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      2. 堅持依法治國和依規治黨有機統一
        2021/6/30 13:12:25  點擊率[272]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】理論法學
          【出處】《政治與法律》2021年第5期
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】堅持依法治國和依規治黨有機統一,是以習近平同志為核心的黨中央在治國理政實踐中探索出的新經驗、創新發展的新理論、形成完善的新方略。在中國特色社會主義新時代,中國共產黨作為十四億人口大國的領導黨和執政黨,既依據憲法、法律治國理政,也依據黨內法規管黨治黨,把依法治國和依規治黨有機統一起來。依法治國和依規治黨有著內在的必然聯系,依規治黨深入黨心,依法治國才能深入民心。必須堅持依法治國和依規治黨統籌推進、一體建設,不斷提高黨依規治黨、依法執政和依法治國的水平。應以習近平法治思想為指導,在闡釋依規治黨的概念及其核心要義的基礎上,集中論述堅持依法治國和依規治黨的有機統一重要理論和實踐問題。
          【中文關鍵字】依法治國;依規治黨;有機統一;統籌推進
          【全文】

            “堅持依法治國和依規治黨有機統一”是習近平法治思想的核心要義之一。在我國,中國共產黨是執政黨,且是唯一執政和長期執政的政黨,又是國家和社會的領導黨,擁有由歷史決定、人民選擇、憲法確立的對國家和社會的領導權,并且這種領導權是其執政權的政治前提和法理基礎。由中國共產黨的這種獨特的性質、地位和使命所決定,改革開放以來,特別是黨的十八大以來,中國共產黨矢志不渝地依法治國和依規治黨,統籌推進全面依法治國和全面依規治黨。習近平法治思想科學分析了國家法律和黨內法規、依法治國和依規治黨的辯證關系,強調發揮依法治國和依規治黨的互補性作用,形成國家法律制度和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局,促進黨的制度優勢和國家制度優勢相互轉化、形成合力,強調堅持統籌推進依法治國和依規治黨,提高黨依法執政和依規治黨的能力和水平,充分發揮依法治國和依規治黨在中國特色社會主義事業中固根本、穩預期、利長遠的重要保障作用,不斷開創黨和國家事業的新局面。
           
            一、“依規治黨”概念是習近平法治思想的原創性貢獻
           
            作為當代中國馬克思主義法治理論、21世紀馬克思主義法治理論,習近平法治思想是新時代社會主義法治精神的結晶,做出了一系列原創性、標志性貢獻,其中“依規治黨”概念和“堅持依法治國和依規治黨有機統一”命題就是其中之要。
           
            (一)“依規治黨”概念的提出
           
            “依規治黨”概念的提出,源于我們黨從嚴治黨的革命傳統和新時代全面從嚴治黨的偉大實踐。1938年,在擴大的黨的六屆六中全會上,針對王明不服從中央決定、公開發表同中央不一致意見,張國燾拒絕執行中央的北上方針、嚴重破壞黨的紀律等嚴重危害黨的行為,毛澤東在《論新階段》的政治報告中提出:“為使黨內關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動”。[1]這是我們黨首次提出“黨內法規”概念。黨內法規概念的提出和一系列黨內法規的制定和實施,有力地推進了黨的規范化制度化建設,維護了黨的團結統一,凝聚了黨的偉大力量,保證了新民主主義革命的偉大勝利。
           
            改革開放以后,鄧小平深刻反思“文化大革命”期間民主法制衰敗和黨內民主遭受破壞的慘痛教訓,語重心長地指出:“國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。”[2]黨的十四大修改通過的新黨章,第一次以黨內根本大法的形式確認了“黨內法規”概念。
           
            黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央在全面依法治國、全面從嚴治黨的偉大實踐中,在黨內法規制度建設實踐的基礎上創造性地提出“堅持依規治黨”,發展了馬克思主義政黨理論和法治理論,走出了一條通過依規治黨推進全面從嚴治黨的管黨治黨新路。當然,“依規治黨”概念的提出同樣經歷了一個探索和發展的過程。黨的十八屆四中全會提出“依法執政,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。2015年6月4日,習近平在聽取十八屆中央第六輪巡視情況匯報時的講話中明確提出“要堅持依法治國、依規治黨”,這是中國共產黨的最高領導人第一次正式提出“依規治黨”。2015年6月11日,中共中央印發《中國共產黨黨組工作條例(試行)》的通知要求“各級黨委要從全面從嚴治黨、制度治黨、依規治黨的戰略高度……”,這是中共中央文件首次使用依規治黨的概念。在黨的十八屆五中全會上的講話中,習近平首次提出“全面從嚴治黨、依規治黨”,這就明確了依規治黨是全面從嚴治黨的必由之路。黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產黨黨內監督條例》第2條提出“尊崇黨章,依規治黨”,將“依規治黨”概念第一次載入中央黨內法規。2017年10月,黨的十九大審議通過《中國共產黨章程(修正案)》,將“依規治黨”寫入黨章,以黨的根本大法的形式確立了“依規治黨”這一管黨治黨的基本方式。“依規治黨”概念的提出,既是我們黨管黨治黨理念的重大創新,也是中國特色社會主義法治理論的重大創新。“依規治黨”概念的提出,把加強黨內法規建設和依據黨內法規管黨治黨的重要性提到了前所未有的戰略高度,充分體現了中國共產黨在治黨理念、治黨思維、治黨方式上的深刻變革,意味著管黨治黨實現了從傳統的“人治”“管制”模式向“制治”“善治”模式的歷史性變革。
           
            依規治黨,集中反映了黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央管黨治黨、治國理政的新理念新思想新戰略,對整個黨內法規建設和從嚴治黨都具有十分重要的統領作用。貫徹落實習近平關于依規治黨的重要論述和黨中央關于加強黨內法規建設的重大決策部署,堅定不移地推進依規治黨,首先需要準確把握依規治黨的核心要義,即“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”,這四個方面涵蓋了依規治黨的各方面各領域各環節,形成了一個有機統一的整體,缺一不可。
           
            (二)依規治黨的重要意義
           
            在全面依法治國、全面從嚴治黨、推進黨和國家治理現代化的新時代背景下,實行依規治黨具有重大意義。
           
            第一,依規治黨是管黨治黨的基本方式。依規治黨作為管黨治黨的基本方式,首先是由中國共產黨的馬克思主義政黨屬性決定的。作為馬克思主義政黨,明紀律守規矩是其一以貫之的優良傳統和顯著優勢。習近平指出:“古人說:‘欲知平直,則必準繩;欲知方圓,則必規矩。’沒有規矩不成其為政黨,更不成其為馬克思主義政黨。”[3]在革命戰爭年代,中國共產黨就是靠嚴明的黨紀、優良的黨風,維護黨的集中統一領導,不斷增強黨的凝聚力、戰斗力。老一輩無產階級革命家在長期革命斗爭中,把“嚴守黨的紀律,保守黨的秘密”融化到血液中、沉淀在骨髓里。依規治黨作為管黨治黨的基本方式,其次是由中國共產黨作為世界上首屈一指的大國的領導黨和執政黨的特點決定的。中國共產黨有9000多萬名黨員,460多萬個基層黨組織,3200多個地方黨委,10.2萬個黨組,是當今世界上第一大黨。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心,發揮著把方向、謀大局、定政策、促改革的作用,承擔著推進現代化建設、完成祖國統一、維護世界和平與促進共同發展的三大歷史任務。黨組織和黨員數量如此之多、活動范圍如此之廣、歷史使命如此之崇高、職責任務如此之重,要保證各級各類黨組織和全體黨員的行為規范有序,要保證縱橫交錯復雜多樣的黨內關系有條不紊,要保證全黨團結統一、行動一致,要維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位,維護黨中央權威和集中統一領導,要實現黨的綱領和“兩個一百年”奮斗目標,建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興的中國夢,沒有規矩、沒有制度、沒有嚴明法紀是不可能的。建立一套完備的黨內法規體系并嚴格實施是我們黨的一大政治優勢,也是我們黨做出的正確選擇。
           
