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      2. 習近平法治思想對憲法理論和實踐的發展創新
        2021/6/30 8:46:47  點擊率[466]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】中國憲法
          【出處】《法學評論》2021年第2期
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】習近平法治思想包含科學完備的憲法理論,對新時代中國憲法發展創新貢獻重大。習近平對憲法重要性作出系列深刻論述,憲法議題在習近平法治思想中具有顯要地位,中央重要文件對憲法議題作出密集部署,標志著全黨全國強化憲法意識達到一個新高度。習近平法治思想系統論證憲法自信,豐富發展民主理論,強化黨的領導之憲法原則地位,闡明依憲執政基本要求,完善合憲性審查機制,標志著我們黨對憲法的規律性認識達到一個新高度。習近平法治思想領航第五次修憲,指導重點領域立法,推進憲法宣傳教育制度化,促進備案審查全面激活,引領人權事業大踏步前進,標志著我國憲法從理念走向現實、從制度深入實踐達到一個新高度。
          【中文關鍵字】憲法意識;憲法自信;黨的領導;合憲性審查;依憲執政
          【全文】

            習近平法治思想是馬克思主義中國化最新成果,是全面依法治國的根本遵循和行動指南。憲法乃國之大典、法治根基。習近平法治思想包含一系列關于憲法的重要論述,構成一整套科學完備的憲法理論體系,豐富和發展了中國特色社會主義憲法理論和實踐。[1]目前,關于習近平法治思想之憲法理論的專門研究成果還較少。本文以新時代中國憲法發展創新為視角,就習近平法治思想在強化憲法意識、發展憲法理論、推動憲法實踐方面達到的新高度進行闡釋。
           
            一、習近平法治思想強化憲法意識達到一個新高度
           
            習近平總書記一貫高度重視憲法。主政地方時,就發表過專門論述憲法的講話文章,以及在有關講話中涉及憲法問題。[2]黨的十八大以來,習近平就憲法問題作出一系列講話、文章、指示、批示等,向全黨全國釋放出必須從戰略上高度重視憲法在全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化中的重大作用。這是實現憲法理論和實踐大步前進的重要前提,標志著我們黨在推動全黨全國強化憲法意識上達到一個新高度。對此,可以從習近平關于憲法重要性的論述、憲法議題在習近平法治思想中的地位、黨中央重要文件對憲法議題的部署等三個方面來解讀。
           
            (一)習近平對憲法重要性作出系列深刻論述
           
            黨的十八大以來,圍繞憲法的重要性這一戰略性問題,習近平作出了不少精辟論述,可梳理如下。
           
            一是從憲法具有至上法制地位角度來強調憲法的重要性。2012年12月4日,即黨的十八大勝利閉幕后不久,習近平出席首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會并發表重要講話(以下簡稱現行憲法30周年講話)。講話中從一般法理角度強調:憲法“具有最高的法律地位、法律權威、法律效力,具有根本性、全局性、穩定性、長期性”。因此,“依法治國,首先是依憲治國;依法執政,關鍵是依憲執政”。[3]在2014年9月5日慶祝全國人大成立60周年大會上的講話(以下簡稱全國人大60周年講話)中,習近平重申:“憲法是國家的根本法,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”[4]這些重大論斷和觀點,習近平在2014年10月20日關于十八屆四中全會決定稿的說明、2014年12月在首個國家憲法日到來之際作出的指示、2017年12月15日在黨外人士座談會上的講話、2018年1月19日在黨的十九屆二中全會第二次全體會議上的講話、2018年2月24日主持十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話、2018年8月24日在中央全面依法治國委員會第一次會議的講話、2018年12月在第五個國家憲法日到來之際作出的指示等場合反復提及。[5]那么,憲法為什么具有至上的法制地位?因為憲法是國家大政方針在法制上的最高體現,是國家意志的最高表現形式。習近平在現行憲法30周年講話中指出,我國現行憲法確立了中國特色社會主義道路、理論體系和制度的發展成果,反映了我國各族人民的共同意志和根本利益,“成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現”。[6]十九屆二中全會第二次全體會議上,習近平強調:“憲法集中體現了黨和人民的統一意志和共同愿望,是國家意志的最高表現形式。‘法者,國家所以布大信于天下。’可以說,憲法是國家布最大的公信于天下。”“憲法是全面依法治國的根本依據。”[7]
           
            二是從我國憲法發揮了重大歷史作用角度來說明憲法的重要性。習近平在現行憲法30周年講話中指出:“三十年來,我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量,有力保障了人民當家作主,有力促進了改革開放和社會主義現代化建設,有力推動了社會主義法治國家進程,有力促進了人權事業發展,有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定,對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響。”歷史充分表明,我國憲法“是我們國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證。”[8]在十九屆二中全會第二次全體會議上,習近平強調:“時間越久遠,事業越發展,我們就越加感受到憲法的力量。”[9] 2018年2月24日十九屆中央政治局第四次集體學習上,習近平指出,回顧我們黨領導的憲法建設史,第一條結論就是“制定和實施憲法,推進依法治國,建設法治國家,是實現國家富強、民族振興、社會進步、人民幸福的必然要求”。[10]
           
            因此,習近平多次強調維護憲法尊嚴、加強憲法實施的重大意義。例如,現行憲法30周年講話開篇指出,今天我們在這里隆重集會,“就是要保證憲法全面有效實施”。[11]習近平強調,新中國成立以來我國憲法制度的發展歷程表明,“憲法與國家前途、人民命運息息相關。維護憲法權威,就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴,就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施,就是保證人民根本利益的實現。只要我們切實尊重和有效實施憲法,人民當家作主就有保證,黨和國家事業就能順利發展。反之,如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞,人民權利和自由就無法保證,黨和國家事業就會遭受挫折。這些從長期實踐中得出的寶貴啟示,必須倍加珍惜。我們要更加自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。”實現加快建設社會主義法治國家這個目標要求,“必須全面貫徹實施憲法。”“全面貫徹實施憲法,是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。”“憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施。”[12]十八屆四中全會上,習近平在全會決定稿的說明中強調:“法治權威能不能樹立起來,首先要看憲法有沒有權威。”[13]習近平主持十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話分為四個部分,第三和第四部分都是講憲法實施問題,其中重申了憲法的生命和權威在于實施,只有切實尊重和實施憲法才能保證黨和國家事業順利發展等觀點。[14]
           
            (二)憲法議題在習近平法治思想中地位顯要
           
            習近平對憲法的高度重視,進一步體現為憲法議題在習近平法治思想中占有重要地位。
           
            黨的十八大之后,習近平第一次闡述其全面依法治國有關思想,就選擇了憲法這個議題,即現行憲法30周年講話。在2018年中央全面依法治國委員會第一次會議的講話中,習近平將黨的十八大以來一系列全面依法治國新理念新思想新戰略概括為“十個堅持”,其中第六條是“堅持依憲治國、依憲執政”。這是一個專門的憲法議題。并且,在接下來部署的做好全面依法治國七項重點工作之中,第二項是全面貫徹實施憲法。[15]2020年11月中央全面依法治國工作會議正式提出“習近平法治思想”,習近平在這次會議上用“十一個堅持”系統闡述了新時代推進全面依法治國的重要思想和戰略部署,其中第四條是“堅持依憲治國、依憲執政”。[16]
           
