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      2. 論中國共產黨黨內法規的效力
        2021/7/5 15:09:26  點擊率[237]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】憲法學
          【出處】《中國法律評論》2021年第3期
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】中國共產黨黨內法規的效力問題是黨內法規理論研究的基礎性問題。黨內法規效力實質上是黨內法規的轉化力,是指黨內法規固有的將文本規定從應然狀態轉化為實然狀態的能力。具體包括確立行為準則的規范力、激發自覺守規的引領力、組織保證轉化的執行力。黨內法規效力與法律效力、道德效力既相聯系又有區別。以規范力、引領力、執行力為分析框架,黨內法規效力的法理基礎是由“自治說”“認同說”“授權說”“協同說”共同構成的“綜合說”。為保障和提高黨內法規實施的能力和水平,應根據規范力、引領力、執行力的不同特質,加強黨內法規的效力保障。
          【中文關鍵字】黨內法規;效力問題
          【全文】

            黨內法規的生命力在于實施,黨內法規的權威性也在于實施。作為中國共產黨制定的規范黨的領導和黨的建設活動的專門規章制度,黨內法規之所以能得到遵守和執行,實現管黨治黨之目的,其前提即黨內法規必須具有效力。黨內法規效力問題是黨內法規理論研究的基礎性問題。過去理論界盡管對黨內法規效力問題進行過一些研究,但主要集中在黨內法規“效力等級”“效力外溢”“溯及既往”方面,而對黨內法規效力的基本內涵、內在特質、法理基礎、如何保障等則缺乏系統深刻的認識。為深入把握黨內法規效力的本質及其規律,加強黨內法規的效力保障,提升中國共產黨依規治黨能力和水平,本文試對上述問題予以進一步探討。
           
            黨內法規效力的基本內涵
           
            在法理學中,法的效力泛指法的約束力,是指法律文件對人們行為的約束力,側重一種國家強制和保障。受法律效力理論的影響,當前理論界通常認為,黨內法規效力也是一種約束力。例如,統編教材《黨內法規學》認為,“黨內法規效力,簡而言之,就是黨內法規的約束力”。“約束力說”揭示了黨內法規的強制約束作用,其集中體現即黨內法規“依靠黨的紀律保證實施”。這在很大程度上符合人們對效力的一般認識。
           
            然而,黨內法規效力既具有一般制度效力的共性,又在政黨實踐中形成了自身的個性。因此,理解黨內法規效力不能僅僅局限于效力本身,還應將其置于中國共產黨加強黨內法規制度建設的實踐語境,從黨內法規效力的客觀需要去把握。從這個意義上說,黨內法規效力作用的過程,實質上就是黨內法規轉化實現的過程。所謂黨內法規效力,就是指黨內法規固有的將文本規定從應然狀態轉化為實然狀態的能力。
           
            對此,可從黨內法規效力的價值、本質、表現、屬性四個方面進行理解和把握。
           
            第一,黨內法規效力的目的在于實現黨內法規的轉化。“約束力”側重黨內法規效力作用的表現形式,而“轉化力”則從效力作用全過程的整體視角揭示了黨內法規效力的根本價值和作用機理,有助于更加全面地認識黨內法規效力的本質特征。
           
            所謂黨內法規轉化,一方面是指黨組織、黨員通過對照黨內法規文本規定,使自身實際的行為活動始終保持在黨內法規提倡和允許的范圍內;另一方面是指黨內法規通過規范調整全黨的行為活動,把文本規定的行為模式和黨務關系從目標狀態轉化為客觀事實,進而實現黨內法規的價值追求。中國共產黨加強黨內法規制度建設,不僅僅是為了構建形成完善的黨內法規制度體系,更重要的目的在于實現黨內法規的充分轉化。黨內法規轉化不是一個自然而然進行的過程。
           
            一般來說,受制度調整和約束并不符合人的自然本性,而是一種不得已的必要生活方式,人們很難普遍自覺地按照制度規定來調整和約束自己的行為。因此人們在制定法律的同時,必須同時以國家強制力為基礎,賦予法律相應的效力。黨內法規亦不例外。毛澤東同志指出:“黨的紀律是帶著強制性的;但同時,它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面,決不是片面的命令主義。”黨內法規效力無論是表現為黨的紀律的剛性約束力,抑或是其他非強制性力量,都是保證黨內法規文本規定能夠充分轉化為現實的必要能力。概言之,黨內法規效力因應黨內法規轉化的客觀需要而產生,黨內法規轉化是深刻把握黨內法規效力作用理論與實踐的出發點和落腳點。
           
            第二,黨內法規效力是由規范力、引領力、執行力綜合作用形成的“合力”狀態。長期以來,黨內法規效力主要是作為“約束力”而被人們所認識。這種孤立、靜止、宏觀的視角,無法深入認識黨內法規效力的內部結構和作用過程,更無法揭示出黨內法規效力的本質特征。在微觀層面,黨內法規效力的作用過程其實是動態的、聯系的、復雜的。黨內法規效力具體表現為規范力、引領力和執行力。其中,規范力旨在確立調整對象應有的行為準則,引領力強調調整對象基于制度認同而自覺遵守,執行力側重權威組織力量保證制度轉化的實現。
           
            這三種能力在黨內法規轉化的目標導向下完成各自的功能區分,同時相互作用、密切配合,以整體性的“合力”狀態在宏觀層面呈現黨內法規效力。參照上述規范力、引領力和執行力的分析框架,如果說法律效力以執行力為主要特征,道德效力以引領力為主要特征,黨內法規效力則以引領力和執行力協同為主要特征。這是黨內法規效力與法律效力、道德效力的結構性區別,后文對此將作進一步闡述。
           
            第三,黨內法規效力是黨內法規的內在屬性。當前,一些學者對黨內法規的“效力”與“實效”概念未進行區分。例如有學者認為,黨內法規效力是黨內法規對全社會產生應當的和實然的影響力,包括規范效力、實際效力和認可效力;黨內法規效力的形態分為應然效力和實然效力,等等。從理論上說,“效力”與“實效”有著不同的內涵指向,不可混同。效力是制度的內在屬性,具有應然性、普適性、恒定性,而實效則是制度在現實生活中得到實際遵守、落實的程度或狀態,具有現實性、特定性、變動性。以“實效”概念混同“效力”概念,容易誤將事實層面大量偶然性、不確定因素帶入效力問題的探討中,模糊對效力本質的認識。
           
            因此,黨內法規效力應當是黨內法規的內在制度屬性,只能依據黨內法規本身而存在。從轉化角度來說,黨內法規效力是黨內法規轉化的前提條件和內在動力,沒有黨內法規效力,黨內法規便失去向實踐轉化的可能。當然,本文提出的黨內法規規范力、引領力、執行力,盡管分別指稱黨內法規效力作用的不同形態,但依然旨在揭示黨內法規內在應然的能力屬性。例如,“黨內法規具有執行力”與“黨內法規執行效果如何”是兩個完全不同層面的問題。
           
