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    修改完善野生動物保護法 推動構建生物安全法律體系
    2021/7/26 10:16:15  點擊率[451]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】動物資源保護法
      【出處】微信公眾號:民主與法制時報
      【寫作時間】2020年
      【中文關鍵字】野生動物保護法;生物安全;法律體系
      【全文】

        習近平總書記在今年2月14日召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調,要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度,把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力。
       
        該如何理解生物安全?《野生動物保護法》與構建生物安全法律體系之間是怎樣一種關系?《野生動物保護法》修改可以從哪些方面完善?《生物安全法》應該是一部怎樣的法律?針對這些問題,近日,民主與法制社記者專訪了中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長、武漢大學環境法研究所所長秦天寶教授。
       
        野生動物保護是實現生物安全的重要一環
       
        記者:生物安全的定義是什么?
       
        秦天寶:生物安全,通常是指與生物因子及有關因素相關的安全問題,是國家安全的重要組成部分。
       
        生物安全是一種沒有危險的狀態,它是指國家能夠有效應對生物因子及相關因素的威脅,確保人民群眾和國家相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態。生物安全至少包括與生物因子及相關因素相關的公共衛生安全、生態安全以及國土安全等多個領域。
       
        實際上,生物因子及相關因素帶來的安全危害一直是人類面臨的巨大挑戰,自古有之,從未停止過。隨著對生物安全內涵和外延理解的不斷拓展,各國都逐漸認識到,生物安全有兩大風險來源:一是自然界形成的生物災害,二是生物技術迅速發展帶來的負面影響。
       
        就生物安全所涉領域而言,傳統上各國更多地關注由生物技術研發的轉基因生物對于生態和健康帶來的安全性問題,即影響環境和生物多樣性的生態安全和影響人類身體健康的公共衛生安全兩種風險類型。而“9·11”事件之后,美國發生“炭疽事件”。“生化武器”的陰影下,各國把生物恐怖和生物武器對國土安全的威脅視為一種新型的生物安全風險加以防范。
       
        記者:該怎么理解野生動物保護與生物安全的關系?
       
        秦天寶:野生動物是重要的生物因子,野生動物的利用也是影響生物安全的重要因素,可能在很多方面帶來生物安全的風險。可以說,野生動物保護,是實現生物安全的重要一環。
       
        首先,自然來源的野生動物疫源疫病可能導致重大突發傳染疾病等公共衛生安全危機。某些對人類致命的病毒一直以來都存在于自然界中、存在于野生動物體內。據科學家研究,人類60%的傳染病都是人獸共患疾病;75%的傳染病都來源于動物。本次新冠肺炎疫情,就有科學家認為可能起源于人類食用了攜帶病毒的野生動物,進而傳染大量人群,公共衛生安全受到極大威脅。
       
        其次,人為引進或者放生的外來物種會威脅到生態安全。例如,巴西龜最早是作為寵物被引入我國的,之后它們以驚人的速度在我國繁衍,當它們被證實對當地生態平衡極具威脅性時,其繁衍的數量已經相當之大。此外,普通老百姓處于善心,把在市場上買的外來物種進行放生,也有可能造成生物入侵的危險。這樣不僅會降低生物多樣性、破壞當地景觀的自然性和完整性、影響遺傳多樣性,還可能摧毀原生的生態系統,威脅到自然保護區內重點保護動物種群的安全,這些結果都違背了放生者的初衷。
       
        此外,近年來各國關注的生物安全風險,包括主觀上故意濫用謬用野生動物所致的國土安全風險。有必要防控個別恐怖主義組織利用野生動物本身及其攜帶的病毒研發生物武器而威脅到國土安全。
       
        在維護生物安全的理念下修改野生動物保護法
       
        記者:您認為如何在野生動物保護法中體現維護生物安全的目的?
       
