力的工具化系統。
       
        現代限權政治思想由社會契約論給出了系統論證。社會契約論設定了一個社會起源問題,進一步設定了一個政府權力起源問題,因此以雙重契約論的建構,將神授權力與天授權力兩種論斷給國家權力涂抹上的神圣色彩一掃而去。并且將社會總體結構區隔為國家權力與人民兩個空間,設定了國家權力只能來自人民授予,它只能行使立國契約中授予的權力,此外便不能越權而為;而人民在授予國家對內維護秩序、對外抵御侵略的暴力權力的同時,保有不可分割、轉讓的生命、財產與自由權利,以此抗拒國家權力對人民權利的侵蝕、侵犯和侵奪。在洛克那里,還設定了一條限定國家權力肆意妄為的最后保護措施:如果國家(政府)不能按照授權而規范運用權力,那就等于將自己安放到了叛亂者的位置上,人民就有權起來推翻政府。在滿門心思設想如何可以成功限定國家權力的現代早期,這樣的想象有某種消極性。因為它主要是一種防御性設計,即有效防止國家權力的僭越,而非鼓勵國家權力的積極作為。當國家權力需要發揮它的積極作用,以促進社會經濟的發展、公眾幸福指數的提升。于是,在現代早期的政府契約基礎上,需要國家與社會訂立新的契約,以保證政府權力不只是兜住維護秩序和抵御外敵之底,還需要發揮促進經濟繁榮和提升社會福利的作用。由此,國家權力必須同時依約履行兩種權力責任——供給秩序與推動發展。但在國家權力體系建構趨向復雜化的進程中,社會所發揮的作用是顯而易見的:社會不僅成為國家權力體系建構的前置條件,也成為授權于國家的主體,更加是讓國家權力規范和高效運行的保證者。這是國家與社會分流而為的現代國家/社會總體結構才會浮現出來的新機制。古代社會那種無以有效限制國家權力的狀況一去而不復返。一種被社會機制約束住的國家權力,成為國家權力體系分權制衡建構、縱橫職責分工的現代保障。可見,在國家權力體系的現代建制及其運行中,社會的在場具有多么重要的作用。
       
        為了更好地理解國家與社會的現代關系結構,必須在理解國家建制的同時,準確理解限制與規范國家權力的“社會”。社會這一概念所指甚為復雜,需要進行分辨。作為一個日常用語,社會幾乎與人類存在等同。在一般政治學術語中,社會指那些因共同利益、價值或目的結成的集群,諸如國際學術社群、歐洲社會,但更多用來指一個國家疆域內的較大族群或文化群體。而在政治學理論中,社會則是指與國家權力體系相對而在的公民自治與公益慈善組織建制。這是一個足以跟國家分庭抗禮的、高度組織化的社會:就其生產物質利益的社會空間來講,“市場”成為與國家權力行為邏輯大不相同的機制;就公民維護自己的群性利益而言,社會的建制有力地供給著社會秩序;就公民友愛與互助的公益/慈善組織而言,構成了國家與社會之外的第三部門;就社會嚴密監督國家權力運行的傳播媒介來講,構成了以社會限制國家權力的有力機制,以至于成為“第四權力”。在國家權力強有力地發揮經過授權的權力效用時,社會力量的在場,發揮了全面且有力地規范國家權力的作用。缺乏時刻警惕國家權力的社會力量,便完全無法想象一套規范作為的國家權力;缺乏有力供給社會秩序的國家權力,同時也就無法想象一個井然運行的社會力量。可見,國家與社會的分流與相互限定,構成國家現代化治理模式的基礎。
       
        從古代國家演進到現代國家,社會一直都存在。但社會的形態與功能在古今兩個階段大不相同。一般而言,古代社會處于一個相對于國家權力顯得非常渙散且軟弱無力的狀態,社會力量基本上無力限制國家權力的情形。在中國漫長的古代歷史上,社會從來就龜縮在狹小的空間中——要么體現為城市社會里限于謀求衣食住行,要么在鄉村社會按照自然秩序(如齒序結構)和諧生活。當然,在中國歷史上確實存在著與國家權力機制不同的社會機制。城市里的行會組織與鄉村中的會社機制,都是一種社會機制。但這樣的社會機制,既無法有力規范國家權力,也無法有效約束自身行為。因此,古代社會機制完全無法與現代社會機制媲美。原因在于,社會機制的古今兩種類型,有著差異極為懸殊的作用機制:前者是自發性較強的社會機制,后者是理性化程度很高的社會機制。
       
