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      2. 黨的領導法規制度的理論基礎
        2021/8/6 11:00:26  點擊率[173]  評論[0]
        【法寶引證碼】
          【學科類別】理論法學
          【出處】《學術研究》2020年第5期
          【寫作時間】2020年
          【中文摘要】黨的領導法規制度由兩個部分構成:“黨的領導法規”是對黨的領導權的規范;“黨的對外政策”是依據“黨的領導法規”對外頒布的規范性文件,是黨行使其領導權的具體方式。黨的領導法規制度是黨規與國法之間的橋梁,其正當性來源于共產黨在社會主義國家中具有馬克思主義領導黨和馬克思主義執政黨的性質:作為馬克思主義領導黨的中國共產黨依據黨的領導法規制定黨的對外政策,黨的對外政策引導國家法律的變革;法律變革完成之后,作為馬克思主義執政黨的中國共產黨則應當“在憲法法律內活動”。“將權力關在制度的籠子里”,馬克思主義執政黨必須依據憲法和國家法律“依法執政”,馬克思主義領導黨則應當依據憲法和黨的領導法規制度進行“依規領導”。黨內法規的對外效力不是其對內效力“外溢”的附屬物,而是以黨的領導法規為規范依據的直接效力。
          【中文關鍵字】黨的領導法規;黨內法規;領導黨;執政黨;黨的對外政策
          【全文】

            2017年6 月中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》(以下簡稱“意見”),將黨內法規制度體系劃分為“1+4”的結構:在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度。其中,黨的領導法規制度與另外三項有著顯著的區別。《意見》中指出其功能是,“加強和改進黨對各方面工作的領導,為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保證”。“領導核心作用”的發揮意味著黨的領導法規制度的調整對象必然涉及黨外主體。這個現象表面上看僅僅是黨內法規調整對象的擴大,其背后隱藏著黨的領導法規制度對外效力的正當性問題。“黨內法規效力外溢”這一解釋顯然無法解開這些疑問,有必要單獨考察黨的領導法規制度。
           
            一、黨的領導法規制度的構成:黨的領導法規與黨的對外政策
           
            《中國共產黨章程》總綱部分規定了黨對社會主義國家建設事業各個方面的領導。依據《章程》的規定,形成了一系列黨的領導法規制度,其中既包括黨內法規又包括黨的政策性文件。本文以《中央黨內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》收錄的260條黨內法規和規范性文件,以及2017年—2019年10月之間修改和制定的黨內法規和規范性文件為研究范圍,把黨的組織確立、通過的涉及對黨外主體的領導方面的規范分為黨的領導法規和黨的對外政策。
           
            (一)黨的領導法規
           
            黨的領導法規,指的是規范黨的對外領導的黨內法規。2017年6月中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》,將黨內法規和規范性文件從內容上分為“1+4”五個板塊,將黨的領導法規制度與黨的組織、自身建設、監督保障方面的內容相區分,突出了黨的領導法規的重要性。
           
            黨章是黨內的根本法,是立黨、治黨、管黨的總章程,是全黨在思想上、政治上、組織上必須遵循的根本準則。《中國共產黨章程》總綱第1段就明確了黨對國家的領導權:“中國共產黨是工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業的領導核心”。《中國共產黨章程》總綱第15段到第23段分別規定了黨在經濟、政治、文化、社會、生態、軍事、民族、統戰和外交方面的領導。《中國共產黨章程》的正文部分也有黨對外領導的規范。例如,第16條規定了黨中央對外領導職能和范圍:“有關全國性的重大政策問題,只有黨中央有權作出決定”。第33條規定了黨的基層組織的對外領導職能:“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織,領導本地區的工作和基層社會治理”;“國有企業黨委(黨組)發揮領導作用,把方向、管大局、保落實,依照規定討論和決定企業重大事項”。依據《中國共產黨章程》,中央和地方黨的委員會及其工作部門、黨組都是具有領導職能的機構。以《中國共產黨章程》為依據,相關的黨內法規對這些規則進行了細化。
           
