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          1. 新時代行政審判因應訴源治理之道
            2021/6/22 8:37:08  點擊率[369]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】行政訴訟法
              【出處】《法學研究》2021年第3期
              【寫作時間】2021年
              【中文摘要】訴源治理觀嵌入行政審判過程之中,既是堅持黨對人民法院工作絕對領導的政治體現和人民法院紓解行政審判工作困境的現實需求,也是中國特色行政審判制度從單純權力監督制約模式轉向兼顧權力互動模式的真實寫照。在以有效調控行政訴訟增量為目標的政策參與型訴源治理格局中,人民法院通過扮演參與者和分流者角色追求訴訟的源頭治理。在以根除行政爭議產生土壤為目標的法治規范型訴源治理格局中,人民法院通過扮演主導者和裁判者角色追求訴求的源頭治理。人民法院行政審判活動依法因應訴源治理理想局面的形成,尚需從行政訴訟法上訴訟目的條款內涵延展、訴前調解合法性補強、繁簡分流程序規范、一并解決民事爭議條款擴容、變更判決適用范圍適度拓寬等方面予以推動,以加快行政審判制度全面融入法治一體建設的歷史進程。
              【中文關鍵字】訴源治理;訴前調解;社會治理;法治社會;行政審判
              【全文】

                引 言
               
                中共十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出:“新中國成立七十年來,我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。”這“兩個奇跡”的取得,既是中國共產黨治國理政經驗日臻成熟的重要標志,也是中國特色社會主義制度優勢的集中體現。加強預防和化解社會矛盾機制建設,對恢復秩序、凝練共識和安頓民心具有特殊的“壓艙石”作用,是新時代加強和創新社會治理的重要內容,也是國家治理現代化的題中應有之義。習近平總書記高度重視社會矛盾糾紛的多元化解和源頭治理,強調“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’”,“法治建設既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”。
               
                源頭防控、多元解紛社會治理理念的提出,回應了新時代我國社會主要矛盾變化的現實需求,是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、續寫“兩個奇跡”的堅實保障。“矛盾消解于未然,風險化解于無形”的社會治理觀已嵌入我國政法改革實踐,“堅持把非訴訟解決機制挺在前面,把訴訟作為糾紛解決最后防線,加快構建起分類分工、銜接配套的多元化糾紛解決體系”,成為新時代政法改革的主體內容之一。2019年2月,最高人民法院印發《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》(下稱“五五改革綱要”),明確提出“完善‘訴源治理’機制,堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,推動從源頭上減少訴訟增量”的多元解紛機制改革任務。2019年8月,最高人民法院印發《關于建設一站式多元解紛機制、一站式訴訟服務中心的意見》(下稱“一站式意見”),將“主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設”列為首項工作措施,強調切實發揮人民法院在訴源治理中的“參與、推動、規范和保障”作用。2020年1月,最高人民法院印發《關于進一步完善委派調解機制的指導意見》(下稱“委派調解指導意見”),將“完善訴源治理機制,切實把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,滿足廣大人民群眾多元、高效、便捷的解紛需求”作為委派調解的指導思想。2021年2月19日,中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》,強調要推動更多法治力量向引導和疏導端用力,加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控,完善預防性法律制度,從源頭上減少訴訟增量。2021年3月8日,十三屆全國人大四次會議上的最高人民法院工作報告指出,全國法院民事訴訟案件以年均10%的速度持續增長15年后,在2020年首次出現下降,充分體現了矛盾糾紛源頭治理、多元化解的顯著成效。
               
                發軔于成都市中級人民法院著力破解民商事糾紛“案多人少”矛盾的“訴源治理”探索實踐,在取得積極成效之后迅速向全國各地推廣,成為當下完善發展訴訟制度的熱詞。近年來,山東省、黑龍江省、福建省、安徽省、四川省、吉林省、海南省、河北省、上海市等九省市人大常委會,相繼頒行以實現訴源治理為目標的“多元化解糾紛(促進)條例”。全國法院行政案件總量雖不及民商事案件,但行政案件社會影響之大、時間跨度之廣、實質化解之難遠超一般的民商事案件。行政爭議的產生及其解決過程,很大程度上也是檢驗國家治理能力的過程。萌發于民商事糾紛解決領域的訴源治理策略,經由“行政爭議實質化解”“發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”“從源頭上預防和減少行政爭議”等話語形式,擴展到行政爭議解決中,對行政審判制度產生了廣泛影響。以訴前調解、訴調對接、協調化解、簡案快審、示范訴訟為代表的一系列訴源治理措施,漸次興起并逐漸制度化。各級人民法院通過制發文件、設置平臺、發布典型案例和行政審判白皮書等方式,向社會全方位展示行政審判活動因應訴源治理的成就。2020年12月10日,最高人民法院第二巡回法庭發布《東北三省行政審判白皮書》,展示巡回區法院五年來推進行政爭議訴源治理和實質性化解的成績。最高人民法院第三巡回法庭通過訴前協調成功化解楊祥民等41人訴江蘇省邳州市人民政府、江蘇邳州經濟開發區管委會、邳州市房屋征收管理辦公室強拆行政行為及行政賠償系列案,探索出了行政爭議訴源治理的新思路。
               
                與人民法院訴源治理改革熱火朝天的實踐相比,法學理論界尚未對此給予應有熱度的學術關注。行政爭議的訴源治理,既涉及司法權與行政權關系的調整,也影響到行政訴訟制度在行政爭議解決體系中的定位,是新時代中國特色行政審判制度運行中的重大課題。人民法院在行政審判活動中積極參與、推動行政爭議訴源治理格局的形成,能夠提升行政審判在黨政體制運行中的實際地位與實質作用,而且部分機制的運用與行政訴訟制度法定目的之間也存在張力,需要進行系統的理論反思和精準的制度設計。本文立足于對近年國內行政審判因應訴源治理具體樣態的成效觀察,嘗試揭示其存在的制度邏輯和理想類型,探尋訴源治理制度存量和增量的規范構造,希冀通過人民法院行政審判活動依法因應訴源治理,把我國的行政審判制度優勢更好地轉化為適應新時代發展需要的司法社會治理效能。
               