        中國古代的社會類型明顯屬于前者。在一個自發性社會里,社會成員也會成立各種各樣的組織。但對國家權力而言,不僅處在兩不相干的自娛自樂境地,而且總是試圖從自謀生路的社會空間穿越到國家權力體制之中。所謂“紅頂商人”的傳統,所謂官宦與鄉紳的身份轉換,都是證明。至于那些似乎是組織起來的社會,基本上都成為處理“民間”事務的機構,組織嚴密程度有限、組織資源聚集不多、組織績效明顯不高、組織興趣導向顯著、組織抗壓能力不強。除開極少的政治性會社,譬如東漢的“黨錮之禍”、唐朝的“牛李黨爭”、北宋的“新舊黨爭”、明朝的朋黨之爭等等,其余會社基本限定在謀求利益、結伙團練、文化娛樂等方面,完全沒有出現足以與國家權力平分氣色的社會組織。即便是中國古代的黨人組織,一者,將其定位為社會組織比較勉強不說,因為他們常常是在位官僚的結盟,那不過是國家權力掌控者的結黨營私情形;二者,它們并無明確的組織目標、亦無嚴格的組織章程、更無爭奪國家權力的政黨宗旨。因此,它們很難被視為現代意義上的政黨“組織”。可以說,中國社會的出現,是仿照現代社會總體結構中國家權力與社會自治分流的架構,在現代時段逐漸浮現出來的。這是因應全球走向國家/社會的現代結構的產物,是實踐國家/社會分流的社會總體結構的制度建制的結果。這正是一種顯見的、重新訂立社會契約與政府契約的標志。
       
        就現代治理來講,國家與社會的攜手出場,是它與前現代治理模式劃分出清晰界限的重要指標。但這并不意味著國家與社會就處在完美的平衡狀態,在國家權力與社會的規范界限劃分出來以后,不僅各自盡其所能地發揮出自己的功能,而且能夠非常美妙地進行互動,以至于展現出國家與社會美不可言的相互促進關系,實現國家治理的最佳效果,也就是人們滿心期待的善治。但這只是國家治理可望而不可即的理想情形。從國家與市場、國家與第三部門兩個關系向度來看,它們在國家治理的進程中,因為展現了國家權力機制、社會謀利機制與社會互助機制的關系,所以國家與社會的緊密互動如果想奏效的話,既需要三方各自歸位,又需要三方良性互動,還需要三方協同成長。這三者對于良政善治所具有的重要意義,毋庸多言。
       
        國家權力對國家治理發揮的作用,自國家降臨以來,一直處于一個沒有替代者的高位。即使在國家現代化治理情景下,也很難設想取消國家權力而實行無政府治理。國家權力的建制,經歷了無限全能國家和有限法治國家的結構性變化:人們為了有力限制曾經胡作非為的古代國家權力,想方設法地凸顯出一個以權力制約權力、以權利制約權力、以社會制約權力的廣義分權制衡體系,為人類展現了一個小而強的政府與大而強的社會的搭配結構,以便既促進國家權力發揮它不可替代的作用,又給社會騰出充分的自治空間。為此,政治思想家從理論上歸納了國家權力與社會搭配的基本模式:小政府與大社會、大政府與小社會;強國家與強社會、弱國家與弱社會;強社會與弱國家、強國家與弱社會等等。其中,國家與社會的雙強配置自然是最值得期望的,但這種搭配幾乎是可遇不可求的。因此,人們期望在社會秩序正常的情況下,國家權力也正常發揮其供給社會秩序的功能。一旦社會出現失序的情形,那么國家就應當強力出手,全力恢復社會秩序。這在國家與市場關系的處置上,尤其得到鮮明強調。這有一種小看社會失序之后的自我治愈能力,高看國家權力恢復社會秩序能耐的傾向。
       
