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      2. 簡評《中國銀行保險監督管理委員會派出機構監管職責規定(征求意見稿)》
        2021/7/14 13:27:14  點擊率[289]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】保險法;銀行法
          【出處】民主與法制時報
          【寫作時間】2021年
          【中文關鍵字】金融風險;監管
          【全文】

            日前,《中國銀行保險監督管理委員會派出機構監管職責規定(征求意見稿)》(以下簡稱《銀保監會規定》)向社會公開征求意見。《銀保監會規定》強調堅持黨的領導、堅持依法行政,第四條明確規定:“派出機構在履行職責過程中堅持和加強黨對銀行業和保險業監管工作的集中統一領導,確保黨中央關于銀行業和保險業監管工作的方針政策和決策部署得到貫徹落實。”明確規定派出機構依法、公開、公正履職,并提出:“銀保監局、銀保監分局依照法定權限和程序制定涉及轄內銀行業和保險業監管的規范性文件,并負責監督相關法律、行政法規及規章制度在轄內的貫徹實施。”總體上看,《銀保監會規定》較好地體現了銀保監會在監管理念、監管原則和監管舉措上與時俱進的成果,將為各級監管機構之間以及銀保監機構與其他國家機關、政府部門之間的協同發展,提供良好指導和工作基礎。
           
            1、突出防范金融風險的監管舉措
           
            以防范金融風險為中心內容。近年來,隨著科學技術的發展,金融創新,特別是互聯網金融創新方興未艾,新的金融工具、金融衍生品層出不窮,這使得金融安全面臨前所未有的挑戰。2004年發布的《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》第一條就明確,為了防范和化解金融風險,制定有關規定,但主要集中在風險處置方面,《銀保監會規定》則緊密圍繞金融風險的防范、預警、早期發現與處置方面展開。
           
            加強協同治理。《銀保監會規定》適時從對監管機構工作流程的時間控制、監管機構工作人員的職責要求等方面,轉向重視對監管機構與其他國家機關、政府部門協同處理金融風險事件時的責任與權力邊界,從而更好地加強協同治理,妥善地防范和化解金融風險。
           
            2、明確監管職責
           
            聚焦于派出機構的監管職責。《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》將原銀監會及其派出機構的職責分工和工作程序一并加以規定,使其原銀監會派出機構的職責分工混雜于該規定條文中,非常零散。而2016年公布的《中國保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》又只涉及了派出機構的職權,未對原保監會本身的職責進行規定。《銀保監會規定》沿襲該做法,聚焦于派出機構的監管工作職責。
           
            對監管職責的內容進行了進一步的精準概括。《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》中,原銀監局、銀監分局等派出機構的主要監管職責各用一條,分別規定了9項和4項監管職責,過于強調局與分局的層級劃分,且職責具體內容并不詳細。《中國保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》對派出機構的監管職責,雖然有了較為詳細的規定,但畢竟又主要局限于保險領域,且凝煉度并不夠。例如,其用了好幾個條文來說明“保險公司分支機構和保險中介機構的市場準入、退出和機構監管”“保險許可證頒發、送達和更換”等具體監管職責,而《銀保監會規定》只用了一條就進行了明確概括——“依法對轄內銀行業保險業金融機構及其有關人員實施行政許可。”
           
            《銀保監會規定》在派出機構具體監管職責的規定方面較好地處理了高度概括與適度列舉之間的關系。首先,在監管職責的具體規定中都是使用“銀保監局、銀保監分局”并稱的方式,不再強調級別對監管職責的影響。其次,對原有的監管職責及時加以抽象、概括和總結,如前述“行政許可”的條文。最后,為解決新問題對監管職責做出了更充實的規定。
           
            3、管理機制進一步理順
           
            監管領域進一步深入和擴大。根據《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》,原銀監會的派出機構有監管局和監管分局,以及“銀監局和銀監分局根據監管工作需要在縣(市)一級設置監管辦事處”。依據《中國保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》的規定,原保監會的派出機構,指“保監局”。此次《銀保監會規定》則既明確了“分局”的派出機構地位,又把設在縣(市、區、旗)的“監管組”也明確為銀保監會的派出機構之一,不再像“監管辦事處”那樣,僅僅是“局”或“分局”按需設置的辦事機構。這表明銀保監會的工作重心進一步下移,工作觸角進一步向基層延伸,監管領域進一步深入和擴大。
           
            領導體制進一步完善。《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》強調,原銀監會與派出機構之間是“統一領導、分級負責”。《中國保險監督管理委員會派出機構監管職責規定》實行“垂直領導、統一管理”,各派出機構直接對原保監會負責,根據原保監會的授權履行監管職責。《銀保監會規定》堅持“垂直領導”的原則,實行“分級負責”下的逐級“統一領導”。
           
            上收權限制度進一步改革。《銀保監會規定》中提到,當出現某些特定情形時,上級監管機構“應當督促下級監管機構加強監管,情節嚴重的,可以上收監管權限”。這和《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》相比,上收權限制度的最大變化在于:督促下級監管機構加強監管成了前置程序,只有“情節嚴重的”,上級監管機構才可以上收監管權限。這樣的原則設計和制度改革,能夠更有效地發揮地方的工作積極性和主觀能動性,從而形成上下級的有效配合,做到“綱舉目張”。

          【作者簡介】
          苗鳴宇,中國社會科學院大學法學院。

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