            第二,依規治黨是全面從嚴治黨的長遠之策和根本之策。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央深入探索黨的執政規律和建設規律,深刻闡明了全面從嚴治黨的客觀需要和內在理據,全面闡述了治國與治黨、從嚴治黨與制度治黨、制度治黨與依規治黨、依規治黨與依法治國等若干重要范疇之間的密切聯系,做出“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”的科學論斷。[4]黨的十九大通過的黨章修正案強調,堅持從嚴管黨治黨,要把嚴的標準、嚴的措施貫穿于管黨治黨全過程和各方面。習近平指出:“先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質屬性,我們加強黨的建設,就是要同一切弱化先進性、損害純潔性的問題作斗爭,祛病療傷,激濁揚清”;[5]“黨要管黨、從嚴治黨,是黨的建設的一貫要求和根本方針”[6];“黨要管黨,才能管好黨,從嚴治黨,才能治好黨”。[7]“如果管黨不力、治黨不嚴,人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決,那我們黨遲早會失去執政資格,不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”[8]全面從嚴治黨是黨的十八大以來黨中央推進黨的建設的鮮明主題。中國共產黨主要靠什么來推進全面從嚴治黨?習近平為此指出了明確的思路和方略,他說:“從嚴治黨靠教育,也靠制度,二者一柔一剛,要同向發力、同時發力。”[9]“思想教育要結合落實制度規定來進行,抓住主要矛盾,不搞空對空。要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程,也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程。”[10]全面從嚴治黨,既要解決思想問題,也要解決制度問題。制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。依規治黨主要是嚴明紀律規矩,強化剛性約束,劃出行為準則和行為界限,用制度管權管事管人。只有建制度、明法度、嚴約束,各級黨組織和全體黨員才能行止有度、步調一致,黨的建設各項工作才能有規可依、有章可循,才能持續有效推進。總之,加強黨內法規建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。
           
            第三,依規治黨是依法執政的題中之義。2002年,黨的十六大明確提出,依法執政是黨執政的基本方式。“依法執政”基本方式的確立,反映了中國共產黨人對國家與政權規律的深刻認識,對現代政黨制度、政黨政治和執政黨執政規律的深刻認識,尤其是對自己從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨到成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨這一歷史地位的根本性轉變的深刻認識,對自己半個多世紀執政經驗和教訓的深刻反思和科學總結,對自己如何擔當起執政黨的使命、如何鞏固執政地位、如何提高執政能力、如何執政興國等根本性問題的深刻認識和理性自覺,對依法執政與依法治國關系、對依法執政與立法、執法、司法、守法等關系的深刻認識和精準把握,是中國共產黨執政理念的升華,是治國理政理念和思想的飛躍。
           
            依法執政是中國共產黨執政方式的歷史性變革,這一變革的意義在于,中國共產黨在“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的要求的基礎上,明確提出了“領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”,實現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一,極大地推動了我國社會主義民主政治和法治文明的進步。依法執政之“法”是廣義的法概念,其內涵并非僅僅指國家的法律法規,而是也包括了黨內法規。也就是說,黨內法規也是依法執政的重要支撐力量。正如黨的十八屆四中全會指出的:“依法執政,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”,明確了中國共產黨依法執政需要“雙輪驅動”,一個輪子是憲法、法律,另一個輪子是黨章黨規。換言之,依法執政既要靠完備的國家法律體系,也要靠完善的黨內法規體系。
           
            二、國家法律和黨內法規的統一性是依法治國和依規治黨有機統一的內在理據
           
            在我國,國家法律和黨內法規具有內在的、高度的統一性,這是依法治國和依規治黨有機統一的內在邏輯和前提條件。
           
            首先,國家法律和黨內法規具有本質和價值的一致性。國家法律是由國家制定和認可的各類行為規范的總稱。法律是國家意志的體現,國家意志本質上是通過執政黨凝結的人民意志的結晶,因而在學理上法律是黨的主張和人民意志的體現。黨內法規是規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度。無論是由黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關還是由省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規,都是黨的意志的體現,而黨的意志反映的恰恰是人民意志。習近平指出,“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律,通過法律保障黨的政策有效實施,確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”, [11]并強調黨的政策是立法的依據,是執法司法的重要指導。本質的一致性使它們的核心價值和功能也具有高度的一致性。國家法律和黨內法規盡管發揮作用的場域和方式不同,但都是以人民為中心、堅持人民主體地位,把維護人民的正當權利和發展人民的根本利益作為其核心價值和根本目的,促進公平正義,維護社會穩定,保障經濟社會發展,都是為了確保黨的領導地位和長期執政,建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,構建人類命運共同體。
           
