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    論鄉村振興法治保障的著力點——基于Z街道Z村調研的思考
    2021/5/8 17:31:51  點擊率[1024]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法律社會學
      【出處】《上海法學研究》集刊(2020年第24卷 總第48卷)——上海市法學會農業農村法治研究會文集
      【寫作時間】2020年
      【中文摘要】鄉村振興的主體是農民,因此應當尊重農民對土地資源的集體所有權,避免為實現片面的城鎮化目標而千方百計增加建設用地指標的現象蔓延。宅基地已經成為地方政府解決發展用地問題的重要資源,但應當將完善宅基地制度的重心放在促進制度公平、保持福利屬性、增加農民收入上。以改變宅基地不公平利用狀況為切入點,可以促進承包地規模化經營、集體建設用地入市流轉創造效益。村民自治的深入、切實開展能夠使集體經濟組織的運行成為促進鄉村振興的內源性條件。政府應當認識到依靠集體經濟組織收入為農村提供公共服務經費的做法存在嚴重的不合理性,因此需要在建設公共基礎設施和擴展公共服務覆蓋范圍方面增加財政投入。
      【中文關鍵字】城鄉融合;鄉村振興;專業合作社;村民自治組織;法治保障
      【全文】

        鄉村振興是在城鄉融合程度逐漸提高的背景下形成的概念。 對比已經被劃入城市規劃區域的城中村、城郊村,處在城鄉交界地帶的農村顯然比偏遠的農村更容易獲得振興的機會。鄉村是城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體。本文將聚焦于具有支撐產業但仍有發展空間的鄉村,通過調研方式了解這類鄉村面臨的約束條件,進而從法治保障的角度提出相應的對策建議。
       
        一、在Z村調研發現的難點問題
       
        2020年6月以來,在新冠肺炎疫情逐漸得到有效控制的條件下,課題組受Z市Y區Z街道委托在Z村 進行調研,圍繞Z街道為Z村提出的發展愿景,通過聯系村委班子成員座談、入戶訪談、發放問卷的方式了解Z村居民的相關訴求,進而從提升發展水平、優化治理方式的角度思考Z村面臨的現實問題中折射出的普遍現象。
       
        (一)Z村居民反映的問題
       
        Z村由T村、B村兩個自然村合并而成,笛簫產業主要集中在原T村的區域,原B村的村民主要到原T村的企業(作坊)務工或到外面務工。在走訪過程中,課題組先走訪了T村的農戶,然后走訪B村的農戶,并向一些沒有時間接受訪談的青年居民發放了電子問卷,給接受訪談的數位老年居民發放了紙質問卷。根據訪談交流的結果,匯總概括了若干具有代表性的意見:
       
        村民甲:“B村的公共設施建設滯后,以前村組出錢修過的路已經破損,但持續7年多仍未修復。當時修建的路質量很好,但為了鋪設管道而把路挖開后。村委一直拖延著,想等美麗村莊建設的撥款下來后再修路,但我們已經通過村民小組長反映過很多次卻一直沒有回復。前一任周書記離任后,街道曾派一位干部下來任書記。當時派下來的姚書記向各村民小組征集了120多條意見,可惜他還沒有落實反饋就調到鎮里任副鎮長去了。現在這些征集的意見都石沉大海,新任的村委也沒人再提起了。另外,現在外面的建筑垃圾被堆放在竹林旁邊的空地上,村委一直沒有處理;應該查清究竟是居民出租場地供外面的建筑單位堆放垃圾,還是外面的建筑單位偷運進來傾倒。這樣堆放建筑垃圾會影響飲用水的質量。1組這邊的路旁青草沒有及時清理,可能有蛇,會危及路人的安全。這邊的路燈也破損很久,晚上散步時看不清路面的情況,我們希望盡快維護路況、修理路燈。”
       
        村民乙:“門口這條路是為了鋪電纜挖開過,現在水泥路都變成碎石子路了,需要重新鋪路面。村民不了解村里的財務開支情況,也不知道財政撥款都用到哪里去了?村委本來說收回附近的一塊地建停車場、游樂場,但后來又擱置了,現在改為種竹子的綠化用地。村里有很多竹木了,公共設施用地沒發揮作用。文化禮堂建在T村那邊,離這邊有幾里路。B村這邊的居民不會跑那么遠去文化禮堂活動。”
       
        村民丙:“我是組里推選的小組長,連任過3屆,但我向村委反映村民呼吁的修路問題一直沒有結果。當時鋪設污水管道后澆筑得不夠平整,后來村里又在抓‘三改一拆’、清理違法建筑的工作,就把修路的事情耽擱了。這都有7年了,我已沒顏面和村組的居民再解釋了。修路是村民的合理訴求。我們希望村委抓緊拓寬道路。附近的L區某村、F區某村的美麗鄉村旅游產業發展得都很好,民宿產業也發展起來了,但我們村這種公共設施顯然不符合發展要求。”
       
