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          1. 淺談行政非訴執行檢察監督的機制構建
            2021/7/7 10:29:48  點擊率[256]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】行政訴訟法
              【出處】檢察日報
              【寫作時間】2021年
              【中文關鍵字】行政非訴執行;檢察監督
              【全文】

                行政非訴執行主要是指行政管理中的行政相對人對于行政機關作出的行政決定,在法定期限內既不履行確定的義務,又不提起行政復議和行政訴訟,行政機關和權利人可以向法院提出申請,請求法院強制執行已經生效并具有可執行性的行政決定的活動。根據法律規定,檢察機關對行政訴訟活動的監督應當是全方位、多層次的,其范圍應涵蓋受理、審理、裁判、執行全過程,而行政非訴執行作為法院執行活動的重要組成部分,必須納入監督范疇。
               
                一、檢察監督的路徑
               
                那么,如何保障行政非訴執行檢察監督得以實現?筆者認為,應包括監督原則、啟動方式、監督重點、監督方式四個方面。
               
                在監督原則方面,首先應堅持以合法性監督為主、以合理性監督為輔原則,同時應重點關注自由裁量權行使標準是否統一的合理性問題。其次,應堅持以同級管轄為主、以上級管轄為例外原則。從便于當事人和調查取證的角度,原則上采取屬地管轄,但對于個別重大疑難復雜、社會影響大和關注度高的案件,則應區分情況,通過成立專案組、提辦、異地交辦、督辦等形式機動處理。最后,應堅持以事后糾正性監督為主、以事中防范性監督為輔原則。為充分尊重法院依法獨立行使審判權、執行權,檢察監督更多表現為一種事后性的救濟。但對于正在實施的執行活動可能存在損害兩益或導致當事人無可挽回的損失的情況,檢察機關還是有必要適時介入。
               
                在啟動方式方面,應包括當事人申請和檢察機關依職權自行啟動。
               
                在監督重點方面,首先應對法院在行政非訴執行案件中的審查活動予以監督,包括受理審查和合法性審查。在受理審查方面,應包括對申請主體是否適格、申請期限是否逾期、管轄法院是否適格、行政機關是否實施了催告程序、法院是否逾期受理和作出裁定等方面的審查。在合法性審查方面,應包括是否按要求組成合議庭,法院是否嚴格遵照“明顯違法”的實質審查標準,認定行政決定違法的事實是否有充分證據證實、作出程序是否合法、處罰措施和金額是否在法定幅度內等方面。
               
                其次,還應包括對行政非訴執行申請的執行實施的監督。檢察機關應著力監督糾正不應當執行而執行、錯誤采取執行措施、超標的執行、超期執行、執行案外人財產等嚴重違法情形以及終結執行、終結本次執行是否窮盡了調查手段等。同時,要特別注意以下兩個問題:一是是否做到了裁執分離。行政法司法解釋第一百六十條規定需要采取強制執行措施的,由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。最高法《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》第十三條明確了行政庭負責審查、執行局負責執行的模式。二是執行和解是否在法律允許的范圍內。即根據行政訴訟法第六十條的規定,調解應僅限于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件,且應當遵循自愿、合法原則,不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。
               
                此外,對行政行為的監督也應納入監督重點。一是監督行政非訴執行中行政機關不作為的情形。行政法司法解釋第一百五十八條的規定為公民、組織由于行政機關未及時申請強制執行導致其合法利益無法實現時設置了救濟程序。但當涉及的是社會公共利益時,就可能出現無人管的“公地悲劇”。檢察機關作為法律監督機關,應對此肩負起保護公益的職責,監督行政機關依法履職。二是對行政機關制度漏洞的監督。檢察機關在履職過程中,發現行政機關在社會管理中存在的問題應當及時向其提出檢察建議,幫助其健全制度,堵塞漏洞。
               
                在監督方式方面,包括檢察建議和移送相關部門處理。對于檢察機關職權范圍內的,提出檢察建議;對于審判、執行人員涉嫌貪污受賄、徇私枉法等違法犯罪線索的,移送相關部門查處。
               
                二、完善檢察監督的建議
               
                檢察機關開展行政非訴執行監督的落腳點不應只停留在對違法行為的事后監督糾正上,而應從監督實例中分析探討該制度的進一步完善。具體而言,可以從以下三方面入手:
               
                第一,限制申請執行范圍。現行立法賦予部分有強制執行權的行政機關既可以自行強制執行,又可以申請法院強制執行。要注意是“可以”而不是“應當”,如此規定容易出現兩方互相推諉的情況。建議對此進行修改,對于有強制執行權的行政機關明確由其自力行使。現行立法只認可由法律賦予行政機關強制執行權,致使部分法規、規章具有行政機關強制執行內容的條文規定處于尷尬的境地,因此亟須對此進行清理規范。
               
                第二,明確裁執分離原則。筆者認為,關于金錢給付義務型的行為,由于其認定簡單、技術性要求不高,可統一交由法院執行,其他類型的行政行為特別是專業性技術較強的措施則由法院依法審查后裁定行政機關具體執行。這樣既能夠有效監督行政權的依法行使,又能提高行政效率,同時也能減輕當前法院的執行壓力。
               
                第三,限定執行和解條件。筆者認為,行政非訴執行允許和解,應與行政強制法第四十二條關于執行和解的范圍之規定保持一致性。執行和解只能在行政義務人深刻認識到自身的錯誤,主動積極采取了有效的補救措施的情況下實施,這種補救并不能改變之前行為違法的定性,因此法定處罰額度不能降低,但之后的補救已消除了一定的影響的,加處罰金所要追求的懲戒目的已基本達成,因此該部分可酌情減免。

              【作者簡介】
              吳蓉,湖南省永州市人民檢察院。

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