            其次,二者同屬于中國特色社會主義法治體系。全面依法治國,涉及立法、執法、司法、守法、法治監督、法治保障、法學教育,涉及依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設,涉及國家法治、地方法治、社會法治統籌互動、協調發展,在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手,這個總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系。“中國特色社會主義法治體系”是習近平匯聚全黨智慧而凝煉出來的一個思想品位極高、統領法治建設全局的概念。明確提出“中國特色社會主義法治體系”概念,并把建設中國特色社會主義法治體系作為全面依法治國的總目標、總抓手,是重大的理論創新、制度創新和實踐創新。從學理上看,法治體系是與法律體系不同的法學概念。法律體系是指由一國現行的全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個體系化的、有機聯系的統一整體。法治體系是指一個國家從立法、執法、司法、守法、普法、督法到法治保障的全部法治運行體制和機制。法律體系是法律的規范體系,法治體系則是法治的運行體系。在我國獨特的政治邏輯和政治優勢下,法治體系所表征的,既是法治運行各個環節彼此銜接、結構嚴整、運轉協調的治理狀態,也是法治運行各個方面都充分體現社會主義核心價值觀的善治狀態。習近平深刻闡述了中國特色社會主義法治體系的科學內涵和實踐面向,指出建設中國特色社會主義法治體系就是“在中國共產黨領導下,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系”。[12]這就清晰地說明,建設中國特色社會主義法治體系,既要形成完備的法律規范體系,也要形成完善的黨內法規體系,從而得出了“黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障”的科學結論。[13]之所以把完善的黨內法規體系內涵于法治體系之中,是為了在法治體系運行中更好地體現黨的領導與歷行法治的一致性。
           
            再次,二者同屬于國家治理體系。黨的十八屆三中全會專題研究全面深化改革,通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。[14]習近平指出,國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排,也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理體系由一整套制度構成,以黨章為統領的黨內法規體系和以憲法為統領的國家法律體系構成其基礎性、主干性制度,是其兩塊基石。黨內法規和國家法律通過規定治理主體及其權能、治理客體、治理任務事務、治理程序等而使國家治理體系規范化、精細化、定型化,把國家治理制度的“分子結構”精細化為“原子結構”,從而增強其執行力和運行力。
           
            最后,二者統一于“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,統一于中國特色社會主義偉大實踐。我國憲法和黨章都有一個鮮明特色,那就是憲法的序言、黨章的總綱都規定黨和國家的歷史使命、奮斗目標和根本任務,集中表達黨和國家的奮斗綱領。黨的十八大以來,我國逐步形成了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局,全面建成小康社會(全面建設社會主義現代化國家)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰略布局。“五位一體”是內生的有機體系,“四個全面”更是相輔相成、相得益彰的系統布局。“五位一體”和“四個全面”是建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢的總抓手。2017年黨的十九大修改的黨章規定:“在現階段,我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”“必須堅持以人民為中心的發展思想,堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。”“跨入新世紀,我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。必須按照中國特色社會主義事業‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局,統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,協調推進全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。在新世紀新時代,經濟和社會發展的戰略目標是,到建黨一百年時,全面建成小康社會;到新中國成立一百年時,全面建成社會主義現代化強國。”2018年憲法修改時按照黨章已經做出的規定,調整充實了中國特色社會主義事業總體布局、戰略布局和第二個百年奮斗目標的內容,也明確規定了“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興”。上述黨章和憲法的修改反映了中國共產黨對社會主義建設規律和社會主義現代化發展規律認識的深化,體現了黨章和憲法的內在統一性。
           
            三、充分發揮國家法律和黨內法規的互補性作用
           
            盡管國家法律和黨內法規具有高度的統一性,但它們畢竟是兩個不同的規范實體。這就涉及它們之間如何銜接和協調的問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱:《決定》)做出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障”這一科學論斷,深刻揭示出二者相輔相成的規律,揭示了依法治國和依規治黨有機統一的法理邏輯。為充分發揮國家法律和黨內法規的互補性作用,黨的十八屆四中全會通過的《決定》也明確提出了“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”的重大任務。
           
            所謂“銜接”,是指國家法律和黨內法規這兩個制度體系要無縫對接,既不能脫節斷檔,也不能交叉重復,更不能錯位越位。制定黨內法規時,如果涉及國家機關的法定職權職責或者追究黨組織和黨員涉嫌違法的法律責任等問題時,黨內法規的規定就只是點到為止,不做出具體規定。比如,對于黨員涉嫌違法的責任追究問題,黨內法規不可設定具體的違法情形以及相應的法律責任,只原則性規定“涉嫌違法犯罪的,按照國家有關法律規定處理”。同樣,在制定國家法律時,也不宜對黨的活動做出具體規定。比如,在憲法確認黨的領導地位的基礎上,相關法律可強調堅持黨對相關工作的領導,規定在相關組織單位設立黨的組織等,但對于黨組織如何設立、應當怎么開展領導工作,就應交由黨內法規去作出具體規定,國家法律并不作出具體規定,更不宜作出過多過細的規定。“銜接”這個要求,類似兩個圓的相切。倘若將黨內法規與國家法律二者規范的事項看作是兩個獨立的圓,那么注重黨內法規同國家法律的“銜接”,就是要讓黨內法規之“圓”與國家法律之“圓”保持相交。[15]
           
