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      2. 是選舉國家機構領導人員還是任命國家機關組成人員?
        ——兼談“國家機構與國家機關”“領導人員與組成人員”之關聯
        2021/7/26 11:28:49  點擊率[362]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】國家機構組織法
          【出處】本網首發
          【寫作時間】2021年
          【中文摘要】朋友圈有專家提出課題:是國家機構還是國家機關的選舉,是選舉或者決定任命其的組成人員還是加上或者其的領導人員?全國人大組織法和議事規則與地方組織法在“國家機構與國家機關”“領導人員與組成人員”的概念表述上,不盡一致;但是,總體上大同小異。筆者建議,下一步修改上述相關法律,應盡可能地做到法律用語的內涵和外延一致性。筆者認為,地方組織法第四十四條其中之表述:“在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候,從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選。”這一表述中的“領導人員”有必要刪除,以保持“領導人員”在地方組織法中的內涵和外延一致性。因為,地方組織法所表述的“領導人員”屬于本級人大選舉的,而法檢兩院副職則是本級人大常委會任命的。因此,在法檢兩院副職后綴入“領導人員”,反而混淆概念、畫蛇添足。
          【中文關鍵字】國家機構;國家機關;領導人員;組成人員
          【全文】

            今冬明春,地方各級人大將陸續換屆。自下而上的新一屆地方各級人民代表大會會議將陸續召開,新一屆地方各級人大常委會組成人員(鄉鎮人大主席、副主席)、“一府一委兩院”領導人員,將在人大會議上選舉產生。
           
            朋友圈有專家提出課題:是國家機構還是國家機關的選舉,是選舉或者決定任命其的組成人員還是加上或者其的領導人員?針對這一問題,筆者就國家機構與國家機關、領導人員與組成人員等法律概念的關聯,談一管之見。
           
            “國家機構”是各類“國家機關”的總稱。國家機構是國家為實現其職能而建立起來的一整套國家機關體系的總稱。從行使職權的性質上看,可以把它們分為國家權力統一原則下的權力、行政、監察、審判、檢察等機關;從行使職權的地域范圍上看,可以把它們分為中央國家機關和地方國家機關。而國家機關是指從事國家管理和行使國家權力的機關。包括國家元首(國家主席)、立法機關(全國人大及其常委會)、行政機關(國務院及地方各級人民政府)、監察機關(監察委員會)、審判機關(人民法院)、檢察機關(人民檢察院)和軍事機關(中央軍事委員會)等。
           
            查找憲法,表述“國家機構”的5處,其中:涉及章節名2處、中央“國家機構”2處、中央和地方“國家機構”1處;表述“國家機關”14處,其中:冠以“一切國家機關”的有5處、“任何國家機關”的有2處、“有關國家機關”的有2處、“一切有關國家機關”的1處,表述“國家機關工作人員”的2處、“地方國家機關”的1處,單述“國家機關”的1處。查找全國人大組織法,表述“國家機構”3處,涉及關于選舉和任命“國家機構組成人員”的;表述“國家機關”的沒有。查找全國人大議事規則,表述“國家機構”的4處,均表述為“國家機構組成人員”,涉及選舉、任命、辭職或罷免;表述“國家機關”1處,冠以“一切國家機關”。查找地方組織法,表述“國家機構”的沒有;表述“國家機關”的4處,其中:涉及選舉“本級國家機關領導人員”的2處,表述“有關地方國家機關”的1處,涉及協助管理“國家機關”的1處。查找選舉法,表述“國家機構”和“國家機關”的均沒有。
           
            從以上關于“國家機構”和“國家機關”相關法律條款之表述,不難看出:表述“國家機構”的條款,一般會涉及所有國家機關,即所有國家機關的統稱(總稱),見憲法和全國人大組織法、全國人大議事規則相關條款。全國人大組織法和議事規則,共有7條涉及“國家機構”的條款,均表述“國家機構組成人員”,涉及選舉、任命、辭職或罷免。表述“國家機關”的條款,一般會冠以限制詞語進行區分或明確,以表示全部或部分國家機關,或者不特定國家機關等。如憲法以“中央”和“地方”進行區分,以“一切”“任何”“有關”等進行明確;地方組織法以“本級”“有關”等進行區分和明確。
           