                一、行政審判因應訴源治理的實踐反思
               
                “訴源治理”已被頻繁寫入權威政策性文件和地方性法規之中,但其確切內涵迄今并未獲得正式解釋。有研究者提出,訴源治理是指社會個體及各種機構“對糾紛的預防及化解所采取的各項措施、方式和方法”,目的是使潛在和已在糾紛當事人的相關利益和沖突得以調和;也有研究者立足糾紛化解過程論,提出“源頭預防為先”“非訴機制挺前”“法院裁判終局”的三維解讀,或立足“原發性糾紛”和“繼發性糾紛”二元區分論,提出“訴源同治”“訴源共治”“訴源根治”的三層次解讀。這些描述大體上概括了訴源治理的工作流程,但未能展現人民法院行政審判訴源治理的特殊性和針對性。與民事爭議相比,行政爭議雙方當事人事實上處于一種不對稱的權利義務關系狀態,除行政審判制度外,行政系統內部已發展出眾多行政爭議解決機制,行政機關自身依法行政能力的提升也能夠從源頭上預防和減少行政爭議的發生。從近年各地人民法院的實踐探索來看,實際上存在兩種意義上的行政審判訴源治理,即“訴訟”的源頭治理和“訴求”的源頭治理。前者強調對已經形成爭議的行政案件的多元共治,后者強調對訴求產生基礎的源頭防控。行政審判的訴源治理,是指人民法院在依法履行行政審判職責的過程中,圍繞行政爭議化解和訴求源頭防控,通過訴訟內外單獨或聯合行動,實現確立公權行使規則和融入社會治理進程有機統一的狀態。就訴源治理的組織資源而言,既有人民法院也有黨委政府等各方面力量;就訴源治理的活動空間而言,既有訴訟之外也有訴訟之內;就訴源治理的目標導向而言,既有調控訴訟增量也有源頭根除爭議。訴源治理觀嵌入人民法院的行政審判活動,明確了司法政治效果的判斷標準,回應了人民群眾不斷增長的司法需求,能夠增進行政審判活動法律效果、社會效果和政治效果相統一,促進“司法能力提升取向”的行政訴訟制度改革目標的實現。
               
                (一)行政審判因應訴源治理的三重形態
               
                “五五改革綱要”實施以來,各地人民法院以“把非訴解紛機制挺在前面”為原則,將法定訴訟調解程序前置到立案階段,促進行政爭議訴前分流。爭議調解未果轉入立案程序之后,通過設置繁簡分流機制,實現行政案件審理快慢分道。在繁案精審過程中,將府院聯動協調化解挺在前面,實現協調與裁判結案的分進。三重形態的行政審判訴源治理機制,孕育于行政爭議多元化解體系構建的時代背景之中,依托于各地政策文件的保障,逐漸獲得執政黨的高位推動。
               
                1.非訴調解前置的分流
               
                與民事爭議非訴調解存在程序基本法依據所不同的是,行政爭議非訴調解并無直接法律依據。2016年6月,最高人民法院印發《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》(下稱“多元化糾紛解決意見”),其有關“探索建立調解前置程序”的規定主要針對民事案件而言。2017年3月,浙江省安吉縣在全國率先建立行政爭議調解中心。2019年12月,浙江省行政爭議調解中心揭牌,在全國率先實現省市縣三級行政爭議調解中心全覆蓋。人民法院與行政機關共同設立的行政爭議調解中心,承載著將非訴訟糾紛解決機制挺在行政訴訟之前的歷史使命,經由實體化、規范化、實質化運作,實現了行政訴訟案件同比下降和協調化解率持續領跑全國的雙贏局面。行政爭議調解中心訴前過濾作用的充分發揮,為構建“社會調解優先,法院訴訟斷后”的分層遞進式行政糾紛化解體系奠定了堅實基礎,成為訴源治理“浙江模式”的核心要義。2019年6月,山東省高級人民法院印發《關于建立行政爭議審前和解機制的若干意見》,推動全省市縣兩級普遍建成實體化運行的行政爭議審前和解中心,將“委派和解案件數占一審行政案件收案數50%以上”作為實體化運行達標的主要標準之一。審前和解中心的規范化運作釋放出訴源治理的紅利,山東省2019年行政審判上訴率全國最低,率先發布“行政爭議審前和解中心十大典型案例”,展示了審前和解對于行政爭議化解的積極成效。2018年5月,上海市高級人民法院印發《關于進一步完善行政爭議實質性解決機制的實施意見》,全市三級法院相繼設立行政爭議多元調處中心,作為訴調對接中心的組成部分和行政爭議協調化解的專門平臺,為實質性解決行政爭議提供全方位保障。以上做法雖然名稱各異,但行政審判特色區域訴源治理創新實踐的共性都是關口前移,通過固定化平臺盡量以委派或聯合調解方式在訴訟程序前化解矛盾糾紛,實現從源頭上減少訴訟案件增量的目標。這種“御行政爭議于法庭門外”的主動介入之舉,已經取得由點到面的試驗成果。2020年2月,最高人民法院印發《關于人民法院深化“分調裁審”機制改革的意見》(下稱“分調裁審意見”),明確提出“探索建立行政爭議審前和解(調解)中心,促進行政爭議實質性化解”,“逐步將人民法院調解平臺調解事項從民事糾紛擴展到行政糾紛”等改革任務。在此背景下,非訴調解前置的分流作用將被進一步激發。
               