            盡管“黨內法規”中某些黨組織的“工作條例”是以黨的自身治理規則的形式出現的,但由于黨組、黨委及其工作部門的性質,必然涉及黨的領導工作內容。相關的工作條例看似只調整黨內關系,實際上也包括規范黨的領導權如何行使的內容,如《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》等。首先,這些條例明確了自身的目的是規范和加強黨的領導。例如在第1條立法目的中明確立法目的是加強和改善黨的領導、提高黨的領導水平等。其次,條例通過規范黨組織自身的領導權對黨外主體產生影響。例如,《統戰條例》第四條規定“統一戰線工作范圍和對象是:(一)民主黨派成員;(二)無黨派人士;(三)黨外知識分子;(四)少數民族人士”。《地方黨委工作條例》第5條規定了地方黨委領導權的范圍:“黨的地方委員會主要實行政治、思想和組織領導,把方向、管大局、作決策、保落實;對本地區重大問題作出決策”。2018年8月24日,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出:“要健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制,繼續推進黨的領導制度化、法治化”。黨的領導法規蘊含在黨章和相關條例之中,是黨的領導制度化、法制化的產物,為黨發揮“總攬全局、協調各方領導核心作用”提供制度保證。
           
            (二)黨的對外政策
           
            如果說黨的領導法規是黨對自身領導權如何行使的規范,那么黨的對外政策則是黨對外行使領導權的具體方式。黨的對外政策出現在黨的規范性文件之中,指的是黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件。我們按照這些政策的制定程序、重要性和影響力,可以將其分為黨的大政方針和黨的其他對外政策兩種。
           
            黨的大政方針是指由黨的重要會議審議通過的政策性文件,是黨進行對外領導的工具。中國共產黨領導黨的性質決定了其要對國家的路線、方針、政策等作出規定和指示,黨中央以重要會議決定、決議的方式對國家發展的方方面面進行領導。大政方針是黨的政策中最重要的一種,國家法律的變革、黨內法規的制定和其他政策的制定以之為依據。以中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為例,該決定中包含很多對黨外事務的安排部署,引領著法治改革。例如,建立憲法宣誓制度,重要行政管理法規由政府法制機構組織起草等。大政方針的落實也是黨對外領導的一個重要環節,例如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》之后出臺的一系列政策政令以該決定為依據,又如中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015—2020 年)》,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》,中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》等一系列規范性文件,深刻影響著立法、行政、司法、黨建等領域。
           
            除了黨的重要會議通過的大政方針以外,黨的各級各類機構制定的“決定”“意見”“通知”等“紅頭文件”占據了黨的對外政策中的絕大部分,是我們理解的一般意義上的黨的政策。這些政策性文件是對黨中央大政方針的落實,所以其內容與大政方針有著一貫性。其中既有對黨外主體產生著極大影響的政策性、原則性內容,也不乏對黨外主體權利義務的具體規定,具有靈活性和針對性。以黨對人大工作的領導為例,2005年中共中央轉發《中共全國人大黨組關于進一步發揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》,其中提到的“在每年代表大會舉行會議前,全國人大常委會辦事機構應請國務院及其有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院向在京代表通報改革發展穩定和審判、檢察工作的基本情況,將有關材料印發京外代表,并為在京代表、港澳代表舉辦報告會”,切實影響著全國人大及其常委會的工作程序和內容。“東西南北中、黨政軍民學,黨是領導一切的。”黨的對外政策的影響對象是廣泛的,而不僅僅限于立法、司法、行政的國家機構。“通知”“意見”等作為對大政方針的落實,其作用的領域也是廣泛的,涉及社會事務的方方面面。
           
            綜上所述,黨的領導法規制度由黨的領導法規和黨的對外政策兩部分構成。黨的領導法規指的是調整黨的領導機構行使對外領導權的規范,表現形式是黨章和黨內法規。黨的對外政策具有靈活性、針對性和變革性,表現形式是“決定”“決議”“意見”等規范性文件。黨的領導法規和黨的對外政策一同構成了黨的領導法規制度,是黨內法規和規范性文件的一個重要組成部分,具有連接黨內法規與國家法律的功能。
           
