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    論風險預防原則在環境法中的展開
    ——結合《生物安全法》的考察
    2021/5/21 8:02:08  點擊率[496]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】《中國法律評論》2021年第2期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】科技理性的純粹化帶來了生態風險的社會化,生態環境的安全保障被國家視為必需肩負的義務,注意力從末端向前端的轉移成為環境法的發展趨勢。應運而生的風險預防原則被環境法接納為形態各異且具備一定約束力的法律規范,意在以政府干預限度的妥適為要義,指明事先采取預防行動的類型化和協作化方向。風險預防無意追求最大限度或無限度的安全,而是試圖探明盡可能妥當的路徑與目標。生物安全風險頗具不確定性,預防行動勢必要求手段與界限等方面的彈性和適應性,并應敦促風險決策安排和規制措施執行形成程度妥當的動態平衡。《生物安全法》全方位體現風險預防原則并以分類管控制度和聯防聯控體制機制為承接;但日后仍應進一步示明權力約束路徑,續展聯防聯控體制機制的優化作業,并對分類管控條款與制度的內容進行一定的調整與補充。
      【中文關鍵字】風險預防原則;環境法;生物安全法
      【全文】

        引言
       
        純粹的科學理性和多元的現實利益驅動著技術應用的規模化與社會化,常常忽略了充分的安全性論證。諸多前沿技術未得證實其是否會對人體健康與生態系統產生負面效應即從研究開發走向商業化應用,健康、生態乃至社會整體的安全風險隨之顯現,表現為人群的身體機能遭受損害、大范圍的環境污染和生態系統功能的整體退化。生態環境本身的質量下降既可以直接且直觀地影響我們的生存生活狀況,也可以通過動植物、微生物等環境要素而間接地產生負效應,它們本身即天然地具備一定程度的不安定性、不可控性。“生物安全”概念的關涉面頗為廣泛,其風險呈系統化,為法治議程變遷和法律規范建構帶來了深遠要義,從行政與法律視角檢視生物安全風險并將干預行動上升至國家任務和立法安排的層面是必要且正當的。疫情的突發和常態化防控已然成為社會高度關注的場域,生物安全話題熱度的上升意味著生物安全意識的整體增進,社會各界的期待為《生物安全法》通過立法快車道之后的頒布施行打下了觀念基礎。
       
        風險預防作為法律原則的初衷就是為了應對環境法面臨的科學技術不確定性。科技固然為環境法的存在與發展提供了必需的知識資源,僅僅依靠它卻無法知曉如何作出決斷,也不能滿足環境法緊跟風險社會的調適需求。故而環境法不僅以自然科學為基礎,還應當超越自然科學。風險預防原則強調在采取預防行動之前不必等待那些經過科學充分驗證的確鑿證據,盡可能地阻卻科學本身的不確定性演變為環境問題的成因,并使環境法繼續前行的發展理念由治理轉向預防。
       
        一、風險預防原則的源起:風險理念的形成
       
        時代變遷的本源意象被敏銳地察覺:風險分配邏輯取代財富分配邏輯而成為社會話語的主宰,不得不以一種變革的范式理解“現代化”——“工業社會”的現代社會早期范式已然轉為“風險社會”的晚期范式。風險正在沿著社會化的道路繼續前行,關乎風險社會的種種預判也正在逐步應驗。
       
        (一)風險的社會化
       
        “風險”一詞本身就充滿著神秘色彩,探究源起與由來的說文解字作業仍無定論,貝克和吉登斯的看法就存在不小的差異。[1]從嚴格意義和根本上觀察,風險皆來自不確定性,風險現象必定且只能是社會現象。[2]統計學與保險學等學科認為風險是事件造成破壞或傷害的概率;人類和文化學者將風險看作一個集體或社群置身于文化環境內的不利益認知;風險社會學則闡釋風險為社會過程,風險的一切表征皆源自相應的社會結構、制度與秩序等,從而指向相當深刻的政治、法律和社會意義。不約而同地是,它們都肯認人的認識能動而或明或暗地主張我們能夠經由理性的增進而愈益精確地識辨風險。風險概念極具兼容色彩:既不同于毀滅或虛妄,也不等于安全或信任,而是虛擬化的實然和實然化的虛擬;同時陳述事實與價值,往往表現為介于二者的數字化道德;一并囊括了時間軸上的三分關系,認識與再認識進程中的已知和未知,以及并行于全球化圖景的域際與本土重組。[3]
       
        科技理性已然成為范式,然而事故的頻發趨勢并未褪去,道德和法律正在獲得也應當獲得一種共享或“瓜分”理性話語的優先權,權力話語也覺察了增進理性和削減“未知”的祈愿,要求植入風險運作過程并將自身置于突出地位,它們都試圖挽回漸行漸遠的安穩秩序。[4]或許與直覺背離,不確定性并不預示更加黯淡的未來:古人早就明白世事如棋,事物的各種可能潛伏于通向結局的進程,傾向于認為真實損害的產生是不可避免的命中注定,精確算計而非依憑經驗與直覺加以把握只能是神明才具備的特異;但是人類從未放棄嘗試,力圖摸清“不確定”的空間大小并將其可視化、數字化為概率,與其說是命運,毋寧說是一種打通過去、現在與未來的選擇,以現時判識未來并促成二者效勞于彼此。[5]對“意料之外”的追問揭示著持續而隱秘的人類文明演進動力——渴求更為確切有效地掌控命運。風險聯通過去、現在和未來。
       
        (二)風險社會預言成真
       
        風險社會理論的發起者預言我們都是發生于現代化內部之“斷裂”的見證者:從古典工業社會輪廓中脫穎而出的現代化正在形成一種嶄新的形式——(工業的)風險社會,現代性內部“連續”與“斷裂”的矛盾需要被細致地權衡,這樣的抵牾也展現于現代性和工業社會、工業社會與風險社會的對抗狀態。[6]生活改善總是仰賴知識進步,技術的投用的確維系了人類趨利避害的本能與秩序安穩的預期。不假思索地以主體自居的我們為科技所裹挾,不由自主地前行以享用果實,也被蒙上了一層客體色彩。
       
        風險的闡釋蘊含著社會控制的二律悖反:強調現代社會風險具有人為色彩不斷擴散的屬性,而人的行動時刻承受著一定結構的干預與約束;結構化風險的應付又不得不仰賴社會控制結構的創設和控制行動安排的付諸實踐。人們正在創造名為風險的文明,以使所做決定帶來的不可預測結果具有一定程度的可預見性,進而操控那些本不可控的事端,通過刻意踐行預防行動與各類制度化措施去戰勝工業文明一路高歌猛進時留下的副作用。[7]以貝克和吉登斯為代表的制度主義者主張風險的結構特征迥異于古典社會,其客觀存在為現代社會所強化,試圖批判純粹的科技工具理性。他們的風險社會理論與興起于20世紀中葉的環保運動彼此呼應,質疑工業文明的極限論呼聲漸盛。[8]環境問題不再被認為是可有可無的外部話語,它已經由理論的鋪陳而置于制度中心,德國的法學界早已認可這種內在性便是例證。[9]生態環境、個體健康與集體安全問題從一開始就是風險理論的因應對象:風險的首要指向是那些完全逃脫人類感知范疇的污染物或毒素,以及迫使諸多國家陷入持續焦慮與警惕的工業事故威脅;20世紀70—80年代,探討風險的論題拓展至生物技術領域,現代意義的風險防范活動也可能最早發源于衛生防疫領域。[10]風險社會可描述為一系列不確定的載體與總和,受激擾的社會結構、體制和關系朝著越發復雜、偶然、易分裂的狀態轉化,而生命安全與秩序安穩的訴求從未消退,成為社會面臨風險的反省與調適方向。
       