        村民丁:“我打工20年,去年辦起了加工竹笛的作坊,但今年遇到疫情所以生意比較差。村主任、村書記和其他村干部從未到我家里來過。村里本來有2個合作社,主要是對外聯絡營銷渠道,顧不上普通經營戶的需要,現在變成了一個行業協會,需要入股交會費,幾十元錢一個股份。原材料需要晾曬3年,堆放原材料需要場地,現在只能往自留地里堆放一部分,再臨時收購一部分。群眾缺乏參與村內事務的機會,對村內的重要事項不知情。前幾年為了在一個公交換乘站點附近建公共廁所,村委反復和那戶人家簽了五次補償協議,從40萬元談到120萬元,村民對于拆遷補償標準不知情,村干部的工作做得不到位。”
       
        村民戊:“村委決策不夠慎重,沒有集中規劃。前幾年上面要求建美麗庭院,統一拆除圍墻,投入了20萬元,但沒有一次規劃到位。村里一直想建‘竹笛一條街’,解決原材料堆放場地少的問題,還想統一品牌使用集體商標,但都沒能落實下去。村委做事缺乏統一規劃,沒有時間表的概念。村里每年有30萬元集體經濟組織的收入,但村務公開不夠。村里的公益崗位可以給本村的老年居民來做,免得老年人還要到外村或城市里打工。”
       
        村民己:“農村不像城市里,就算拆除違法建筑,也要因地制宜。一戶多宅是歷史遺留問題,希望執法部門能允許村民申請暫緩拆除舊房。原材料要存放3年才能加工。我就靠一幢50平方米的舊房來存放。如果一定要拆除,那還怎么開展生產?竹笛加工的平均利潤也不高,主要靠在家里存放材料來降低成本。小作坊可以免稅,我在村里沒有場地存放原材料,都拉到臨近的L區農村里存放。竹笛生產是小本生意,需要10-20萬元的經營資金,產品的價格在20-400元之間。一位工人需要3-5千元工資,如果生產成本提高,那這些村民在本村就業的問題就難以解決了。進村的主路太窄,亟待拓寬,應該拆除侵占道路的違法建筑。行業協會對外聯絡產生了積極作用,比如在北京、上海、廣州的展銷會需要租賃攤位,行業協會可以代為聯絡,降低了經營戶分別聯絡的成本。政府應該考慮給行業協會補貼部分費用,扶持本地的產業發展。經營戶會使用天貓、拼多多等電子商務平臺銷售。如果能發展文化旅游,通過舉辦夏令營、文化節活動提升品牌影響力,也可以挖掘外來游客的購買潛力。”
       
        村民庚:“村里只有2位干部經常到村民家里走訪,其余的干部都是拿工資、坐辦公室的干部。前任的周書記有魄力,建起了村委的辦公樓。這任書記缺乏魄力,工作推動不下去,處理糾紛不合理。區長來下面檢查,村里就把2年都沒拆好的公共用地遮擋起來。我們村以前是Z街道最富裕的村,現在不如附近的村。污水管都沒有接到家里的化糞池,村里就讓我們先簽字確認。究竟在怎么使用撥下來的那些款項呢?有些干部是拉票黨員,這個村有幾個大姓,‘三丁四鮑兩頭黃’,幾個大家族的人更容易獲得選票。村干部拿工資不管事,路面不平也不管,希望街道可以下派干部來推動工作。很多竹笛加工戶不使用刷漆的方式,改用噴漆的工藝,在夜里會打開窗戶噴漆。如果不能集中解決噴漆污染空氣的問題,會影響村民的身體健康。”
       
        村民辛:“村里的主路太窄了。老年人缺少收入來源,村里的公益崗位是由街道辦事處統一招標,這類種花、綠化的工作,每月1600元可以招本村的老年人來完成工作。每位黨員要聯系5-6戶居民,但村干部實際上很少走訪。黨員年齡普遍偏高,平均在59歲以上。村民對村內事務關注不多,小組長每年能走訪3-4次。我是從貴州嫁到這個村,作為村組長不僅負責計劃生育的工作,還要負責垃圾分類的工作。本組的黨員代表說他是男性,這類工作應該由女性來做,但工作的補貼都被他領取。村干部平時會打電話通知到村委開會、簽字。村兩委對工作情況的宣傳、解釋不到位。開會時不是每個村組派兩名代表到會,只通知涉及到的村組組長,無關的村組組長也不參加會議。整體而言,議事決策的透明度不高,行業協會對普通經營戶的幫助不大,黨員干部疏遠群眾、形式主義的問題比較明顯。每戶門口的黨員聯系牌已經裝了1年,但仍未落實具體的黨員。個別黨員造成的負面影響需要及時得到糾正。”
       