        國家治理的現實情形常常是,國家權力一端發揮的治理效用總不太令人滿意,還經常性地陷入“國家失敗”(state failure)境地。因此,不斷改善并優化國家權力治理,一直是現代國家降臨以還需要勉力凸顯的治理主題,而且必須在對國家權力懷抱高度警惕性的基礎上,一方面兜住國家權力治理不至于陷入“國家失敗”的底,另一方面盡力將國家權力治理維持在一個令人滿意的水平上,并克制對國家權力治理績效的美好幻想,以免陷入國家權力治理的深深陷阱之中而無法自拔。假如人們過于急切地期待國家(政府)權力廣泛干預社會事務,尤其是市場運作的時候,“這樣一來,政府活動就可能偏離公眾利益,容易產生尋租行為,導致意想不到的不良后果;這樣做還可能對個人產生負面激勵,影響市場機制的正常運行。過去時期的政府活動,或者說當權者憑借政治權力進行的管理活動,經常扭曲市場機制,將收入從社會公眾手中分配到寡頭統治集團手中”。可見,國家(政府)依照授權提供監督和管理,仍然是規范政府活動的既定軌道,絕對不能讓政府越軌而為。
       
        與此同時,從社會治理一端來講,除開一些例外型的國家,在大多數國家中,社會的自組織程度一向不高,社會的自治效果一向不彰。正因為如此,關注社會自治的人群一直大力呼吁加強社會自治。眾所周知的是,與國家權力作為關聯最為緊密的社會機制之一——市場治理,既存在高效運作的一面,也存在著讓人怵目驚心的“市場失靈”(market failure)。由于“公共物品、準公共物品、自然壟斷、外部性和其他因素(最近新增加了信息不對稱因素)都會導致私人市場的資源配置功能失靈”。但這不構成政府干預市場的理由。因為政府干預常常超過正常需要,干預市場變成了取代市場,讓政府權力肆意作為,不僅不能矯正所謂市場失靈,而且會引發政府失敗。出現市場失靈,只能按照市場規則加以校正。可見,因為國家失敗與市場失靈的相形而在,因此需要對兩者加以規范,促使它們在互動中相互限制對方,促進對方有效發揮作用,并逐漸促成一種兜住失敗底線基礎上的持續有效運作機制。這無疑強化了社會在場有益于政府規范作用的主張,當然也強化了政府授權而為便有助于保障社會秩序的看法。
       
        國家與市場關系,是審視國家與社會關系的一個向度。國家權力與第三部門,也就是公益、慈善社會組織的關系,是審視國家與社會關系的另一個維度。不同于“第一部門”的國家權力組織與“第二部門”的社會利益組織,作為公益慈善組織構成的“第三部門”之所以廣泛登上社會舞臺,并掀起一場所謂“結社革命”,就是因為發達國家、國家社會主義與第三世界不約而同地遭遇到國家功能危機,因此才出現自救性質的結社革命。可見,第三部門興起的社會自救運動,是對國家權力伸手莫及、建功不易的社會事務的補救,也是社會能量不弱于國家權力的一個表現。就此而言,進一步證明了,在現代國家范圍內看,國家治理不單是國家權力治理,而是與社會力量相互協進的過程。讓社會力量在場,并對國家權力規范發揮作用,乃是我國邁向國家治理現代進程中的國內大局的一個基本制度安排。
       