        二、風險預防原則的發展:由學理轉向規范
       
        對美好生活的不懈追求促使國家任務體系容納了生態與安全保障之目標,隨著法律系統不斷地自我改良,“風險預防”的科學理念為環境法所吸收并加以規范化處理,進而轉化為具備指導作用和一定效力的環境法律原則。
       
        (一)生態與安全保障的國家任務增進
       
        風險不是純粹的“負”,一旦在深入理解的基礎上加以挖掘,又會發現其中蘊含的機會。[11]風險的積極面向觀將其視為個體規劃生活的依據,這種富于想象空間的積極決策姿態得到了自由主義法學理論的廣泛信仰:個體有權選擇自擔風險并獲取機遇,以意思自治追求福利最大化。[12]即便風險確實致害,也應使損失停留于發生之處,除非有特別干預的理由:風險由他人強加而非自愿負擔之情形才需介入干預,否則政府針對風險的廣泛規制即有失正當。[13]這固然作用于界分政府和社會的責任,回避權力過度干預產生的敗德風險,然而值得懷疑的是個體理性會否引致集體的非理性或不利益,個體決定是否確為無涉他人的完全自治。[14]無處不在的風險不僅來自社會外部,更源于置身集體的個體的每一個決定或選擇,行動意識的風險化改造促成社會整體的反思性,并使以階級為綱的解放政治轉向生活政治。[15]不論國別,面向不特定個體的風險規制漸成必然,風險蒙上了異于傳統社會的政治與法律色彩。日益覺醒的風險意識要求進一步壓縮“不確定”的滋生空間,尋求一份應付風險的規范化“說明書”為國家任務體系所容納。
       
        如果說工業社會的民眾關切是物質需求的滿足,那么風險社會則聚焦于安全穩定的秩序,共通地指向心理的擔憂乃至無法辨別何者更甚,政策基調從發展向安全過渡。風險社會同時也是“焦慮社會”,維系安全是國家的存在理由,也是政府的基本任務;經由國家權力運作以削減風險,具備技術客觀不確定與意識主觀肯認的雙重正當。受自由法治國理念浸染的國家職能被框定于維系安全與秩序的防衛限度內,而因應風險侵襲的集體意志要求國家“主動出擊”,通過設定預先采取行動的給付義務以回避損害“變現”的嘗試空間得以擴張。[16]緊密聯動、積極防范姿態下的環境問題亦助推任務變遷,環境事業的目標體系由污染治理展開,走向超越單純的公害處置而注重生態環境保續能力建設,以及生態細分領域之政策與法律回應的精進。反映到憲法層面,位列其中的生態環境規范體系以序言之生態文明發展為統領,總綱之環境資源保護條款為內容,政府的生態文明建設職責為保障,呈現國家職能含義的任務驅動型環境憲法立法模式。[17]環境基本國策是國家環境保護義務的憲法規范形態,是發揮國家權力約束作用的“目標條款”,而國家環境義務之內涵由現狀保持、危險防御、風險預防共同組成。[18]以人的健康和社會安定為關聯語介,生態系統秩序維護與風險防范的安全保障任務一并呈現內在的目標一致和價值契合。
       
        (二)風險預防原則在環境法中的發展
       
        秩序意味著人和事物的存在、運轉皆具備一定的一致、連續和確定的結構、過程或模式,歷史清晰地表明凡是人類構建了政治、法治或社會組織單位的地方,都曾力圖建設某種適宜生存的秩序形式并防止混亂無序,謀求確定社會有序模式的傾向絕非人們作出的恣意專斷或背離自然的努力。[19]環境法孜孜以求的正是地球的整體秩序,是人類生存狀況和生態環境質量彼此可持續的統一。地球秩序的維系與增進始終是與環境法相伴的基本價值目標,契合著社會主體對其周遭一切所組成之環境的安穩向往與混亂厭惡,學理、法理、環境法理語境的風險預防在價值層面得以勾連并漸漸上升為原則與理念。法律原則固然有別于預設具體事實狀態或確切法律效果的規則,但其至少應指示問題的應對方向。[20]懷疑論者質疑風險預防原則帶來的裁量空間過于寬泛,置入環境法律原則范疇是一種名不副實的僭越;環境法學界的主流觀點則肯認其不同的內涵與表現形式是客觀的社會條件差異與局限所致,即便是掌握最佳技術資源的權力行使者,同樣會陷入不知所措或無所適從的困境。依傳統的法治國原理,當行政者基于環境保護的國家義務和環境法律規范的授權而干預社會生活時,關乎授權的一切細節都應明確,以維系干預對象的期待,然而風險的不安定與不可精算之表征往往迫使行政者在面臨環境風險侵擾時決策于未知和猶疑,無法形成穩定預期,環境法在增進自身適應性和彈性的同時不得不作出放寬約束的妥協。
       
        科學方法的日益復雜可能導致研究活動采納的科學方法及其所獲數據性質的不確定。為了盡力避免這種不確定意味的“癱瘓”,自20世紀80年代以來的國際環境保護文書往往允許或強迫締約國服從于風險預防路徑。它最早出現于20世紀70年代和80年代的德國國家環境法之中,被稱為風險預防行動原則。一些學者認為其出現標志著國際環境法的范式從主要以經濟和人類為中心開始轉向主要以生態為中心。[21]風險預防原則秉持干預主義立場,提醒決策者針對不確定因素保有細致觀察與謹慎處置的特殊注意,然而其具體定義、實質內涵、運作要件乃至法律性質為何,都因為仍欠缺精準化的國內與國際共識而處于混沌狀態。[22]什么性質的風險需要環境法的干預,可能致損的證據達到什么樣的不確定程度才考慮動用環境法加以預防,預防行動的限度及其屬性的義務化或裁量化,事先設定的舉證責任之標準高低、歸屬主體以及整體樣式究竟是變革抑或因循傳統更為妥適等問題的不同闡釋,造就了風格各異的風險預防原則及其實踐,大致可區隔為弱預防原則、強預防原則和介于二者的調和路徑。弱預防的要義是針對嚴重或不可逆轉之損害威脅,允許政府在缺乏確鑿證據時通過分析成本效益而采取預防措施;而強預防則要求可能致害的行為人展開活動須以提供證據證明無害為前提,采行的預防措置可能是不計成本的。[23]這樣的分類是相對意義的,只關乎程度而無涉本質,風險預防原則本就極為靈活且富于彈性,它們都共享著同樣的核心理念:不能將“證據未經科學驗證”援引為拒絕采取行動的借口。
       
        盡管風險預防原則仍為學界津津樂道而處于發展狀態,不論理論或實踐,風險預防原則都可以在國際法層面稱得上一種標準化的存在;即便它往往經由運用者的解釋而獲得一定條件下的法律價值,即便異議依然存在,要么將該原則視為指導,要么聲稱其具有約束力,都無法否認它的法律地位正在從政策話語演進為具有約束力之形式的國際趨勢,圍繞其意涵的共識至少正在形成于大西洋的東西兩岸。[24]這一原則致使科學和政策制定之間的關系發生了根本意味的轉變,并且為環境監管機構構造了廣闊的選擇余地,因而精確的應用框架是必需的。確定社會可接受的風險水平、遵循經過經驗累積與反復修正的風險評估程序并不斷地回顧、審查現有的預防措施或許是風險預防原則之關鍵所在,而舉證責任問題可能依然會是其極具爭議的一面,因為舉證責任之倒置往往被認為是該原則在風險利益分配問題上最為直觀的顯著表現。
       