            所謂“協調”,是指黨內法規與國家法律雖可針對同一事項做出各有側重的規定,但黨內法規的要求不能與國家法律的規定相左,以免造成規范沖突、令人無所適從。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定:“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動,注重黨內法規同國家法律銜接和協調。”比如,作為黨內法規的《黨政領導干部選拔任用工作條例》與作為國家法的我國《公務員法》,分別從不同角度規定選人用人問題,但關于領導干部晉升年限、任職條件等相關規定,《黨政領導干部選拔任用工作條例》及其配套規定,就要注意同我國《公務員法》及相關法律關于公務員晉升年限、任職條件標準等規定保持一致,不能做出相左規定。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,在具體實踐中還要求重點解決黨內法規同國家法律不協調、不適應和不銜接的問題。一方面是定期開展黨內法規清理工作,另一方面是加強法律解釋、修改、廢止。“協調”這個要求,形象地講,就是黨內法規之“圓”與國家法律之“圓”部分相交,交集部分屬于黨內法規與國家法律皆可調整的事項,但應避免二者的沖突。[16]在黨的領導和黨的建設實踐中,在黨內法規和國家法律的制定與實施兩個層面上,把“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”這一基本要求落實到位,才能形成習近平所要求的那種良性互動的法治格局,即“國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”[17]
           
            黨內法規同國家法律的銜接和協調集中體現為黨章和憲法的有效銜接。改革開放以來,黨章和憲法互為參照,分別進行了多次修改,在各自完善發展的同時形成了制度合力,更好地發揮了它們在治國理政中的互補性作用。以黨的十九大對黨章的修改和第十三屆全國人大一次會議對憲法的修改為例可以詳細說明,我國《憲法》于1982年就規定了中央軍事委員會實行主席負責制,但是黨章一直沒有相應的規定,黨的十九大通過的黨章修正案把原黨章第22條第5款“黨的中央軍事委員會組成人員由中央委員會決定”,修改為“黨的中央軍事委員會組成人員由中央委員會決定,中央軍事委員會實行主席負責制”,首次明確規定中央軍事委員會實行主席負責制,實現了與憲法的對接,加強了黨對人民軍隊的絕對領導。黨的十九大對黨章進行新的修改之后,我國《憲法》參照黨章修正案進行了重大修改,包括:把科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想納入憲法序言,與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想一道,共同作為國家的指導思想,實現了國家指導思想的與時俱進;把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”增寫至我國《憲法》總綱第1條,這一修改既反映了我國政治體制和政治生活的現實,符合人民的根本利益和要求,又真實地體現了中國共產黨不僅是長期執政黨也是領導黨的本質特征;參照黨章有關規定刪去了國家主席“連續任職不得超過兩屆”的具體規定,從制度上完善了“三位一體”的黨和國家領導體制,有利于維護黨中央權威和集中統一領導,有利于加強和完善國家領導體制,有利于在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化;根據中共中央有關健全反腐敗的體制機制、深化國家監察體制改革的精神,我國《憲法》第三章“國家機構”中增加“監察委員會”一節,就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等做出規定,使憲法更好地適應整合反腐敗資源力量、加強黨對反腐敗工作集中統一領導、建立集中統一權威高效的國家監察體制的改革目標;參照黨章已經作出的規定,我國《憲法》也調整充實了中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容,明確規定“貫徹新發展理念”“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展,把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興”,作出這些修改,有利于引領全黨全國人民把握規律、科學布局,在新時代不斷開創黨和國家事業發展新局面,齊心協力為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而不懈奮斗;參照黨章修正案的規定,在我國《憲法》序言中增加“堅持和平發展道路,堅持互利共贏開放戰略”“推動構建人類命運共同體”的內容,這將有利于為我國發展拓展廣闊的空間、營造良好的外部環境,為維護世界和平、促進共同發展作出更大貢獻;參照黨章修正案關于加強社會主義核心價值體系建設的有關規定,憲法修正案規定“國家倡導社會主義核心價值觀”,有利于在全社會樹立和踐行社會主義核心價值觀,鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想道德基礎;參照黨章修正案,憲法把涉及民族關系的表述均作了相應的修改,致力于維護和發展各民族的平等團結互助和諧關系。黨章和憲法是我們黨治國理政的總依據。它們之間的有機銜接、協調一致,使憲法原則和規則與黨章所規定的黨和國家指導思想、路線、方針、政策、主張等保持高度一致,是建設中國特色社會主義法治體系的必然要求,是在憲法和黨章的軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。憲法修正案與黨章修正案的緊密銜接與協調,也為黨內法規同國家法律的銜接與協調提供了新范例。
           
