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      2. 各地限制未接種者出行是違背法治原則的
        2021/7/19 8:18:11  點擊率[652]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】疫情防控
          【出處】中國新聞周刊
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】這種試圖通過限制未接種疫苗者進入重點公共場所的方式來推進新冠疫苗接種的舉措,法律依據何在?導致其無法令人普遍接受的真正癥結在哪里?
          【中文關鍵字】疫情防控;新冠疫苗
          【全文】

            近日,有些地方(如江西贛州定南縣、安遠縣、鷹潭市月湖區,浙江青田縣,陜西韓城等)發布內容類似的文件,宣告自特定日子開始,將原則上不允許未接種新冠病毒疫苗人員,進入超市、酒店、醫院(住院部)、學校、車站、養老院、圖書館、政務大廳、羈押場所、宗教場所、娛樂體育場所等各類重點公共場所。這些文件一經發布,即引起媒體和公眾的廣泛關注,質疑者認為這是一種變相的強制接種,且不合情理(如因為接種禁忌癥而不能接種疫苗的人,必須在進入一些場所之前公開說明自己的身體情況)。那么,這種試圖通過限制未接種疫苗者進入重點公共場所的方式來推進新冠疫苗接種的舉措,法律依據何在?導致其無法令人普遍接受的真正癥結在哪里?
           
            在新冠變異病毒(如阿爾法、德爾塔)引發全球疫情新一輪危機的形勢下,我國采取的嚴防境外輸入和境內傳播的模式依然顯現其獨特的成效,但也消耗了巨大的行政、社會成本。尤其是,隨著2022年北京冬奧會的日益臨近,要求所有國外參賽選手都必須在入境后隔離14天、甚至加上7天的觀察,顯然是不切實際的。在足球世界杯亞洲區40強預選賽中,因為馬爾代夫和敘利亞足球隊有新冠病毒感染,中國足球隊不得不移師主場至阿聯酋的做法,也不可能在北京冬奧會上復制。
           
            于是,在長達一年又六個月以后,大到國境線、小到居民樓的“圍墻式防控”應該會出現松動。然而,既要松動、又要繼續防控新冠病毒或其變異株的傳播,是一個極具挑戰性的棘手難題。解決這個難題的有效路徑,目前較為普遍認可的就是提高疫苗的接種率。換言之,過去更多通過強制集中隔離的圍堵防控模式,將逐漸過渡為接種疫苗后群體免疫的防控模式。這是得到世界衛生組織和許多國家認同的。總部設在瑞士日內瓦的全球疫苗免疫聯盟于7月12日宣布,已同中國國藥集團和科興公司簽署大批量預購協議,國藥疫苗和科興疫苗進入了“新冠肺炎疫苗實施計劃”(COVAX)疫苗庫,將有助于緩解目前發展中國家面臨的疫苗供應短缺現狀。
           
            即便如此,世界上許多國家還是沒有實施強制全員接種疫苗的政策,我國也不例外。之所以如此,主要原因恐怕還是在于為應對新冠病毒而在短期內研發出來的疫苗,畢竟有著一定的試驗性,不同人的身體特質對疫苗的反應也會有所不同。即便可以從風險預防的角度劃出接種疫苗禁忌人群,但也不能保證在全員強制接種的情況下,不會出現嚴重反應、后遺癥甚至死亡的極端個例。盡管這在數據上可能是小概率的,但對于任何一個生命而言,只要發生的,就是百分之百的悲劇。許多國家政府并不愿意輕易擔負為絕大多數人健康而強制犧牲個別人健康乃至生命的道德責任。
           
            當然,在有些國家,是否接種疫苗還有意識形態和政治的分裂在影響民眾的選擇。例如,在美國,即便有數據顯示當前新冠患者死亡者中99%是未接種疫苗的,頂級專家一而再再而三地呼吁民眾去接種疫苗,但仍有極端右翼呼吁民眾反對和抵制疫苗。我國并不存在此類現象。我國和美國的一些高校曾經進行過民意調研,結果是我國民眾比美國人更愿意接受新冠疫苗。然而,仍然有相當一部分國人回避接種,強制接種新冠疫苗也未在我國成為一個政策。今年4月以來,國家衛健委通過多種方式、多種渠道表示,疫苗接種工作中出現的簡單化、“一刀切”、強制要求全員接種的情況,必須堅決予以糾正。
           