        (三)風險預防原則在中國環境法中的體現
       
        風險的概念法律化和意涵闡釋的憲法意義化早就有域外先例,風險預防的國家任務已然轉化為中國憲法教義學的風險化建構,憑借憲法規范的指引效用落實至治國理政的日常。[25]中國的憲法規范形態蘊含著整體風險觀,體現為風險領域同預防手段相結合的形式,其中,生態環境事業的規范手段表述為保護、改善和防治。環境法律規范體系內早已出現“防”的表述,1989年的《環境保護法》明確了防治結合原則,防什么、如何落實“防”、怎么結合等問題要么在闡釋時自由發揮、懸而不決,要么擱置不論或避而不談。從當時的文本內容和法律實施過程都不難發現占據主導的是“治”而不是“防”。時至今日,風險預防原則依然未被完全確立為中國環境法的基本原則,甚至很難給出是否已經基本確立的評判。中國已經簽署一批寫明了風險預防原則的國際法律文件,如《保護臭氧層維也納公約》《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》等,在國際法層面充分表達了對風險預防原則的肯認;反觀憲法、環境保護基本法及其他單行法的規定,風險預防原則并未充分地完成由國際法向國內法的轉化。
       
        盡管如此,中國的環境法律規范體系內已然顯露了風險預防理念與原則的蹤跡。2014年修訂的《環境保護法》1條沿襲了“防治污染和其他公害”的立法目的,第5條明確“保護優先、預防為主”的原則,[26]并在第40條明確了促進清潔生產和資源循環利用的義務,強調應當優先使用清潔能源,采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設備以及廢棄物綜合利用技術和污染物無害化處理技術,減少污染物的產生;其與《清潔生產促進法》一道體現了環境理念由治理向源頭控制的轉變,共循“扼殺風險于搖籃”的風險預防之追求,它們的行動思路是與風險預防原則相通的。現行《環境保護法》39條明確了健全環境與健康監測、調查和風險評估制度,第47條規定了各級人民政府及其有關部門和企業事業單位的突發環境事件風險控制職責。環境健康所涉議題寬泛,環境事件也是包羅甚廣的“口袋”概念,若以社會整體視角加以續造化闡釋,可以得出環境保護基本法已然在實質意義上確立了風險管控制度、在體制意義上體現了風險預防原則的論斷。2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》4條確立了堅持減量化、資源化和無害化的原則,設定了減少固體廢棄物的產生量、促進固體廢物的綜合利用,其中蘊含著固體廢物管理的優先次序,即以生成量的減少為優先并最大限度地促進資源化利用,進而降減末端的處置量;畢竟“防”的成本總是小于“治”的代價,同樣契合著風險預防原則的精神內核。[27]現行《環境影響評價法》1條即述明了“預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響”的立法目的;第7條規定,規劃有關環境影響的篇章或者說明應當對規劃實施后可能造成的環境影響作出分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施;第17條規定建設項目的環境影響報告書應當包括對環境可能造成影響的分析、預測和評估。它們也反映了環境質量管控理念從末端向前端、從治理向預防的嬗變,注重以先行評估并提前采取預防行動來規避后續可能產生的負效應。現行《防沙治沙法》和《水污染防治法》都明確了預防為主、防治結合和綜合治理的原則,現行《大氣污染防治法》亦提出堅持源頭治理、規劃先行和調整能源結構。需要說明的是,這些法律文本中提及的“防”固然可以經由解釋而理解為“預防風險”的直接或間接體現,但它們的意涵顯然比“風險預防”更為寬泛,更多地容納了“防止危害”之要求,強調科學依據的充足化是采取行動的前提。2018年頒布的《土壤污染防治法》則直截了當地確立了預防為主、風險管控等原則,設專章規定了風險管控的制度安排和行動要求,可謂中國環境法制原則的歷史突破,基于規劃、標準、監測等制度將風險預防原則全方位地落實至實體法層面,可能預示著新時代的環境立法由“預防”轉向“風險預防”的趨勢。[28]
       
        通觀中國的環境法律規范,“危害防止”是極為穩固的規范建構基礎,證成風險預防原則已然與其比肩則實屬不易。[29]整體上看,如果風險預防原則完全確立為環境法的基本原則并被全面地貫徹落實,將不可避免地加重環境監管者的負擔,進一步地減損個體的利益。或許立法者面對風險預防原則時仍然或多或少地出于對環境執法、經濟民生等方面的考量而懷有一定程度的顧慮。一邊是發達國家以其物質基礎、社會發展的較高水平而掌控著在發展與環境各居兩端之軸線上游走的自由,能夠“負擔”風險預防原則;另一邊是向往發展的發展中國家和最不發達國家,執政者會傾向于優先謀求科技、經濟與社會福祉的增進。
       
        三、風險預防原則的規范意涵
       
        原則的解讀空間本就是廣闊的,眾說紛紜的風險預防原則闡釋并不妨礙它在環境法律規范意義上具有相對明晰的指涉。生態環境風險的“不確定”特征預示著政府干預權力的適度擴張,形態復雜多元的風險還向我們提出了分類謀劃預防措施和通力協作的要求。
       
        (一)平衡行政權力的擴張與控制
       
        法律責任的風險控制形式已不敷使用,就侵權賠償而言,行為人是否認知法律的存在或其行為危害性直接關系預防功能之實現,縱使其已具意識也不必然改變行為,難免錯估損害的生成可能或責任程度而怠于防范。[30]風險引致的后果還可能由于歸責的客觀困難、法不責眾的世故人情或政治考量而走向出乎預料的“有組織的不負責”,震后的房屋塌毀責任追究難以為繼便是例證。[31]歸責于個人的風險治理模式只是間接控制策略,而行政活動的彈性化表征決定了其監視潛在威脅、防范實害產生的明顯優勢,其規制則是一種直接控制。規制哪些風險、如何規制、規制至何程度等問題皆附著深刻的政治、法律與社會意涵,立法者當然可以提供理念與原則的指導,然而面對具體風險事項的具體分析卻無能為力,司法者的被動屬性也意味著不宜過度介入,是故重擔肩負者非行政者莫屬。
       
        “損害未得證實即推定不存在”的危險防衛確屬一種合乎比例原則要求的做法,卻因為后果的不可承受且不可逆而不得不在環境風險行政領域內作出讓步。譬如,生物技術運用可能指向轉殖基因序列經人體生理機制或生態系統自然運作的不可控風險,學理的應然與實證的必然之間雖欠缺強有力的直連鏈條,但技術的安全證明未被完全厘清的實情仍應當被行政系統堅定地捕獲,進而針對“既不能證實亦無法排除”的不確切狀態設置合理懷疑。否則,“有組織的責任退卻”局面會不斷上演,社會判定行政者的規制效能不充分或失敗,以及給付義務未完成。法律規范受迫于行政決定所依證據的不確定性而容許權力的“試錯式”行使,須明確的是,這樣的嘗試并非無拘無束,約束的放寬不必然意味著顛覆傳統的法治國原理給出的智識素材:對環境風險的合理懷疑與主觀臆測并無實質差異的原有判斷還未徹底失去正當性,控權論仍然要獲得一定程度的,或者說必需的信守。環境風險的介入干預當接受比例原則的檢視和調適,[32]防止假借預防之名而行壓抑甚至侵犯權利之實,或濫用剩余風險分配權。權力的運用始終游走于安全與威脅之間,以彼此抵消后的剩余為社會整體謀福祉。政府監管理應既關照潛在受干預的法益保護,又避免泛濫地規制風險而使激發新動能的活動動輒得咎。落到實處就是憑靠許可與準入制度把握權力介入限度,以事前申請、審批、頒發許可等影響行政法律關系的行為方式設置門檻,列明納入調控的環境風險行為清單,控制項目、行業與市場的準入,于風險開始產生的源頭處施以管控。[33]
       