            由此可見,雖然憲法與全面依法治國“十一個堅持”的每一個方面都有聯系,但有關憲法問題仍然作為一個提綱性的專門議題被習近平法治思想所強調,并且還從之前的第六位提前到了第四位,這充分說明了憲法擁有十分重要的地位。中央全面依法治國工作會議結束后不久,中共中央黨史和文獻研究院將習近平法治相關論述匯編為《論堅持全面依法治國》一書,是幫助廣大干部群眾深入學習貫徹習近平法治思想的第一本權威原典。該書共收入習近平的文稿54篇,其中,專門以憲法為主題的文稿有6篇,占總篇目的11%。
           
            (三)中央重要文件對憲法議題作出密集部署
           
            強烈的憲法意識也明顯體現在以習近平同志為核心的黨中央制定的大政方針之中。中國共產黨的最高領導機關是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。我們可以透過黨的十八大以來歷次中央全會決定文件以及十九大報告對憲法議題的密集部署、高頻論述,來體會憲法在全面依法治國中的戰略地位。
           
            2013年11月黨的十八屆三中全會作出全面深化改革若干重大問題的決定,7次提到“憲法”,其中鮮明提出“要進一步健全憲法實施監督機制和程序,把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”2014年10月黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國若干重大問題的決定,“憲”字出現多達41次(“憲法”38次,另3處是“依憲治國”“依憲執政”“違憲”),分布在文件的五個部分(全文共七個部分)。文件第二部分標題為“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,加強憲法實施”,對健全憲法實施和監督提出基本要求和新的具體措施。2015年10月黨的十八屆五中全會作出制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議,強調“全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”。2016年10月黨的十八屆六中全會強調黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動,將遵守黨章黨規和國家憲法法律的情況列為黨內監督主要內容之首。
           
            2017年10月,黨的十九大將習近平新時代中國特色社會主義思想確立為我們黨必須長期堅持的指導思想。在習近平作的十九大報告中,“憲”字出現10次(“憲法”8次,“依憲辦事”“憲制責任”各一次),在黨的歷次全國代表大會報告中高居首位。十九大報告關于憲法的論述和部署除了強調法律體系以憲法為核心、任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權等經典命題之外,還令人矚目地提出“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”。
           
            2018年1月黨的十九屆二中全會作出修改憲法部分內容的建議。全會公報強調我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用,論述了適當修改憲法的必要性,明確了修憲基本原則,闡明了修憲建議主要內容及其重大意義,提出要把依法治國、依憲治國工作提高到一個新水平。2018年2月黨的十九屆三中全會審議通過的深化黨和國家機構改革方案中提出“為弘揚憲法精神,增強憲法意識,維護憲法權威,加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。”2019年10月黨的十九屆四中全會作出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定,“憲”字出現17次(“憲法”12次,另有“依憲治國”“合憲性審查”“憲制秩序”等),在十八屆四中全會的基礎上,進一步就健全保證憲法全面實施的體制機制作出強調和部署。2020年10月黨的十九屆五中全會作出制定十四五規劃和二○三五年遠景目標的建議,重申“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”,“維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序”。
           
            黨領導人民制定、完善和實施憲法,就是要發揮憲法在治國理政中的重大作用。習近平法治思想體現出對憲法前所未有的高度重視。用習近平主持十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話來總結就是:“我們要決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢,我們要推進國家治理體系和治理能力現代化、提高黨長期執政能力,必須更加注重發揮憲法的重要作用。”[17]
           
            二、習近平法治思想發展憲法理論達到一個新高度
           
            習近平法治思想不僅高度重視憲法,而且在繼承馬克思主義憲法理論的基礎上,對憲法有關重要問題作出了發展和創新。這是我們黨帶領人民更好發揮憲法作用的重要前提,標志著我們黨對憲法的規律性認識達到一個新高度。可從論證憲法自信、完善民主理論、強調黨的領導之憲法原則地位、闡釋依憲執政基本要求、提出合憲性審查概念等方面進行闡述。
           
            (一)論證憲法自信,加快憲法學中國化進程
           
            一部憲法,一個國家,一種命運。習近平明確提出“憲法自信”概念,并深刻總結了當代中國憲法制度最重要的四大優勢,對憲法學研究中國化本土化具有重大理論意義。
           
            習近平在現行憲法30周年講話中對我國現行憲法作出了“三個好憲法”的評價:“我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法,是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法,是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的好憲法”。[18]在全國人大60周年講話中提出我國憲法確立的根本政治制度和基本政治制度的“四個能夠”:能夠有效保證人民權利和自由;能夠有效調節國家政治關系;能夠集中力量辦大事;能夠有力維護國家主權、安全、發展利益和民族福祉。[19]在黨的十九屆二中全會上,習近平提出“憲法自信”的概念,他強調:“當代中國憲法制度是我們黨領導人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結果”,要引導全社會“堅定憲法自信,增強憲法自覺”。[20]在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時進一步指出,“我們黨領導人民制定的憲法,是中國歷史上第一部真正意義上的人民憲法。……正是由于我國憲法跳出了一切舊憲法的窠臼,實現了黨的主張和人民意志高度統一,因而具有顯著優勢、堅實基礎、強大生命力。”我們堅定“四個自信”就是要“要對我國憲法確立的國家指導思想、發展道路、奮斗目標充滿自信,對我國憲法確認的中國共產黨領導和我國社會主義制度充滿自信,對我國憲法確認的我們黨領導人民創造的社會主義先進文化和中華優秀傳統文化充滿自信。”[21] 2019年9月24日中央政治局第十七次集體學習上,習近平指出,我國“國家制度和法律制度在實踐中顯示出巨大優勢,以下幾個方面最為重要”:一是堅持黨的領導的優勢,二是保證人民當家作主的優勢,三是堅持全面依法治國的優勢,四是實行民主集中制的優勢,“中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系。”[22]
           
            從理論上講,堅持黨的領導使得國家能夠成功應對一系列重大風險挑戰、克服無數艱難險阻,始終沿著正確方向穩步前進,這是中國特色社會主義憲法制度在當今世界各國憲法制度中最為突出的比較優勢。現代各國都高舉民主大旗,根據本國實際情況走自己的民主發展道路,其中,中國的人民民主制度能夠保障最廣大人民群眾切實享有民主權利,獲得民主發展實惠。中國特色社會主義法治道路既貫徹法治的基本要求,又結合中國國情,嵌入中國特色社會主義制度,實實在在地為中國自己的國家治理現代化提供固根本、穩預期、利長遠的堅實保障。中國共產黨依靠民主集中制成為具有統一的意志和行動、高度團結、力量強大的整體。在黨的領導下,國家生活和社會生活運用民主集中制,國家權力的各個分支、社會公權力的各個方面都能夠“同唱一臺戲”,依法分工協作而又獨立履職,依法監督制約但不拆臺,克服了議而不決、決而不行、行而不實等不良現象,避免了相互掣肘、效率低下的弊端,從而使全國各族人民凝聚成為一個有活力有力量的團結統一共同體。
           