                2.案后繁簡分流的分道
               
                行政爭議固有的復雜性和對抗性特質,決定了訴前調解分流功能的有限性。當訴前無法達成和解或者當事人明確拒絕調解的行政爭議轉入訴訟程序成為具體的行政案件后,繁簡分流成為行政審判因應訴源治理的又一實踐創新。行政訴訟法單設的第一審簡易程序,雖為人民法院快速審理部分簡單行政案件提供了直接依據,但受制于法律規定過于原則、不同審級程序同質、激勵保障機制缺失、分流一體化程度不高等因素影響,簡易程序規定幾乎從一開始就成為“休眠條款”。“多元化糾紛解決意見”最早提出“按照行政訴訟法規定,完善行政案件繁簡分流機制”的設想。2016年9月,最高人民法院印發《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》(下稱“繁簡分流若干意見”),明確提出簡化行政案件審理程序、探索實行示范訴訟方式等改革任務。“一站式意見”提出建立簡案速裁快審配套機制、實行類案集中辦理等改革任務,“分調裁審意見”提出完善行政案件繁簡分流標準、推行要素式審判和示范裁判等具體目標。旨在優化司法資源配置、全面提升司法效能的行政案件繁簡分流改革,回應了當下“倒金字塔型”行政案件審理結構造成人案矛盾的現實狀況,通過簡案快審、類案參照示范案例批量辦理,從訴訟程序流程再造上實現行政案件的源頭減量。南通市中級人民法院積極拓展簡易程序適用功能,用最簡便程序、最短時間和最小成本審理政府信息公開行政濫訴案件、不履行法定職責案中案,依法限縮當事人借案發揮的時空機會,有效遏制了這類案件的頻發勢頭。廣州鐵路運輸兩級法院通過組建新型行政審判專業團隊,不斷優化調整審判資源配置,積極運用行政速裁有效應對跨區劃集中管轄后審判壓力驟增、程序空轉、濫訴行為多等問題,行政案件審理質效得到明顯優化。作為“化行政爭議于法院之內”的主動調適之舉,行政訴訟繁簡分流通過程序機制變革提升了司法效能,有助于從源頭上減少征地補償安置、政府信息公開等系列性或群體性行政訴訟案件的發生。
               
                3.訴中府院協調的分進
               
                在訴前過濾和案后分流之外,案情復雜、影響重大的行政爭議能否獲得實質性化解,是行政審判因應訴源治理的關鍵。“五五改革綱要”在規劃行政訴訟制度改革方向時,將“推動行政爭議實質性化解”“依法保護行政相對人合法權益”“監督和支持行政機關依法行政”置于同等重要地位。行政訴訟法為行政案件的實體處理提供了依法判決、依法調解、和解撤訴三種常規方式。對實質性化解行政爭議典型案例的實證觀察顯示,人民法院對于通過府院互動協調化解行政爭議存在明顯的路徑偏好。府院互動一直是上海市行政審判工作的特色所在,一條重要的經驗就是“始終將化解行政爭議作為府院聯動的出發點,各項工作都是圍繞化解爭議本身以及為化解爭議創造必要的環境與條件”。2020年12月,最高人民法院在吉林省長春市召開東北三省行政爭議化解聯動工作機制座談會,“促進依法行政和糾紛實質性化解”被視為構建矛盾糾紛化解聯動工作機制的立足點。就訴訟中的府院協調化解爭議而言,其表現出“協調化解撤訴準許的裁定—附記協調未果事實的判決—寄望未來協調化解的判決”分層遞進的發展態勢。最高人民法院在郴州飯壟堆礦業有限公司訴中華人民共和國國土資源部國土資源行政復議決定案再審判決中,載明“本院審理期間,曾多次組織各方當事人并邀請湖南省國土廳、郴州市人民政府、前期曾經簽訂整合并購協議的相關公司參與協調整合事宜,但因故協調未果”的事實;在李建珍訴廣西壯族自治區人民政府行政復議案再審判決中,表達了“廣西區政府在重新作出復議決定時,應當按照實質化解爭議的要求,力爭采取協調化解等多種方式一次性解決糾紛”的期許。這種“記府院協調于判決之前”,“寓府院協調于判決之后”的時興做法,代表了訴源治理觀嵌入行政爭議解決過程后,人民法院行政裁判文書發展的一種新模式。
               
                (二)行政審判因應訴源治理的雙重效應
               
                從近年來全國各地行政審判相關統計數據、典型案例和媒體報道上看,依據文件推行的訴源治理改革似已取得顯著成效。覆蓋浙江全省的行政爭議調解中心被譽為新時代的“楓橋經驗”,是國家治理現代化在司法領域的生動寫照,開創了浙江社會治理新格局。福建省深入推進訴源治理減量行動,以無訟夯基、化訟解紛、息訟止爭三大工程為依托,推動多元解紛功能整合、資源聚合、力量統合。以行政訴訟制度功能的視角觀察,訴源治理在行政審判活動中的嵌入,同時產生了積極效應和消極效應。
               
                行政審判因應訴源治理舉措的推進,使得行政案件數量增幅放緩,行政審判結構不斷優化,司法參與社會治理能力得以增強。2014年修訂行政訴訟法后,行政案件數量持續高速增長,加之管轄制度經過重大調整,行政訴訟人案矛盾陡增。近兩年訴源治理系列措施的推行,開始釋放控制行政案件增長過快的紅利。盡管這種訴訟增量減少效應,主要還是針對進入訴訟程序案件量而非整個社會的行政爭議量而言,但訴前分流對于“減輕員額法官工作負擔、調動非員額法官力量從而優化配置司法資源”的作用還是不容忽略的。行政案件繁簡分流、快慢分道的穩步實施,形成了一種特殊的分層遞進式解紛格局,使得大一統的行政審判程序結構得到了整體性優化,客觀上起到了訴訟減量作用。法院無論在訴訟之內還是訴訟之外、單獨還是聯合采取旨在實現行政爭議多元分層化解的舉措,都展現出司法積極參與社會治理、推動社會發展的嶄新面貌,在增強司法能力的同時提升了自身實際地位,詮釋了“司法不能脫離政治而存在”“司法只有充分發揮政治功能才能真正顯現作用”的司法政治觀。
               