        (二)識別風險差異的類型化預防
       
        環境法語境內的風險相較于危險更為抽象,表征為現時難以斷定“未來會怎樣”的不確定,“疑有危險”是無限接近于風險概念的表述。質言之,涉及二者差異與區分的主流看法指向實害生成的蓋然程度,而窮盡現有的智識資源后仍然存在的剩余風險除了分攤與忍受之外別無他法,動用法律或行政力量加以干涉確有困難,可能因為使其削減的技術不成熟或成本效益不合比例而給社會整體帶來不堪承受的重負。過往經驗是否在將來可行,是它們二者顯現于歷史向度的歧分,判斷的作出直接關系規制路徑的選擇,故而充分運用現有知識展開調查評估的識別作業對行政者而言無疑是必需的。倘若出現紕漏或誤判,可以通過預先制定的替代方案獲取回旋余地,備選方案制度的顯著優勢在于事先留存了面向未知與風險的異見被納入考量乃至重拾之可能性,從而具備了因勢轉換的風險對沖能力和彈性。接納備選方案制度的另一理由在于沒有人是神明或先知,依循過往模式的行政決定有理由獲得一定程度的寬容對待,應付風險對于行政者來說同樣是冒險行事。倫理與法律皆不能提供高水準的未來預示,以使人們從中獲知足夠確切的指引抑或明辨決定的正誤,而用后果去評價先前行為的是非對錯則與“事后諸葛亮”無異。
       
        風險可依證據呈現的因果確切程度而區隔為不同檔次,風險預防也可歸納為嚴苛程度或要義有別的不同版本,而預防義務的裁量基準、法益獲保護的應有水準等同樣涉及諸多要素,如可能形成之風險種類(風險領域的特征)、風險影響的權利類型(法益位階)、風險與基本權利的接近程度、風險負效應的覆蓋面、實定法律規范,等等。以上種種都為行政主體規范預防舉措適用何種風險、分級分類管控風險及其預案給出了或實然或應然的理性智識。
       
        (三)風險的社會化要求協力防控
       
        環境風險治理的多重困境迫使公權力部門的傳統決策模式走向優勢削減,基于權威統治的政治邏輯,政治與經濟系統為應和鞏固權力之需而長期在社會決策體制內趨于獨大,諸如生態環境等其他的多元理性則受壓抑。至于環境風險議題,如果行政者無力達到預期目標而致社會利益受挫,容易激起參與風險治理訴求的強烈意愿,并自發地通過社會運動促使公權力部門重拾對環境風險的關切。[34]國家任務變遷與社會運行模式之間存在內在邏輯的固有關聯,市場與市民社會對政府行政的信任度往往直接或間接地決定著風險規制的成敗。權力決策體系與社會系統的對話不再是純粹的“國家—社會”單向直連的直線狀,而是呈現上中下交互通達的網絡式。現代社會早已淡化了視國家為單一的、無區隔的公共權力概念,行政的正當基礎由國家中心主義的單元民主轉至多元民主,另有全球化與信息革命的催動,民意的傳擴空間亦趨擴張。[35]
       
        風險評估的制度理性在于事實與價值的分離,其制度目標是無涉價值地追求真理與查明事實,需求源自專家理性的科學意見用以輔助決策,價值評判的事宜則交由監管者綜合多方因素進行裁量。此外,專家組織應保持其成員立場的多元,避免那些固然受到日常經費來源、政策咨詢事務、科研領域所屬行業等因素干預的個性化偏好擴張為系統化的偏見,同行評審制度維系著專業人士之間交流議論的常態化,促成“理愈辯愈明”的良性循環。
       
        由權威體制與經濟發展至上觀念所包裝的科學中立、社會效應越發淡化,難以取得民眾與社群的認可,人們常常相信自主作出的風險判斷,期望能夠獲悉攸關健康之環境風險的充分信息并經由官方背書的渠道表達關切,廣納建言不僅是回應利益分化格局下多元需求的集思廣益,還是打消“慣性化的黑箱懷疑論”在社會觀念層面先入為主的良方,夯實了行政權力干預風險的正當化基礎。縱然民眾承受高權干預措置的情緒反彈可能性往往隨著損害的逐步產生而降減,環境風險轉化為實害畢竟總有時間差,風險交流帶來的效益是自始至終的。基于合作國家的行政法治理念,設置包納各利益攸關方與志愿者的環境風險社會化防范的協同機制是必由路徑,以議論、參與為基礎話語的公私協力是環境風險治理的必備模式。
       
        風險的系統化、社會化表征意味著行政系統必須處理與外部社會的關系,形成雙向互動的交互格局,推動廣開言路式的風險管理體制趨向穩定化與常態化。分級分類管控制度不僅是因應風險本身屬性差異的產物,還可用來指示不同層級行政主體之于特定領域的監管對象或事務分工呈現差別化的局面。類型化思維啟示我們,不同領域風險的性質有別,對應于它們的管理體制大概率不能一概而論。以整體視角觀察,風險預防所需的安全管理體制應當是國家統一領導下的整合主義,即統籌協調、各司其職、分級管理、層級監督、屬地(日常管理)為主、失職問責等多維度整合,畢竟系統化的風險向應對體制提出了系統化的要求。[36]
       
        風險預防的行政決策機制則主要指向行政系統內的細分部門在履行行政職能時的溝通與協作。風險天然地具備自我擴張與傳導的能力,往往超出某一部門力所能及的范圍。從治理體系和治理能力現代化的角度看,風險預防決策的作出是一項程式化的系統工程,諸部門的行事風格與利益關切不盡相同;而且,在實害顯現之前即確定風險事件究竟牽涉哪些部門的職權基本可以說是大膽的假設,因此政府出于審慎且周全的考慮便會傾向于大范圍的動員以確保不出現疏漏或失誤,命令下屬各部門都要保持一定程度的警惕。至于某一部門應持何種程度的注意義務則可依據其關聯風險事件的緊密程度,這本身也是一種決策,故而風險預防行動的決策過程必然采取多方聯動的模式以盡可能地確保各部門的通力協作得以維系。另一方面,面向風險的預防行動安排相較于常規決策更要加以約束制度或機制的配合,這可以通過備案或審查制度來把握決策尺度,限縮恣意與專斷的滋生空間。風險不僅僅源于決策外部,還可能來自決策過程本身。不僅是對內的整體動員偏好,政府向社會發出的指示也偏向于“寧枉勿縱”的全面動員,比例原則并不會因為突發風險事件的應急處置而徹底“退場”,保有分級管控意識和審時度勢的謹慎姿態仍是必要的,否則將迫使風險法治的整體局面進入人為造成的“戰時狀態”。置于壓力型體制下的風險防范行動,往往會從上到下層層加碼,最終在基層執行時變形走樣,異化為“一禁了之”,法律規范明確決策執行的糾偏機制亦為必要。
       
        四、風險預防原則在《生物安全法》中的體現
       
        生物安全主要是指公共健康和生態系統免受危險生物因子侵害的相對穩定狀態,生物安全法律規范整體歸于風險法制范疇。《生物安全法》秉持生態整體主義立場,以風險預防為基本的指導原則,比對文本條款與該原則的規范意涵則不難發現其貫徹落實、權力行使、體制機制等方面的狀況。
       