            第四,黨內法規效力本質上是中國共產黨統一意志的重要體現。“黨內法規姓黨”。黨內法規效力如同黨內法規本身,本質上都體現中國共產黨的統一意志。中國共產黨作為馬克思主義政黨,同時也是我國的執政黨,黨的獨特政治屬性和政治地位決定了加強黨內法規制度建設不僅事關治黨強黨,而且也事關執政興國。從這個意義上說,中國共產黨對于黨內法規轉化的意志要求并非可有可無、可嚴可松,而是一項必須完成好的重大政治任務。這種強烈的黨內法規轉化意志,決定了黨內法規效力在內容形式、作用邏輯和轉化力度等方面都具有鮮明的黨建風格。
           
            例如,每一部黨內法規效力背后都體現了制定主體的轉化意志和組織權威,從而保證黨的統一意志和決策部署能夠自上而下在全黨高效貫徹落實,同時黨內法規的效力位階實際遵循著黨的民主集中制原則,與黨的組織體系形成深度的內在邏輯契合。其中,中央紀委和黨中央工作機關由于履行“中央”層面的特定職責,其制定的黨內法規面向全黨、普遍適用,因而轉化意志更強,更具有“黨中央”權威性,在效力上必然高于省級黨委制定的地方性黨內法規。這與立法法關于“部門規章與地方政府規章之間具有同等效力”的規定存在根本性差異。
           
            黨內法規效力的結構性闡釋
           
            黨內法規效力由規范力、引領力和執行力構成,其分別具有特定的內涵和功能,彼此之間密切配合,共同形成推動黨內法規轉化的強勁動力。
           
            (一)黨內法規的規范力
           
            在黨內法規效力結構中,黨內法規規范力處于基礎性地位,是指黨內法規借助文本為調整對象確立行為準則的能力。
           
            首先,規范力是黨內法規之所以為規章制度的基本標志。“法律沒有應有效力,意味著法律的制定僅僅是一次規范的書寫過程而已,也就不值得人們特別關注它存在的必要。”黨內法規形式上由文字符號組成,然而不同于純粹意義上的文字演繹和敘事記錄,一旦具備規范力,文本意義上的黨內法規便脫離文字本身而成為代表黨的統一意志并具有特定要求指向的規章制度。之所以區分黨內法規的文本意義和規范意義,這是因為實踐中黨內法規公布和生效的時間并不一定相同。
           
            黨內法規既可以自公布之日起生效,也可以在條文中規定具體的生效時間或者特定的生效條件。黨內法規在生效以前,文本內容雖然涉及調整對象,但卻處于一種“休眠”狀態,不能直接成為調整對象應當遵循的規章制度;而黨內法規一旦生效,具備了規范力,便激活了黨內法規的制度屬性,黨內法規即開始與調整對象發生直接的作用聯系,具備制度的規范功能。因此,規范力關注的是黨內法規本身是否具有可作用于調整對象的能力或資格,是黨內法規作為規章制度的前提條件和基本標志。
           
            其次,規范力為調整對象確立應有的行為準則。在黨的領導和自身建設中,各級各類黨組織和全體黨員在組織意志和個人意志方面也會存在一定的差異,會進行不同的行為活動,產生不同的黨務關系。為維護黨的團結統一,黨內法規作為黨的統一意志的制度體現,在規范黨務關系、指導黨務行為方面發揮著重要的準繩作用。
           
            黨內法規具備規范力,意味著從制度層面構建形成了一套可以普遍適用、反復適用的行為準則體系,一方面為黨組織工作、活動和黨員行為提供清晰具體的行為遵循,促進黨的領導和黨的建設活動在制度軌道上有序進行;另一方面確立黨組織和黨員的行為邊界,按照全面從嚴治黨要求指明黨內法規鼓勵、允許或禁止的具體活動范圍,以指導全黨在遵循黨的統一意志基礎上開展活動,形成“又有集中又有民主,又有紀律又有自由,又有統一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。因此,正是在黨內法規規范力確立的行為準則基礎上,全黨按照黨內法規設定的要求和情形從事相應活動,同時對照黨內法規規定評價自身行為是否符合黨的要求,以及預測自身行為的法規后果等。
           
            最后,規范力為黨內法規轉化指明目標方向。在規范力作用下,黨內法規以權利和義務為基本范疇,明確規定了黨組織、黨員應當具有的職責職權和義務權利,構建形成一套從中央到地方覆蓋各級各類黨組織和全體黨員的具體權利義務體系。從黨內法規轉化角度來說,黨內法規規范力雖然并未起到直接推動轉化黨內法規的作用效果,但其確立了黨內法規轉化的任務要求,預設了黨內法規轉化的評價標準,在應然層面為黨內法規轉化過程奠定了目標基礎。在規范力指引下,黨內法規轉化的任務就是讓黨組織、黨員嚴格履行其職責、義務,依規行使其職權、權利,保證黨內法規規定的權利義務關系得到切實落實。
           
            另外,從黨內法規轉化機理看,引領力、執行力都是為著規范力確立的目標和要求推動轉化。沒有規范力奠定基礎,引領力、執行力都將成為無本之木,失去轉化的方向和意義。同時,規范力的表現形式在很大程度上直接決定著引領力、執行力的組合作用方式,例如黨的倡議性規定主要依賴引領力進行轉化,執行力的作用并不突出;但在紀律性規定方面,執行力則是黨內法規轉化的強勁保證力量。
           
            另外,為適應全面從嚴治黨要求的表達需要,黨內法規規范力在規范調整中形成一些鮮明特征。
           
            第一,黨內法規規范力以義務性內容為主。一般來說,制度規范根據內容可劃分為三種類型:(1)授權型,規定調整對象“可以”或者“有權”從事某項活動;(2)命令型,規定調整對象“應當”“必須”從事或者不從事某項活動;(3)禁止型,規定調整對象“禁止”從事或者不從事某項活動。后兩種主要是一種義務性規定。
           
            與法律規范的“公民權利本位”立法導向不同,黨內法規更多地體現“義務優先”的價值取向。例如,在黨員權利義務的規范調整中,黨員義務優先于黨員權利“出場”“生效”“評價”“實施”“實現”,具有程序上、邏輯上的優先和先占;在數量比重方面,黨內法規中義務性規定往往多于權利性規定,并且黨內法規授予黨員的權利主要是一種政治性權利,目的是為了黨員能更好地參與政治活動,因而黨員不能參照法律權利那樣可以自由選擇放棄,而是應按照黨內法規要求積極行使黨員權利。毛澤東同志曾深刻指出:“加強紀律性,革命無不勝。”黨內法規規范力整體上以義務性內容為主。這種導向特點內在地契合了中國共產黨作為無產階級先鋒隊的原則屬性,體現了黨的勇于自我革命特點,也是持續保持黨的凝聚力、戰斗力的制度保障和優勢所在。
           