        從上述8位村民的意見來看,村莊規劃的編制與執行、村莊環境的保護與改造、村內事務的公開與監督、村民自治的組織與方式等問題具有共性,是討論鄉村振興的法治保障問題時需要特別關注的議題。
       
        (二)鄉村普遍面臨的發展難題
       
        一是基層政府提出的規劃目標與實施條件之間難以匹配。在Z村調研的過程中可以發現,收入水平相對較高的村民對本村的整體發展、人居環境的質量、公共設施的配置情況有更高的期待,Z街道在數年前已經根據Y區政府確定的發展目標為Z村提出了發展“竹笛藝創小鎮”的設想,但村兩委并沒有足夠的能力推動相關工作,因此村民的心理落差比較大。在城鄉交界地帶的很多農村都會面臨這種發展瓶頸,基層政府的領導會因此抱怨村兩委班子成員能力不足、熱情不夠,但村兩委班子成員則會覺得難以處理村內的各種利益糾紛、疲于應付基層政府安排的各項工作。
       
        二是發展集體經濟的目標與村民獨戶經營的狀況之間難以對接。基層政府希望推動產業轉型升級,因此必然不斷提出發展專業合作社、建立行業協會、打造集體商標品牌等經濟發展構想。但是,如果讓村民獨戶經營的小作坊之間形成產銷合作的關系,則需要為經營戶提供相應的成本補貼,否則村民獨戶經營節省的成本必然會因為合作過程中產生的代價而被迅速消耗。現實的情況通常是,村集體經濟組織的收入主要來自物業出租的收益。因為城鄉交界地帶的農村閑置房屋可以成為成本低廉的物流倉庫或加工車間,所以村集體經濟組織在缺乏市場競爭能力的條件下,最合適的選擇莫過于增加出租物業的收入。
       
        三是基層政府增強公共服務與村民內部自我服務關系需要理順。在城鄉融合的背景下,基層政府需要不斷激發轄區內村莊的發展潛力,所以會根據上級政府的政策安排推動美麗鄉村建設的工作,并提供相應的財政經費支持。從長遠來看,城鄉融合的結果就是公共服務一體化與公共設施全覆蓋,但這個發展過程應該需要經歷數十年的時間。在這種情況下,村兩委開展自治工作時,就會在依靠本集體經濟組織收入解決本村公共服務問題與等待基層政府撥款集中解決問題之間徘徊不定。Z村村民反映的村內道路經過7年多時間未得到修繕與村兩委等待基層政府撥付美麗鄉村建設經費的事例,就反映了這種究竟靠誰提供服務的緊張關系。
       
        綜上所述,為實現鄉村振興目標提供法治保障,需要強化法律在維護農民權益、規范市場運行、支持保護農業、治理生態環境、化解農村社會矛盾等方面的權威地位;建立村務監督委員會、推行村級事務陽光工程、完善村級小微權力清單制度,形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局;打造“一門式辦理”“一站式服務”的綜合服務平臺,培育服務性、公益性、互助性農村社會組織,逐步形成完善的鄉村便民服務體系;推動社會治安防控力量下沉,健全農村公共安全體系,加強農村警務、消防、安全生產工作,實現基層服務與管理的精細化、精準化目標。
       
        二、鄉村振興面臨的制約因素
       
        從城鄉融合的視角來看,政府提供統一的公共服務、補齊鄉村地區公共設施建設的短板,是促進鄉村振興的基礎條件。只有在制度上確認農村居民的平等權利主體地位,并根據農業的特點給予必要的財政補貼、稅費減免支持,才能實現弱勢農業穩健發展的目標。在制度支撐的條件下,還需要追問文化理念與行為方式方面的原因,認識到促進鄉村振興不僅需要物質條件作為基礎,還需要在文化發展與法治建設方面挖掘潛力、探索路徑。
       