            二、黨的領導法規制度的地位:黨內法規與國家法律的銜接
           
            黨的領導法規制度的特殊性在于它不局限于黨的自身治理領域,而是與黨的領導相關,它在黨規與國法構成的規范體系中有著特殊的功能,即連接黨內法規與國家法律。黨的領導法規是黨行使領導權,制定政策的依據;黨的政策中的重要內容又引導著國家法律的變革。
           
            (一)黨的領導法規與黨的對外政策
           
            我們從對黨的領導法規制度內容的分析轉向對這些規范性質的分析。黨的領導法規的作用是確立領導權和規范領導權的行使,是對黨的機構如何行使領導權的規范。黨的對外政策是黨的領導權行使的方式,是對黨外事務原則性或具體的安排,更具有靈活性和針對性。黨的領導法規是黨的機構制定對外政策的依據,對外政策的制定應當遵守黨的領導法規中的規定。
           
            進一步講,黨的對外政策是比黨的領導法規更加靈活的領導方式,同時這兩種規范之間是授權關系。黨的領導法規具有賦權和規范權力行使的作用,為相關機構對黨外事務制定的政策提供依據和正當性。其中有關黨外的內容涉及如何理順黨與政府、軍隊、群團組織、社會組織之間的關系,通常以“工作條例”的形式出現,屬于“黨內法規”。例如,《中國共產黨地方委員會工作條例》規定地方黨委具有“討論和決定本地區經濟社會發展戰略、重大改革事項、重大民生保障等經濟社會發展重大問題”的職權,給中共北京市委印發《關于建立市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》提供依據。
           
            黨是依據黨的領導法規,通過黨的對外政策進行領導的,黨的領導權通過政策的制定和實施體現出來。黨章和黨的領導法規確立了黨的領導權、規范了黨的領導權的行使。政策制定必須符合黨章和黨的領導法規的要求,不符合黨章和黨的領導法規規定的權限和程序制定的政策是有瑕疵的。所以說,黨的領導法規是黨的對外政策的依據。
           
            (二)黨的對外政策與國家法律
           
            與國家法律的穩定性相比,黨的對外政策具有變革性,黨依據黨的領導法規領導立法,通過大政方針引導現有法律變革。國家法律不可能是一成不變的,法律的保守性與變革性問題是社會主義國家必須面對的。在我國憲法確立的中國共產黨領導的人民民主專政和人民代表大會制度之下,中共十八屆四中全會提出“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”,就是在處理法律的穩定性與變革性之間的關系。在黨的領導法規、黨的對外政策和國家法律之中,黨的對外政策最具有變革性,國家法律最具有穩定性。黨的政策是引導國家法律變革的動態因素。習近平總書記在中央政法工作會議上的講話中指出:“黨的政策是國家法律的先導和指引,是立法的依據和執法司法的重要指導。”《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調加強黨對立法工作的領導,提出“完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定。”由此可見,全國人大的立法應當與黨中央大政方針保持一致,形成了“黨領導立法,人大主導立法”的體制。黨的政策引導國家法律變革的實施,例如,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,“啟動實施一方是獨生子女的夫婦,可生育兩個孩子的政策”。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議于2015 年12月27日通過《關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》將單獨二孩政策寫入法律。黨的對外政策是人大立法的引導,指引著國家法律變革的方向。黨的政策、黨的主張在實際中引導國家法律的變革,是黨的意志向國家法律過渡的載體。
           
            我們可以總結出黨規與國法銜接的規律,即領導黨依據黨的領導法規制定政策,黨的大政方針引導國家法律的變革。由黨的領導法規和對外政策共同構成的黨的領導法規制度起到連接黨規與國法的作用。作為“領導黨”的中國共產黨要做到“依規領導”,也就是依據黨的領導法規制定政策、落實政策以達到領導的效果。
           
            三、黨的領導法規制度的理論基礎:社會主義國家變革型領導黨
           
            黨的領導法規制度通過規范黨的領導、引領國家法律的變革而起到溝通黨內法規與國家法律的作用。但是,黨的領導法規制度所依據的理論是什么呢?答案是社會主義國家中共產黨作為馬克思主義領導黨的地位與特征。領導黨與執政黨不同,黨的領導法規制度確立并規范領導黨的權力,將黨的領導權融于法治之中,具有正當性。
           