        三、國家治理現代化中的國際大局
       
        一個國家的治理現代化,自然首先是這個國家需要完成的現代化任務。但除非這個國家是現代化的首創國家,它才會無所依傍、暗夜摸索,為人類蹚出一條現代化的道路來。凡是后起的現代化國家,在尋求治理現代化的進程中,都會自然而然地將先行現代國家作為參照、甚至模仿對象。愈是后進的現代化國家,面對的先行現代化國家就愈多。因此在尋求現代化的參照國家方面,也就愈復雜,愈益躊躇,愈會在國家現代化目標與先行國家典范之間舉棋不定,并引發現代化進程的起伏動蕩:要么太過看重自己國家從傳統到現代的治理遺產與當下需要,而忽視典范的垂范價值;要么太過看重現代化的示范國家的經驗,以至于機械模仿。這就意味著,一個致力實現國家治理現代化的后發國度,需要在三種態勢中理性擇定自己的現代化坐標:一是先發現代國家已經呈現出的治理現代化模式,二是與自己類似的后發國家正在展現的治理現代化前景,三是現代化轉型仍然處于初始階段的后發、甚至是未發國家何以未能轉向現代化治理。相比而言,一個具有發展轉型意愿的國家,會將第三方面的態勢視為教訓,因此注重記取它們的教訓和規避它們的想法與做法。但對先發國家呈現了高度成熟的治理現代化模式,與先于自己的后發國家所展現的疾速轉型與發展模式,失于比較和判斷:常常為后者的曾經落后處境、抗拒強權、奮力作為、勃然崛起而感動,為最早實現治理現代化轉變的國家所表現的國家優勢、強權霸道、安享成就、緩進狀態而驚懼。因此對兩者的模仿,常常是欣然接受與自己有過同樣后發處境的那些國家的治理模式,反而拒斥真正具有現代化治理示范作用的先發現代化國家的經驗。
       
        因此,在后發國家謀劃現代化治理的過程中,如何處理治理現代化的國家標準與全球標準的關系,便成為困擾這些國家的重大難題。這里涉及幾個需要分辨的問題:一是全人類共同價值是否是全球都會認同的價值?今日所謂全球,乃是由諸多民族國家構成的國際社會。民族國家是主權國家,即由領土、人口、政府、主權構成的國家機制。在其兩個構成面之間,“民族是一個具有自我意識凝聚力、共同的態度和觀念,并經常(但并非總是)有一種共同的語言的人群。國家是一種政府結構,通常是獨立自主的并有足夠的權力來厲行它的法令。”相對而言,民族作為共同體的想象產物,受歷史積累因素的影響較為明顯。但也包括為了建構民族而展開的“想象的共同體”的運思。前者構成社會民族,后者驅動政治民族。從社會民族轉向政治民族,正是建構現代民族國家、尤其是多民族國家必經的一個通道。一旦在政治民族基礎上建構起國家權力機制,以民族國家面目展現在國際社會的時候,這個國家的主權,不僅在國內建構起來,而且得到國際社會的承認。民族國家的內保責任與對外御敵,讓民族國家之間的界限鮮明呈現出來。這一方面讓民族國家之間的差異性與排斥性成為一個國家印記,另一方面也讓民族國家間的合作成為國際社會的一個矚目現象。
       
        那么,在民族國家林立的國際社會,國家間會有什么一致性嗎?從形式上講,每一個民族國家都由領土、人口、政府、主權等要素構成,這可以說體現了國家間的一致性。但這樣的一致性,僅僅指出了各個國家最表面的共同特征,并不能指出各個國家所具有的實質性構成特點的共通性。構成國家實質性特征的是價值觀念、政體選擇與歷史文化。而恰恰在這幾個方面,民族國家之間呈現出千差萬別的特征,如在政體選擇方面,資本主義陣營與社會主義陣營之間的“五十年冷戰”,完全呈現了不同政體之間的敵視關系。歷史文化的不同,更是直接體現在各個民族國家的社會歷史脈絡之中,不需要更多的描述與分析就可以知曉。
       
        如果說歷史文化尚不至于引發民族國家之間的敵視,政體選擇背后還存在復雜的因素可以分析的話,那么,價值觀念之別,可能是民族國家之間融歷史文化與政體選擇等因素,最為深沉地展現國家差異乃至對壘的方面。冷戰,其實就是一場價值的或意識形態的文化價值戰爭。但是不是現代民族國家之間在價值上就總是處于劍拔弩張、互不相容的狀態呢?未必。盡管在價值的實質內涵上有所不同,為法國大革命所張揚的基本價值“自由、平等、博愛”,可以說大致為今日世界各國所接受。這勿需太多論證,僅需要簡單翻閱各個國家的憲法文本,就知道這幾項價值在全球各國得到的廣泛認同:諸如人民主權、基本人權、三權分立、法治原則等,都體現了這些基本價值及其制度導向。而這些基本價值與基本制度的精神,在法國大革命時期的《人和公民的權利宣言》就得到了確認,并在法國《一七九一年憲法》作為前言而得到國家根本法的肯定。其中,第一、二條尤為鮮明地體現出了這一點,“在權利方面,人們生來是而且始終是自由平等的。只有在公共利用上面才顯出社會上的差別。任何政治結合的目的都在于保存人的自然的和不可動搖的權利。這些權利就是自由、財產、安全和反抗壓迫。”對這些基本價值及其預定的基本制度,在各國憲法的表述上容有不同,制度側重點間有差異,但基本理念與制度框架沒有重大區別。由此可以說,為國家現代化治理奠基的價值基礎與制度根柢是有全球共識的。至于因為實際運行上呈現的重大差異,以至于好些國家疏離了現代基本價值與基本制度取向,那是因為受到現實政治博弈的影響而致,是疏離其憲法承諾而需要矯正的政治態勢。
       