            第二,黨內法規規范力更多地表現為原則性內容。根據抽象程度不同,黨內法規規范力可分為原則性規定和規則性規定。前者比較抽象、模糊,只提出一些概括性、方向性的要求或標準,例如制定黨內法規應“堅持便利管用,防止繁瑣重復”;后者比較具體、明確,一般沒有適用的自由裁量空間,例如入黨申請人在年齡上必須“年滿十八歲”。由于黨內法規在文本中較多地使用表示程度的動詞、副詞和形容詞,表示性質狀態和心理活動的詞語或語句,以及設置一些道德性準則或品質性要求,以至于黨內法規的規則性規定相較于法律而言,在很大程度上具有了原則性、抽象性、模糊性特點。因此整體看來,黨內法規規范力更多地表現為原則性內容。
           
            當然,黨內法規的這個特點在一定程度上會對黨內法規的適用和遵守帶來消極影響,加大黨內法規轉化過程的不可控性,但另一方面也使黨內法規能更加靈活地適應當前復雜多變的黨建形勢,并且為通過引領力激發全黨的守規能動性提供充分的作用空間。
           
            第三,黨內法規規范力以行為和思想為作用客體。除道德規范作用于人的內心外,通常來說制度只規范作用于人的行為。例如法律就是一種行為規范。馬克思說過:“對于法律來說,除了我的行為以外,我是根本不存在的。”但是對于黨內法規而言,黨內法規規范力不僅作用于黨組織、黨員的行為,在一定情況下也涉及黨員的思想,對黨員思想建設作出具體規定。例如《中國共產黨廉潔自律準則》規定,黨員和黨員領導干部“必須堅定共產主義理想和中國特色社會主義信念,必須堅持全心全意為人民服務根本宗旨永葆黨的先進性和純潔性”。
           
            《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》指出,在已有黨內政治生活準則和廉潔自律準則基礎上,研究制定中國共產黨思想道德準則。黨內法規把黨員的行為和思想都作為規范力的作用客體,這與法律、道德存在顯著區別。究其根源,中國共產黨是以共同理想信念維系起來的政黨組織,黨員的思想建設在黨的建設工作中一直占據十分重要的位置,因此從黨內法規層面明確體現我們黨對黨員思想及其建設的具體要求,充分發揮制度對于思想建設的支撐和引領作用,這是加強黨員思想建設、提升黨員思想水平的必要舉措和特色所在。
           
            (二)黨內法規的引領力
           
            作為黨內法規效力的重要組成部分,黨內法規引領力是黨內法規內在具有的吸引、感化、號召黨員自覺遵守黨內法規、模范踐行黨的要求的能力屬性。在規范力確立黨的規則的基礎上,黨內法規引領力正面激發黨組織、黨員的守規能動性,為黨內法規高效轉化注入強勁的思想動力。
           
            黨內法規引領力首先表現為政治上的引領。馬克思主義政黨是一個十分注重政治先進性的組織,要求黨組織成員必須旗幟鮮明講政治。習近平總書記強調指出,全面從嚴治黨首先要從政治上看,不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。“黨員”是一個組織身份,更是一種政治身份,意味著黨員必須善于從政治層面清醒認識自身與組織的關系,增強組織意識,在黨的組織領導下朝著實現共產主義理想目標不懈奮斗。黨內法規作為黨的自治型規章制度,不僅是一種制度性約束,同時更彰顯黨的政治性要求,集中體現了我們黨勇于自我革命、從嚴管黨治黨的政治品格。
           
            由此而言,“講政治”不是抽象的原則,而是有著具體的內容和要求,全黨自覺遵守黨內法規便是“講政治”的具體體現。黨內法規引領力首先通過與“黨員”的身份相聯系和作用,在遵循文本明確規定的政治方向、政治道路的同時,通過喚醒黨組織、黨員的政治理想、政治身份、政治覺悟,促進黨組織、黨員從講政治高度嚴格履行遵守黨內法規的政治義務和政治責任,維護黨中央權威和集中統一領導,進而為黨內法規轉化提供充分的政治保障。
           
            同時,黨內法規引領力是對黨員制度認同的思想感召。黨內法規制度建設是全黨共同進行的規則之治的事業。黨內法規歷經嚴格的制定程序,本身體現了黨的共同意志和最高理性,具有天然的制度權威。黨內法規一經確立,就如同一面旗幟,吸引和指引全黨向黨中央看齊、靠攏,黨組織、黨員自愿自覺以黨內法規為行動指南,按照黨內法規的規定要求和指引方向不斷奮斗。
           
            在全黨對黨內法規具有這樣一種普遍的、整體的、抽象的認同基礎上,黨內法規引領力通過作用于黨員的思想,將抽象認同延伸至對特定黨內法規內容的具體認同,促進黨組織、黨員形成遵守特定黨內法規內容、維護黨內法規權威的思想自覺、行動自覺。顯然,引領力作用下的守規自覺性,既不是建立在外在強制性懲戒后果的威懾上,也不同于道德習俗、輿論壓力下的被迫自我改變,而是黨組織、黨員基于黨內法規制度認同而進行的自愿服從、自我約束。這是持續推動黨內法規轉化的根本性力量。
           
            黨內法規引領力是一種思想作用力,主要具有以下特點:
           
            第一,黨內法規引領力需要良好的黨內政治文化作為前提。作為一種非外在強制性力量,黨內法規引領力主要與黨員的思想認識產生聯系。除了法治思維和法治意識,黨員的政治素養、黨性覺悟等水平如何,是否對黨忠誠和堅決服從黨的決定,能否對黨內法規產生認同和信仰等,都直接影響黨內法規引領力的作用效果。由于黨內政治文化是中國共產黨關于黨的政治屬性、政治信仰、政治原則和政治方向等關鍵性政治議題的認知積淀和觀念傾向,它既反映黨員政治思想的整體性水平,同時也反過來作用影響黨員的思想認知和行為活動。可以說,黨內政治文化有助于涵養黨內法規制度文化,提升黨員的法治思維和法治能力,為黨內法規引領力充分發揮作用奠定良好的思想文化氛圍。因此,黨內法規引領力十分依賴良好的黨內政治文化,需要構建良好的黨內政治生態。
           
            第二,黨內法規引領力注重調動黨員守規的能動性。引領力是黨內法規普遍具有的能力屬性,然而面對不同類型的黨內法規卻有著不同程度的功能表現。特別是在原則性、模糊性規范和號召、鼓勵、獎勵等激勵性規范中,引領力作用更加重要、更加突顯,可以充分激發黨組織、黨員遵守黨內法規的內在潛能。人是有主觀能動性的,作為先進分子的共產黨員更是如此。由于“監督各個人行動最有效的力量是每個人自己。我們沒有一刻能不受自己意志的檢察”,在引領力作用下,黨組織、黨員通過對黨內法規文本規定、制度精神、文化氛圍、要求趨勢等進行深刻理解和全面把握,然后根據自身實際情況按照黨內法規的規定要求和指引方向發揮能動性作用,能夠在實踐復雜情勢中更加充分地實現黨內法規的價值追求。
           