        (一)行政權力全面干預但約束不足
       
        相較于事中監管和事后補救,作為環境法律規范體系組成部分的《生物安全法》更為偏重風險源頭的防范與封堵,整體呈現直截了當的“干預—防范”式雙元法律關系,可謂管制行政之復興。通觀其文本,政府履行職能的權力話語和擔負職責的義務話語貫穿全文,從總則、防控體制到各調整領域、法律責任等部分皆可見行政權的介入,展現出強化監管強度的主基調。
       
        行政意義的許可準入制度在生物安全法的語境下直接體現為安全審查制度:第20條明確了建立生物安全審查制度之國家義務,對于影響或者可能影響國家安全的生物領域重大事項和活動,獲授權進行生物安全審查的主體僅限于國務院有關部門;第38條、第39條、第44條、第46條、第49條、第56條、第58條、第59條、第60條等條款均示明了取得批準、履行備案手續、限定行動主體資質與批準主體層級等限制手段當中的一種或多種,通過這些條件為可能產生生物安全風險的各類行動之開展設置門檻。在抗生素藥物等抗微生物藥物使用(第33條)、生物技術研發應用(第34條)、病原微生物實驗室生物狀況(第42條)等方面加強安全管理的規定,實質也是無涉許可準入之目的或效果的常態化安全審視。關系國境管控的動植物(產品)、高風險生物因子國家準入制度和境外重大生物安全事件應對制度也分別在第23條和第24條予以明確:對于首次進境或暫停后恢復進境的動植物(產品)與高風險生物因子實行經評估的國境準入,若進出境或過境生物安全風險評估結論為高,則采取相對應的嚴格防控措施,并未徹底斷絕高風險人、貨、物的進境通道;對于境外發生的生物安全事件,若判定為重大級,則采取緊急的國境防控,暫停相關人、貨、物的進境。這些皆體現了謹慎而不失限度的風險預防理念與原則。
       
        第18條明確了建立生物安全名錄和清單制度的國家義務,其適用于生物技術的研究開發(第36條)、重要設備與特殊生物因子的購買引入(第39條)、外來物種入侵的應對防范(第60條)等行動。管控清單制度意在直觀地展示行政干預的限度與范圍,為受規制對象形成相對穩定預期提供了支撐,并構成權力干預的約束;同樣發揮實體約束作用的還有那些列明受本法調整之行為、可依法采取的生物安全監督檢查措施、應當經國務院科學技術主管部門批準的涉人類遺傳資源之活動的條款,如第2條、第26條、第56條等。置于國家總體安全觀與生物安全風險語境的控權提案似乎有些不合時宜,而法律仍要堅守的是面對公權力的警惕,確保它運作在法治軌道之上。政府行使權力的合法性與合理性是多元面向的,關乎生物安全的風險行政還可以從程序、時效等政府自律自制的角度加以觀察考量,從而促使行政決策活動能夠相對地合乎比例原則。
       
        (二)分類管控雖有明確但欠缺承接
       
        《生物安全法》14條明確“國家生物安全工作協調機制組織建立國家生物安全風險監測預警體系,提高生物安全風險識別和分析能力”,第15條第1款明確“國家生物安全工作協調機制應當根據風險監測的數據、資料等信息,定期組織開展生物安全風險調查評估”。作為分類管控的必需前提,生物安全風險監測預警與調查評估制度被確立為國家生物安全工作協調機制肩負的職能,直接體現了未雨綢繆的常態化預防要義。第15條第2款規定,通過風險監測或者接到舉報發現可能存在生物安全風險的,有關部門應當及時開展生物安全風險調查評估并依法采取必要的風險防控措施,這至少是一種對弱預防原則的明確,并為采取強預防原則指導下的各類措施預留了規范化空間,使其不至于被評價為未經法律授權的非法措施,但同時也可能引致超出必要限度的手段不合理問題。第38條第2款和第33條第3款分別明確了生物技術研發活動風險評估、抗微生物藥物殘留危害健康與環境的危害評估義務,第22條規定“發生重大新發突發傳染病、動植物疫情和不明原因的生物安全事件,國家生物安全工作協調機制應當組織開展調查溯源”,這些職責與制度都與風險預防原則的源頭控制要求相符,為確定事件性質、全面評估影響并防范事件發生后可能的繼生風險提供了體制保障。第3條是《生物安全法》總則內的原則條款,明確了維護生物安全應當堅持以人為本、風險預防、分類管理、協同配合的原則。分類管理被置于原則的高度,其內涵覆蓋了技術等級、生物等級和場所等級,分類管理措施應用于生物技術、病原微生物及其實驗室等方面:第36條第1款規定生物技術研發活動根據其對公眾健康、工業農業、生態環境等造成危害的風險程度而分為高風險、中風險、低風險三類;第43條第1款規定對病原微生物根據其傳染性、感染后對人和動物的個體或者群體的危害程度實行分類管理;第45條第1款明確了根據病原微生物所受生物安全防護水平來分等級管理病原微生物實驗室。
       
        分類分等級管理意在根據不同類型的生物技術、設備、場所及其關聯的風險屬性,或者風險成因的不同而設置有差別的安全管理措施與責任負擔。[37]質言之,分類分等級管理應有對應的管控措施與法律責任加以承接,形成差別與秩序皆具備于“行為(事物)—措施—責任”的一體化法律規范。在可能產生生物安全風險之活動與管控措施的對應問題上,僅直接體現于兩處:高風險與中風險生物技術研發(第38條)、高等級病原微生物實驗室開展高致病性或者疑似高致病性病原微生物實驗(第46條)。另外,法律責任章節的條款運用了概述式的創制手法,大致做到了責任與前述注意義務的對應,但并未細致地梳理、分類或考慮行為與責任的相稱。不僅直接與風險預防原則相襯,“以備不時之需”意味的預案機制也起到了回應與承接分類管理要求的作用:國務院有關部門應當組織制定相關領域、行業生物安全事件應急預案(第21條第2款);縣級以上地方人民政府及其有關部門應當制定并組織、指導和督促相關企業事業單位制定生物安全事件應急預案(第21條第3款);從事高風險、中風險生物技術研究、開發活動,應當進行風險評估,制定風險防控計劃和生物安全事件應急預案(第38條第2款);病原微生物實驗室的設立單位應當制定生物安全事件應急預案,定期組織開展人員培訓和應急演練(第50條)。可以將預案看作分類管控的事前設計與構想,其內容必然應當包含對應于不同風險與事態程度的處置行動組織主體、處置行動主體、應對措施、物資支持等。
       
        (三)聯防聯控體制機制已基本確立
       
        作為生物安全法律系統內承載總體國家安全觀的頂層設計,《生物安全法》鮮明地凸顯黨和國家戰略高度的政治關切,反映國家治理體系和治理能力現代化的制度功能,肩負構建人類命運共同體的歷史使命,彰顯風險預防原則的法律價值。[38]觀察其設置的聯防聯控體制,呈現中央國家安全領導機構統一部署、統籌協調,國務院部委分工負責、協調工作,專家委員會提供咨詢,央地協同推進,社群廣泛動員的整體格局,形成了上中下“三位一體”的合力。制度方面,確立了專家咨詢、信息共享與發布、風險報告等制度;責任方面,規定各級政府引導基層組織與社會組織開展生物安全宣傳,地方各級人民政府對本行政區域內生物安全工作負責并在疫情發生時開展群防群控、動員鼓勵社會力量參與防疫,企業事業單位將生物安全知識納入教育培訓內容,新聞媒體開展生物安全知識公益宣傳并進行輿論監督,基層組織、有關單位和個人協助配合生物安全工作;機制方面,建立國家生物安全工作協調機制、省級行政單位的生物安全工作協調機制、重大新發突發疫病聯防聯控機制、多學科多部門協同創新的聯合攻關機制、生物安全國家戰略資源共享利用機制,并賦予國家生物安全工作協調機制以設立辦公室和專家委員會、組織建立國家生物安全的風險監測預警體系與統一的信息平臺、定期組織開展生物安全風險調查評估、成員單位根據職責分工發布重大生物安全信息、組織有關部門加強不同領域生物安全標準協調銜接并建立完善標準體系、組織開展生物安全事件調查溯源等職能,但未具體列出省級行政單位的生物安全工作協調機制應承擔哪些職能,也未明確地方各級人民政府對其行政區域內的哪些生物安全工作事項負責。第10條第2款“省、自治區、直轄市建立生物安全工作協調機制,組織協調、督促推進本行政區域內生物安全相關工作”、第13條第1款“地方各級人民政府對本行政區域內生物安全工作負責”和第13條第2款“縣級以上地方人民政府有關部門根據職責分工,負責生物安全相關工作”的表述過于概化、泛化,客觀上給予了地方政府較為自由的職能職責配置空間,可能引發配置失當等體制機制問題。
       