        二是現代化治理的全球制度安排是否具有趨同的結構與功能?這里所說的現代化治理的全球制度,既指全球國家間組織的制度,也指全球最重要的政治社會即國家的制度,當然也指全球公民/公益組織的制度。全球最有影響力的國家間綜合性組織,自然是聯合國。《聯合國憲章》明確規定宗旨為“一、維持國際和平與安全;并為此目的:采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅,制止侵略行為或其他和平之破壞;并以和平方法且以正義及國際法之原則,調整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。二、發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關系,并采取其他適當辦法,以增進普遍和平。三、促成國家合作,以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題,且不分種族、性別、語言或宗教,增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重。四、構成一協調各國行動之中心,以達成上述共同目的。”《聯合國憲章》對聯合國作為國際組織宗旨的闡述,可以說是對前述的立憲民主國家基本價值與基本制度原則在國際社會的范圍做出的一次承諾。盡管《聯合國憲章》對成員國內政制約力度不夠,但起碼成員國是承諾了前述原則的。成員國對憲章基本宗旨倘有背離,那么憲章宗旨應該是矯正成員國背離現象的準則。
       
        世界貿易組織(WTO)是全球最大規模的國際經濟貿易組織。其組織協定的基本宗旨是,“本協議各成員,承認其貿易和經濟關系的發展,應旨在提高生活水平,保證充分就業和大幅度穩步提高實際收入和有效需求,擴大貨物與服務的生產和貿易,為持續發展之目的擴大對世界資源的充分利用,保護和維護環境,并以符合不同經濟發展水平下各自需要的方式,加強采取各種相應的措施;進一步承認有必要作出積極的努力,以確保發展中國家,尤其是最不發達國家,在國際貿易增長中獲得與其經濟發展相適應的份額;期望通過達成互惠互利的安排,切實降低關稅和其他貿易壁壘,在國際貿易關系中消除歧視待遇,為實現上述目標作出貢獻;從而決心建立一個完整的、更有活力的和持久的多邊貿易體系”。由此可見,世界貿易組織是以國家間的平等精神為宗旨,以推進國際社會的共同發展為目的,以提高各國人民生活水準為動力的一個國際經濟貿易組織。盡管這個組織定性為經濟貿易組織,但組織的基本理念與規則,無疑遵循了現代國家治理的所有基本原則:就業與收入增長的受惠對象無疑是一個國家的人民;打破經濟貿易壁壘以促進經濟社會發展的目的,自然也是人民受益;多邊主義自然是建立在各國相互尊重基礎上,共同朝向自由、發展、繁榮、幸福的目標逼進的行動哲學。凡是世界貿易組織的成員國在國家經濟貿易中有違這些基本原則,都可以訴諸爭端裁決機制加以解決。這是一種基于國際和平與共同發展的目的建構的國際組織,是國家現代化治理模式的國際擴展。
       