            第三,黨內法規引領力旨在追求黨內法規的高標準轉化。勇于自我革命是中國共產黨最鮮明的品格。盡管黨內法規主要設定了黨的最低行為標準,但這并不意味著黨組織、黨員應當按照最低標準進行自我要求、自我約束。這是黨內法規不同于法律的重要特點。進一步說,黨內法規引領力強調對黨員進行政治引領、思想感召,形成的不止是一般意義上的“合規”,而且還包含自覺遵守、模范踐行,表現為主動學習黨內法規,根據黨內法規自我對照檢視,按照制度精神和要求高標準自我約束,在自覺守規的同時敢于同身邊各種違規行為作斗爭,等等。正是在黨內法規引領力這種高標準轉化的作用下,黨內法規實際的實施效果往往會超過黨內法規制定時的預期成效。最典型的莫過于“八項規定改變中國”。
           
            (三)黨內法規的執行力
           
            黨內法規執行力是指黨內法規依托黨的權威組織力量,保證黨內法規的文本規定得以轉化落實的能力。
           
            一方面,黨內法規執行力是保證黨內法規轉化的組織性力量。加強黨內法規制度建設本身具有強烈的公共性、組織性,黨的組織保障貫穿于黨內法規制定和實施全過程。黨內法規具有執行力,這意味著激活了保證黨內法規轉化實現的組織性力量,相關黨組織和黨員領導干部不僅產生了特定的執規責任,包括執規的主體責任、統籌責任、牽頭執行責任、配合責任、監督責任等,而且在責任導向下應當積極部署和推動黨內法規轉化落實,針對執規和守規的具體情形,可以根據有關規定使用黨內監督、執紀、問責等各種組織方式。
           
            另一方面,黨內法規執行力直接作用于黨組織、黨員的實際行為。與黨內法規引領力作用于黨員的內心不同,執行力著眼于黨組織、黨員的實際行為,是一種外部監督和約束力量,主要表現為對合規行為的組織保護和對違規行為的組織糾正。特別是一旦出現違規情形,在黨內法規執行力作用下,黨的特定執規主體按照黨內法規相關規定,以黨的權威名義從組織層面對違規行為進行懲戒,顯露出執行力的剛性約束和強制轉化作用。關于權威,恩格斯指出:“權威,是指把別人的意志強加于我們;另一方面,權威又是以服從為前提的。”黨內法規執行力正是將黨的意志從外在強加到調整對象,要求調整對象絕對服從黨的意志,通過一系列組織行為尤其是懲戒行為促進其遵守黨內法規或者糾正其違規行為,從而保證黨內法規切實轉化。
           
            黨內法規執行力具有以下特點:
           
            第一,黨內法規執行力側重維護黨內法規的底線要求。由于黨內法規執行需要動用一定的人力、物力等,是一種有限的組織資源,因此黨內法規執行力更關注的是黨內法規的底線要求,以保證黨內法規在最低限度上能夠順利轉化。所謂底線要求,是指觸及黨的核心利益、重大原則和其他絕對不能違反的要求,一旦被突破將會對黨的性質、形象、地位等造成嚴重影響。例如黨內法規中的紀律性規定尤其是黨的政治紀律和政治規矩。而且越是觸及黨的底線要求,黨內法規執行力的作用越明顯,其外在約束效果更具有組織性、強制性。從這個意義上說,黨內法規的執行力是黨內法規內在保證黨內法規轉化的最后一道也是最有力的組織防線。
           
            第二,黨內法規執行力以黨的強制懲戒為重要特征。在執規的眾多組織方式中,黨內懲戒歷來受到普遍關注。黨內懲戒的強制性源于黨的組織權威,顯然這不同于國家法律以國家暴力機器為后盾的強制性。由于黨章明確規定“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。這就要求黨組織對違規對象的強制懲戒不能違反憲法和法律對公民人身自由、財產等基本權利的保護。關于黨內法規的強制懲戒方式,《中國共產黨問責條例》第8條規定,對黨組織的問責方式包括檢查、通報、改組;對黨的領導干部的問責方式包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分。《中國共產黨紀律處分條例》第8、9條規定,對黨員的紀律處分種類包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍;對黨組織的紀律處分種類包括改組、解散。
           
            由此可見,違反黨內法規最嚴重的黨內懲戒是對黨員“開除黨籍”、對黨組織予以“解散”,這顯然與法律的最高懲戒“死刑”不能相提并論,但這并不意味著黨內的懲戒標準很低。從政治層面來說,“開除黨籍”“解散”即宣告了其政治身份的“死亡”,會對黨員、黨組織造成重大的不利政治影響。此外,從權利救濟角度來說,上述黨內懲戒作出以后,被懲戒黨組織、黨員不服的,只能依照黨章及有關規定進行黨內申訴,不能訴之于國家司法途徑。這種權利救濟的封閉性,進一步凸顯出黨內法規強制執行的特殊性。
           
            第三,黨內法規執行力蘊含著制度教育和預防的價值理念。中國共產黨歷來秉持懲前毖后、治病救人的執規方針,對強制懲戒尤其是嚴重懲戒始終保持著謹慎和克制。如果按照違規程度進行區分,黨內法規執行力除作用于嚴重的違規行為外,對日常輕微的違規行為也給予充分關注。例如《中國共產黨紀律處分條例》第5條規定了監督執紀的“四種形態”,將黨內法規執行力的作用情形區分出四種層次,要求經常開展批評和自我批評、約談函詢,讓“紅紅臉、出出汗”成為常態;黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數;黨紀重處分、重大職務調整的成為少數;嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。
           
            由此來看,黨內法規執行力既在于強制懲戒,更注重教育和預防,綜合使用黨內監督、執紀、問責等多種組織方式,一旦發現苗頭性、傾向性等輕微違規情形,即通過黨內法規執行力抓早抓小,從組織上及時對違規情形進行嚴肅糾正。因此,黨內法規執行力通過對各種程度的違規行為保持常態化、無死角、強有力的執規力度,形成防微杜漸的制度教育和預防效果,從而保證和維護黨內法規的底線要求。
           
            黨內法規效力的法理基礎
           
            黨內法規效力從何而來、正當性何在,是理論界一直重點關注和探討的問題。歐愛民教授曾翔實梳理關于黨內法規效力的五種理論依據,分別是“自治權說”“程序正當性說”“權利處分說”“特別權力關系說”“領導權說”。可以發現,上述五種學說既有一定合理性,也存在一些局限。它們的共同點都是把黨內法規效力作為一個整體進行認識,視線聚焦于黨內法規何以在黨內或者黨外具有約束力。
           