        (一)農民缺乏經濟聯合的文化自覺與實踐能力
       
        中國農村延續千余年的小農經濟傳統使得“差序格局”的思維范式趨向僵化。雖然個人在觀念上會不由自主地認同“家國同構”的利益格局,但卻在潛意識中對淡化個人主體地位的集體合作充滿憂慮甚至恐懼的情緒。這種自私但不自由的認知水平使得專業合作社的發展模式,很難在中國的農村區域獲得有效運行所需的文化條件。就理想目標而言,2007年7月1日生效的《農民專業合作社法》于2017年修訂后、在2018年7月1日開始實施,就是要在立法上確認和維護這種互助性經濟組織形式。“政府通過農村專業合作經濟組織推行其農業指導方案,也通過其向農民提供財政、稅收和信貸等方面的優惠待遇。而農民因參與農村專業合作經濟組織,使自己在政治上有了強有力的發言人和代理人。” 這種理想化的期待并不能改變專業合作社聯合程度有限、難以平衡經營大戶與零散經營的小農戶之間利益關系的現實。生產合作社的境況與供銷合作社、信用合作社的衰落都是這種現實情況的表征。無論是大邱莊、南街村、華西村還是80年代蓬勃發展的鄉鎮企業最終都轉向股份制公司作為產業經營主體的發展軌跡,實際上表明在中國的社會情境中泛家族式的利益聯結方式曾輕松碾壓可能曇花一現的專業合作社聯合方式。
       
        (二)村民缺乏公共參與和理性維權的實踐訓練
       
        對“能人治村”的依賴與期待使得農民個體在面對公共事務時,保持著缺乏熱情的旁觀姿態。如果這一任村干部能力不足,那么村民就靜默地等待下一任可能有魄力的村干部出現,或者希望基層政府下派負責執行任務的干部來落實對村莊的整體發展規劃。無論是等待政策的恩惠還是等待有所作為的干部,村民們都可以把自己對公共設施、公共服務的期待隨時封存起來。這種情況是因為在國家與地方立法層面仍舊沒有構建起系統有效的農民權利實現機制。“農民權利發展的實現機制,應從農民主體觀念、弱勢地位以及法律規則等層面綜合考慮。這既需要通過多維賦權建構農民權利實現的基礎,也應該推動農民的主動作為,同時借助于其他多元主體的介入實現對農民權利的協同維護。” 盡管在相對富裕的農村中,經濟收入相對較高的村民因為經營活動與社會實踐的經驗積累,已經熟悉向政府主管部門投訴甚至通過信訪維護利益的方式,但基層政府并沒有足夠的能力來代替自治組織處理瑣碎的公共事務。“換將”不如“選將”,“增兵”不如“練兵”,農村居民需要從長期面對強大的行政體制而形成的“習得性無助”狀態中掙脫出來,認識到靠基層政府下派干部的“換將”模式不如用好村民自治制度的“選將”模式,與其靠村外人員進入本村處理利益糾葛、開拓本村整體的發展空間,不如靠村民集體行動、自覺訓練自我管理與服務的能力。“自己的家園自己建,自己的家園自己管。”只有在推進城鄉公共服務一體化、公共設施普惠化的條件下,明確農民的權利主體地位并保障相關權利的有效實現,才能調動農村居民參與公共事務的積極性,進而增強其在村民自治組織內部理性維權的主動性。
       
        (三)鄉村治理需要向基層民主與法治模式轉型
       
        城鄉交界地帶的農村居民就業方式、收入渠道多元化,使得利益偏好與價值觀念多元化的情況漸趨普遍。因此,在處理民間利益沖突方面,需要在構建多元化糾紛解決機制的同時,妥善處理鄉規民約與法律制度之間的磨合問題。法治需要借助民主活動獲得權威性依據,無論是硬性的國家立法還是柔性的民間規約,如果要成為處理糾紛的權威性依據,就必須具有足夠的正當性來說服當事人。“法治方式是實現農民的合理訴求和全面發展愿望最現實的路徑。只有依靠法治,才能夠切實保障廣大農民群眾依法享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主權利,讓廣大農民真正成為農村社會管理的主人,成為民主制度的直接受益者,切實體現以人為本,從而實現農村社會的穩定與進步。” 對于城鄉結合部的城郊村或城中村而言,鄉村治理需要直面外來人口有序融入的問題。通過完善鄉村治理模式來挖掘鄉村的善良風俗資源,提升鄉村社會的凝聚力,可以為鄉村產業振興創造人力資源條件。公共文化服務的覆蓋則可以為鄉村振興提供必要的智識資源。從城鄉融合發展的角度看待鄉村振興的對策,需要從調動新興社會組織參與鄉村經濟發展、社區服務、公益慈善等方面拓展思路,以民主與法治的方式為村民自主追求產業振興、生活宜居的發展目標創造條件。
       