            未來走向群體免疫的道路究竟仍然是自愿接種,還是在全國疫苗接種速度減緩的形勢下代之以強制接種,不能妄下斷言。但是,中共中央總書記習近平早在2020年2月份就強調:“疫情防控越是到最吃勁的時候,越要堅持依法防控,在法治軌道上統籌推進各項防控工作,保障疫情防控工作順利開展。”從圍墻式防控到群體免疫的轉型,也是一個需要認真對待、細致研究、周密規劃的吃勁時候,不能忽視乃至無視法治的要求。可以肯定的一點是,地方上以文件或通告的形式限制未接種疫苗者進出重點場所,是違背法治原則、依法行政原則、依法防控疫情原則的。
           
            首先,雖然這些文件并沒有聲稱要強制實施全員接種,但媒體和輿論認定其為變相強制是正確的。因為,在這些文件中列出的重點公共場所,有的已經成為民眾生活的基本組成部分,如超市、商場、車站,是日常生活必須去的場所,有的即便不是所有人都會去的地方,如學校、圖書館、養老院,可把它們全部疊加計算在內,幾乎可以覆蓋所有人。這就意味著,未接種疫苗者在該政策之下將會面臨生活工作的各種障礙,如果還不能說寸步難行的話。民眾唯有接種,才能避免這些障礙。這不是變相強制施種,又是什么?
           
            其次,根據《基本醫療衛生與健康促進法》(2019)第21條,“國家實行預防接種制度,加強免疫規劃工作。居民有依法接種免疫規劃疫苗的權利和義務”,以及《疫苗管理法》(2019)第6條,“居住在中國境內的居民,依法享有接種免疫規劃疫苗的權利,履行接種免疫規劃疫苗的義務”,居民接種疫苗的義務僅限于免疫規劃疫苗。而《疫苗管理法》第41條第1款規定,“國務院衛生健康主管部門制定國家免疫規劃;國家免疫規劃疫苗種類由國務院衛生健康主管部門會同國務院財政部門擬訂,報國務院批準后公布。”《疫苗管理法》第51條還指出,“傳染病暴發、流行時,縣級以上地方人民政府或者其衛生健康主管部門需要采取應急接種措施的,依照法律、行政法規的規定執行。”可見,若要強制實施新冠疫苗接種,就必須由國家衛健委會同財政部將其擬訂為國家免疫規劃疫苗種類,并報國務院批準后公布。
           
            這也體現國家法律對強制施種疫苗的高度謹慎。即使是在傳染病暴發、流行時,縣級以上地方政府或其衛生健康主管部門需要采取應急接種措施的,也是必須依照法律、行政法規的規定,其本身沒有權限作出強制施種或變相強制施種的決定。
           
            再者,在接受媒體采訪的時候,有些地方表示“不可能強制接種,只是動員大家的積極性。文件里也說是‘原則上’,具體要看最后的執行”(江西省定南縣),有些則表示此舉是為了響應國家提高新冠疫苗接種率的要求,“各個地方要朝這個目標去推動,如果沒有一定的力度、一定的措施,就完不成這樣的目標”(江西省安遠縣)。這些回應其實反映出法治思維在基層行政和治理中的缺乏。在文件中稱“原則上”,只是意味著存在例外,但是,若“最后的執行”以例外為多,那么,“原則”就不成其為原則了,就沒有必要出臺這種帶有威懾力的限制性文件。否則,只能被認為是拿法令當兒戲。而國家要求提高新冠疫苗接種率,也許是現實存在的,但只要這種要求并未轉化為合法的強制施種規定,就應該將其理解為是倡議性的、引導性的,推動該目標實現的力度就不應該是一種強制力度,而可以是其他的激勵性措施。
           
            最后,這種變相實施強制接種疫苗的措施也直接或間接限制了人身自由(未接種不能進入超市、商場、酒店等)、受教育權(未接種不能進入學校)、享受醫療衛生的權利(未接種不能住院治療)、進行文化活動的自由(未接種不能進入圖書館或文化娛樂場所)等憲法規定的公民權利。在強制接種新冠疫苗沒有成為一項合法要求的情況下,這些限制措施的執行都是沒有法律依據的。
           
            綜上,我國法律對居民接種免疫規劃疫苗的義務、對免疫規劃疫苗種類的確定主體和程序都有明確的規定。新冠疫苗是否需要強制接種,必須由中央充分聽取專家和公眾意見,理性分析必要性、可行性,經過嚴格的法定程序,才能作出相應的決策。絕對不能容許地方違法出臺相關文件進行強制或變相強制接種。在此,筆者強烈呼吁各地已經發布相關文件的應當撤回,尚未發布類似文件的地方不應群起效尤。
           
            “緊急不避法治”。這是一個有法治追求的國家所必須遵循的原則。

          【作者簡介】
          沈巋,北京大學法學院、北京大學憲法與行政法研究中心教授。

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