            從事實來看,現行憲法頒行以來,我們之所以能夠在蘇東劇變、世界社會主義運動陷入低潮、國內資產階級自由化一度喧囂塵上的嚴峻形勢下保持穩定并繼續推進改革開放和社會主義現代化建設,之所以能夠在戰洪水、防非典、抗地震、化危機、抗新冠等重大突發事件中披荊斬棘、戰無不勝,之所以能夠創造出世所罕見的經濟快速發展、社會長期穩定“兩大奇跡”,不斷增強綜合國力,不斷改善人民福祉,不斷為世界和平發展作出貢獻,最根本的制度原因就在于習近平總結的上述四大優勢。這是被幾十年來歷史所證明的中國特色社會主義憲法制度與近代中國憲法制度相比的重大進步優勢,以及在當今世界各國憲法制度當中的重要比較優勢。這就是我們堅定“四個自信”、堅定憲法自信的一個基本依據。
           
            習近平深刻地指出:“當今世界正面臨百年未有之大變局,國與國的競爭日益激烈,歸根結底是國家制度的競爭。”[23]憲法“是國家各種制度和法律法規的總依據。”[24]所以,國家制度的競爭,歸根結底可說是憲法的競爭。黨的十九屆四中全會集中提出的必須堅持和完善中國特色社會主義十三大方面制度,都能在憲法中找到根據;集中概括的中國特色社會主義制度和國家治理體系十三個顯著優勢,實質上就是當代中國憲法制度的顯著優勢。可以認為,在這十三個優勢中,習近平強調的上述四大優勢又居于最重要、最根本、最具有全局性戰略性的地位,堪稱當代中國憲法制度最重要的優勢。我們都知道,進入21世紀后,國內憲法學界認真思考并切實推動我國的憲法學研究從“在中國的憲法學”向“中國的憲法學”、“為了中國的憲法學”轉變,目的是要增強憲法研究的學術自主性,實現憲法學中國化本土化。[25]習近平法治思想在憲法理論上的發展創新大大小小可以列舉出很多條,其中管總的一條就是提出并論證了當代中國憲法制度的四個最重要優勢,論證了中國的憲法自信,這可以說是習近平法治思想對憲法學中國化的最大貢獻。同時,習近平也強調自信不等于自滿:“制度自信不是自視清高、自我滿足,更不是裹足不前、固步自封,而是要把堅定制度自信和不斷改革創新統一起來,在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎上,不斷推進制度體系完善和發展。”[26]
           
            (二)完善民主理論,充實憲法制度法理基礎
           
            民主政治是憲法產生發展的重要基礎,也是憲法制度的主要內涵。習近平不僅為當代中國憲法制度的民主政治基礎提供了更加堅實的理論說明,也為豐富發展人類民主政治和憲法理論貢獻了中國智慧。
           
            第一,習近平提出評價民主的八條標準。慶祝全國人大成立60周年大會上,習近平在我們黨的歷史上第一次系統提出政治制度民主性的評價標準:“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的,主要看國家領導層能否依法有序更替,全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業,人民群眾能否暢通表達利益要求,社會各方面能否有效參與國家政治生活,國家決策能否實現科學化、民主化,各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系,執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導,權力運用能否得到有效制約和監督。經過長期努力,我們在解決這些重點問題上都取得了決定性進展。”[27]概括起來講,對國家政治制度的民主性,主要應從權力交接、民主管理、利益表達、社會參與、科學民主決策、選人用人、依法執政、權力制約監督等8個方面來考察評價。
           
            第二,習近平強調民主實現的多樣形式。2014年9月21日,習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話指出:“人民是否享有民主權利,要看人民是否在選舉時有投票的權利,也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利;要看人民有沒有進行民主選舉的權利,也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。”[28]也即,民主既包括選舉上的民主,也包括決策、管理、監督上的民主。習近平還強調,民主是用來解決問題的,因而必須是具體的、現實的。“人民當家作主必須具體地、現實地體現到中國共產黨執政和國家治理上來,具體地、現實地體現到中國共產黨和國家機關各個方面、各個層級的工作上來,具體地、現實地體現到人民對自身利益的實現和發展上來。”例如,在黨中央起草“十四五”規劃建議的過程中,廣大人民群眾和社會各界以各種方式參與決策。習近平親自主持召開了6場座談會;各有關部門通過多種形式問計于民;還首次直接通過網絡面向全社會征求意見,民眾留言100多萬條,有關方面從中整理出1000余條建議。
           
            第三,習近平提出民主的兩大理想類型。“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商,盡可能就共同性問題取得一致意見,是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國,這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互補充、相得益彰的,共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。”這里雖然講的是我國,但實際上,選舉民主和協商民主作為民主的兩大主要的理想類型,具有世界意義。不論在我國還是外國,選舉民主和協商民主都需要發展,二者相互補充、相得益彰。當然,各國實行協商民主的具體制度設計有各自的特點。[29]
           
            第四,習近平完成了中國協商民主理論的體系化。慶祝人民政協成立65周年講話對中國的協商民主作出最全面最系統的一次理論闡述,可梳理為如下要點。(1)闡述中國協商民主的文化根基和歷史邏輯。協商民主“源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化,源自近代以后中國政治發展的現實進程,源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐,源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造,源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新”。(2)明確協商民主的群眾路線屬性。“要深刻把握社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現這一基本定性。”(3)分析實行協商民主的政治條件。“全心全意為人民服務,始終代表最廣大人民根本利益,是我們能夠實行和發展協商民主的重要前提和基礎。”(4)系統總結協商民主五大優勢。一是凝聚最大共識的優勢:“可以廣泛達成決策和工作的最大共識,有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端”;二是暢通各界訴求的優勢:“可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道,有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端”;三是發現改正錯誤的優勢:“可以廣泛形成發現和改正失誤和錯誤的機制,有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端”;四是民眾深入參與的優勢:“可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制,有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端”;五是匯聚智慧力量的優勢:“可以廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量,有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端。這就是中國社會主義協商民主的獨特優勢所在。”(5)提出深化協商民主實踐的四大戰略任務:真實(真協商于決策之前和決策之中),全方位(政黨、人大、政府、團體、基層等各方面協商統籌推進),多層級(全國上下都要開展),制度化(從制度上保障協商成果落地)。
           
            習近平上述民主政治思想既為中國憲法制度奠定了更加堅實的法理基礎,也向世界發出了中國哲學社會科學的響亮聲音。正如習近平在十九大報告中指出的:“我們完全有信心、有能力把我國社會主義民主政治的優勢和特點充分發揮出來,為人類政治文明進步作出充滿中國智慧的貢獻!”
           