                行政審判對訴源治理的功利性回應,也存在法律依據供給不足、司法角色潛在沖突的問題。當下行政審判實踐對訴源治理的參與和推動,主要還是出于一種從外部控制并減少進入行政訴訟程序案件數量的本能反應,疏解辦案壓力取代源頭預防爭議,成為行政審判因應訴源治理的主要目標。基于“管控型理念”的訴前分流機制在實踐中備受推崇,與行政訴訟法規定的立案登記制之間存在緊張關系。受協調和解率、快速辦結率等現實指標考核的影響,行政審判固有的監督行政功能在一定程度上呈現萎縮態勢。“司法謙抑是在依法審判的大前提下需要兼顧考量的,絕對不能將司法謙抑凌駕于依法審判之上。”在堅持全面依法治國的時代語境中,這種整體上依靠政策性力量推動的制度改革,尚需接受法律規范層面的檢驗,通過法律的解釋和修訂,緩解文件推行與規范供給之間的張力,促進中國特色行政審判制度在加強和創新社會治理的進程中行穩致遠。
               
                二、行政審判因應訴源治理的邏輯證成
               
                作為維護社會公平正義的重要制度架構和國家法制統一的重要支撐力量,行政訴訟制度的建立被譽為“中國法治建設的重要里程碑”。1989年制定行政訴訟法以來,行政訴訟制度與國家民主法治進程同步前進,與社會轉型同頻共振,已經成為觀察國家治理體系和治理能力現代化的重要窗口。2014年修訂行政訴訟法,回應了全社會對行政訴訟制度擺脫實施困境的期待,但“行政訴訟能否從此走向新天地,仍然有待觀察”。法律修訂推出了一批新的行政訴訟程序制度,拉高了行政訴訟案件數量,但其實效未必理想甚至引發了諸多新的爭論。最高人民法院近年來不斷通過制定司法解釋和司法文件、公布系列典型行政案例等方式,繼續彌合行政訴訟法與社會發展之間的縫隙,各地人民法院圍繞訴源治理觀貫徹實施展開的一系列行動就是明證。面向2035年基本實現社會主義現代化,“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”的遠景目標,行政訴訟制度應該成為撬動三個“一體建設”的“有力制度支點”。人民法院行政審判工作實有因應訴源治理觀的必要,其邏輯基礎體現在如下三個層面。
               
                (一)堅持黨對人民法院工作絕對領導的政治邏輯
               
                中共十八大以來,黨中央把政法工作擺到治國理政全局中更加重要的位置,政法工作取得舉世矚目的成就。習近平總書記在中共十九大報告中指出:“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導,中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。”這一政治論斷隨即載入修訂后的《中國共產黨章程》,并寫入十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。2019年1月,中共中央印發《中國共產黨政法工作條例》,以黨內法規形式將“加強黨對政法工作的絕對領導”確立為新時代政法工作應當遵循的首要原則,實現了黨領導政法工作的規范化、系統化和法治化。人民法院作為國家審判機關和政法工作專門力量,在中國特色黨政體制下必須始終堅持黨對人民法院工作的絕對領導。黨對人民法院工作的領導,主要是方針政策和政治思想的領導,并非介入具體案件的審判過程。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”,中共中央辦公廳、國務院辦公廳2015年3月聯合印發專門黨內法規對其予以落實,此舉還寫入2018年10月十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的人民法院組織法,彰顯了“全面加強黨對人民法院工作的絕對領導”與“人民法院依法獨立公正行使審判權”之間的有機統一。
               
                作為使命型政黨的中國共產黨,在百年奮斗歷程中始終堅持實踐創新、理論創新和制度創新。中華人民共和國成立七十年來,政法體制“專政邏輯—穩定邏輯—治理邏輯”的生成和演變,就貫穿著執政黨對國家治亂之道與時俱進的不懈探索。從中共十八大“加強和創新社會管理”到中共十九大“加強和創新社會治理”,“管理”與“治理”的一字之差,體現出治國理政觀念的新變化。訴源治理就是創新社會治理理念在社會矛盾預防和化解領域的具體體現,契合了新時代政法工作“維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業”的任務定位。行政審判作為人民法院審判事業的重要組成部分,其面對的爭議都因公民私權與國家公權沖突所致,化解的方式都因公平正義與社會穩定兼顧所需,因而更需要法治思維和政治思維的貫通。尤其是在貫徹新發展理念、構建新發展格局的新發展階段,人民群眾日益增長的美好生活需要與民生保障短板、社會治理弱項之間的矛盾更加凸顯。這就要求行政審判工作既要努力減少行政訴訟案件存量,也要有效緩解行政訴訟案件增量,使進入到人民法院的行政案件數量保持在合理的區間范圍內;既要從人民法院內部挖掘潛能提高行政審判質效,也要善于借助外力協同化解,使行政訴訟制度在行政爭議多元化解體系中更好發揮作用。訴源治理所追求的“化于未發、止于未訴”理想,就是人民法院行政審判活動執行黨的政策與國家法律的目標。在邁向國家治理現代化的征程中,行政審判主動融入黨委領導的訴源治理格局,就是堅持黨對人民法院工作絕對領導的詮釋,也是訴源治理存在的政治邏輯基礎。
               
                (二)人民法院紓解行政審判工作面臨困境的現實邏輯
               
                2014年修訂的行政訴訟法實施以來,人民法院行政審判工作在取得新成就的同時,也遇到很多新問題和新挑戰。受案范圍的拓寬和立案登記制的推行,使得行政案件數量持續大幅增長,各級人民法院特別是高級人民法院和最高人民法院,案多人少矛盾日益突出。一些當事人利用法律規定疏漏非理性地行使訴權,頻繁提起不解決實際問題、無端耗費司法資源的“連環訴訟”“同類訴訟”;在政府信息公開領域,當事人要求公開“會議紀要”“政府領導行程安排”“領導簽字”“拆遷補償明細”等行政案件逐年增多。這種“一人多案”“一事多案”現象的發生,使得行政案件審理時常陷入程序空轉境地,無助于核心行政爭議的實質性化解,大量泡沫爭議的衍生還干擾了人民法院正常的審判工作。城市化進程的迅猛推進,導致征收補償安置、違法建筑拆除等時間跨度長的行政爭議多發易發。行政機關往往片面追求簽約率、搬遷率,忽略行政行為的合法性和對行政相對人正當財產權益的保護。有些行政案件因地方黨委政府集中整治行動引發,處理不慎容易滋生群體性事件。在維護行政相對人財產權益和保障黨委政府中心工作順利推進之間,人民法院時常陷入兩難困境。此外,一些新類型案件也大量出現,行政爭議與相關民事爭議交織,特別是行政協議訴訟引入之后,案件審理思路尚不成熟,亟需確立明確統一的法律適用規則。
               