        綜上所述,鄉村振興的動力在于產業興旺。產業興旺需要以完善土地制度、加強環境保護與生態補償機制建設為前提。堅持以村民自治為基礎、多元化糾紛解決機制為保障,同時強調政府加強公共服務、提升基礎設施建設水平,才能夠實現治理有效的目標。“鄉村社會同樣存在著政府、市場、社會三大領域,這三大領域之間保持相對平衡的關系,是推進鄉村治理的基本依托,也是實現鄉村善治的基本前提。處理好政府、市場、社會之間的關系,核心是要實現對公權力的馴服、對資本的節制、對人權的保障。” 鄉村振興需要從完善土地制度、推動集體經濟組織發展、強化醫療、養老等公共服務、加強基礎設施建設、防治環境污染、優化基層治理模式、提升農業規模化發展水平、促進產業轉型升級、加強公共文化建設等多方面采取推進舉措。對于鄉村振興的目標而言,法治保障是基礎,人才與組織支持是關鍵前提,技術與政策扶持是重要條件。
       
        三、推動鄉村振興的法治建議
       
        鄉村振興涉及到經濟、社會、文化、政治等多方面條件的支持,但關鍵的問題在于土地資源的合理利用、鄉村自治的穩健發展與公共服務的全面覆蓋。承包地、宅基地與集體建設用地擔負著發展農業生產、保障農民居住權益與滿足城鎮化建設用地需求的功能,是鄉村振興的基礎資源。鄉村自治需要依靠健全的自治組織與完善的自治規則予以支撐,能夠發揮集聚眾智、匯集眾力的作用,是鄉村振興的內部力量來源。公共服務的公平覆蓋是政府需要履行的基本職責,能夠高效地解決教育、醫療、養老等現實且緊迫的民生問題,是鄉村振興的外源性物質條件。
       
        (一)樹立“城鄉發展等值化”的理念來推動鄉村土地整理工作
       
        根據國土空間規劃制度的安排,國土空間被劃分為生態空間、生產空間與生活空間,體現了人類與自然環境協調相處、永續發展的理念要求。農村的土地與環境發揮著保障糧食安全、維護生態平衡的重要作用,因此從長遠與宏觀的視角來看待農村的土地與空間,就必須承認城鄉發展并無絕對的優先次序可言,應當采取等值化的態度來支持城鄉協調融合發展。在很長一段時間內,將村莊進行拆并整合、最終改造成為工商業小城鎮的目標,被一些地方政府視為鄉村振興的基本路徑。這種做法雖然能夠在短期內體現政績,但實際上是在擠壓生態空間與農業生產空間、農民生活空間。推動鄉村振興,當然需要從規模化經營、產業鏈建設等方面構建現代農業體系,將生產服務業與農產品加工業引入鄉村區域,但這種努力的目標在于確保鄉村農業與配套工業、服務業的協調、同步發展。因此,依法制定符合農民整體意愿、長遠利益的鄉村整體發展規劃,才能將國土空間規劃制度中的原則性要求落實到鄉村振興的實踐當中。
       
        承包地的碎片化問題亟待解決,需要完善農地信托制度、建設縣域土地流轉信托服務平臺,為種植大戶開展長期、穩定的規模化經營創造必要條件。當然,通過農業生產合作社為農戶提供耕作、防治病蟲害、收割莊稼的農業服務,也能夠提高農業機械化水平,減少精耕細作方式造成的人力成本投入。承包地的改革應當以整合碎片化的農地、確保耕作的農戶長期從事農業經營作為基本目標,這是維護基本口糧安全、保障主要糧食品種自給的公共利益要求,也是所有改革探索不能觸碰的底線。
       
        宅基地的置換與整治能夠為城鎮建設提供可觀的建設用地指標,因此成為近年來頻繁、廣泛地引發利益沖突的實踐活動。在較長一段時間內,宅基地制度的福利保障性質仍然不容否定,這樣才能為農村居民與無法順利進入城鎮定居生活的進城務工人員提供安居的保障。從近30年來不斷加強控制農村宅基地使用面積與人員范圍的法律與政策背景來看,在基層政府尚未凍結宅基地審批發放功能的區域,有必要嚴格落實本集體經濟成員才能依法無償申請宅基地的規定,為整治未批先占、超標占地、一戶多宅、向非集體經濟組織成員出售或出租房產而使用宅基地的問題創造前提條件。對于違反人均占用宅基地面積構成的每戶宅基地面積規定的未批先占、超標占地、一戶多宅問題,應當由集體經濟組織采取逐年遞增式收取宅基地使用費的方式,督促本集體經濟組織成員無償交回或有償退出多占的宅基地。未批先占、超標占地的農戶應當無償交回這部分宅基地,否則就應當按照逐年遞增的數額繳納宅基地使用費。 對于因為繼承或本集體經濟組織內部成員交易而出現的一戶多宅現象,則應當照顧到因法律規范之間不協調、此前數年管理混亂等方面的歷史因素,采取有償退出的方式激勵使用者退出閑置的宅基地。對于違反現行法律規定的農房交易,需要承認此類交易合同只是觸犯了行政管理性規定,因此農戶對房屋的處分權是支持買賣或租賃合同生效的必要條件。但是,農戶在宅基地使用權方面并無處分權限,所以應當要求使用農房的非集體經濟組織成員交納逐年遞增的宅基地使用費。通過收取宅基地使用費可以解決農戶不公平利用宅基地造成的部分問題,也能夠增加集體經濟組織收入,為鼓勵農戶或非集體經濟組織成員有償退出宅基地積累資金條件。
       