            (三)鞏固根本制度,強化黨的領導憲法效力
           
            中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。習近平多次強調憲法確定了中國共產黨的領導地位,大大強化了堅持黨的領導在我國憲法基本原則理論中的地位。
           
            習近平在關于十八屆四中全會決定稿的說明中指出:“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果,確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。對這一點,要理直氣壯講、大張旗鼓講。”[30]在十九屆二中全會第二次全體會議上指出:“我國憲法確認了中國共產黨的執政地位,確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位,這是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢,是社會主義法治最根本的保證。”[31]在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時強調:我國憲法體現出鮮明的社會主義性質,“特別是我國憲法確認了中國共產黨領導,這是我國憲法最顯著的特征,也是我國憲法得到全面貫徹實施的根本保證。”[32]
           
            堅持中國共產黨的領導是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所在、幸福所在。既然黨的領導原則是憲法確定的根本政治原則,那么,否定和反對黨的領導就是在根本上違反憲法的。2015年2月2日省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上,習近平強調:“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂,是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。……堅持依憲治國、依憲執政,就包括堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖,堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。任何人以任何借口否定中國共產黨領導和我國社會主義制度,都是錯誤的、有害的,都是違反憲法的,都是絕對不能接受的。”[33]在中央全面依法治國工作會議上,習近平重申堅持依憲治國、依憲執政就包括堅持憲法確定的黨的領導地位、國體和政體不動搖。[34]
           
            1982年通過的憲法在序言中以敘述歷史和表述主張相結合的方式確定了黨的領導地位。但長期以來,通說傾向于認為憲法序言對黨的領導只是表事實、不是寫主張,這就產生了黨的領導是否具有最高法律效力的疑問,不利于堅持四項基本原則。為了加強黨的全面領導,在憲法文本中更加明確地體現堅持黨的領導是我國憲法制度的一條基本原則,以習近平同志為核心的黨中央領導修憲將黨的領導載入憲法正文。習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出:“這次修改憲法,在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上,我們又在總綱中明確規定中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位。”[35] 2018年憲法修正案的這一增寫,從社會主義本質屬性的高度確定黨在國家中的領導地位,明確黨的領導之國家根本制度屬性和憲法效力,有利于把黨的領導更好貫徹落實到國家和社會生活各個領域。對于憲法序言和正文中黨的領導規范體系,我國憲法學界應當積極展開學理構建,努力在憲法層面為加強和改善黨的領導提供方法論指引。[36]在進行教義學建構時,既要從憲法高度維護黨長期執政相關制度安排的權威,注重對黨內法規有關規定作出合憲性解釋,也要在黨的領導、人民民主、依法治國這三項憲法原則有機統一的框架中將有關主體的建設性批評行為與破壞、顛覆行為區別開來。[37]
           
            (四)完善領導方式,明確依憲執政基本要求
           
            堅持黨的領導要求完善黨的領導,堅持依憲治國、依憲執政。以習近平同志為核心的黨中央完整地提出了“三統一,四善于”的依憲執政基本要求,以及通過依規治黨促進依法治國的思想,豐富發展了依憲執政理論。
           
            習近平在現行憲法30周年講話中首次提出“三善于”,在全國人大60周年講話中進一步發展為“四善于”。在習近平法治思想指導下,黨的十八屆四中全會完整提出了堅持依憲執政必須做到的“三統一,四善于”,即“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來,把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”
           
            “三統一,四善于”是黨依法執政、依憲執政的歷史經驗總結,著重從完善黨的領導方式的角度來處理好黨的領導權和國家政權之間的關系問題,目的在于既要實現黨作為先鋒隊對國家和社會生活的引領作用,又要保證人民當家作主和國家機關的治理行為法治化,促進現代國家體系成長。以黨向國家政權輸送干部這一執政關鍵途徑為例。習近平早在擔任福建寧德地委書記時就指出:“黨委和人大的關系中一個重要問題就是干部任免問題。只要雙方本著共同的原則,多協商通氣,是能夠加以統一的。總之,人事任免工作既要體現黨管干部的原則,又要體現人大和人民代表的監督作用。”[38]這里就體現了“善于”的要求。《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》第八章專門明確依法推薦問題,第50條規定,在人大或其常委會選舉、任命、決定任命前,如果人大代表或者人大常委會組成人員對黨委推薦的人選提出不同意見,黨委應當認真研究并作出必要的解釋或者說明;如果發現有事實依據、足以影響選舉或任命的問題,黨委可以建議人大或其常委會按照規定程序暫緩選舉、任命、決定任命,也可以重新推薦人選。
           
            習近平提出堅持依法治國和依規治黨有機統一,通過依規治黨促進依法執政、依法治國的思想,從而極大地繁榮了黨內法規理論研究。習近平在關于十八屆四中全會決定稿的說明中指出:“全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”[39]黨的十八屆四中全會提出“依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”,明確把黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系。習近平2016年12月23日就加強黨內法規制度建設作出重要指示強調:“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”[40]在中央全面依法治國委員會第一次會議上,習近平指出:“推進黨的領導制度化、法治化,既是加強黨的領導的應有之義,也是法治建設的重要任務。……我們要繼續推進黨的領導制度化、法治化,不斷完善黨的領導體制和工作機制,把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面。”“依規治黨深入黨心,依法治國才能深入民心。”[41]
           
            依規治黨包含兩個方面的旨趣:一是強調黨紀嚴于國法,保持黨的先進性,保證黨帶頭守法。二是以黨規來推進黨的領導制度化、法治化,促進黨領導立法、保證執法、支持司法。“黨內法規對黨組織和黨員活動的規范,其核心功能是保證黨的長期執政權正確行使。”[42]在黨內法規體系中,黨的領導法規是聯結依規治黨和依法治國的關鍵紐帶,是實行依法執政、依憲執政的制度管道,是推進“三統一,四善于”的重要支撐。2016年《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》首次提出“黨的領導法規制度”概念,將其作為黨內法規制度體系的四大“部門法”之一。十九大報告要求“增強依法執政本領,加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系,加強和改善對國家政權機關的領導。”黨中央印發《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》指出,要完善黨的領導法規,堅持黨對一切工作的領導,完善黨的領導體制機制,改進領導方式,提高執政本領,把黨總攬全局、協調各方落到實處。黨的領導法規專門調整黨與國家機關、事業單位等非黨組織之間領導和被領導關系,旨在鞏固黨的領導地位、強化黨的領導職責、規范黨的領導行為。出于黨務自理、下不定上、憲法授權等方面原因,國家法律一般只抽象確認黨的領導地位,而不具體規定黨如何領導,將領導主體具體化、職責任務清單化、工作運行機制化、保障措施制度化的任務應主要由黨的領導法規來承擔。黨的領導法規起著憲法相關法的作用,是推進黨的領導制度化、法治化的基礎性工程。[43]
           