        三是現代化治理的全球化過程是否是一個發達國家對后發國家的欺凌與后發國家的抗拒同在的過程?需要承認,現代化治理的全球推進過程,并不是一個“全球同此涼熱”的烏托邦實現進程。在先發現代國家與后發國家之間,長期存在著經濟貿易的不公平情形,甚至長期存在強對弱、大對小的國家間不平等或欺凌現象。這些現象,在20世紀以前的全球現代化治理機制尚未形成的長時段,是非常普遍的。但如果以一種發展的眼光看問題,發達國家在現代早期以經濟貿易復加政治手段和戰爭方式開拓市場之后,逐漸發現和平的經濟貿易更有利于獲得長期利益,便漸漸對國際貿易的協議機制更感興趣;而后進國家在遭受欺凌之后,發現必須急起直追,以追趕型經濟建構以及相應的政治行政體制改革尋求實現現代化的時候,像世界貿易組織這樣的國際貿易新機制,也就瓜熟蒂落,成為發達國家與發展中國家都愿意接受的國際經濟貿易機制。如果進而以一種成熟現代化治理模式來看,任何一個后進國家如果以成熟現代化為標準,確定其國家行動方案,那么,先行現代化國家的總體治理模式,就應當成為他們創造性模仿的對象。從而在先發國家與后發國家之間,形成高度一致的現代化治理的國家模式。盡管這樣的模式在先發與后發國家間的運行效果有很大不同,但在基本模式上的一致性可以為人們所公認。在世界現代史的階級/帝國意識形態中建構起來的發達國家欺凌后發國家的僵化話語,便可以為新建構起來的和平與發展話語所取代;進一步讓國家間協議合作的機制完全替代現代早期的國家間征服機制。
       
        由上可見,國家治理是存在一定的全球基準的,這也是我國邁向國家治理現代化需要把握的國際大局。但需要強調,國家治理體系和治理能力現代化的全球基準,不是全球各國各種價值觀念、制度模式簡單相加而呈現出來的結果。事實上,全球區分為發達國家集團和發展中、欠發展國家集團。這中間,確實存在發達國家之成為發達國家的特殊緣由,也存在后發展或欠發展國家之所以發展不起來的獨特原因。這既需要發達國家努力維持其持續發展的價值支持和制度設計,也需要后發展或欠發展國家總結其發展不足甚至根本沒有發展的教訓。而研究者需要在其中總結歸納出發達國家與后發展、不發展國家某些共同的經驗與教訓。如前所述,除非一個國家能夠確立起現代化治理的基本模式,否則一個國家很難躋身迅速發展的行列,并成功躋身發達國家的隊伍。
       
        稍加分析可知,在后發展、欠發展國家集團尋求發展的時候,由于發達國家集團最初在謀求國際市場的時候采取了霸凌的方式,因此,后發展、欠發展國家對發達國家是存在痛苦歷史記憶的。因此,前者是容易遭遇到后者的文化價值抵抗、制度建構逆反的。尤其是亞非國家與歐洲國家之間的先發與后發,圍繞殖民地經歷而催生國際化抗拒運動。但無論是后發國家對發達國家在社會變遷還是文化價值上的抵抗,都不構成它們在發達國家已經呈現的國家治理體系和治理能力現代化基本格局和基本趨勢之外,尋求其他進路的理由。原因在于,前者構成了歷史經驗與規范模式上的全球典范。如果后發國家拒斥發達國家的經驗和垂范,它們就極大可能陷入現代化的泥淖。這就是先行者的力量所在。
       
        因此,國家治理的全球基準,應當將眼光首先投向發達國家的國家治理體系和治理能力現代化,而不是投向欠發展或不發展國家的國家治理體系和治理能力現代化的轉變嘗試。前者是完成形態,后者是進行形態。如果不把完成形態和進行形態分離得非常清楚明白,就可能誤導國家治理體系和治理能力現代化的建構。如果以進行形態的國家治理體系和治理能力現代化轉變,替代完成形態的國家治理體系和治理能力現代化,就將對國家長期發展產生嚴重的誤導。原因很簡單,進行形態的現代轉變,前景尚未可知,跟隨者很可能與之一起陷入現代化裹足不前的停滯狀態。如今那些陷入中等收入陷阱的國家,就給人們以慘痛的教訓。而完成形態的國家現代化治理模式,不僅給后進國家以成功的鼓舞,而且以其基本模式引導后進國家的現代化治理進程。這正是所有沿循現代化治理的原創性英國模式前行,而躋身現代化治理國家行列的國度給人們最大的啟示。
       