        區別于分散型和集中型體制,《生物安全法》采立了兼收二者之長的中間型管理體制。[39]雖不存在大一統式的專門監管機構,且由于“生物安全”是一個內涵相對確定而外延模糊、指涉寬泛的系統,也幾乎不可能單設專門機構,但有中央層面的國家安全領導機構以及部委間、軍政間協調機制,國務院各部門在監管實踐中既有分工又有配合,組成了生物安全風險聯防聯控機制。專家委員會與相關領域行業的技術咨詢專家委員會的設立表明專家制度的落地和尊重科學的決策進路,為窮盡現有的技術與智識資源提供了實質支撐。基層群眾性自治組織、有關單位與個人的協助配合義務得以明確,宣教制度與風險聯防機制相結合,生物安全意識的社會化固然值得肯定,但可能存在義務設置過度而激勵與賦權不足的偏差。義務條款的內容表述相對具體明確,譬如,第7條第2款規定“相關科研院校、醫療機構以及其他企業事業單位應當將生物安全法律法規和生物安全知識納入教育培訓內容,加強學生、從業人員生物安全意識和倫理意識的培養”;第7條第3款規定“新聞媒體應當開展生物安全法律法規和生物安全知識公益宣傳,對生物安全違法行為進行輿論監督,增強公眾維護生物安全的社會責任意識”;第13條第3款規定“基層群眾性自治組織應當協助地方人民政府以及有關部門做好生物安全風險防控、應急處置和宣傳教育等工作”;第13條第4款規定“有關單位和個人應當配合做好生物安全風險防控和應急處置等工作”;第29條規定了任何單位和個人發現疫病后應當及時向醫療機構、有關專業機構或者部門報告,醫療機構、專業機構及其工作人員發現疫病后應當及時報告,并采取保護性措施,并不得瞞報、謊報、緩報、漏報,不得授意他人瞞報、謊報、緩報或阻礙他人報告。而激勵或賦權條款則不僅數量較少,內容表述也相對簡略,僅有第8條第2款規定的“任何單位和個人有權舉報危害生物安全的行為,接到舉報的部門應當及時依法處理”,第9條規定的“對在生物安全工作中做出突出貢獻的單位和個人,縣級以上人民政府及其有關部門按照國家規定予以表彰和獎勵”和第30條第3款規定的“發生重大新發突發傳染病、動植物疫情,地方各級人民政府統一履行本行政區域內疫情防控職責,加強組織領導,開展群防群控、醫療救治,動員和鼓勵社會力量依法有序參與疫情防控工作”。即便能夠從第8條規定的“接到舉報的部門應當及時依法處理”解釋出為風險信息報告者保密等法定要求,保護與鼓勵力度仍顯不足。至于通過何種方式與程序進行動員、鼓勵社會力量參與疫情防控,如何參與才符合“依法有序”之要求等,則均未予以明確。
       
        五、風險預防原則指引下《生物安全法》之完善
       
        以風險預防原則的環境法律規范意涵為指導,該原則在《生物安全法》中的體現為我們提供了生物安全法制進一步完善的啟示。政府在生物安全領域運用其監管權力應當受到一定約束,分類管控的配套安排應予充實,生物安全事業的體制機制問題也需要在明確方向的基礎上進行調適。
       
        (一)進一步確定權力約束路徑
       
        國家任務的變遷歷經“生存關照—危險防御—風險預防”的前進過程,危險抵抗計劃與行動不再僅僅針對那些基于因果經驗或一般智識便可準確辨識的危險。國家實現其環境保護與風險預防義務的基本路徑是發揮導向作用的立法和發揮基礎作用的行政二者兼備,政府作為理所當然的任務執行者,其行政模式也涵蓋了秩序行政、福利行政與風險行政等階段。行政系統更具縱向直達的穿透力,集行權層級橫縱交織、下沉基層日常管理、程式化效率化運轉、專業素養的人力與智識加持等優勢于一身,相當程度的靈活性正為應對風險所需,不可能完全交由立法或司法代勞,之于生態環境風險預防的中流砥柱地位也無法被取代。
       
        政府之于生物安全風險治理的主導角色在可預見的一定時期內不會改變,原有的“命令—控制”模式之適用空間仍然存在,其規范地位雖于環境行政的整體語境有所松動,但《生物安全法》的條款內容標示著全方位、全過程的行政干預,受其調整的事務不似常規領域那樣享有簡政放權意味的“優惠待遇”,而是歸附于強制色彩較為濃重的高權傳統。植入生物安全法律規范的風險預防原則指向安全目標,勢必擴張干預以適應風險的不確定性,突破比例原則權衡公私利益以不使偏袒任何一端的常規操作而將社會利益置于相對優先地位,且不放棄關照個體的權益。[40]常態化防控情境下,一并把握適當性、必要性與均衡性是防控措施選擇與執行的應然路徑,應體現于《生物安全法》的總則或第三章“防控重大新發突發傳染病、動植物疫情”;還應注重對行政相對人采取各項措施的程序理性,將程序要求寫入總則或措施條款內。至于必須當機立斷的危急關頭,無暇也不可能精準評估事態走向,個體利益不得不被暫時擱置一旁,讓步于時效要求的比例原則或許并無適用余地而不得不置若罔聞;[41]政府必須與時間賽跑,迅即而不遷延地轉向時效主義并作出決策,否則將釀成社會無法承受的代價。總之,可以考慮分為兩種類型,以比例優先或時效優先加以區別設定。
       