        在理順宅基地有償使用與退出制度的基本邏輯后,在實踐中開展的宅基地置換、合村并居工作就可以區分農業維續型、工商業轉換型的不同村莊來調整工作重點。 經過整治而收回的閑置宅基地,可以被依法發放給申請用地的集體經濟組織成員,也可以被轉換為集體建設用地。因為宅基地整治而進入城鎮定居的集體經濟組織成員可以將承包地流轉給集體經濟組織統一經營,這樣也就為促進承包地規模化經營提供了便利。對于集體建設用地的統一經營,需要依靠集體經濟組織發揮作用。 這就涉及到促進鄉村振興的第二個重要問題,即健全村民自治組織、完善村民自治規則。
       
        (二)放棄“能人治村”的幻想與完善“眾人治村”的模式
       
        在改革開放初期,因為鄉村普遍處于農耕社會的封閉狀態,所以出現了“能人治村”的現象。但是,在30多年之后的今天,市場經濟的發展已經推動大多數鄉村突破了封閉的狀態,不僅人員外出務工的比例提升而且在發達區域的村莊已經形成了多元化發展的態勢。  鄉村居民從單質化的社群轉變為多元化的社群,是鄉村治理模式必須適時轉換的現實根據。當下的政策要求是村黨支部書記一肩挑,兼任村委會主任與村集體經濟組織負責人的職務。這樣的安排能夠便利基層政府、上級黨委開展工作,但也給村莊內部的治理結構平衡提出了新的要求。 考慮到村黨支部書記個人精力有限、責任重大的現實情況,應當在制度安排上將具體的工作任務分配給村黨支部副書記、村委會副主任、集體經濟組織副職負責人來完成,而由“一肩挑”三項職務的村黨支部書記負責監督、指導幾位副職成員開展工作。
       
        為了確保“一肩挑”三項職務的村黨支部書記具有足夠的民主正當性權威、按照競選承諾依法履行職責,應當完善村民選舉環節的制度。一是由村民對村內黨員進行提名選舉,再由上級黨委從獲得選舉提名的黨員中確定組建村黨支部的成員。二是在村委會成員選舉環節,采取自薦、海選與組團競選的模式。在2005年第七屆村委會換屆選舉過程中,杭州市民政局曾推廣自薦海選模式,以求降低選舉成本。凡參加“自薦”的選民在村民選舉委員會組織召開的會議或選舉大會上,就其所“自薦”的職務發表治村演說。杭州市余杭區塘棲鎮唐家埭村曾試點自薦海選模式。為解決自薦人可能過多、自薦人情況難把握的問題,可以在“自薦”的基礎上采用組合競選模式,即從自薦人中確定村委會主任、副主任、委員候選人,接著由村委會主任候選人在副主任和委員候選人中提名其競選團隊的組成人選,最后由村民投票選舉。組合競選模式可以削弱家族、宗族對選舉的影響,注重村委會成員整體關系的和諧與功能的發揮。在“四議兩公開”工作方法落實到位的情況下,組合競選模式有利于形成強有力推動工作落實的村委工作團隊。
       
        在選舉工作完成后,應當完善貫徹“一諾雙評”要求的制度,成立黨務監督小組、村務監督小組,按照“四議兩公開”的模式監督村黨支部成員、村委會成員與集體經濟組織管理人員履行職責。對村黨組織書記實行“一諾雙評”,對村黨支部書記、村委會主任、負責財務工作的干部實行任期和離任審計制度。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》(中辦發〔1998〕9號)規定,村委會應該設立村務公開監督小組和民主理財小組。在此基礎上,應當成立黨務公開小組。黨務公開與村務公開監督小組成員分別由黨員大會、村民會議或村民代表會議推選產生,一般由5-7人組成。監督小組分別對黨員大會和村民會議負責并報告工作,監督、檢查本村重大事項是否按照“四議兩公開”工作法的要求進行決策與實施,監督評議黨務公開和村務公開內容的全面性、及時性、真實性。
       