            四、統籌推進依法治國和依規治黨
           
            正因為國家法律和黨內法規既具有統一性,又具有互補性,既內在一致,又相互銜接,在實踐中統籌推進依法治國和依規治黨具有特別重大的意義。中國共產黨能不能履行好執政興國的重大歷史使命、能不能贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、能不能實現黨和國家的長治久安,關鍵一條就是能不能做到依法治國和依規治黨有機統一、同向發力,能不能做到依法治國和依規治黨統籌推進、一體建設。從黨的十八大以來中國共產黨治國治黨的歷史性成就來看,統籌推進依法治國和依規治黨有利于促進黨的制度優勢與國家制度優勢相互轉化,產生治國理政的合力和效能,提高黨的執政能力和領導水平,促進國家治理體系和治理能力現代化,推動中國特色社會主義事業從勝利走向勝利。基于這一寶貴的經驗總結,習近平在黨的十九大報告中將“依法治國和依規治黨有機統一”確立為“堅持全面依法治國”這一新時代中國特色社會主義基本方略的重要內容。
           
            依規治黨是依法治國的必然要求和重要前提。鄧小平指出,“沒有黨規黨法,國法就很難保障”。[18]習近平強調“治國必先治黨”。[19]黨內法規對黨組織和黨員活動的規范,其核心功能是保證黨的領導權和執政權正確行使。治好黨、建好黨的根本目的和宗旨就是更好地執政興國、執政為民。正如習近平強調的,中國共產黨要履行好執政興國的重大職責,必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。中國共產黨的領導是中國特色社會主義法治的本質特征和根本保證。只有堅持依規治黨、制度治黨、從嚴治黨,切實解決黨自身存在的突出問題,才能使中國共產黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心,才能為全面依法治國確立正確的方向和道路,才能發揮好黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的政治優勢。只有堅持依規治黨,使各級黨組織和全體黨員牢固樹立規則意識、程序意識、法治意識,弘揚黨章精神和憲法精神,才能對科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法實行科學有效的領導,在全面依法治國中起到引領和保障作用。正所謂:“依規治黨深入黨心,依法治國才能深入民心。”[20]
           
            那么,如何推進依規治黨和依法治國有機統一呢?
           
            第一,全面加強黨對立法工作的領導。習近平從鞏固黨的執政地位、提高黨的執政能力的戰略高度,強調加強黨對立法工作的領導,指出:“推進科學立法,關鍵是完善立法體制”, “優化立法職權配置”, “明確立法權力邊界”,核心是全面加強黨對立法工作的領導,把黨的領導貫徹到立法工作全過程,確保立法反映黨和國家事業的發展要求、體現社會主義核心價值觀、回應人民群眾的關切和期待,實現良法善治。在加強黨對立法工作的領導中,要“完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。[21]黨領導立法工作,黨總攬全局、協調各方,把黨的理論和路線、方針、政策、策略通過法定程序轉化為憲法原則和規范,制定成為法律法規,可以保證黨內法規和國家法律二者在政治立場、價值取向、功能定位、制度安排、重大體制機制、貫徹實施等方面的契合,促進黨內法規同國家法律的銜接協調,有利于依規治黨和依法治國有機統一。
           