        (二)增進分類管控的內容承接
       
        《生物安全法》在第三章“防控重大新發突發傳染病、動植物疫情”的第28條第2款規定的“國務院有關部門、縣級以上地方人民政府及其有關部門應當根據預測和職責權限及時發布預警,并采取相應的防控措施”屬于風險分類防控的間接體現,不夠充分,應明確依據充分利用資源所獲證據的科學評估風險等級與可能波及的范圍,采取與評估結論相稱的措施并開展跟蹤觀察工作。作為分類管控依據的涉生物安全事物名錄與清單因應科技進步的動態調整已經明確于第18條的“國務院及其有關部門根據生物安全工作需要,對涉及生物安全的材料、設備、技術、活動、重要生物資源數據、傳染病、動植物疫病、外來入侵物種等制定、公布名錄或者清單,并動態調整”,相應地,散見于各條款的安全審查范圍與程度,以及處于正在進行時的決策執行都應配以調整機制。常態化的風險定期評估也已明確在第15條的“國家生物安全工作協調機制應當根據風險監測的數據、資料等信息,定期組織開展生物安全風險調查評估”,故而應設置管控措施與風險等級匹配程度的定期自查自糾機制,尤其是對準地方政府執行決策過程中的糾偏。此外,既然已經在第38條明確高風險與中風險生物技術研發的主體資質與手續要求,在第46條規定高等級病原微生物實驗室開展部分實驗活動的批準主體,亦當提及低風險生物技術研發活動的門檻,選定對病原微生物實驗進行審查的分類依據(實驗室等級或者微生物致病性)并明確其他等級實驗室開展實驗活動的前提條件。再者,行為與責任相稱的責任負擔原則應當體現于《生物安全法》的法律責任章節,依行為人已然或可能引致的風險等級、主觀過錯(故意與過失)等責任判別因素科以差異化的責任。若缺失立法者對行為與責任相稱的申明和相應的責任區分根據,高權苛責話語影響下的執法者極易產生“寧嚴勿寬”的責任施加取向,一概以頂格處罰對待違法者,雖有裁量不當之嫌,但無明顯違法之危。如果因為暫無啟動修法程序之計劃而無法直接寫入責任負擔的相稱原則或加入責任區分因素,可考慮通過下位法的承接或責任細化的過程加以體現,或轉而落實于執法行為當中。
       
        (三)優化聯防聯控的體制機制
       
        21世紀初,協同應對的國家應急管理體制開始著手建設,經過不斷的摸索積累了一定的工作經驗。[42]與其一脈相承的重大新發突發疫病聯防聯控機制表現出義務本位式的社會動員路徑,《生物安全法》29條第1款規定“任何單位和個人發現傳染病、動植物疫病的,應當及時向醫療機構、有關專業機構或者部門報告”,第2款規定“醫療機構、專業機構及其工作人員發現傳染病、動植物疫病或者不明原因的聚集性疾病的,應當及時報告,并采取保護性措施”。可見,除了為醫療機構、專業機構及其工作人員設定了發現后報告與采取保護措施的義務,還對“任何單位和個人”科加了發現后報告傳染病和動植物疫病的義務,且第1款與第2款的表述內容有重復之嫌。一般個體往往只具備粗淺的醫學知識,囿于前見而難以辨識傳染病和動植物疫病并向醫療機構、有關專業機構或者部門報告,全民動員群防群控的善意初衷不應異化為義務設定的過度化,可以考慮用鼓勵行使權利的權利話語替代第29條第1款為一般個體設定義務的表述。另一理由是聯系第29條和總則部分的第8條第2款規定的“任何單位和個人有權舉報危害生物安全的行為”進行關聯考察則難免產生困惑:“有權舉報”說明危害生物安全之行為必然已經發生,產生的安全風險不必然低于傳染病或動植物疫病,危害行為發現者被賦予的是舉報權,疫病的發現者卻被設定了應當報告之義務,存在正當性難以證成乃至缺失的可能。
       
        至于國務院及其部委在生物安全體系內的協同防控工作機制,除了國家生物安全工作協調機制、國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制,至少還有“三會一組”,即農業轉基因生物安全管理部際聯席會議、疫苗管理部際聯席會議、生物物種資源保護部際聯席會議和病原微生物實驗室生物安全管理領導小組。它們與國家生物安全工作協調機制之間是何關系,是否意味著需要設置對應于生物安全各領域的協調機制等問題都有待探討。此外,盡管目標定位與規范層級決定了《生物安全法》不應當也不可能事無巨細地規定地方各級政府的生物安全工作協調機制,然而至少應予明確省級行政單位的協調機制職能內容,或采用“參照國家生物安全工作協調機制”的表述。再者,機構職責的多元化設定應避免“左右手互搏”,使風險技術推進與技術風險防控配置于不同主體,優化生物安全風險防控體制機制。[43]
       