            (五)力倡合憲性審查,推動憲法監督研究升級
           
            習近平順應時代要求和人民意愿,在黨的十九大報告中提出“合憲性審查”概念。在十九屆二中全會第二次全體會議上,習近平強調:“要完善人大工作機制設置,加強和改進憲法監督方面的工作。要健全憲法監督機制,推進合憲性審查工作。有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措,凡涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的,都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查,確保同憲法規定、憲法精神相符合。”[44]這些觀點和部署極大地推動了憲法監督制度研究的本土化,憲法學界迅速掀起了研究如何推進中國合憲性審查工作的理論熱潮。
           
            “合憲性審查”成為中國憲法監督理論的主導概念。一方面,習近平明確提出推進合憲性審查工作,為加強憲法監督明確了在法律手段上的基本抓手,強調了其在憲法監督保障多種機制中的基本地位。另一方面,合憲性審查概念比違憲審查概念更具包容性。一個時期以來,我國大多數學者和民眾常用“違憲審查”一語,其實在西方真正使用“違憲審查”的只有日本、韓國等少數國家。[45]這大概是因為當時的學者揪心于我國一些違憲現象未能及時糾正,故而使用了偏向性色彩濃重的用語。事實上,即便是實行分權制衡的西方國家進行“違憲審查”的結果也很少是違憲裁決,[46]審查機構常常秉持合憲性推定立場行事,通過合憲限定解釋等方法來回避違憲判斷,并堅持政治問題不審查原則。從法理上講,合憲性審查的功能不在于簡單地宣布立法或者行為違憲,也應注重保持憲法秩序和社會大局的穩定。在這一點上形成共識,可避免有關部門對推進憲法監督談虎色變、望而生畏,有礙深化改革。同時,我國的合憲性審查制度應以維系議行關系的平衡為功能定向,圍繞效率與約束的雙重目標,發揮政治和法律的雙重功能。[47]如今,合憲性審查不僅是中國憲法學的一個基本范疇,也成為家喻戶曉的一個憲法詞匯。
           
            在習近平法治思想指引下,完善了合憲性審查工作機構設置。如前所引,習近平在黨的十九屆二中全會上提出完善人大工作機制設置以加強和改進憲法監督。黨的十九屆三中全會在研究黨和國家機構改革時提出將全國人大法律委員會改為全國人大憲法和法律委員會。這一方案隨后寫入憲法修正案第44條。2018年6月,全國人大常委會通過關于憲法和法律委員會職責問題的決定,其中規定:“憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上,增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責。”這就引導我國憲法學界將主要精力投入到憲法和法律委員會如何履職盡責,而非合憲性審查專門機構設置方案問題的研究上來。這是習近平法治思想對中國憲法學的又一重大貢獻。兩年來,國內憲法學者圍繞憲法和法律委員會職責的研究成果日益增多。[48]憲法和法律委員會的設立,必將繁榮中國式合憲性審查制度理論研究,法學界應當為中國向世界提供一種新型成熟的合憲性審查模式而做出智識貢獻。
           
            習近平強調了憲法解釋的重要性。一方面,合憲性審查幾乎必然需要理解憲法,對于有些問題來說,可能還需要專門作出憲法解釋。另一方面,出于適應形勢發展、滿足改革需求,又要保持憲法穩定性而不進行修憲的時候,也需要進行憲法解釋。2017年3月黨中央轉發中共全國人大常委會黨組關于健全憲法解釋工作程序的意見,規定了基本的工作規范。習近平在黨的十九屆二中全會第二次全體會議上指出:“要健全憲法解釋機制,加強憲法解釋工作,積極回應涉及憲法有關問題的關切,努力實現憲法的穩定性和適應性的統一。”[49]黨的十九屆四中全會將十九大報告中“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作”延伸為“加強憲法實施和監督,落實憲法解釋程序機制,推進合憲性審查工作”。相關解讀指出:“要按照黨中央關于健全憲法解釋工作程序的指導性文件要求,深入研究各方面提出的需要解釋憲法的問題,按照黨中央關于憲法解釋的統一部署,適時啟動憲法解釋程序,積極回應涉及憲法有關問題的關切,努力實現憲法的穩定性和適應性的統一。”[50]憲法學界正在積極研究如何推進憲法解釋工作。[51]從領導同志的講話和有關學者的研究來看,我們相信正式的憲法解釋出臺已不遙遠。
           
            三、習近平法治思想推動憲法實踐達到一個新高度
           
            習近平法治思想不僅具有鮮明的理論特質,而且具有鮮明的實踐品格,在推動憲法全面實施的時代進程中展現出強大的指導力量,憲法被越來越多地學起來、講起來、用起來、捍衛起來,我國憲法從理念走向現實、從制度深入實踐達到一個新高度。本部分著重從第五次修憲、完善立法、憲法宣傳教育、備案審查、人權事業等方面來呈現習近平法治思想對憲法實踐的有力推動。
           
            (一)領航憲法修改,保證憲法具有持久生命力
           
            憲法的最高權威和重大作用統一于其穩定性和適應性的矛盾運動之中。我國現行憲法是一部好憲法,同時也要不斷適應新形勢以保證持久生命力。這是我國憲法發展的一個顯著特點和基本規律。習近平在主持十九屆中央政治局第四次集體學習時指出:“憲法作為上層建筑,一定要適應經濟基礎的變化而變化。任何國家都不可能制定一部永遠適用的憲法。我國憲法是治國理政的總章程,必須體現黨和人民事業的歷史進步,必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷完善發展。”[52]
           
            自2004年修憲以來,特別是黨的十八大以來,黨和國家事業有了許多重要發展變化。在十九大前后,有許多單位和同志建議根據十九大精神對憲法作出必要的修改完善,把黨和人民取得的重大理論、實踐和制度創新成果通過憲法確認下來。[53]對此,習近平在黨的十九屆二中全會第二次全體會議上強調,立憲和修憲“必須以極其嚴肅認真的科學態度來對待。”“黨中央決定對憲法進行適當修改是經過反復考慮、綜合方方面面情況作出的”。[54]為此,黨中央確定了修憲的四條原則:堅持黨中央集中統一領導;嚴格依法按程序推進;充分發揚民主、廣泛凝聚共識;堅持對憲法作部分修改、不作大改。
           
            這次修憲是現行憲法頒行以來對憲法修改完善幅度最大的一次,除了確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家和社會生活中的指導地位等重要內容之外,一個令人矚目的內容就是設立監察委員會,調整國家權力的初級配置格局,發展人民代表大會制度,實現對公權力監督和反腐敗的全覆蓋。在推開國家監察體制改革試點、起草監察法的過程中,憲法學界主流觀點認為需要修憲先行,同時也有少數觀點認為不必修憲。[55]對此,黨中央堅持依憲執政,在法治軌道上推進改革,決定通過修憲來夯實新的國家監察體制的合憲性。習近平指出:“黨中央考慮啟動這次憲法修改的一個重要因素,就是深化國家監察體制改革的需要。深化國家監察體制改革是黨中央決策和推進的重大政治體制改革,需要在國家機構頂層設計上作出重要調整和完善,涉及憲法修改問題。……從推進國家監察體制改革的過程看,比較好地處理了深化改革和推進法治的關系,貫徹了凡屬重大改革都要于法有據的要求,彰顯了黨堅持在憲法法律范圍內活動的執政原則。”[56]
           