            我們認為,黨內法規效力由規范力、引領力、執行力所構成,這三種不同屬性的黨內法規效力有著側重不同的法理基礎。從理論上嘗試運用單一學說去概括黨內法規效力的法理基礎,要么會出現理論闡釋難以面面俱到,要么會因理論闡釋愈加抽象而逐漸脫離中國共產黨黨內法規效力這一具體實際。因此,黨內法規效力的法理基礎應是由“自治說”“認同說”“授權說”“協同說”共同構成的“綜合說”。
           
            (一)黨內法規規范力的法理基礎
           
            黨內法規之所以對黨的領導和黨的建設活動進行規范,從應然層面構建形成一套以職責職權、義務權利為內容的黨內法規制度體系,根本目的是為中國共產黨從嚴管黨治黨提供基本依據和工作抓手。
           
            第一,從嚴管黨治黨是中國共產黨的自治行為。作為一個政黨組織,中國共產黨有權按照黨的統一意志要求對黨的事務和黨的成員進行從嚴治理。這也是任何一個組織應有的自治權。需要注意的是,自治權的權限范圍和行使方式必然要與組織目標、組織屬性、行動邏輯、實踐環境等具體情形相適應。不同組織實際上有著不同形態的自治權表現。我國《憲法》第1條明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。中國共產黨作為馬克思主義執政黨,顯然,其獨特的政治地位決定了黨的實踐活動不僅包括黨的自身建設,而且包括黨的領導。這是中國共產黨與大多數政黨尤其是西方國家政黨存在的根本區別。
           
            因此,中國共產黨的自治范圍伴隨著黨的實踐展開,覆蓋到黨的領導和黨的建設活動各方面。從這個意義上說,中國共產黨論域下的“自治權”已不同于在西方市民社會基礎上發展而來的嚴格限制在組織內部治理的“自治權”概念,而是回歸到“自治”一詞的本初意義,即中國共產黨依靠自身力量解決自身存在的各種問題。
           
            第二,中國共產黨從嚴管黨治黨必然需要制定規則。黨的實踐充分證明,當形勢越復雜,任務越艱巨,就越要確保全黨統一意志、統一行動、步調一致。從黨內法規層面確立統一明確的規則,正是維護黨的團結統一的根本舉措。習近平總書記深刻指出:“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”由于中國共產黨全面從嚴治黨的范圍覆蓋黨的領導和黨的建設活動,因此為全方位保障推進全面從嚴治黨,黨內法規除了規范黨的自身建設外,也對黨的領導關系進行規范調整,作出相應的制度安排。過去理論界長期圍繞黨內法規效力“能否外溢”展開爭論。事實上,只要全面把握了黨內法規自治的功能、內涵、邊界和邏輯,便可清醒地認識到,黨內法規對非黨員干部、共青團等黨外對象產生規范作用和影響同樣具有必然性、正當性,因此黨內法規效力“溢出”在理論上是一個偽命題。
           
            第三,黨內法規規范力充分體現了全面從嚴治黨的要求。從嚴管黨治黨的客觀需要為黨內法規規范力的形成提供了理論依據。同時也對規范力的內容、形式、邏輯、邊界等作出了內在規定。即便當前強調全面從嚴治黨和加強黨的全面領導,但這并不意味著黨內法規可以任意對黨組織、黨員以及群眾、非黨組織作出規范性要求,而是必須在遵循黨的執政規律和自治規律基礎上開展相應的制度建設。黨內法規規范力應當著眼于加強黨的長期執政能力建設、先進性和純潔性建設目標,緊緊圍繞黨的領導活動和黨的自身建設活動,把黨對全面從嚴治黨實踐的理性總結和決策部署具體轉化為相應的職責職權、義務權利等黨務關系規范,為有序推進全面從嚴治黨提供規則指引。
           
            (二)黨內法規引領力的法理基礎
           
            推進黨的建設新的偉大工程,最根本的方式是立基于黨組織、黨員的自覺擁護。鄧小平同志曾指出:“(黨)真正的優勢要表現在群眾擁護上。把優勢建筑在權力上是靠不住的。”同理,推動黨內法規轉化,絕不能過分依賴黨的組織性、強制性力量,“刑罰的頻繁,表明政府的軟弱和無能”。引領力之所以能成為黨內法規效力的重要組成部分,其核心即在于黨員對黨內法規具有天然深厚的認同基礎。
           
            一方面,黨內法規在黨的政治權威基礎上先在地形成了制度權威。中國共產黨從1921年“一大”召開時只有50多人,發展至今擁有近9200萬名黨員、460多萬個基層黨組織,成為我國最高政治領導力量,是中國特色社會主義事業的領導核心,因而毫無疑問具有強大的組織號召力和領導權威。
           
            主要說來,一是黨的初心和使命崇高。中國共產黨不是通過利益來維系的政治組織,而是以共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想維系起來的政治組織。其始終牢記為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命,在時勢發展中能夠不斷提出符合最廣大人民根本利益和全黨共同意愿的綱領、主張和路線方針政策。
           
            二是黨的理論和方法科學。中國共產黨以馬克思主義為指導,將馬克思主義基本原理與中國具體實際相結合,發展產生了毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想,始終掌握著強大的真理力量。
           
            三是黨自我革命的人格魅力。為保證黨的先進性和純潔性,中國共產黨歷來重視組織建設和黨員管理,以徹底的自我革命精神推進全面從嚴治黨,始終保持和發揚黨的優良傳統和作風。有學者指出:“馬克思主義對參與訂約者的吸引力不在于維護和實現一己之利,它的吸引力是理性上的科學預見和直覺上的道德正當。”黨的強大的信仰力量、真理力量、人格力量,是黨員以及群眾自覺支持和擁護的根基所在。由此可見,黨內法規作為黨約束組織成員、團結帶領全黨統一行動的基本規則,是黨的意志的權威體現,由黨的政治權威而天然地衍生出黨內法規制度的權威。
           
            另一方面,黨員是具有較高政治思想覺悟的先進分子。黨內法規認同的產生,除了依托黨本身的權威吸引,也離不開黨員先進的政治思想覺悟。共產黨員是活動在群眾周圍的“先進分子”“積極公民”,一般都具有崇高理想、為民情懷、勇于斗爭、擔當奉獻、嚴于律己等優秀品質。這是黨的先進性和純潔性的堅實基礎。
           