        全球范圍內的發展中國家在尋求實現治理現代化的進程中,接受發達國家的基準與自主設定目標,需要安頓在一個積極互動的框架中。如果兩者形成消極互斥的關系,對發展中國家實現國家治理現代化目標所具有的消極作用,會直接表現于價值、制度與舉措上的失誤。兩者間形成積極互動的關系固然不易,但只要一個國家在經濟起飛之后的社會政治改革中,依循現代化國家治理模式的基準堅韌前行,就可以晉升到完整意義上的現代化治理國家的行列。問題就出在,后發國家在努力躋身現代化治理國家行列的進程中,常常半途而廢。原因也很簡單,一切后發國家都曾經有過忍辱負重的歷史經歷,因此在國家剛剛走出貧困之際,很容易生出自滿情緒,以至于再次陷入與發達國家的互斥僵局。結果,受害的當然不是發達國家,而是后發國家自己。
       
        四、治理現代化之后
       
        國家權力治理、社會自主治理及其相互塑造關系,是一個國家在存續進程中的長存現象。換言之,只要國家保有其存在理由,國家治理體系與治理能力現代化就是國家需要處置的重大問題。這意味著,國家治理不可能獲得一個具有一次成型、永久奏效的現代化治理體系,從此國家治理就可以不思進取、安享成就;或者一個國家的治理能力達到現代化水平以后,就可以安于現狀、裹足不前了。猶如國家治理從前現代進展到現代一樣,實現了現代化的國家治理,還會面臨新的挑戰。因此,國家治理乃是一個國家存續情況下始終處在動態演進情形中的復雜事務。
       
        這首先是因為,國家治理現代化的基本目標實現以后,并不意味著就終結了國家,也不可能終結了治理。國家既然仍舊存在,那么國家結構中的種種要素就會持續激蕩,出現種種不平衡的現象,需要國家與社會各個方面枕戈待旦、夜以繼日,以有效處置國家治理諸方面的事務,避免國家的衰敗,保證國家的發展與繁榮。如前所述,在國家的總體結構中,國家權力、利益組織與公益慈善組織內部及其相互之間的磨合關系,并不是一步到位,從此相安無事、一勞永逸的。從這三者的內部治理來看,國家權力的結構、運作及其效用,就需要一直竭盡全力地謀劃與實施。否則,根本就無法保證哪怕是在各種各樣的組織中最為系統嚴密的國家權力組織,可以合宜地使用權力,發揮權力的效用,謀求權力的高績效。在國家權力的主要形態中,無論是立法權力、還是政府權力、司法權力,或如一些國家掌握國家總體權力的政黨權力,都需要不斷地適應社會變遷,既改革自身,又改革國家,從而保證公權公用,不致陷入績效低下、政治衰敗的深深泥潭不能自拔。
       
        至于社會組織方面,企業組織不斷的管理革命已經提醒人們,謀取利益的私人部門,其實沒有一了百當之法。但凡對市場千變萬化的需求有任何知覺的企業家,都會以積極的改革與進取,去努力適應市場的需要,以保證企業立于不敗之地。至于公益、慈善組織,因為在組織上基于成員的公益志愿和互助意愿而建立,因此,組織結構及其功能的效用,就更是需要以戒慎戒懼的心態去應對,才能保證組織績效,發揮社會效用,并保證公眾認同。從三者的相互關系來講,僅僅是一個政府與市場的關系問題,就讓經濟學界爭執了幾近百年而久決不下,遑論政府與社會其他組織的復雜關系。而新公共管理運動,至少在理論設計上就是以呼吁政府實行企業經營模式為導向,這對政府改革所具有的挑戰性之巨大,是前所未有的:它相對于此前提及的以市場重塑政府,前進了一大步。因為它要求國家治理直接引入市場機制。對新公共管理來講,“所有的公共部門改革措施的共同特點,是試圖在公共部門中運用新的治理機制,從而超越了傳統的官僚制和公共企業制度,在國家治理中引入了市場機制。”這對政府來說絕對是一項極為嚴峻的挑戰,成敗還有待觀察,但變動必不可免。
       