            關于是國家機構還是國家機關的選舉?從國家層面,在全國人大組織法和議事規則里,均表述為“國家機構組成人員”的選舉、任命、辭職或罷免,也有直接表述類似“選舉國家機構組成人員”的條款(全國人大組織法第十四條)。在地方層面,地方組織法沒有表述“國家機構”的條款,但有表述類似“選舉國家機關領導人員”的條款(第二十二條第二款、第二十四條)。筆者認為,稱之為“選舉國家機構組成人員”是不確切的;因為,國家機構組成人員中絕大部分需要依法“決定任命”或“任命”。分別稱之為“選舉國家機關領導人員”“任命國家機關其他組成人員”相對確切;因為,國家機關組成人員中除選舉的領導人員外,其他組成人員是任命的。
           
            “領導人員”包含在“組成人員”之中。法律條款中的“領導人員”,一般是指地方各級人大依法選舉的“一府一委兩院”人員(政府正副職、監委主任、法檢兩長)。法律條款中的“組成人員”,一般是指由本級人大選舉的各級人大常委會人員(主任、副主任、委員和秘書長)和由本級人大常委會任命的各級國家機關其他人員。
           
            查找憲法,無“領導人員”之表述;表述“組成人員”的有11處,其中:表述全國人大常委會組成人員的6處,表述中央軍事委員會組成人員的3處,表述地方各級人大常委會組成人員的2處。查找全國人大組織法,也無“領導人員”之表述;表述“組成人員”的有19處,其中:籠統表述“國家機構組成人員”的3處,表述全國人大常委會“組成人員”的8處、國務院“組成人員”的3處、中央軍事委員會“組成人員”的3處、國務院和中央軍事委員會“組成人員”的1處、特別行政區基本法委員會“組成人員”的1處。查找全國人大議事規則,也無“領導人員”之表述;表述“組成人員”的有18處,其中:籠統表述“國家機構組成人員”的4處,表述全國人大常委會“組成人員”的6處、國務院“組成人員”的4處、中央軍事委員會“組成人員”的4處。查找地方組織法,表述“領導人員”的有11處,其中:籠統涉及國家機關“領導人員”的2處,涉及“一府兩院”副職領導人員的1處、政府“領導人員”的8處;表述“組成人員”的有26處,其中:涉及人大常委會“組成人員”的22處、政府“組成人員”的4處。查找選舉法,也無“領導人員”的沒有;表述“組成人員”的有11處,其中:表述人大常委會“組成人員”的8處、選舉委員會“組成人員”的3處。
           
            從以上關于“領導人員”和“組成人員”相關法律條款之表述,也不難看出:在國家層面,憲法和全國人大組織法、全國人大議事規則均沒有表述“領導人員”的條款,即無“領導人員”與“組成人員”之分。但在地方層面,涉及所有本級地方國家機關人員的選舉,可以統稱為“國家機關領導人員的選舉”,如地方組織法就有相關條款表述(第二十二條第二款、第二十四條)。涉及具體國家機關,有“領導人員”與“組成人員”之分,如地方各級人大常委會主任、副主任、委員和秘書長,統稱為“人大常委會組成人員”,地方各級人民政府正副職和監委主任、法檢兩長則統稱為“領導人員”,由人大常委會依法任命的“一委兩院”工作人員,一般則稱之為“其他組成人員”。
           
            關于是選舉或者決定任命其的組成人員還是加上或者其的領導人員?就地方各級國家機關而言,應依法明確表述,即選舉的是地方各級人大常委會組成人員和“一府一委兩院”領導人員(政府正副職、監委主任、法檢兩長);依法決定任命的是地方各級人民政府其他組成人員,依法任命的是“一委兩院”其他組成人員。筆者認為,可以統稱為“選舉或任命國家機關組成人員”,全國人大議事規則第四十二條有類似表述;也可以分別稱之為“選舉國家機關領導人員”,地方組織法相關條款(第二十二條第二款、第二十四條)就有類似表述;或稱之為“任命國家機關其他組成人員”,合乎法律。簡言之,“選舉領導人員”“任免組成人員”,合乎法理。
           
            綜上所述,全國人大組織法和議事規則與地方組織法在“國家機構與國家機關”“領導人員與組成人員”的概念表述上,不盡一致;但是,總體上大同小異。筆者建議,下一步修改上述相關法律,應盡可能地做到法律用語的內涵和外延一致性。筆者認為,地方組織法第四十四條其中之表述:“在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候,從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選。”這一表述中的“領導人員”有必要刪除,以保持“領導人員”在地方組織法中的內涵和外延一致性。因為,地方組織法所表述的“領導人員”屬于本級人大選舉的,而法檢兩院副職則是本級人大常委會任命的。因此,在法檢兩院副職后綴入“領導人員”,反而混淆概念、畫蛇添足。

          【作者簡介】

          滕修福,系人大實踐與理論研究者。


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