                人民法院難以從行政訴訟法中直接找到解決行政審判工作新困難的有效方案,2014年修訂行政訴訟法時新增的一些制度,在實踐中反而屢受“冷遇”。為了有效彌合法律文本與審判實踐之間的縫隙,人民法院將行政訴訟法第1條中的“解決行政爭議”解釋為“行政爭議實質性解決”,以回應人民群眾對行政訴訟程序空轉的詰問。在行政訴訟制度功能工具化生存策略的引導下,訴訟制度改革“以審判為中心”移向“以協調化解為中心”,“以當事人行政訴權保障為原則”移向“引導當事人選擇非訴方式解決糾紛”,“以普通程序為主、以簡易程序為輔”的一審行政案件審理模式,移向“繁簡分流、快慢分道”在行政案件審理程序中的全面鋪開,“多樣化、精細化”行政判決的適用被“積極拓展行政審判職能”的司法建議、行政審判白皮書、行政機關負責人出庭應訴等邊緣性制度創新沖淡。這幅行政審判圖景展現了人民法院在自身資源有限和負載期望過重之間的生存智慧,恰與旨在實現社會矛盾糾紛源頭預防和化解的訴源治理策略相契合,近年來呈現強勁的發展勢頭。置身社會轉型加速、利益格局重組的新發展階段,人民法院紓解行政審判工作面臨困境的應對之舉,順應了訴源治理觀的推行,亦具備充分的現實邏輯基礎。
               
                (三)中國特色行政審判模式時代變遷的制度邏輯
               
                回溯我國行政訴訟制度建立的過程,規范行政權力、保護公民權利的法治理想浸潤其中。從中共十三大明確提出制定行政訴訟法的立法任務,到1989年4月4日七屆全國人大二次會議審議通過行政訴訟法,“條件尚不成熟”“執行可能造成混亂”“先試行再完善”“束縛行政機關手腳”的擔憂和質疑并不鮮見。如果沒有黨中央的高度重視和有力支持,這些爭議和干擾就難以被及時排除,更無法想象行政訴訟法能夠迅速獲得通過。這段行政訴訟制度史表明,“權力結構設計”是理解中國特色行政審判模式的窗口。旨在用法治給行政權力“定規矩、劃界限”的行政訴訟法,在全社會開啟了權力應當受限的思想啟蒙,使之成為“通過各種具體裁判去實現憲法和行政法的方式”。有關“行政案件審理堅持行政行為合法性審查”“不適用調解”等強制性規定,凸顯了行政審判權力監督制約模式的特質。
               
                行政訴訟法實施的過程,正值我國經濟社會快速發展、利益格局不斷調整的特殊時期。面對社會矛盾糾紛的增多和社會運行風險的加劇,執政黨不斷探索治國理政新方式,黨政關系結構隨之出現新變化。在確保黨始終總攬全局、協調各方的基礎上,司法機關和行政機關之間分工有別、目標一致。黨政主導的經濟社會發展模式,使得資源有限的司法機關難以單純擔當權力監督者的角色,一種新的兼顧司法機關與行政機關權力互動的行政審判模式開始興起。“作為執行同一法律法規、追求同一法治目標的國家機關,司法與行政具有協調一致、取得共識的前提和基礎,應當相互理解和良好合作。”2007年4月,最高人民法院印發《關于加強和改進行政審判工作的意見》,首次正式提出“司法與行政良性互動”。2015年11月2日,在十二屆全國人大常委會第十七次會議上,最高人民法院首次報告行政審判工作情況。此后,人民法院就行政審判工作情況主動向黨委匯報、向人大常委會報告、積極與政府進行溝通成為“新常態”。在這種新型國家權力互動格局中,人民法院行政審判工作積極因應黨政主導的訴源治理,具備相應的制度基礎。
               
                三、行政審判因應訴源治理的理想類型
               
                訴源治理既是執政黨創新社會治理政策在司法領域的具體體現,也是深化社會矛盾糾紛多元化解機制改革的內在要求。在當代中國,創新社會治理、建設法治社會是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。2020年12月,中共中央印發《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》,提出社會主義法治社會的六項基本標準——信仰法治、公平正義、保障權利、守法誠信、充滿活力、和諧有序,明確“依法有效化解社會矛盾糾紛”是“推進社會治理法治化”的重要內容。人民法院因應訴源治理展現出兼容“糾紛解決型司法”與“政策實施型司法”的“混合型司法”新面貌。訴源治理觀嵌入司法活動因民商事案件爆發式增長而起,以波及其他類型案件審理而興。行政審判承載權力監督、權利保護的法治理想,貫徹實施訴源治理不宜簡單沿襲萬人成訟率、無訟社區量等旨在實現遏制民商事案件上升效果的考核指標。行政審判實踐中出現的某些應景式創新舉措,反映了一些地方法院急于求成的功利心態。究其原因,還在于未能全面、準確理解訴源治理的要義以及人民法院行政審判在行政爭議訴源治理格局中的定位。從功能主義立場上看,人民法院因應訴源治理存在“外與內”和“近與遠”之分,前者指人民法院立足司法外部還是內部貫徹訴源治理,后者指人民法院聚焦當下糾紛化解還是立足長遠預防因應訴源治理。行政審判因應訴源治理,據此可以區分為“政策參與型”和“法治規范型”兩種理想類型,二者在司法觀念、目標、手段和角色上都存在明顯差別。基于訴源治理的要義及人民法院行政審判在行政爭議訴源治理格局中的定位,今后應努力形成法治規范型為主、政策參與型為輔的訴源治理新格局。
               