        因此,國家治理體系與治理能力現代化至少需要確立兩個遞進的目標:一是為國家的現代化治理奠定堅實的制度基礎與能力功底。這是從前現代治理模式邁進到現代化治理模式的一步。二是在奠定國家現代化治理模式的基礎上,設定更高的國家治理愿景,以期不斷改進治理現狀,提升治理績效,保證奠立現代化治理模式之后,實現國家的可持續發展。這是從現代化治理模式邁向深度或成熟現代化治理模式的一步。對國家的現代化治理來講,這兩步缺一不可。兩相比較,后者更為重要。原因在于,國家治理現代化的現實圖景,已經由發達國家凸顯出來;而完成現代化治理體系與治理能力的基礎性工作以后,國家需要什么樣的治理愿景,還是一個需要人們認真面對新處境,做出新規劃的事情。在實現治理現代化之后展望治理愿景,需要有一個遠期與全局的謀劃。一方面,面對國家間長期競爭、技術的大突破、國家秩序的不斷重構、后民族國家時代的降臨等等新局面,國家治理現代化需要向全球治理現代化過渡。為此,矯正民族國家時代形成并定型的國家利益化取向的治理模式,需要有一個超越性的想象。另一方面,需要構想超國家的建制,在超國家建制的基礎上想象新的治理處境、治理需要、治理機制、治理舉措與治理效果。而超國家建制即便如歐盟般坐實,它也可能只是國家治理的一個同行者。因此需要在國家治理與國際治理之間,尋求有利于兩者共治的新型機制。
       
        其次,由于國家治理體系與治理能力現代化,并不是國家發展的終結性目標,因此必須確認,完成國家治理體系和治理能力現代化之后,治理的局面可能更為復雜、治理的難度更為巨大、治理的前景更加不明。故而,國家治理方面可干事情的余地不是縮小,而是急遽擴大了。為什么說國家治理空間在治理體系與治理能力實現現代化之后,反而更加巨大了呢?簡而言之,就是因為國家治理現代化之后的治理目標更為遠大。至少下述兩個方面的原因,會成為國家治理不斷向前推進的巨大動力:一是國家主權范圍內的治理與全球治理的相互影響結構,是一個民族國家時代的國際社會必須一直面對的情景。國家治理在國與國之間的競爭性推進,是一個長期處境。國家治理的愿景,最切實的目標是達到并超越最卓越國家的水平。這里所說的最卓越國家的治理,是在規范意義上講的,也就是在最理想的國家治理視角構想的治理模式。因此,對一切現實條件制約下的國度來講,可能都很難達到現實條件制約之下的理想治理狀態。但這是國家治理必須逼進的目標。就此而言,國家治理不能以國情、后發等借口來搪塞距離規范化的現代化治理目標尚遠的殘酷現實,而必須以強烈的進取性、行為的堅韌性、行動的創造性去努力實現規范意義上的現代化治理目標。
       
        二是現代國家正處在總體結構調整的狀況,正在逼進大革命的前夜。而這場大革命,不僅僅是因為國家間競爭引發全球秩序重建,而且是因為技術大革命所帶來的人機突破、生死突破、男女突破、神人突破所將要造就的嶄新局面。這是現代科學技術產生以來國家治理所沒有遭遇的全新情況。自現代科學技術產生以來,人類依托于科學研究的偉大進步,將之運用于物質存在形式的改變、也就是技術的發明與應用之中,因此實現了以機器技術代替人工力量的偉大突破。人對機器技術的掌控,長期成為人類提高經濟社會治理績效的強有力動力。但隨著人工智能的疾速發展,人機關系的傳統界限受到挑戰,人機合一的潛在可能性已經展現出來。因此,國家治理必須面對人類中心主義遭到顛覆的嶄新局面。“人的政治”這一為國家現代化治理奠基的政治理念及其相關制度建構,已經到了非重構不可的地步。在人工智能等新技術撲面而來的情況下,很多剛剛創生的新技術被應用于國家治理過程中。但這樣的應用,很多情況下主要是為了維護國家既定權力結構的需要。這就不見得對形成新的國家治理愿景具有幫助作用,甚至可能成為國家權力重歸支配地位的驅動力。因此,面對一場技術大革命,我們就需要對國家權力與基層群眾自治等國家治理的基本問題,進行全新想象。從而保證新的技術革命不被舊的國家治理理念與做派所束縛,并因此推動國家治理走向一個更值得期待的新境地。

      【作者簡介】

      任劍濤,清華大學政治學系教授,博士生導師。


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