        結語
       
        我們置身于一個風險多元化與社會化的時代,自然風險和社會風險如影隨形。在工業文明時代成為發展主要動因的知識與科技早已嵌入社會生活,積淀為穩固的慣性,人工痕跡愈發豐滿的“自然終結”和舊有范式不斷被突破的“傳統終結”意味著周遭物質環境已不存在任何不為人力所及的“無人之域”,隨之而來的是生態環境“意外”頻現,秩序的安穩悄然遠去。在“風險社會”的幕布下,祈求秩序與安全的理念被法律規范表達為風險預防原則,同時成為環境法學界津津樂道的指向,并在“生物安全”這一環境要素導向的環境細分領域獲得了更高程度的關注與接納。生物安全無小事,其風險同時指向科技、生態、環境健康等范疇,牽涉面廣且具備戰略關聯性,一旦生成實害則往往超出可接受水平,確有必要擁抱作為目標式原則的風險預防原則以強化前端控制,實現源頭治理,并為生態環境保護法制理念體系的進一步優化提供智識資源。須謹記的是,我們面臨的不只是客觀事物本身引致的一階風險,還有那些伴生于試圖控制或使風險最小化之決策行動的二階風險。風險預防不是無限預防,也不是無限安全,無限預防不僅不現實,也必然扼殺自由、安全與秩序。風險預防原則有其限度,應以“合理懷疑”為啟動預防之前提,警惕過度防范和無效預防。《生物安全法》的目標體系一并容納了對人體健康、生態環境保護、社會發展與安穩秩序的關切,同時契合著生態文明建設和總體國家安全觀的宏觀話語。期待《生物安全法》的頒布施行能夠推進經濟發展與生態可持續的協調統一,為社會行穩致遠保駕護航。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所教授、博導,所長。
      【注釋】
      *本文系國家社科基金重大項目“整體系統觀下生物多樣性保護的法律規制研究”(項目編號:19ZDA162)的階段性成果。
      [1]參見[德]烏爾里希·貝克、[德]約翰內斯·威爾姆斯:《自由與資本主義——與著名社會學家烏爾里希·貝克對話》,路國林譯,浙江人民出版社2001年版,第119頁;[英]安東尼·吉登斯、克里斯多弗·皮爾森:《現代性——吉登斯訪談錄》,尹宏毅譯,新華出版社2001年版,第75頁。
      [2]參見李伯聰:《風險三議》,載《自然辯證法通訊》2000年第5期。
      [3]參見[德]烏爾里希·貝克:《風險社會再思考》,郗衛東編譯,載《馬克思主義與現實》2002年第4期。
      [4]參見[德]烏爾里希·貝克:《風險社會政治學》,劉寧寧、沈天霄編譯,載《馬克思主義與現實》2005年第3期。
      [5]參見[德]格哈德·班塞:《風險研究的緣由和目標》,陳霄、劉剛譯,載劉剛編譯:《風險規制:德國的理論與實踐》,法律出版社2012年版,第3—24頁。
      [6][德]烏爾里希·貝克:《風險社會》,何博聞譯,譯林出版社2004年版,第2頁。
      [7]參見[德]烏爾里希·貝克、[德]約翰內斯·威爾姆斯:《自由與資本主義——與著名社會學家烏爾里希·貝克對話》,路國林譯,浙江人民出版社2001年版,第121頁。
      [8]參見[美]丹尼斯·米都斯等:《增長的極限——羅馬俱樂部關于人類困境的報告》,李寶恒譯,吉林人民出版社1997年版,第二章“指數增長的極限”。
      [9]參見[德]烏爾里希·貝克:《風險社會再思考》,郗衛東編譯,載《馬克思主義與現實》2002年第4期;[德]維爾弗雷德·埃爾博古特、[德]莎比勒·施拉克:《德國環境憲法導論》,扶怡譯,載秦天寶主編:《環境法評論》(第3輯),中國社會科學出版社2020年版,第218—241頁;張翔、段沁:《環境保護作為“國家目標”——〈聯邦德國基本法〉第20a條的學理及其啟示》,載《政治與法律》2019年第10期。
      [10]參見[德]烏爾里希·貝克:《風險社會》,何博聞譯,譯林出版社2004年版,第20頁;[德]烏爾里希·貝克、[德]威廉姆斯:《關于風險社會的對話》,載薛曉源、周戰超主編:《全球化與風險社會》,社會科學文獻出版社2005年版,第3—5頁;蔡守秋:《論生物安全法》,載《河南省政法管理干部學院學報》2002年第2期。
      [11]風險同時帶來挑戰和機遇的辯證思維正是“在危機中育先機、于變局中開新局”的要義所在,展現出“無限風光在險峰”的戰略視野。參見習近平:《習近平在中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班開班式上發表重要講話強調年輕干部要提高解決實際問題能力想干事能干事干成事》,載《旗幟》2020年第10期。
      [12]參見[美]彼得L.伯恩斯坦:《與天為敵:風險探索傳奇》,穆瑞年、吳偉、熊學梅譯,機械工業出版社2007年版,第五部分“信心度:探尋不確定性”。
      [13]參見[美]約翰·法比安·維特:《事故共和國:殘疾的工人、貧窮的寡婦與美國法的重構》,田雷譯,上海三聯書店2013年版,第22—24頁。
      [14]風險改變了結果承受的預設,成本不完全由做出選擇的個體負擔,往往由社會的其他主體分攤,產生了一定的“外部性”,無能為力的個體不得不將生存關照責任交予政治權力持有者,以期憑借公共抉擇彌補個人選擇的缺陷,呈現“個體負責—集體負責—政治負責”的路徑。參見[美]史蒂芬·布雷耶:《規制及其改革》,李洪雷等譯,北京大學出版社2008年版,第34—39頁。
      [15]如果說解放政治是一種生活機遇的政治,那么生活政治就是生活向往方式的政治。參見[英]安東尼·吉登斯:《現代性與自我認同》,趙旭東、方文譯,三聯書店1998年版,第251頁。
      [16]參見張翔:《基本權利的受益權功能與國家的給付義務——從基本權利分析框架的革新開始》,載《中國法學》2006年第1期。
      [17]參見杜健勛:《國家任務變遷與環境憲法續造》,載《清華法學》2019年第4期。
      [18]參見陳海嵩:《國家環境保護義務的溯源與展開》,載《法學研究》2014年第3期。
      [19]參見[美]E.博登海默:《法理學:法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社1999年版,第十章“秩序的需求”、第十二章“法律——秩序與正義的綜合體”。
      [20]法律原則之于疑難案件的適用與展開,可參見[美]羅納德·德沃金:《認真對待權利》,信春鷹、吳玉章譯,上海三聯書店2008年版,第四章“疑難案件”。
      [21]Owen Mclntyre & Thomas Mosedale, The Precautionary Principle as a Norm of Customary International Law , Journal of Environmental Law, Vol.9:221, p.222(1997).
      [22]參見牛惠之:《預防原則之研究——國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議》,載《臺大法學論叢》2005年第3期。
      [23]參見王子燦:《由〈大氣污染防治法(修訂草案)〉論環境法中風險預防原則的確立》,載《環境與可持續發展》2015年第3期。
      [24]Sonia Boutillon, The Precautionary Principle: Development of an International Standard , Michigan Journal of International Law, Vol.23:429, p.468—469(2002).
      [25]中國憲法的風險預防義務規范體系包括“監測—評估—控制”“反思—協調—學習”“處置—轉移—分散”“完善—發展—容忍”四種形態。參見王旭:《論國家在憲法上的風險預防義務》,載《法商研究》2019年第5期。
      [26]全國人大法工委認為現行《環境保護法》指明了事前預防與事中事后治理的結合,共同貫穿于環境治理全過程,并優先采用防患于未然的方式。參見信春鷹主編:《中華人民共和國環境保護法釋義》,法律出版社2014年版,第16—20頁。
      [27]參見陳瑛、滕婧杰、王永明等:《淺析固體廢物污染環境防治原則之變化》,載《中國環境監測》2020年第6期。
      [28]參見于文軒:《生態文明語境下風險預防原則的變遷與適用》,載《吉林大學社會科學學報》2019年第5期。
      [29]有學者認為“風險預防”僅部分地體現于環境法律規范體系(如2009年通過的《規劃環境影響評價條例》與2014年修改的《環境保護法》),難以稱為原則;環境法制的重心仍然是通過各種措施,包括命令與控制措施、經濟激勵措施以及信息公開與公眾參與等制度來預防、控制和減少環境污染和生態破壞。參見張寶:《從危害防止到風險預防:環境治理的風險轉身與制度調適》,載《法學論壇》2020年第1期。
      [30]參見王澤鑒:《侵權行為法》(第1冊),中國政法大學出版社2001年版,第10頁。
      [31]參見趙鵬:《風險社會的行政法回應:以健康、環境風險規制為中心》,中國政法大學出版社2018年版,第57—62頁。
      [32]此處的比例原則不局限于行政法意義的妥當、必要與相稱,還包括在憲法層面作為正當與否判斷依憑的合憲審查意義。參見王旭:《論國家在憲法上的風險預防義務》,載《法商研究》2019年第5期。
      [33]環境風險領域許可準入的審批屬于損害控制類,許可設定的事項條件至少符合《行政許可法》第12條第(一)項“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”和第(四)項“直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品,需要按照技術標準、技術規范,通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項”;生物安全這一細分領域由于茲事體大,還應限縮市場自律、行業組織自治、社會自我規制等替代制度的適用空間。參見王克穩:《論行政審批的分類改革與替代性制度建設》,載《中國法學》2015年第2期。環境風險行為的許可準入可以視為行政權力清單制度在細分領域的具體展開,兼容輕重緩急、先后有序,循序漸進、從粗到細,法律保留、程序正當,上下聯動、內外有別,權權相稱、權責一致等要求是理想的制度路徑。參見羅亞蒼:《權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服》,載《中國行政管理》2015年第6期。
      [34]參見杜健勛:《環境利益分配法理研究》,中國環境出版社2013年版,第68頁。
      [35]參見杜健勛:《環境風險治理:國家任務與決策框架》,載《時代法學》2019年第5期。
      [36]參見侯書和、張子禮:《風險社會中政府的安全責任及其制度保障》,載《行政論壇》2011年第3期;張成福:《公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇》,載《中國行政管理》2003年第7期。
      [37]參見秦天寶:《〈生物安全法〉的立法定位及其展開》,載《社會科學輯刊》2020年第3期。
      [38]參見王康:《中國特色國家生物安全法治體系構建論綱》,載《國外社會科學前沿》2020年第12期。
      [39]參見王明遠:《轉基因生物安全法研究》,北京大學出版社2010年版,第62—68頁。
      [40]參見梅揚:《比例原則的適用范圍與限度》,載《法學研究》2020年第2期。
      [41]參見孟濤:《緊急權力法及其理論的演變》,載《法學研究》2012年第1期。
      [42]以成功“抗非”為契機,中國在原有的防災減災體制基礎上啟動了以“一案三制”(制定修訂應急預案,建立健全應急管理工作體制、機制和法制)為重點的國家應急管理體系建設。參見滕五曉:《新時代國家應急管理體制:機遇、挑戰與創新》,載《人民論壇·學術前沿》2019年第5期。
      [43]參見趙鵬:《風險社會的行政法回應:以健康、環境風險規制為中心》,中國政法大學出版社2018年版,第217—218頁。

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