            第二,擴大黨政“共同立法”,促進黨內法規和法律法規互聯互通,發揮依法治國和依規治黨的互補性作用。由于中國共產黨是長期執政黨,是中國特色社會主義事業的領導核心,在國家治理和社會治理中發揮著總攬全局、協調各方的重要作用,很多黨務和政務是交叉重疊的。因而,有些黨內法規采取了黨委、政府聯合發文的形式,形成黨內法規與法律法規互聯互通的局面。中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了數量眾多的文件,內容涉及機構改革與管理、黨政人員管理、反對腐敗、環境保護、安全生產、食品安全、教育、衛生、水利、改革、對外開放等方面。比如,1997年中共中央、國務院聯合發布《關于衛生改革與發展的決定》;1999年中共中央、國務院聯合發布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》;2011年中共中央、國務院聯合發布《關于加快水利改革發展的決定》;2013年中共中央、國務院聯合發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》;2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》;2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《保護司法人員依法履行法定職責規定》;2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《聘任制公務員管理規定(試行)》;2018年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《防范和懲治統計造假、弄虛作假督察工作規定》;2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》;2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》《關于加強社會主義法治文化建設的意見》,等等。在全面加強黨的領導、深化全面依法治國、推進國家治理現代化的時代背景下,需要積極探索“共同立法”的模式及其使用范圍和路徑。
           
            第三,推進憲法與黨章、國家法律與黨內法規統一實施。黨章是最根本的黨內法規,全黨必須一體嚴格遵行。應完善黨內法規制定體制機制,加大黨內法規備案審查和解釋力度,形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,提高黨內法規執行力,運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處,促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。[22]
           
            要正確認識和處理好黨內法規與國家法律在實施中的關系。黨內法規和國家法律各有自己的優勢、各有自己的調整范圍和方式、各有保證其實施的體制機制,正因為如此,時常有模糊認識出現。習近平關于政策和法律的關系的論述,為人們認識和處理黨內法規和國家法律的關系指明了基本原則和方法。他指出:“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映,在本質上是一致的,黨的政策成為國家法律后,實施法律就是貫徹黨的意志,依法辦事就是執行黨的政策。黨既領導人民制定憲法法律,也領導人民執行憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內活動,做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。政法工作要自覺維護黨的政策和國家法律的權威性,確保黨的政策和國家法律得到統一正確實施,不能把兩者對立起來、割裂開來。如果兩者之間出現矛盾,就要努力做好統一正確實施工作。”[23]這段論述也深刻說明了確保黨內法規與國家法律統一實施的重大原則和方法。不過,黨內法規和國家法律的統一實施不是一句空話,要落到實處就必須建立、健全和完善執紀與執法有效銜接的體制和機制。黨的十八大以來,黨中央強調嚴肅執紀和嚴格執法,著力構建執紀與執法有效銜接的體制機制,在黨規與國法之間設置了一系列制度接口和聯動機制。
           
            第四,建立健全依法治國和依規治黨統籌協調體制機制。統籌推進、一體建設,在具體實踐中必然需要建立和完善依法治國和依規治黨互動互補、協調推進的體制機制,把實踐中有效的做法固定下來,讓探索中有益的嘗試成為范式。為此,有必要在中共中央的集中統一領導下,進一步加大依法治國和依規治黨的統籌協調力度,加強整體謀劃、注重協同推進,不斷完善統籌協調的體制機制和工作程序,推動依法治國和依規治黨相輔相成、相得益彰,形成合力,釋放活力。確保統籌推進依法治國和依規治黨的要求在實踐層面真正得到貫徹落實。
           
            第五,堅持依法治國和依規治黨同謀劃同部署同推進。習近平指出:“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安,必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”[24]這為統籌推進依法治國和依規治黨指明了方向,提供了遵循。統籌推進、一體建設,在具體實踐中必然需要依法治國和依規治黨互動互補、協調推進。為此,有必要在中共中央的集中統一領導下,進一步加大依法治國和依規治黨的統籌協調力度,加強整體謀劃、注重協同推進,不斷完善統籌協調的體制機制和工作程序,推動形成依法治國和依規治黨相輔相成、相得益彰,確保統籌推進依法治國和依規治黨的要求在實踐層面真正得到貫徹落實。把統籌推進依法治國和依規治黨的要求在實踐層面貫徹落實,就能彰顯依法治國和依規治黨合力的強大力量,彰顯“中國之治”的顯著優勢,推動國家治理體系和治理能力現代化行穩致遠。
           