                (一)有效調控行政訴訟增量的政策參與型訴源治理
               
                把非訴機制挺在前面、減少訴訟增量是訴源治理政策的基本要義,也是民商事審判工作的重要遵循。受行政案件管轄制度改革影響,行政審判領域一度也出現過案多人少矛盾,但這一現象近年已得到有效緩解。“五五改革綱要”明確提出“規范行政案件管轄機制,完善案件管轄標準及類型”的任務,行政案件審理中的“倒金字塔”結構正在得到改變。同時,既往行政訴訟案件數量存在一定的虛高現象,征地拆遷等領域“案中案”經由濫訴規制已經得到遏制。相較民商事審判而言,行政審判因應訴源治理減少行政訴訟案件產生,并無多少現實急迫性,人民法院只是引導適宜通過非訴方式解決的行政爭議在立案之前向訴外分流。從貫徹實施“發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”“努力將行政爭議化解在行政程序之中”的社會治理政策要求上看,人民法院行政審判工作仍然需要積極參與其中。
               
                就政策參與型訴源治理的目標而言,應當定位為有效調控行政訴訟增量,使行政訴訟案件數量處于可控范圍之內。至于具體年份行政訴訟案件數量的適度回落或小幅上漲,則無需過度解讀。與“國家鼓勵和支持人民調解”“民事案件審理以調解優先為原則”“民事爭議先行調解”已經入法不同的是,行政復議強制前置、行政爭議先行調解并無明確的法律依據。人民法院在司法外部因應行政爭議訴源治理,毋寧是對政法機關外部關系中“社會自治優位”“基層治理優位”“前端治理優位”規范性原理的遵循。其背后的邏輯是,人民法院在行政訴訟程序開啟之前,利用自身專業優勢分析研判行政爭議的可能走向,引導、鼓勵和支持當事人積極選擇行政復議、行政裁決、行政調解或者申請仲裁等非訴方式解決爭議。非訴方式能否獲得實際利用、能否最終化解已經出現的行政爭議,主要取決于當事人的意愿和非訴方式本身的公信力。人民法院既不能在訴前強行對行政爭議進行調解,也不能硬性將行政爭議推向其他非訴爭議解決通道,更無必要自我設定行政案件萬人起訴率、行政爭議審前調解率等剛性指標,使其自身負載不可承受之重。人民法院只有準確理解和執行立案登記制的有關規定,才能實現2014年修訂行政訴訟法解決行政案件起訴難的旨趣,避免再度陷入“立案政治學”的困境。
               
                (二)根除行政爭議產生土壤的法治規范型訴源治理
               
                如果說“解糾紛于萌芽”只是訴源治理的初級目標,“止糾紛于未發”就是訴源治理的終極目標。在行政案件總量峰值已經來臨、人案矛盾趨于緩和的當下,行政審判因應訴源治理的重心應當及時轉向司法內部,通過繁簡分流的程序再造和類案裁判的示范引領,促進行政爭議的高效公正化解,實現面向未來社會的規則之治。訴訟機制的社會價值,除了通過解決社會沖突得以展示外,還在于為“抑制后續沖突發生提供一種常規性手段”。當行政爭議進入訴訟程序之后,人民法院既不能簡單一判了之,致使行政爭議得不到實質性化解,也不能一味訴諸府院聯動協調化解,漠視司法裁判對潛在行政爭議發生的預防功能。特別是在行政案件協調化解之風復蘇、實體裁判率持續低迷之際,更要認真對待行政訴訟中司法的過度謙抑現象,有效遏制“法院規避司法評判傾向”的蔓延。
               
                相比較程序封閉、面向過去的府院聯動協調化解而言,依托程序保障、面向未來的司法裁判,對類似行政爭議的發生更具預防價值。依法裁判是行政審判工作的底色,人民法院在任何時候、任何情況下都必須堅守依法審判的底線。“司法謙抑并非放棄監督,實質上是要讓司法權更好地、更有效地監督行政機關依法行使職權。”為了真正達到從源頭上減少行政爭議發生的實際功效,今后在行政審判實踐中應當大力倡導法治規范型訴源治理,通過個案公正裁判樹立明確法律規則,使“審一案、推全案、管類案、減量案”成為行政訴訟制度新的生長點。最高人民法院近年來公布的若干典型行政案例,事實上已經起到明確示范規則、預防爭議發生的治理效果。在貝匯豐訴海寧市公安局交通警察大隊道路交通管理行政處罰案中,法院生效判決通過解釋何為“正在通過人行橫道”,支持了被告作出的行政處罰決定,為機動車駕駛人確立了禮讓行人的基本規則。在陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心客運管理行政處罰案中,法院生效判決以作為新業態經濟形式的網約車社會危害性較小、行政處罰未遵循比例原則為由,撤銷了被告作出的行政處罰決定,為適應新產業、新業態經濟的發展確立了包容審慎監管原則。在廣州德發房產建設有限公司訴廣東省廣州市地方稅務局第一稽查局稅務處理決定案中,法院生效判決以“拍賣行為有效并不意味稅務機關不能行使應納稅額核定權,另行核定應納稅額也并非否定拍賣行為的有效性”為由,部分撤銷了被告作出的稅務處理決定,為行政機關的專業認定確立了應予尊重的一般原則。這些具有示范引領意義的判決,為行政機關和行政相對人的行為提供了明確指引和穩定預期,能從源頭上防止類似行政爭議的再度產生。以裁判引領為核心功能的法治規范型訴源治理,契合了從源頭上防止訴求發生的機理,與以案前分流為核心、旨在實現調控訴訟增量的政策參與型訴源治理相輔相成,共同構成了行政審判因應訴源治理的理想格局(如下表所示)。
               
                政策參與型訴源治理與法治規范型訴源治理的比較
               
                圖片
               
                四、行政審判因應訴源治理的規范構造
               
                社會矛盾化解是新時代各級政府承擔的一項基本職能,基于源頭治理的“多元糾紛解決體系構建”是習近平法治思想中法治政府理論的重要組成內容。人民法院行政審判工作主動融入黨委領導的訴源治理格局,既是貫徹習近平法治思想的具體體現,也是踐行司法為民宗旨的生動實踐。訴源治理的興起及其嵌入,對行政審判的觀念、原則、制度和程序產生了整體性影響。“五五改革綱要”提出,要圍繞推進法治政府建設改革完善行政審判工作機制;2021年中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020—2025年)》提出,中國特色社會主義司法制度建設要“堅持符合國情和遵循司法規律相結合”。在當下行政審判因應訴源治理的工具箱中,有的僅僅依托司法文件推行,有的經由法律解釋可以證成,有的最終需要通過法律修訂才能獲得正當化依據。作為助力法治國家、法治政府、法治社會一體建成的重要制度,行政審判因應訴源治理的規范構造尚需從五個方面展開。
               