        實現“眾人治村”的目標,需要完善村規民約、村民自治章程,明確自治規則以減少推進工作的阻力,增強村民的責任感與積極性;發揮村民小組長以及老年人協會、婦女代表會、鄉賢會、村務監督委員會等群眾組織的積極作用。在村莊內部的村務監督委員會、老年人協會等群眾性組織可以配合村委會完成大量公共服務類的工作,同時可以為壯大集體經濟組織力量、開拓集體經濟發展路徑夯實群眾基礎。通過組建鄉賢會,能夠吸納從本村走出去的教、科、文、衛、商、政、軍等各界農家子弟為建設鄉村貢獻力量;也可以充分發揮曾擔任過村干部的人士在協調村內各方面關系中的積極作用,選擇合適的方式、場合聽取這部分基層精英人士的意見,采用恰當的方式邀請這部分基層精英人士參與推進村內重點工作。村務公開、黨務公開的內容需要通過黨務公開欄、會議、廣播、微信公眾號或小程序、QQ群等形式予以公開,確保每季度公開一次,并及時公開涉及村民重大利益的事項。由黨務公開、村務公開監督小組負責監督“四議兩公開”工作的落實情況。
       
        (三)加強鄉村地區的公共設施建設與提高村域公共服務水平
       
        交通、通訊、水利、衛生、教育、文化等方面公共設施的建設,能夠降低個人謀求全面發展所需支付的成本。 顯而易見的道理是,在“交通靠走,通訊靠吼,耕地靠牛,治安靠狗”的物質條件下,個人為了維持基本生活需要,就已經耗盡了大部分的精力,當然很難在提高個人發展水平方面取得進步。因此,基層政府在注重硬件基礎設施建設的同時,完善社會保障、多元化糾紛解決機制等方面的公共服務,是促進鄉村振興的重要外源性物質條件。現實的情況是,村集體經濟組織收入是經濟發達地區許多村莊公共服務開支的經費來源,基層政府的財政支持仍然不能有效補足在鄉村地區的公共服務短板。村集體經濟組織收入本來應該是村民的財產性收入,現在卻成為替代國家稅收發揮公共服務作用的資金來源。在欠發達地區,如果沒有集體經濟組織的收入,那么公共服務的匱乏狀況就會更加明顯。這種現象如果不能及時被扭轉,那么促進鄉村振興就會變成政府空喊口號、農民自發努力的事業。
       
        公共設施建設需要大量的資金投入,因此當下對部分村莊進行合并以建設農村社區的做法具有現實合理性。因為只有在人口適度集聚的條件下,建設基礎設施的投入才能產生充分的效益。從“要想富,先修路”到信息基礎設施成為開展智慧治理的前提條件,鄉村振興顯然需要跨越因為智能設施建設水平差異而形成的“數字鴻溝”。在物聯網時代,電子政務平臺已經為民眾辦理事務提供了快捷的通道,因此,加強鄉村范圍內的終端設備建設,解決公共服務“最后一公里”的問題,具有顯著的必要性。在QQ、微信及其小程序等功能可供用戶便捷地實現資訊傳遞、預約掛號、資料查詢、實時交流等需要的情況下,不僅遠程接診、授課成為普遍的服務項目,而且行政審批、案件審判工作也可以在網絡平臺上進行。既然從治安監控設備到垃圾清運裝置都借助互聯網、數字化技術的支持實現了更新換代,那么按照“城鄉發展等值化”的理念要求,至少應當在人口聚集程度較高的行政村中心區域或新建的農村社區中,及時建設各類信息基礎設施或安裝終端設備,從而為實現城鄉一體化發展的目標夯實基礎。
       
        通訊、教育、醫療、養老等公共服務是保障居民生活質量的基本要求。從公民終身學習的受教育需要角度來看,基礎教育當然具有重要的意義,需要政府在學校分布、師資配備、校舍建設方面履行保障與促進的職責;同時,職業教育、技能培訓等針對社會公眾的教育服務項目同樣影響到鄉村居民的發展質量。因此,政府需要在鼓勵社會力量辦學的同時,增強社區學院的教育輻射功能,為提升農民綜合素質、培育現代職業農民創造條件。只有加強保健醫療服務才能預防重大疾病發生、提高公眾的整體健康水平,因此需要努力提高鄉鎮衛生院與村級衛生室的醫療衛生服務質量,預防看病難、看病貴與“因病返貧”的問題發生。農業技術服務、農業保險與小額信貸等普惠金融服務都是鄉村振興不可或缺的條件,但僅靠農民自發努力很難獲取這類服務,因此政府應當加強財政支持與政策傾斜以補足這類公共服務方面的“短板”。
       
