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    生態環境保護地方立法的深圳經驗:環境治理全領域覆蓋 風險預防貫穿始終
    2021/7/23 17:05:26  點擊率[454]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】《中國環境報》2021年7月19日第08版
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】生態環境保護;地方立法;深圳經驗;環境治理;風險預防
      【全文】

        《深圳經濟特區生態環境保護條例》(下稱《條例》)日前正式公布。廣東省深圳市結合自身“雙區”建設的需要和“可持續發展先鋒”的戰略定位,在全國率先開展生態環境保護全鏈條立法。《條例》可謂亮點頻出、令人振奮,不僅總結了我國環境保護工作的先進經驗,更是發揮深圳市“改革試驗田”作用進行了一系列制度創新。
       
        總體而言,《條例》是習近平生態文明思想整體系統觀指導下的最新立法成果。
       
        生態文明建設是一個系統工程,必須把握生態系統的整體性、系統性及內在規律,統籌考慮自然生態各要素,宏觀管控、綜合治理,全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。《條例》將環境保護的任務分為“生態保護和修復”“污染防治”“應對氣候變化”三個板塊,開國內之先河,無論在立法名稱還是立法的實質內涵,無論是體例結構還是具體的制度安排,均實現了環境治理的全領域覆蓋,體現了習近平生態文明思想的整體系統觀。為了推進治理體系和治理能力現代化,深圳從領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、信用體系等五個方面為《條例》構建了頗具深圳特色的生態環境治理體系,是習近平生態文明思想的具體落實。
       
        具體來說,《條例》有如下亮點:
       
        明確環境立法目的之轉變
       
        長期以來,我國環境立法目的主要采用二元論之觀點:以促進經濟發展為中心、以關注污染防治為核心,環境立法的目的不僅包括保護人體健康,還要促進經濟發展,即遵循經濟社會發展與環境保護相協調原則。而環境立法目的一元論則更關注環境自身的保護,以維護公眾健康為主要任務。
       
        《條例》體現了環境立法目的從二元論向一元論的轉變,這一轉變所蘊含的邏輯實質是立法者追求更高標準的環境質量,即為了保護和改善生態環境,打造人與自然和諧共生的美麗中國典范,深圳市對環境保護提出了更高的要求,例如環境保護領域全方位覆蓋、授權深圳市政府制定嚴于國家標準的生態環保強制性地方標準、采取嚴格的生態空間管控制度等。
       
        體現環境保護功能定位之轉型
       
        《條例》體現我國環境保護功能定位從總量控制到質量控制再到風險控制的思路。我國環境管理自上世紀70年代初起步以來, 其目標與重心在不斷調整與升級,相應的管理模式也在轉型,從初期的總量控制階段,轉型升級為中期的質量改善階段,再到當前的風險預防階段。
       
        環境風險無疑是生態文明建設和環境治理現代化進程中客觀存在的巨大挑戰。為了應對當前多種多樣的環境風險,風險預防原則貫穿《條例》始終,無論是在生態保護、污染防治領域,還是氣候變化領域,均體現了風險預防原則,這既是最終邁向公眾滿意的環保新道路的必然,也是日益嚴峻的環保形勢對先進環境管理模式的迫切要求。
       
        增設氣候變化之應對
       
        為貫徹落實國家碳達峰、碳中和戰略部署,《條例》增設“應對氣候變化”專章,并在全國率先對應對氣候變化作出了全方位的規定,以期為我國應對氣候變化積累地方經驗。
       
        一方面,《條例》規定深圳市政府應當建立碳排放管控機制,科學編制碳排放達峰行動方案和碳中和路線圖,制定重點行業碳排放強度標準,并將碳排放強度超標的建設項目納入行業準入負面清單。
       
        另一方面,深圳市政府應當建立和完善碳排放權交易制度,通過設定固定總量的排放額度,約束納入碳排放權交易的單位的年度碳排放。同時還應建立碳普惠機制,對小微企業、社區家庭和個人的節能減排行為進行量化,通過政策鼓勵與市場激勵,引導全社會綠色低碳生產、生活。
       
        彰顯生物多樣性之保護
       
        保護生物多樣性是生態文明建設的重要內容,也是維持生態系統平衡的基礎,更是構建生物安全體系的關鍵。在生物多樣性保護領域,深圳市一直走在前列。
       
        在2021年5月22日國際生物多樣性日上,深圳市生態環境局發布了中國首個城市生物多樣性白皮書——《深圳市生物多樣性白皮書》。如今,《條例》對開展生態系統多樣性、物種多樣性和遺傳多樣性保護以及生物安全治理又作出了具體的制度安排。
       
        這些制度包括:編制生物多樣性保護行動計劃和生物多樣性白皮書;重點保護珍稀瀕危物種和區域特有物種;建立和完善野生動植物就地和遷地保護機制;建設種質資源庫、動物細胞庫等離體保存設施;加強對外來入侵物種的防范和應對等。
       
        確保多種調整機制之實施
       
        雖然《條例》對深圳的環境保護工作提出了相較以往更高的標準和更嚴格的要求,但是在法律責任的承擔上并沒有一味求嚴,而是立足當前實際,通過行政引導與行政處罰相結合的方式,確保立法能夠得到較好的實施。
       
        例如,《條例》創設性地建立了水污染物排放限值協商執行制度,即可以由排污單位和污水處理企業協商提高排放濃度限值,以達到政府環境治理與企業污染物排放減少的雙贏。
       
        總體而言,《深圳經濟特區生態環境保護條例》不僅對我國環境治理經驗進行了總結,還對當下的環境熱點問題進行了探索和大膽創新,是我國地方環境立法的典范和先驅,為社會主義生態文明建設和生態文明體制改革提供了深圳經驗。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所所長。

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