                (一)訴訟目的條款內涵的延展
               
                訴源治理觀嵌入人民法院行政審判活動過程,對行政訴訟制度影響最大的當屬訴訟目的。2014年修訂的行政訴訟法第1條新增“解決行政爭議”作為行政訴訟制度的目的之一,其雖可擴大解釋為實質性解決行政爭議,但難以兼容訴源治理所蘊含的從源頭上預防行政爭議發生的觀念。在以往的理論研究中,行政訴訟中的“預防性保護”措施常被提及,但立足點還停留在為行政相對人提供“富有實效性的司法保護”。習近平總書記指出:“要完善預防性法律制度,堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,促進社會和諧穩定。”預防性法律制度的建立和完善,離不開行政訴訟法立法目的條款的引領和支撐。在著眼于推進落實多元化解糾紛的地方立法中,“預防和化解相結合”“源頭預防”等表述已經明確載入。今后在進一步修改行政訴訟法時,可以將訴訟目的條款中的“解決行政爭議”延展為“預防和解決行政爭議”,實現“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的國家治理政策的法律化。這一調整能夠為行政審判因應訴源治理具體手段的運用提供基礎性規范依據,促進政策參與型訴源治理逐步轉向法治規范型訴源治理,形成人民法院行政審判“依法”因應訴源治理的理想格局。
               
                (二)訴前調解合法性的補強
               
                在行政法學理上,有觀點認為,可將訴前調解解釋為將行政訴訟法第60條規定的訴訟調解程序“提前到了訴訟開始之前”,以此使訴前調解具備形式合法性。不過,訴前調解與訴訟調解的區別不僅在于二者運行的時空環境不同,也在于后者適用的范圍相對明確,具備基本的程序保障和法律文書支撐。相比之下,訴前調解缺乏直接的法律依據,這一做法本身還“有損法院中立形象、不符合立案登記制精神”。訴前調解客觀上能夠起到分流部分行政爭議的功效,應當進行必要的合法性補強。首先,可對行政訴訟法第51條規定的起訴狀必備要素“釋明”進行擴張性解釋,使立案階段釋明的事項范圍涵蓋“訴訟潛在風險提示”“非訴適宜機制優先”,以釋明的中立性和服務性弱化其前置強制性。其次,應將立案前適宜調解的行政爭議導入委派調解程序,按照“多元化糾紛解決意見”、“委派調解指導意見”及“分調裁審意見”的規定,充分發揮人民法院之外行業性、專業性調解組織和特邀調解員的專業優勢,避免人民法院因訴前過度介入,混淆立案調解與訴訟調解的界限。最后,可參酌全國人大常委會授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的有益做法,探索建立行政爭議訴前調解司法確認程序,實現訴調對接的規范化和法治化。作為訴源治理的重要機制創新,行政爭議訴前委派調解及其司法確認,涉及行政相對人訴權保護規定的調整和行政訴訟立案前程序的再造,屬于立法法第8條規定的法律絕對保留事項,只能通過修改行政訴訟法最終夯實其合法性基礎。
               
                (三)案后繁簡分流的程序規范
               
                自“繁簡分流若干意見”發布以來,各地人民法院掀起行政案件繁簡分流改革熱潮。以優化行政審判資源配置、提高行政審判效能為旨趣的行政速裁工作機制和示范訴訟方式,因與從源頭上減少行政案件的理念相契合而備受青睞,先后被“一站式意見”“分調裁審意見”所肯定。2020年7月,重慶市高級人民法院印發《全市法院行政案件標準訴訟規則(試行)》,推動示范行政訴訟制度的試行;2020年8月,安徽省高級人民法院印發《關于行政訴訟案件繁簡分流的實施意見(試行)》,率先在全省范圍內整體推進行政訴訟繁簡分流改革。就法律屬性而言,行政速裁并非簡單的工作機制,實則一類獨立于普通程序和簡易程序之外的行政訴訟程序。行政速裁的適用范圍與適用法定簡易程序的案件范圍具有一定的重疊性,但行政速裁適用的空間更廣、靈活度更大、審限要求更嚴,難以寄居在簡易程序之下發展。示范訴訟是法院依據職權針對多個當事人分別提起的同類型或系列性行政案件,先行選取個別案件進行示范審理,其他類案則直接參照示范案件批量辦理的審理方式。對于因土地房屋征收補償安置等引發的系列性、群體性行政訴訟案件而言,示范訴訟是比法定代表人訴訟更為有效的糾紛化解方式,可以及時防范、阻卻更多同類糾紛涌向法院。示范訴訟承載著“解決糾紛和法律秩序之社會實現的整合性功能”,對行政爭議訴源治理尤為必要。行政速裁和示范訴訟的引入,涉及行政案件審理方式的改革和現行行政訴訟程序結構的調整,在提升行政案件審理效率的同時,也可能影響到當事人的基本程序保障。應當在總結各地行政案件繁簡分流實踐經驗和行政訴訟案件發展態勢的基礎上,進一步修改行政訴訟法,明確行政速裁和示范訴訟的適用范圍和程序規范,使之成為行政審判因應訴源治理的有力制度支撐,避免行政訴訟案件反復出現異化性增長。
               