            結合入黨過程來看,中國共產黨向來重視發展黨員工作,一方面對黨員明確提出了多方面要求,例如“承認黨的綱領和章程”“積極工作、執行黨的決議”“貫徹執行黨的基本路線和各項方針、政策”“自覺遵守黨的紀律,首先是黨的政治紀律和政治規矩,模范遵守國家的法律法規,嚴格保守黨和國家的秘密,執行黨的決定,服從組織分配,積極完成黨的任務”,等等;另一方面建立了嚴格、規范的入黨程序,來自社會各階層的優秀分子從申請入黨,到歷經入黨積極分子培養教育、發展對象考察、預備黨員教育考察等環節,需要經歷較長的層層嚴格教育、考察和篩選,最終才能正式加入中國共產黨的隊伍。
           
            此外,我們黨通過“三會一課”、教育培訓等多種方式,持續加強黨員政治理論學習,不斷提升黨員的思想政治覺悟和理論水平。可以說,黨員隊伍整體上具有明顯高于普通群眾的政治思想覺悟,能夠更加自覺地識別并且按照黨的要求履行黨員義務,切實遵守黨內法規。
           
            正是由于黨的權威吸引和黨員較高的政治思想覺悟,黨員對于黨內法規有著天然的、深厚的認同感。這是黨內法規引領力之所以形成并能夠發揮重要作用的思想基礎。盡管現代制度理論也特別重視調整對象的制度認同,認為制度持續有效運行除了依靠權力外,根本上應立基于調整對象的認同和服從。
           
            然而,不同于法治主要建立在“人性惡”的基礎之上,以防惡為首要目的,黨內法規更多地建立在黨員政治意義上“人性善”的基礎之上,以激勵發揮黨員先鋒模范作用為首要目的。這種區別根源于中國共產黨的先鋒隊屬性,以及對黨員具有一種認可、信任、幫助和激勵的情感因素。這在黨員間互稱“同志”中可以充分顯現。因此,在團結合作、彼此信任的黨內政治氛圍下,黨內法規引領力是黨內法規效力的鮮明特色,是推動黨內法規順利轉化的強大優勢。
           
            (三)黨內法規執行力的法理基礎
           
            在黨內法規引領力作用下,盡管大多數黨組織、黨員能夠自覺遵守黨內法規,維護黨內法規權威,但人的思想情緒具有不穩定性,現實中也存在一些違反黨規黨紀的情形,因而黨內法規轉化不能完全寄托于黨員的個人自覺,還需要通過外在的組織性力量予以底線保證。黨內法規執行力作為這種權威的組織性力量,之所以能夠對黨的自身建設活動和黨的領導活動進行強制性約束和調整,其法理基礎即在于黨內法規的執行獲得了調整對象的根本授權。
           
            一方面,黨員通過入黨宣誓進行了概括授權。入黨宣誓是每一位黨員入黨時的必經環節,“我志愿加入中國共產黨,擁護黨的綱領,遵守黨的章程,履行黨員義務,執行黨的決定,嚴守黨的紀律隨時準備為黨和人民犧牲一切,永不叛黨”。從誓詞內容可以看出,黨員在宣誓時已經表明其自愿服從黨組織管理的立場,并且以黨員身份在長期服從組織管理的客觀事實中不斷強化黨內法規執行力的正當性基礎。
           
            目前理論上存在較大爭議的問題是:黨內法規執行力能否對黨組織、黨員作出自由、財產等更多權利的限制?主流觀點認為,我國憲法和黨章都強調中國共產黨必須以憲法為根本的活動準則,在憲法和法律范圍內活動,因此黨內法規的執行力不能突破憲法和法律對公民基本權利的保護。但也有學者提出,黨內法規的強制性根本上是建立在黨員的志愿基礎上,如黨員交黨費、做無神論者等,表面上看這不符合法律對公民的權利保障,但權利的實質就是既可行使,也可放棄,黨員放棄自己的部分權利,在本質上是符合法律精神和權利特性的。
           
            對上述觀點,我們認為,黨員的授權是自愿的、明示的、全面的,“隨時準備為黨和人民犧牲一切”,就充分表明了黨員對于入黨的態度、立場和決心。這構成了黨內法規對于違規違紀黨組織、黨員采取任何強制性約束的正當性基礎。但黨章同時也規定了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”,這是中國共產黨為自身主動設立的行為準則、要求,是一種政治自覺,即便黨員同意黨內法規可以進行更多權利的限制,我們黨也應保持必要的克制,嚴格在全面從嚴治黨的客觀需要中明確黨內法規執行力的作用邊界和方式。
           
            另一方面,部分群眾和非黨組織通過憲法確認堅持黨的領導而完成抽象授權。憲法是國家的根本大法,集中體現全國各族人民的共同意志和根本利益。2018年3月,我國憲法修正案在《憲法》第1條新增規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”,從而在憲法具體規范層面正式確認中國共產黨的領導地位。因此,中國共產黨進行總攬全局、協調各方的領導活動,以及在黨的領導領域開展相應的黨內法規制度建設,都具有憲法的抽象授權和根本保障。例如,基于黨管干部、黨管軍隊、黨管宣傳、黨管意識形態、黨管機構編制等特定黨的領導原則,黨內法規在規范這些黨的領導活動時,不可避免地會對部分群眾和非黨組織的權利義務關系進行調整,甚至會對違規行為作出相應的懲戒。從法理上說,黨內法規這些規定及其懲戒只要不違背憲法明確的禁止性規定,在堅持黨的領導這一憲法原則下都具有充分的合憲性基礎。
           
            此外,為保持黨的先進性和純潔性,中國共產黨在特定領域也會規范調整部分群眾的權利義務,如《中共中央紀委關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業的具體規定(試行)》。但我們必須清醒地認識到,該規定的執行力并不直接作用于配偶、子女,而是嚴格限定在領導干部本人,即“給予組織處理”或“以違紀論處”。從這個意義上說,在涉及調整群眾和非黨組織方面,我們黨對黨內法規執行力的作用方式和邊界范圍一直保持著嚴謹、慎重的態度,充分體現了黨的人民立場。
           
            (四)引領力和執行力協同保障的法理基礎
           
            在推動黨內法規轉化過程中,黨內法規效力還表現出以引領力和執行力相輔相成、協同保障黨內法規轉化的鮮明特征。這明顯區別于法律效力側重執行力、道德效力側重引領力。對此,可以從中國共產黨堅持以德治黨和依規治黨相結合、思想建黨和制度治黨同向發力的辯證統籌思維中予以進一步把握。
           
            第一,這符合全面從嚴治黨的高標準要求。作為馬克思主義政黨,中國共產黨的先進性和純潔性不僅體現在黨組織、黨員的行為上,而且體現在黨員的思想道德作風等方面。我們黨歷來十分重視黨員的思想建設,例如要求黨員不僅在行為上、組織上入黨,更要從思想上入黨,深刻認同黨的綱領章程。再如推進反腐敗斗爭,不僅要實現“不敢腐、不能腐”,更要實現“不想腐”,注重形成反腐敗斗爭的思想防線。
           