            (二)具化憲法規定,以完備法律推動憲法實施
           
            憲法是根本法,不是法律大全,規定的很多內容具有總括性、原則性、綱領性和方向性,所以,立法是憲法實施的基本途徑。習近平在現行憲法30周年講話中要求“全國人大及其常委會要加強重點領域立法,拓展人民有序參與立法途徑,通過完備的法律推動憲法實施,保證憲法確立的制度和原則得到落實。”[57]堅持科學民主依法立法,完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系,成為新時代推進全面依法治國的重要抓手。黨的十八大以來,全國人大及其常委會制定和修改了多件法律,分量重、節奏快、效果好,其中,既有與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作的憲法相關法,也有從社會關系的其他方面貫徹憲法精神和價值的其他部門法。
           
            在憲法相關法方面,例如,2015年立法法作出重要修改,賦予設區的市地方立法權、落實稅收法定原則、明確人大在立法工作中發揮主導作用等等,對于完善立法體制,為提高立法質量提供制度支撐具有重要意義。2014年出臺反間諜法、2015年出臺國家安全法,有利于提高保衛人民民主專政的政權和中國特色社會主義制度、保護人民根本利益的法治化水平。2015年修改地方組織法、選舉法、代表法,進一步加強縣鄉人大工作和建設,把好人大代表“入口關”,加強人大代表工作;2020年修改選舉法,適當增加縣鄉兩級人大代表名額基數,有利于更好貫徹憲法關于人民通過各級人大行使國家權力等規定。2015年制定國家勛章和國家榮譽稱號法,為憲法規定全國人大常委會決定授予、國家主席授予國家的勛章和榮譽稱號提供了法律依據。2017年出臺國歌法,并于2017年11月增列為在港澳特區實施的全國性法律,完善了憲法規定的國家象征和標志制度。2018年制定監察法,對于細化憲法修正案確立的監察制度,以法治思維和法治方式開展反腐敗工作具有重要而深遠的意義。2020年制定香港特區維護國家安全法,有利于維護國家安全、保持香港繁榮和穩定。
           
            在其他部門法方面,多項立法修法有利于深入貫徹憲法關于國家發展公共事業、保護公共利益、保障公民權利等規定。例如,2013年至2016年先后修改環境保護法、固體廢物污染環境防治法、海洋環境保護法、環境影響評價法、海洋環境保護法等,制定環境保護稅法,有利于更好落實憲法關于國家保護和改善生活環境和生態環境的規定。2014年行政訴訟法完成首次大修,進一步排除“民告官”的種種障礙和困難,對于解決行政爭議、監督行政機關依法行使職權,有助于更好保障憲法規定的公民申訴控告檢舉權利。2015年修改人口與計劃生育法,實施“全面兩孩”政策,根據我國人口發展形勢變化落實憲法關于使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應的規定。2015年出臺反家庭暴力法,有利于貫徹憲法關于家庭受國家保護的規定。2016年出臺公共文化服務保障法,有利于貫徹憲法關于國家發展文化事業、公民享有文化活動自由的規定。2017年修改民事訴訟法、行政訴訟法,正式建立公益訴訟制度,更好落實憲法關于保護公共財產、關于維護公共利益等規定。2018年修改個人所得稅法,提高個稅起征點,減稅向中低收入傾斜,涉及教育、醫療、住房、養老等民生支出可抵稅,使人民群眾有更多的實惠感獲得感。2019年制定基本醫療衛生與健康促進法,更好落實憲法關于國家發展醫療衛生事業,保護人民健康的規定。2020年5月通過民法典,是新時代法治建設的重大成果,對于社會主義基本經濟制度、社會主義市場經濟體制、國家尊重和保障人權等憲法上的重要制度和原則的全面深入貫徹落實,具有重大推動意義。
           
            (三)繁榮憲法文化,推進憲法宣傳教育制度化
           
            憲法全面有效實施離不開深厚的憲法文化做支撐。習近平高度重視加強憲法學習宣傳教育,并提出不少重要的、具有基礎性的創新舉措予以推進。習近平在現行憲法30周年講話中指出:“憲法的根基在于人民發自內心的擁護,憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。”要在全社會加強憲法宣傳教育,“讓憲法家喻戶曉”。[58]在黨的十九屆二中全會第二次全體會議上,習近平指出:“憲法宣傳教育是法治建設一項基礎性工作。”[59]習近平主持十九屆中央政治局第四次集體學習時的講話第四部分專門講通過強化憲法宣傳教育為加強憲法實施和監督營造良好氛圍,提出要“使全體人民成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”[60]
           
            在習近平法治思想指引下,我們將現行憲法通過的日子(12月4日)定為國家憲法日。迄今為止,習近平已3次就國家憲法日活動作出指示。2014年以來,每年的國家憲法日前后,全國上下各級黨政機關、人民團體、企事業單位、社會組織等通過多種形式開展憲法宣傳教育活動。從2018年起,中央宣傳部、司法部、全國普法辦公室聯合部署開展“憲法宣傳周”活動。“憲法七進”(憲法進企業、進農村、進機關、進校園、進社區、進軍營、進網絡)活動扎實推進。2016年的國家憲法日,在當年毛澤東主持起草憲法的杭州西湖之畔建設的“五四憲法”歷史資料陳列館正式開放。習近平對設立“五四憲法”歷史資料陳列館的重要意義給予充分肯定,并提出殷切期望。[61]
           
            習近平十分重視提高領導干部憲法素養。他在憲法30周年講話中指出:“我們要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內容,使各級領導干部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識,樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。”[62]在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班上,習近平強調,各級領導干部要做學法的模范,“首要的是學習憲法”。[63]在習近平法治思想指引下,我們建立起憲法宣誓制度。習近平作十八屆四中全會決定稿說明時指出,憲法宣誓制度是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度,我們建立這一制度“有利于彰顯憲法權威,增強公職人員憲法觀念,激勵公職人員忠于和維護憲法,也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威。”[64]根據黨中央的決策,全國人大常委會對憲法宣誓的主體范圍、誓詞、儀式組織、宣誓的基本動作等事項作出規定。2018年3月17日,新當選的國家主席、中央軍委主席習近平進行憲法宣誓。這是修憲規定憲法宣誓制度之后舉行的第一次憲法宣誓活動,習近平是新中國歷史上第一位進行憲法宣誓的國家領導人,宣誓儀式由電視臺、網絡平臺直播和錄播,廣大干部群眾受到強烈感染和震撼,極大地弘揚了憲法精神、提升了憲法權威,為推動憲法全面實施注入強大精神動力。2018年12月修訂后的公務員法增加規定:公務員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。
           