        結 語
       
        總而言之,促進鄉村振興的立法安排旨在明確政府的職責,在尊重農民自主發展選擇的前提下,創造平等的條件甚至提供必要的政策傾斜性支持,以扭轉城鄉二元化、割裂式發展的局面。在農村長期支持城市發展的條件下,推動“城市反哺農村”的制度與政策形成系統化的合力,才能實現“城鄉發展等值化”的目標,為建設生態文明、實現全民共同富裕夯實物質基礎、塑造文化氛圍。
       
        首先,促進鄉村振興必然繞不開土地資源的開發利用問題。土地問題是鄉村振興的基礎問題。我國《憲法》的第6條與第10條界定了構建土地制度的政治預設。在維護政治傳統穩定延續的價值判斷指導下,對于當前農村集體所有土地碎片化、閑置化利用狀態的問題進行剖析,首先應當堅持“公有私用”的制度邏輯來看待實踐中出現的問題。 在土地公有制的前提條件下分析相關制度的改革與完善對策,首先應當考慮在梳理制度發展脈絡的基礎上提出革新配套制度的方案。只有充分探究了完善現有制度的可能,才能夠更清晰地辨別引進域外物權法律制度改造現行制度的成本與風險。在預設土地制度改革穩健推進的條件下,城鄉交界地帶的鄉村還需要借助普惠金融、農村集體資產利用等多項制度的支持,才能順利實現鄉村振興的目標。
       
        其次,從統籌城鄉發展、促進城鄉一體化視角來看待鄉村振興的建設路徑問題,需要討論培育城鄉統一的商品市場與生產要素市場體系、加快建設以農產品加工為核心的農村工業生產基地、發展農村合作經濟組織以推動產業化經營等機制建設的細節內容,也需要堅持以農民為主體、因地制宜、與時俱進的發展思路。 在農業經營過程中,土地規模化經營有利于提高農業生產效率。在市場經濟體制下,發展農業生產合作社、借助市場化運營的農業服務組織的力量來提高耕作效率,已經成為農業生產環節的發展趨勢。種糧大戶、家庭農場、專業合作社與以債權性經營權入股的農地股公司等不同的組織形式可以為促進農業規模化經營創造條件。除了組織形式的探索與創新之外,農村新型金融組織的發展、農產品合格證制度的完善都是提升農業產業效益的必要條件。農村基礎設施建設滯后與社會保障水平不高的實際情況,直接制約了農村居民消費升級的潛力發揮,而農業的弱勢地位則是農村消費市場長期低迷的首要原因。 只有革新農業生產經營的組織形式,才能改變農業生產者在市場經濟運作過程中的被動地位,從而為開拓農村消費市場創造必要的條件。
       
        再次,鄉村是城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體,具有發展水平差異化明顯、發展條件依賴城市政府反哺等特征。各級政府推動健全城鄉融合發展的體制,首先需要完善城鄉基本公共服務體系,確保財政投入持續增長;其次需要構建財政優先保障、金融重點扶持、社會積極參與的多元投入格局。在實現鄉村保障糧食等農產品供給、保護生態和環境承載力功能的基礎上,促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展,需要尊重農民的主體地位與首創精神,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,鞏固和完善農村基本經營制度,推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置。政府在推進農村土地整治和農用地安全利用、加強農田水利設施建設、加強農產品流通骨干網絡和冷鏈物流體系建設、確保農民共享全產業鏈增值收益方面,應當積極履行職責。構建政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的鄉村治理體制,應當加強基層群眾性自治組織建設,健全村級議事協商和監督制度,增強村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的能力,依法完善農村糾紛調處機制,建立簡約高效的基層管理體制,支持完善村級綜合服務設施和綜合信息平臺。工商資本、城市居民到鄉村發展鄉村旅游、休閑度假、養生養老等與農民利益聯結型項目,不得破壞農村生態環境,不得損害農村集體經濟組織及其成員的合法權益。只有堅持城鄉融合發展、人與自然和諧共生,按照因地制宜、循序漸進的改革方案,將鄉村振興工作納入國民經濟和社會發展規劃,建立政府、市場、社會協同推進的機制,推行綠色生產生活方式,鼓勵和支持市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉,才能穩步實現促進城鄉一體化的鄉村振興目標。

      【作者簡介】

      劉輝,男,法學博士,講師。

      【參考文獻】
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      [7]王鵬翔著:《組織與鄉村:以中國鄉村治理精英為視角》,天津人民出版社2020年版。
      [8]徐勇著:《鄉村治理的中國根基與變遷》,中國社會科學出版社2019年版。
      [9]周慶智著:《鄉村治理:制度建設與社會變遷——基于西部H市的實證研究》,中國社會科學出版社2019年版。

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