            由此說來,推進全面從嚴治黨、依規治黨,目的不僅是要求黨組織、黨員在實際行為中遵守黨內法規,維護黨內法規權威,更要從思想深處培養形成自覺守規的規則意識,發自內心地向黨內法規對標看齊,與黨中央決策部署等保持高度一致。針對黨員思想引領和行為治理,黨內法規唯有引領力和執行力共同作用、雙管齊下,才能全面滿足全面從嚴治黨的高標準要求。
           
            第二,這契合了黨內法規“高線”與“底線”的雙重規范標準。富勒在《法律的道德性》一書中,曾將道德區分為“愿望的道德”和“義務的道德”,分別對應高標準要求和低標準要求,“法律便是義務的道德最近的表親”。作為中國共產黨在從嚴管黨治黨實踐中探索形成的制度規范,黨內法規形成了一些獨特風格。例如黨內法規不僅規定了紀律性、義務性的“底線”要求,同時也規定了激勵性、倡議性的“高線”要求。可以說,“愿望的道德”和“義務的道德”同時存在于黨內法規之中。
           
            對于“底線”要求,這是全黨對全面從嚴治黨的最低限度共識,必須依賴黨內法規執行力予以保證實現;然而對于“高線”要求,正如富勒所說的“如果義務的道德向上伸展出它的恰當領域,強制性義務的鐵腕就可能抑制試驗、靈感和自發性”,因此由黨內法規引領力而非執行力來引領黨內法規轉化,將更符合“高線”要求的內在規律。概言之,黨內法規引領力和執行力的協同保障,內在地契合了黨內法規兼具“高線”與“底線”要求的規范格局。
           
            第三,這體現了我們黨推動黨內法規切實轉化的強烈意志。方法手段要適應目標的要求才能有助于目標的實現。馬克思主義政黨的先進性品質和徹底的自我革命精神,內在要求我們黨不僅要重視黨內法規的實踐轉化工作,更要從多方面積極部署和推動黨內法規實現充分轉化。習近平總書記強調指出:“制度制定很重要,制度執行更重要。”
           
            從理論上來說,思想決定行為,行為體現思想,二者具有內在的統一性。黨內法規引領力作用于黨員思想,提升了黨員模范守規的自覺性、能動性,進而可以減少黨員違規和黨內懲戒的情形;黨內法規執行力作用于黨員違規行為,強化了黨內法規的剛性約束,釋放出制度威懾的信號,有助于促進黨員更加自覺地守規。在黨強烈的黨內法規轉化意志下,黨內法規在效力層面辯證地融合強制性和非強制性力量,形成引領力和執行力相輔相成、相互促進、相得益彰的作用格局,為黨內法規實現徹底轉化奠定最有力的保障基礎。
           
            黨內法規效力的保障
           
            為提升黨內法規的轉化能力和水平,確保黨內法規能按照制度預期產生相應的治理效能,有必要具體問題具體分析,立足黨內法規效力結構,從規范力、引領力、執行力三方面分別加強黨內法規的效力保障。
           
            (一)黨內法規規范力的保障
           
            黨內法規規范力的核心要義是按照全面從嚴治黨要求,為黨的領導和黨的建設活動確立規則、劃定邊界、提供依據。具體說來,保障黨內法規規范力主要包括以下三方面:
           
            第一,提升黨內法規內容的科學性。“良法是善治之前提”。黨內法規能否保障推進全面從嚴治黨,首先取決于黨內法規內容的科學性。作為自治型政黨規范,黨內法規必須堅持“黨內法規姓黨”的政治方向,并貫穿于全面從嚴治黨活動各方面,充分體現全面從嚴治黨的意志要求。當前尤其值得注意的是,黨內法規既是“底線”,也是“高線”,不宜參照國家法律那樣主要立足于行為底線,也不能脫離黨的現實基礎一味高標準從嚴要求。
           
            黨內法規內容既重激勵又重約束,必須善于從黨的實踐中正確發現、提煉、運用和發展黨的規矩,同時把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗相結合,按照黨的政治屬性要求、黨建治理邏輯、黨的領導實踐等具體情形開展相應的制度建設。例如針對黨的“底線”和“高線”,二者的屬性、功能均有不同,應分別對應黨內法規的“戒律”和“勸導”,方能形成黨內法規內容的科學底色。
           
            第二,提升黨內法規形式的規范性。黨內法規作為黨的重要制度規范,在形式上既具有制度的共性特征,也體現出一定的政黨風格。在《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規名稱、表述形式、發布公開等形式規范性已有規定的基礎上,當前需要注意的主要是兩方面:一方面應以調整對象的常識標準把握黨內法規的“明確性”。文本表述清晰明確,是黨內法規得以切實遵守和執行的前提條件。然而,衡量黨內法規明確性的標準必定是基于黨員而非群眾的常識標準。由于黨員較群眾而言在政治理論和政治覺悟方面具有顯著優勢,黨內法規的“黨言黨語”事實上對黨員和群眾有著不同的規范體會。
           
            因此,若以群眾的常識標準來苛責“黨言黨語”,以及一味追求“法言法語”,則會進入黨內法規明確性的認識誤區。另一方面應注重維護黨內法規的內在統一。當前,黨內法規已經形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面并具有龐大規范群的制度體系。因此黨內法規體系建設既要防范規范之間不一致、相沖突、抵觸等邏輯性問題,也要加大對重復性、關聯性、零散性規范的整合力度,以在更高水平上形成完善的黨內法規制度體系。
           
            第三,提升黨內法規程序的民主性。黨內法規制定工作應當嚴格按照《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的要求和精神進行。毫無疑問,民主立規是黨內法規深入黨心的重要基礎,是提升黨內法規科學性的程序保證。盡管《中國共產黨黨內法規制定條例》第22、25條對民主立規作出了一定的制度要求,然而總體上說,民主立規工作仍有待加強。
           
            一方面,《中國共產黨黨內法規制定條例》關于民主立規的規定比較原則、抽象,在實際工作中不易準確把握和貫徹落實,因而可通過黨內法規解釋形式,將民主立規的原則性規定進一步細化,以增強民主立規程序的可操作性和約束性;另一方面,在黨內法規制定過程中,普通黨員、相關群眾能夠參與表達意見和建議的渠道十分有限,因而有必要加強黨內法規制定工作的公開力度,通過創新法規制定工作的信息公開和意見征集方式,為更多普通黨員、相關群眾參與黨內法規制定工作提供平臺和機會,確保對黨內法規制定工作有益的意見和建議能夠得到充分反映。
           
            (二)黨內法規引領力的保障
           
            長期以來,理論界對黨內法規的引領力普遍關注不足。黨內法規引領力是推進黨內法規轉化最根本、最長遠,也最難以形成的力量,是黨內法規效力的特色和優勢所在。考慮到引領力建立在黨員對黨內法規權威認同的基礎上,因而黨內法規引領力應當從以下方面加強保障。
           