            習近平強調憲法文化建設要從青少年抓起。“要堅持從青少年抓起,把憲法法律教育納入國民教育體系,引導青少年從小掌握憲法法律知識、樹立憲法法律意識、養成尊法守法習慣。”[65] 2016年6月教育部、司法部、全國普法辦印發的《青少年法治教育大綱》指出“法治教育要以憲法教育和公民基本權利義務教育為重點”。教育部組織的全國學生“憲法晨讀”、“學憲法講憲法”、“憲法小衛士”行動計劃等活動持續開展。
           
            (四)深化憲法監督,加強備案審查制度和能力
           
            憲法實施活動是否準確符合憲法規定、原則和精神,需要依法進行監督,這就是憲法監督。習近平多次強調加強憲法監督:在現行憲法30周年講話中要求全國人大及其常委會要擔負起憲法監督職責,健全監督機制和程序,堅決糾正違憲行為;[66]在全國人大60周年講話中提出“努力使每一項立法都符合憲法精神”;[67]在黨的十九大報告中提出“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”。憲法監督的主要對象是法規范文件。根據立法法、監督法確立的法規、司法解釋等規范性文件備案審查制度,備案審查包括合憲性審查、合法性審查以及適當性審查,備案審查制度是憲法監督的重要依托。習近平在十九屆二中全會第二次全體會議上的講話中強調要健全備案審查制度,各類規范性文件都要依法依規納入備案審查范圍,并專門指出:“全國人大常委會的備案審查工作,當然就包括審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容,要加強和改進這方面的工作。”[68]
           
            在習近平法治思想指引下,我們把加強備案審查制度和能力建設作為推進合憲性審查工作的重要抓手和著力點,通過健全備案審查制度加強憲法監督工作。黨的十八屆三中全會提出“健全法規、規章、規范性文件備案審查制度”。十八屆四中全會進一步提出“加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件,禁止地方制發帶有立法性質的文件。”十九屆四中全會重申“加強備案審查制度和能力建設,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。2015年修改立法法,完善備案審查機制,增加規定主動審查制度、審查情況反饋和公開制度,增加規定自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時應說明作出變通規定的情況;并將專門委員會、常委會工作機構在制定機關不予修改時“可以”向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案,改為“應當”提出予以撤銷的議案、建議。2019年12月,全國人大常委會委員長會議原則通過《法規、司法解釋備案審查工作辦法》,于2020年3月在全國人大常委會公報上刊載(此前,備案審查工作規范性文件未向社會公開),并且編寫了釋義讀物出版。[69]
           
            自2017年起,全國人大常委會法工委每年向常委會會議作備案審查工作報告并安排審議,通過工作報告向社會公開備案審查數據、典型案例、制度和能力建設進展等情況。目前,正在推動縣級以上人大常委會普遍建立備案審查工作報告制度。2019年國家憲法日當天,網上提交審查建議的功能在中國人大網上線,公民可以更加便捷地參與到備案審查工作中來。2020年3月,匯集了全國人大常委會以及25個省份共169件案例的備案審查案例讀物出版。[70]同年10月,首次全國性的備案審查工作經驗交流現場會暨備案審查工作培訓班召開。此外,我們還建立起黨委、人大、政府、軍隊之間備案審查銜接聯動機制。2019年《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》修訂公布。
           
            黨的十八大以來,全國人大常委會通過加強備案審查,糾正了一批違法或者不適應新時代全面依法治國形勢的規范性文件。例如,有關地方性法規在法律規定之外增設“扣留非機動車并托運回原籍”的行政強制規定得以修改;“附條件逮捕”的司法解釋規定得以停止執行;有關省份地方性法規中“超生即辭退”規定得以修改糾正;有關夫妻共同債務承擔的司法解釋得以修改完善;勞動教養制度、收容教育制度得以廢止,等等。同時,有關地方的食品安全條例中有爭議的規定經審查認為不違背上位法精神和原則,屬于根據實踐需要和法治原則的立法探索。如今,備案審查制度作為一項憲法性制度已被全面激活,有件必備、有備必審、有錯必糾正在以前所未有的力度、廣度和深度推進,必將在保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權利上發揮更大作用。
           
            (五)貫徹憲法價值,促進人權事業大踏步前進
           
            以人民為中心,用法治保障人民對美好生活的向往和追求,是近代以來各國憲法制度的一個核心價值,也是習近平法治思想的一個核心要義。憲法序言規定了實現中華民族偉大復興的中國夢。習近平指出:“中國夢是中華民族的夢,也是每個中國人的夢。我們的方向就是讓每個人獲得發展自我和奉獻社會的機會,共同享有人生出彩的機會,共同享有夢想成真的機會,保證人民平等參與、平等發展權利,維護社會公平正義,使發展成果更多更公平惠及全體人民,朝著共同富裕方向穩步前進。”[71]在憲法角度,習近平強調:“公民的基本權利和義務是憲法的核心內容,憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。……只有保證公民在法律面前一律平等,尊重和保障人權,保證人民依法享有廣泛的權利和自由,憲法才能深入人心,走入人民群眾,憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”“憲法不僅是全體公民必須遵循的行為規范,而且是保障公民權利的法律武器。”[72]
           
            在憲法權利體系中,生命權具有優先性。習近平強調:“人命關天,發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”[73] “在保護人民生命安全面前,我們必須不惜一切代價,我們也能夠做到不惜一切代價,因為中國共產黨的根本宗旨是全心全意為人民服務,我們的國家是人民當家作主的社會主義國家。”[74]在抗擊新冠肺炎疫情的偉大斗爭中,以習近平同志為核心的黨中央堅持人民至上、生命至上的憲法理念,寧可接受一定時期經濟發展的嚴重損失,也要全力保障人民生命權、健康權,并注重平衡疫情防控與經濟社會民生,交出了一份統籌推進疫情防控和經濟社會發展的漂亮答卷。
           
            國家尊重和保障人權的憲法原則不是抽象的,而是具體的,必須貫徹到立法執法司法等各個環節,落實到每一位公民。習近平在現行憲法30周年講話中第一次提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。[75]六年后,習近平在中央全面依法治國委員會第一次會議上進一步要求:“努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”[76]在加強人權司法保障方面,黨的十八屆三中、四中全會做出的一系列部署深入實施。例如,2017年中央全面深化改革領導小組會議審議通過《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》,在適用對象和程序上對我國非法證據排除規則作出較大完善。我們堅持實事求是、有錯必糾,十八大后至2019年共依法糾正呼格吉勒圖案、聶樹斌案、“五周”案等49件重大冤假錯案。[77]
           
            我國仍然是世界上最大的發展中國家,習近平堅持把生存權、發展權作為首要的基本人權,努力維護社會公平正義。[78]十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央組織實施了人類歷史上規模最大、力度最強的脫貧攻堅戰。經過8年持續奮斗,中國如期完成脫貧攻堅目標任務,現行標準下農村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,消除了絕對貧困和區域性整體貧困,近1億貧困人口實現脫貧。這是人類消除貧困的歷史創舉,是世界人權事業的歷史飛躍,是惠及中華民族乃至全人類的歷史偉業。
           