            第六,大力推進黨和國家治理體制改革,探索職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出,統籌設置黨政機構,黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置,實行合并設立或合署辦公。科學設定黨和國家機構,探索職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公,不僅是堅持和加強黨中央集中統一領導的客觀要求,而且是推進國家治理體系、治理體制和治理能力現代化的必然要求,有利于整合優化力量資源,防止機構重疊、職能重復、工作重合。紀律檢查機關與監察機關合署辦公,就是這方面的成功實踐和生動實例,為推進黨和國家治理體系、治理體制和治理能力現代化提供了可復制的寶貴經驗。中央財經委員會、中央國家安全委員會、中央全面依法治國委員會、中央全面深化改革委員會等機構設置,也都有利于統籌推進依法治國和依規治黨,實現了依法治國和依規治黨在政理、法理和行動上的一體化。
           
            五、結語
           
            堅持依法治國和依規治黨有機統一,是中國特色社會主義法治必須長期堅持的基本原則之一,事關黨和國家長治久安,事關中國特色社會主義事業的前途命運。在新時代中國特色社會主義戰略布局中,依規治黨是全面從嚴治黨的必然要求,也是全面依法治國的題中之義,是黨的領導與黨的建設、黨內法規與國家法律、政黨治理與國家治理等若干重大主題的交匯點。統籌推進依法治國和依規治黨正是這個交匯點上生成的治國理政新理念新思想新戰略。習近平法治思想為人們正確理解“依規治黨”概念,全面認識國家法律和黨內法規的統一性和互補性,深入領會統籌推進依法治國和依規治黨的基本精神提供了科學方法和實踐基礎。新時代堅持依法治國和依規治黨有機統一,必須以習近平法治思想為指導,與時俱進地推動理論創新、制度創新、實踐創新,全面釋放依法治國和依規治黨的偉大合力,不斷開辟法治中國建設新局面,實現國家治理現代化新發展。

          【作者簡介】
          張文顯,浙江大學國家制度研究院首席科學家,中央馬克思主義理論研究和建設工程咨詢委員會委員,教育部社會科學委員會法學學部召集人。
          【注釋】
          [1]毛澤東:《中國共產黨在民族戰爭中的地位》(1938年10月14日),載《毛澤東選集》(第2卷),人民出版社1991年版,第528頁。
          [2]鄧小平:《解放思想,實事求是,團結一致向前看》(1978年12月13日),載《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社1994年版,第147頁。
          [3]習近平:《守紀律,講規矩》(2015年1月13日),載《習近平談治國理政》(第2卷),外文出版社2017年版,第151頁。
          [4]習近平:《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設》,載習近平:《論全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第169頁。
          [5]習近平:《在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話》(2016年7月1日),載習近平:《論中國共產黨歷史》,中央文獻出版社2021年版,第133頁。
          [6]習近平:《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》(2016年1月12日),載中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》,中央文獻出版社2016年版,第10頁。
          [7]劉云山:《在省部級干部學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神研討班開班式上的講話》,載《十八大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社2014年版,第467頁。
          [8]習近平:《在全國組織工作會議上的講話》(2013年6月28日),載《十八大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社2014年版,第350頁。
          [9]習近平:《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》(2014年10月8日),載《十八大以來重要文獻選編》(中),中央文獻出版社2016年版,第94頁。
          [10]同上注,習近平文,載同上注書,第95頁。
          [11]習近平:《黨的領導和社會主義法治是一致的(2014年1月7日)》,載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第43頁。
          [12]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,載《<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>輔導讀本》,人民出版社2013年版,第8頁。
          [13]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,載《<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>輔導讀本》,人民出版社2013年版,第36頁。
          [14]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,人民出版社2013年版,第3頁。
          [15]參見宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,高等教育出版社2020年版,第62頁。
          [16]同上注,宋功德、張文顯主編書,第63頁。
          [17]習近平:《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》(2014年10月23日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第96頁。
          [18]鄧小平:《解放思想,實事求是,團結一致向前看》(1978年12月13日),載《鄧小平文選》(第2卷),人民出版社1994年版,第147頁。
          [19]習近平:《緊緊圍繞堅持和發展中國特色社會主義學習宣傳貫徹黨的十八大精神》(2012年11月17日),載《求是》2012年第23期。
          [20]習近平:《加強黨對全面依法治國的領導》,載《求是》2019年第4期。
          [21]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,載《<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>輔導讀本》,人民出版社2013年版,第9頁。
          [22]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,載《<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>輔導讀本》,人民出版社2013年版,第36頁。
          [23]同前注[11],習近平文,載同前注[11],習近平書,第43頁。
          [24]習近平:《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設》(2016年12月23日),載習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第169頁。

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