                (四)一并解決民事爭議條款的有序擴容
               
                在行政審判實踐中,大量行政爭議或因原始民事爭議引發,或其背后存在高度關聯的民事爭議。人民法院在審理這類行政案件時,如果就案論案,有可能會出現“官了民不了”現象。后續更多循環訴訟的產生,既會增加當事人訴累,也無端耗費國家司法和行政資源,成為行政訴訟中程序空轉、爭議無法獲得實質性化解現象的典型。2014年修訂的行政訴訟法第61條明確規定了“一并解決民事爭議”制度,試圖從源頭上一攬子解決相關行政爭議和民事爭議,避免再次引發新的爭議。一些法院充分利用這一制度優勢,在行政爭議與民事爭議交織案件的審理中實現了訴源治理目標。在“2020年度人民法院十大案件”之尚某訴江蘇省如東縣民政局婚姻行政登記案中,法院生效判決認為,并非只有脅迫締結的婚姻才屬于應當糾錯的情形,對于冒用他人身份信息登記結婚、嚴重侵犯被冒名公民人格權益的情形,行政機關同樣應當履行主動糾錯責任;生效離婚判決僅產生向后終止夫妻雙方婚姻關系的法律后果,并不向前證明原結婚登記行為合法或者違法、有效或者無效,不應阻卻行政訴訟中對原結婚登記行為的合法性審查。民法典中存在眾多涉及行政法規范的條款,這些條款或直接新設行政機關職權行使依據,或直接劃定行政機關職權行使邊界,將進一步增多行政爭議和民事爭議相互交織的情形。特別是類似民法典第286條第3款、第1177條新增的行政機關“處理”行為,都因相關基礎性民事爭議一方當事人“報告”“投訴”“請求”而啟動,若行政機關“處理”不當就會陷入行政爭議與民事爭議相互纏繞的境地。基于訴源治理的客觀要求,有必要對一并解決民事爭議條款進行有序擴容,將因行政處理行為引發的行政與民事爭議交織情形增列其中,使得人民法院在行政審判活動中能夠掌握一并審理、解決民事爭議的程序主導權。
               
                (五)變更判決適用范圍的適度拓寬
               
                行政訴訟變更判決涉及司法權與行政權的關系,其適用范圍大小需要審慎安排。2014年修訂的行政訴訟法,將變更判決的適用范圍設定為“行政處罰明顯不當”“其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤”,適度擴大了司法變更權。就法律屬性而言,變更判決可以視為對撤銷重作判決的有益補充,其最終適用與否往往需要“綜合考慮變更判決與撤銷重作判決的利弊”。一般認為,“確定”大致包括行政機關在支付撫恤金、最低生活保障待遇、社會保險待遇案件中對相關款額的計算,“認定”是指行政機關對企業營業額等客觀存在事實的判斷。從訴源治理效果上看,變更判決比撤銷重作判決更易實現定分止爭,行政法學理多傾向于進一步擴大其適用范圍。在司法實踐中,法院對變更判決的運用卻顯得過于謙抑。從“款額確定、認定錯誤”的行為具體分布上看,變更判決主要適用于土地房屋征收補償決定和社會給付決定,個別也涉及社會撫養費征收決定和行政裁決等其他行政行為。作為引領性判決的典型代表,變更判決對有效規范行政裁量權的行使、從源頭上預防行政爭議發生具有特殊意義。人民法院在行政審判實踐中應當通過更為靈活的法律解釋,把握變更判決適用的主動權。2021年修訂的行政處罰法第34條,設定了行政機關向社會公布所制定的行政處罰裁量基準的義務,為人民法院參酌適用裁量基準變更行政處罰決定提供了便利。“其他行政行為”“款額確定、認定”“確有錯誤”等概念都存在很大的解釋適用空間,只要“裁判時機已經成熟”,“款額計算無需再行行政調查”,人民法院就應當直接適用變更判決實現行政爭議的源頭治理。
               
                結 語
               
                1989年行政訴訟法制定以來,人民法院一直在依法審判與政策回應之間艱難穿行,試圖在法律文本與社會現實、體制認同與民眾期待、監督公權與化解爭議之間尋求平衡,努力將行政訴訟制度承載的法治理想扎根于中國大地。置身社會經濟快速發展、利益格局分化重組、黨政關系不斷調適的社會轉型時期,行政審判制度運行創造過輝煌,也經歷過迷茫。2014年修訂的行政訴訟法使行政審判制度邁向“2.0版”時代,司法謙抑與能動司法、爭議化解與依法裁判、服務大局與權利救濟之間的爭論與彌合始終未止。如何充分利用中國特色社會主義制度優勢,如何更好發揮行政審判在法治國家、法治政府、法治社會一體建設中的示范引領作用,如何實現堅持黨的領導與依法獨立行使行政審判權之間的有機統一,仍然是行進在自主型發展道路上的行政審判制度必須回答的時代之問和實踐之問。
               
                訴源治理是新時代中國本土法治話語的集中表達,彰顯出執政黨矢志加強創新社會治理、滿足人民美好生活需要的使命擔當,是社會治理領域一場廣泛而深刻的革命。人民法院行政審判工作主動因應訴源治理政策要求,具有深厚的政治邏輯、現實邏輯和制度邏輯。對人民法院在行政審判實踐中因應訴源治理的創新舉措,要堅持全面、客觀和辯證的立場加以看待。“司法體制改革成效如何,說一千道一萬,要由人民來評判,歸根到底要看司法公信力是不是提高了。”當下行政審判因應訴源治理的某些做法,體現了一種司法實用主義的功利心態,其實施成效尚待時間檢驗,其創新依據更需回歸法治軌道。訴源治理具有豐富的理論內涵和廣闊的探索空間,是一項長期、復雜而艱巨的社會系統工程,將對人民法院行政審判活動產生深刻影響。本文基于對近年各地行政審判最新實踐的觀察,提出政策參與型與法治規范型訴源治理二元結構的理論命題,希冀人民法院在堅守依法審判、維護公平正義的基礎上,努力實現更高層次訴源治理的理想目標。在解釋適用好現行行政訴訟法規定、不斷總結最高人民法院司法解釋和政策文件實施經驗的基礎上,適時推動行政訴訟法的再修改和行政法總則的制定,才能為行政審判更好因應訴源治理提供充分的法律保障,促進政策參與型訴源治理最終轉向法治規范型訴源治理,中國特色行政審判制度也將因全面融入法治一體建設進程而實現升級再造。

              【作者簡介】
              章志遠,華東政法大學教授。

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