            憲法興,則法治興、國家興、民族興;憲法強,則法治強、國家強、民族強。依法治國必然要依憲治國,法治中國必定是憲治中國。我們要以習近平法治思想為指導,深化中國憲法學理論研究,深化全面有效實施憲法實踐,為向世界憲法學貢獻中國智慧、為把憲法優勢轉化為治理效能做出更大貢獻。

          【作者簡介】
          江必新,中南大學法學院教授;蔣清華,中南大學法學院副教授。
          【注釋】
          [1]栗戰書:《學習宣傳貫徹習近平法治思想推動依法治國、依憲治國提高到一個新水平——在第七個國家憲法日座談會上的講話》(2020年12月4日),載《中國人大》2020年第23期。
          [2]例如,習近平:《全面貫徹實施憲法促進社會主義政治文明建設》,載《浙江人大》2002年第12期;習近平:《發揮人大作用,把閩東的事業推向前進》(1989年11月),載習近平:《擺脫貧困》,福建人民出版社1992年版,第138-142頁。
          [3]習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第10、15頁。
          [4]同前注[3],第72頁。
          [5]同前注[3],第86、126、187、208、216、230、127頁。
          [6]同前注[3],第8—9頁。
          [7]同前注[3],第198—199、201頁。
          [8]同前注[3],第9頁。
          [9]同前注[3],第200頁。
          [10]同前注[3],第213頁。
          [11]同前注[3],第7頁。
          [12]同前注[3],第9—11頁。
          [13]同前注[3],第94頁。
          [14]同前注[3],第216-218頁。
          [15]同前注[3],第230、232頁。
          [16]同前注[3],第3頁。
          [17]同前注[3],第216-217頁。
          [18]同前注[3],第9頁。
          [19]同前注[3],第80頁。
          [20]同前注[3],第206頁。
          [21]同前注[3],第214-216頁。
          [22]同前注[3],第264-265頁。
          [23]同前注[3],第265頁。
          [24]同前注[3],第215頁。
          [25]可參見韓大元:《中國憲法學研究三十年:歷史脈絡與學術自主性》,載《中國法學》2008年第5期;韓大元:《中國憲法學的學術使命與功能的演變》,載《北方法學》2009年第2期;韓大元:《中國憲法學研究三十年(1985—2015)》,載《法制與社會發展》2016年第1期。
          [26]同前注[3],第81頁。
          [27]同前注[3],第79頁。
          [28]習近平:《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》(2014年9月21日),載《人民日報》2014年9月22日第2版。本小節以下引文均出自該篇講話,不再一一注明。
          [29]可參見陳文主編:《國外的協商民主》,中央文獻出版社2015年版。
          [30]同前注[3],第92頁。
          [31]同前注[3],第201頁。
          [32]同前注[3],第214頁。
          [33]《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第36-37頁。
          [34]同前注[3],第3頁。
          [35]同前注[3],第223頁。
          [36]參見秦前紅、劉怡達:《中國現行憲法中的“黨的領導”規范》,載《法學研究》2019年第6期。
          [37]參見蔣清華:《現行憲法中黨的領導之法教義學闡釋》,載《中南大學學報(社會科學版)》2019年第6期。
          [38]同前注[2],習近平《擺脫貧困》,第140頁。
          [39]同前注[3],第96頁。
          [40]同前注[3],第169頁。
          [41]同前注[3],第223頁。
          [42]宋功德、張文顯:《黨內法規學》,高等教育出版社2020年版,第66頁。
          [43]參見蔣清華:《黨的領導法規之法理證成》,載《上海政法學院學報(法治論叢)》2020年第2期。
          [44]同前注[3],第206頁。
          [45]參見林來梵主編:《憲法審查的原理與技術》,法律出版社2009年版,序言第2頁。
          [46]例如據美國學者Thomas M. Keck《歷史上最激進的最高法院》一書的統計,美國聯邦最高法院從成立到2003年的二百年間,判定國法立法違憲的總計166次,僅占案件總數的約2%。轉引自任東來:《試論美國最高法院與司法審查》,載《美國研究》2007年第2期。
          [47]參見李忠夏:《合憲性審查制度的中國道路與功能展開》,載《法學研究》2019年第6期。
          [48]例如,韓大元:《從法律委員會到憲法和法律委員會:體制與功能的轉型》,載《華東政法大學學報》2018年第4期;于文豪:《憲法和法律委員會合憲性審查職責的展開》,載《中國法學》2018年第6期;胡錦光:《論我國合憲性審查機制中不同主體的職能定位》,載《法學家》2020年第5期。
          [49]同前注[3],第206頁。
          [50]楊振武:《深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》,載《中國人大》2019年第23期。
          [51]例如,韓大元、張翔等:《憲法解釋程序研究》,中國人民大學出版社2016年版。張翔、鄭磊等學者預測,基本經濟制度條款、人身自由條款或者計劃生育條款或將成為第一個開啟憲法解釋的憲法條文。參見朱寧寧:《首個正式憲法解釋案值得期待》,載《法治日報》2019年12月10日第6版。
          [52]同前注[3],第213頁。
          [53]王晨:《關于〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年特刊。
          [54]同前注[3],第199頁。
          [55]例如劉松山:《另一種觀點:監察法(草案)在憲法上總體是站得住的》,載《中國法律評論》微信公眾號2017年11月17日,https://mp.weixin.qq.com/s/UdhP22nGO3VZNkLFhQKvNA,2020年12月31日訪問。
          [56]同前注[3],第198頁。
          [57]同前注[3],第13頁。
          [58]同前注[3],第13、14頁。
          [59]同前注[3],第205頁。
          [60]同前注[3],第218頁。
          [61]同前注[3],第127頁。
          [62]同前注[3],第14頁。
          [63]同前注[3],第137頁。
          [64]同前注[3],第94-95頁。
          [65]同前注[3],第219頁。
          [66]同前注[3],第13頁。
          [67]同前注[3],第74頁。
          [68]同前注[3],第206-207頁。
          [69]全國人大常委會法工委法規備案審查室:《〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》,中國民主法制出版社2020年版。
          [70]全國人大常委會法工委法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版。
          [71]習近平:《在中法建交50周年紀念大會上的講話》(2014年3月27日,巴黎),載《人民日報》2014年3月29第2版。
          [72]同前注[3],第13—14頁。
          [73]《習近平就做好安全生產工作作出重要指示始終把人民生命安全放在首位切實防范重特大安全生產事故的發生》,《人民日報》2013年6月8日第1版。
          [74]習近平:《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》(2020年9月8日),載《人民日報》2020年9月9日第2版。
          [75]同前注[3],第14頁。
          [76]同前注[3],第229頁。
          [77]最高人民法院2018年工作報告指出,黨的十八大以來依法糾正重大冤假錯案39件;2019年工作報告指出,2018年共糾正重大冤假錯案10件。
          [78]《習近平致信紀念〈世界人權宣言〉發表70周年座談會強調堅持走符合國情的人權發展道路促進人的全面發展》,載《人民日報》2018年12月11日第1版。

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