        秦天寶:由于生物安全風險的來源、類型和領域紛繁復雜,從法律角度來看,生物安全的實現需要一個全面的生物安全法律體系來支撐。野生動物保護法是生物安全法律體系中的一環,可以適當利用其功能,發揮其特定作用。
       
        一方面,野生動物保護因為涉及生物安全的多個領域,野生動物保護法也自然可以在這些領域發揮維護生物安全的作用;另一方面,野生動物保護法并非生物安全法律體系中的基礎性和核心性法律,因此單獨依靠野生動物保護法,也無法全面維護生物安全,它需要與該體系內的其他法律相互配合,來達到共同維護生物安全的目的。
       
        在生物安全法律體系的統轄范圍內,各部門法律法規應各司其職。針對野生動物引發的生物安全,特別是公共衛生安全威脅,可以確定《野生動物保護法》的源頭控制職責,《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》的中游控制職責,《刑法》等法律法規的下游控制職責,實施全過程和類型化管制。
       
        在此背景下,需要把生物安全的理念融入野生動物保護法之中,并對其立法目的和制度設計進行相應的調整,實現野生動物保護法與其他相關法律之間的協同增效。
       
        記者:具體而言,野生動物保護法可以從哪些方面完善修改?
       
        秦天寶:野生動物保護法可以根據野生動物及其管理所涉及的不同領域進行分門別類地修改。
       
        從立法目的來看,就野生動物所涉公共衛生安全而言,通過近年來世界上發生的疫情,越來越多的人認識到,不能將野生動物保護視為一種簡單的科學問題,而是要將其置于更為宏觀和整體的經濟、社會乃至政治背景之下去考慮;要把野生動物保護置于公共衛生安全乃至國土安全的高度來對待。因此,野生動物保護法的修改,首先應該在立法目的上進行明確,這部法律除了要保護野生動物本身之外,還可以服務于保護公共衛生安全的目的。
       
        其次,就野生動物所涉生態安全而言,現行立法目的已有“保護野生動物,拯救珍貴、瀕危野生動物,維護生物多樣性和生態平衡”的表述,雖然沒有“生態安全”的字樣,但已經體現了生態安全的實質性要求,可以不予修訂。
       
        最后,就野生動物所涉國土安全而言,其更多是因為生物技術的濫用所致,野生動物管理是一種間接的、遠因的要素,這一目標可以通過修訂野生動物保護法相關條款來實現,而不必一定在立法目的上予以體現。
       
        具體到制度層面,首先,野生動物保護法需要適當擴大適用范圍,將目前處在法律調整范圍之外、但具有潛在疫源疫病傳染風險的野生動物,都納入該法的規制之下。適用范圍擴大之后,應當依據新的標準對野生動物進行分類和分級管理。其次,遵循《全國人大常委會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》精神,確立“全面禁止食用野生動物”的基本原則,同時為以食用為市場的野生動物人工繁育產業留出改良空間。再次,針對食用以外的其他野生動物利用行為也可能導致動物疫情疫病傳播的情況,我們需要在立法中對每個風險環節加以審視和規制。
       
        為此,要進一步完善野生動物保護法第16條關于動物疫源疫病監測的規定;在野生動物的疫源疫病監測與重大傳染病傳播之間建立關聯性,并建立多方聯動機制;細化野生動物檢疫的條款,壓實主管部門的責任,使之更具可操作性。
       
        此外,在野生動物放生方面,建議采取野生動物放生的登記備案制度,加強野生動物放生之前的科學論證和風險評估等前置性要求,避免造成生物入侵和生態損害。最后,為避免野生動物科學研究的濫用,建議將第4條“鼓勵開展野生動物科學研究”修改為“鼓勵依法開展野生動物科學研究”,使之與規制生物技術科學研究的法律法規相銜接。
       
        盡快出臺《生物安全法》,加快構建國家生物安全法律體系
       
        記者:《生物安全法(草案)》于2019年10月21日首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調,要盡快推動出臺生物安全法,加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。您認為《生物安全法》應該是一部什么樣的法律?
       