            第一,持續彰顯馬克思主義執政黨形象。黨內法規的制度魅力從根本上說是建立在黨的光輝形象上。黨的形象作為黨內在氣質的外顯和執政施策的全面展示,是增強黨的凝聚力、向心力與感召力的內在要求。長期以來,我們黨十分重視黨的形象構建,以“兩個先鋒隊”形象樹立標桿、自我要求,以強大的人格魅力團結吸引大量來自社會各階層優秀分子的擁護和加入。
           
            2017年,黨的十九大報告進一步提出的“把黨建設成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經得起各種風浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執政黨”,全面勾勒出新時代黨的形象建設目標。加強馬克思主義執政黨建設,要求我們黨不僅要提高黨的執政能力和領導水平,更為關鍵的是,要一以貫之地推進全面從嚴治黨,保證黨的初心和使命始終不變,以自我革命凝聚形成黨強大的人格魅力和道德力量,強化黨員的身份歸屬感、自豪感和使命感,增強黨組織、黨員自覺守規的意識和動力。
           
            第二,常態化加強黨員教育管理工作。黨員要具備較高的政治思想覺悟并非一蹴而就,更不會一勞永逸。由于人的思想情感在不同時期會受到外界不同程度的影響,黨員的黨性素養具有一定的不穩定性,故而必須常態化地持續加強黨員的教育培訓。2019年中共中央印發了《中國共產黨黨員教育管理工作條例》,從政治理論教育、政治教育和政治訓練、黨章黨規黨紀教育、黨的宗旨教育、革命傳統教育、形勢政策教育、知識技能教育等方面對黨員教育提出了明確要求。
           
            然而當前最重要的問題是,如何保證該條例的各項規定要求在實踐中能真正得到常態化貫徹落實。黨員教育雖然依賴一定的工作指標,例如時長、頻率等,但更多地應關注黨員教育質量以及黨員思想道德、黨性素養等情況,而不能以黨員教育的“數量”標準取代“質量”目標。此外,除了黨員教育培訓的硬性管理,還需要重視黨員日常的思想政治工作,通過常態化開展黨內談心談話、批評與自我批評等組織生活,潛移默化地增強黨員的黨性素養。
           
            第三,適度體現黨內法規文本的感染力。黨內法規能對黨員產生政治引領和思想感召作用,在一定程度上與黨內法規的語言感染力有關。黨內法規盡管與法律理性、精簡、嚴肅、冰冷的語言表述有一定的相通之處,但在很大程度上依然保持著“黨言黨語”的風格特點,應該“注重用政治話語彰顯其政治性,既要注重力度,實現法規的剛性約束,也要體現溫度,彰顯政治的人文關懷”。
           
            另外,對于特定的黨內法規而言,其不僅僅只是在確立規則,同時也應具備闡釋規則的宣傳教育意義。例如《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就是一個思想性、政治性、綜合性很強的重要黨內法規,在開展黨內政治生活的經驗、規范、原則、立場等方面,“有很多問題需要講講道理”,因此用準則而非條例形式更有助于全黨深入領會該黨內法規的精神和要求。
           
            (三)黨內法規執行力的保障
           
            黨內法規執行力作為保證黨內法規轉化的最后一道防線力量,必須予以充分保障。
           
            第一,提高黨內法規執行工作的嚴肅性。黨內法規執行力如何,首先取決于黨內法規執行工作的嚴肅性、權威性。過去很長一段時間,管黨治黨失之于寬松軟,問題的主要原因不在于無規可依,而是有規不依、執規不嚴、違規不糾。面對違規情形,一旦有關組織不能及時嚴肅地糾正處理,捍衛黨內法規的權威,必然會導致“破窗效應”,黨內法規便成為“紙老虎”“稻草人”,制度執行力大打折扣。因此,為保障黨內法規的執行力,首要的是必須提高黨內法規執行工作的嚴肅性,通過對黨內違規行為進行嚴肅處理,不搞變通、沒有特權,用持之以恒的嚴格執規增強黨內法規的剛性約束作用,向全黨釋放守規矩、講紀律的執規信號,營造良好的制度文化氛圍。
           
            第二,加強黨內法規執行主體的素質建設。黨內法規執行效果如何,最終要依靠執行主體的作用來實現,取決于執行主體能否切實履行黨內法規執行責任。關于黨內法規執行不力的原因,習近平總書記深刻指出:“有的是缺乏執行能力,有的是缺乏執行底氣。”歸根結底,要破解黨內法規執行難問題,還必須加強執行主體的素質建設。一方面,“正人必先正己”,要加強對執行主體的監督約束,防止出現黨內法規執行的“燈下黑”問題,增強執行主體的執行底氣;另一方面,加強執行主體的隊伍建設,開展黨內法規知識和能力的相關培訓,強化黨內法規執行的使命意識和責任意識,促進執行主體不僅嚴格執行黨內法規,更能善于執行黨內法規,按照制度精神要求充分發揮黨內法規在應對復雜現實情況中的制度功能。
           
            第三,完善黨內法規執行工作的體制機制。制度因素具有根本性、全局性、穩定性、長期性,黨內法規執行制度是保證黨內法規執行工作高效有序開展的堅實基礎。2019年,黨中央專門出臺《中國共產黨黨內法規執行責任制規定(試行)》,顯著加強了黨內法規執行工作力度。當前應以黨內法規執行責任制為抓手,加快建立健全黨內法規執行各環節的具體制度,把經實踐檢驗行之有效的執行方式、執行經驗通過制度方式確立下來。以“大執行”思維貫通黨內監督、執紀、問責過程,加強黨內監督、執紀、問責各環節制度的銜接,形成保證黨內法規轉化的強大執行合力。此外,針對黨政機構改革帶來的一些黨內法規執行工作調整,特別是紀委和監委合署辦公,更需在制度層面做好執規和執法的制度銜接和協調。
           
            結語
           
            黨的十八大以來,全面從嚴治黨持續推進、深入推進、高效推進,這離不開黨內法規制度的堅實保障,特別是黨內法規效力在其中發揮了基礎性、關鍵性的轉化作用。黨內法規效力既具有制度效力的共性,也有其特殊性。本文以黨內法規轉化為視角,將黨內法規效力具體解構為確立行為準則的規范力、激發自覺守規的引領力、組織保證轉化的執行力,并以這三種效力為分析框架,主要圍繞黨內法規效力的內涵特質、法理基礎、如何保障等問題進行了初步探討。由于黨內法規實踐和理論一直處于不斷發展之中,黨內法規效力的本質特征、作用表現、發展規律、經驗優勢等問題仍然需要進一步關注和思考。

          【作者簡介】
          周葉中,武漢大學黨內法規研究中心主任,法學院教授;邵帥,武漢大學法學院博士研究生。

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