        秦天寶:《生物安全法》應該是一部旨在維護國家生物安全的政策性、基礎性法律。該法的價值定位是安全,旨在維護生物安全乃至國家總體安全;該法應是在國家安全體系內統領生物安全領域的基礎性法律,填補生物安全法律體系缺乏上位法的立法空白;該法也應是確定國家生物安全導向的政策性而非管制性的法律,發揮該法在多面向、多領域、多層級規制生物安全事項的統領優勢。
       
        《生物安全法》應當對生物安全的立法目的、適用范圍、基本原則、基本權利義務關系、管理體制、基本制度等內容作出規定,對規制生物安全風險行為和領域提供直接的方向性指引,也為制定生物安全領域的管制性法律法規提供上位法的支持。
       
        記者:生物安全法律體系應該包括哪些內容?
       
        秦天寶:生物安全法律體系應當由生物安全基礎性法律、生物安全管制性法律法規、技術標準體系、特定事項部門規章等組成,形成層次分明、建制完備和邏輯自洽的法律體系。
       
        除了具有核心地位的《生物安全法》外,生物安全法律體系還應當包括針對生物安全相關行為和領域的管制性法律法規。此類法律法規可以分為兩大類,一類是用來規制生物安全風險行為的法律法規,如生物技術研發、生物醫學新技術臨床應用以及高危生物材料包裝、運輸、儲存和處置等行為;另一類是用以規制公共衛生安全風險、生態安全風險和國土安全風險等方面具體領域的法律法規,如人類遺傳資源、轉基因生物安全、外來物種入侵、遺傳資源獲取與惠益分享、生物恐怖主義等領域。
       
        技術標準體系是生物安全法律體系中不可或缺的組成部分。生物安全管制性法律法規要運用標準化手段實現發展與安全的有機統一,從而應用于生物安全領域的日常管理。目前生物安全技術標準體系下,只有農業轉基因和實驗室生物安全領域頒布了相應的國家標準,不足以覆蓋生物安全的全部領域。又如,對于高危生物材料的包裝和運輸,目前也缺乏統一科學的技術規范。因而,未來應當根據各個領域的特點和需求加快制定各項生物安全標準,從而完善我國生物安全標準體系。
       
        生物安全法律體系中還應當有適量的部門規章。這些部門規章可以根據實際需要,對各管制性法律法規中的操作性問題或技術性問題等作出更為詳細的補充規定。例如對生物安全風險行為授予許可和開展風險評價的詳細要求、對公眾參與生物安全相關公眾決策的具體流程等,由相關主管部門出臺相應的部門規章,以便于相關法律法規可以在實踐中被有效實施。
       
        記者:《生物安全法》該如何處理與《野生動物保護法》等現行法律的關系?
       
        秦天寶:《生物安全法》作為一部跨領域立法,旨在全面規范由生物因素引發的安全問題,其規制對象包括重大新發突發傳染病、動植物疫情、生物技術、實驗室生物、生物和人類遺傳資源、外來物種、微生物耐藥以及生物武器等。它必然會與現行諸多法律在規制內容、對象、手段等方面存在交叉重疊,由此可能引發法律競合現象,因而處理好《生物安全法》與關聯法律之間的關系,也是我國立法機關面臨的一項重要任務。
       
        就生物安全與其他國家安全重疊的部分,如果其他國家安全立法有規定,而《生物安全法》沒有規定的,自然優先適用相關國家安全立法。而當出現《生物安全法》與其他相關立法等發生法律競合時,應當遵循“特別法優于一般法”的法律適用原則,優先適用作為特別法的《生物安全法》。
       
        就《野生動物保護法》《傳染病防治法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》而言,由于《生物安全法》是新制定的后法,可以由立法機關在起草階段就設計轉致條款,與上述法律妥當銜接、相互配合。與此同時,也需要根據《生物安全法》的新要求,及時對《野生動物保護法》《傳染病防治法》《動物防疫法》等立法的相關條款進行修訂,使得相關內容協調一致。
       
        此外,《生物安全法》作為規制生物安全的基礎性法律,也會大量運用行政許可、行政強制、環境影響評價、行政處罰等規制手段。原則上,《生物安全法》中的規制手段要遵循現行的《行政許可法》《行政強制法》《行政處罰法》等法律的一般性規定,除非《生物安全法》就生物安全許可、環境影響評價等規制手段另有特殊規定。

      【作者簡介】
      秦天寶,中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長、武漢大學環境法研究所所長。

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