            (一)社會主義國家的領導黨
           
            資本主義國家為了維護政治秩序、促進民主的發展,也對政黨行為進行不同程度的規范,例如,“政黨入憲”、規范政黨活動的《政黨法》,但這些規范都是對“執政黨”或者可能的“執政黨”做出的。然而,“黨的領導法規制度”是社會主義國家特有的概念,只有社會主義國家才有“領導黨”的概念。
           
            要解釋“領導黨”,首先要理解何為“領導”。 根據伯恩斯“變革型領導(transformational leadership)”的觀點,可以將領導者與被領導者視為互相依存的關系,這使得領導者與被領導者在對共同目標的追求中團結起來,從而帶來最有利于二者的重大變革。變革型領導與單純的行使權力或統治之間,存在著重大的區別。真正的領導的過程應該是:具有特定動機和目的的人們,在與其他人的競爭和沖突中,調動各種制度的、政治的、心理的和其他的資源,去激發、吸引和滿足追隨者的動機。在相互沖擊的要求、價值觀念和目標轉化為有意義的行為的過程中,領導者發揮著誘導和激發的作用。領導者與追隨者共同將這種動機和目標轉化為行動,這樣做是為了實現領導者和追隨者雙方共同具有的目標。
           
            這種對“領導”的定義與共產黨對自身的要求是契合的,也能夠解釋中國革命、建設、改革的實踐。列寧指出,“黨是階級的先鋒隊,它的任務絕不是反映群眾的一般水平,而是帶領群眾前進。”如果將領導定義為領導者與被領導者不斷確立共同價值、追求共同目標、達到共同利益的過程,那么馬克思主義“領導黨”就是在這個過程中起到主導作用的組織。“中國共產黨之所以是領導黨,是基于中國共產黨是德性黨、先進黨和變革黨的性質”,這一論述概括了馬克思主義領導黨的屬性。“領導”這一過程是不斷確立目標、達成目標的過程,本身就有變革的含義。同時,好的領導黨必須能在不同的利益交織中提煉出追隨者的共同利益、引導確立共同價值追求,這就要求黨是德性的黨。道德領導要求黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益。正因如此,黨需要不斷的自我革命以達到自我凈化和自我完善來保持自身的道德性,同時需要在領導變革的過程中完成自我革新和自我提高。中國共產黨也是自我革命的革命黨:一方面保持自身的先進性和純潔性,一方面在一次次變革中提升自身的領導能力。黨的十九大報告在強調“堅持黨對一切工作的領導”的同時強調“堅持以人民為中心”,“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標,依靠人民創造歷史偉業”,形成了“全面建成小康社會”這一共同目標,和“實現中華民族偉大復興”這一共同追求。共同目標在馬克思主義領導黨的領導下不斷確立、達成、更新,共產黨的領導是變革型的領導,是道德型的領導。中國共產黨是中國人民和中華民族領導黨,同時自身是馬克思主義革命黨。
           
            《中華人民共和國憲法》第一條第二款明確規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度,中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。 黨章和黨的領導法規進一步明確和規范黨的領導地位,明確黨委、黨組、黨委的工作部門的領導權限、程序、方式,規范黨的領導權的行使與政策制定。黨的領導法規確立了黨的各級各類組織的領導權,其理論基礎是變革型領導黨。作為憲法中“領導黨”的中國共產黨要做到依憲治國,具體落實到“依規領導”之上,也就是依據黨的領導法規進行領導。
           
            (二)社會主義國家的執政黨
           
            從黨和中國人民、中華民族的關系來看,共產黨一直都是馬克思主義領導黨;從黨和國家政權的關系來看,共產黨經歷了從部分執政到全國性執政的變化,逐漸成為中華人民共和國的“執政黨”。隨著政權的建立,領導黨的意志能夠通過執政轉化為國家意志,進而獲得國家強制力的保障。
           
            1931年11月,中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金召開,建立了中華蘇維埃共和國臨時中央政府和中央軍事委員會。中華蘇維埃政權的建立和發展,意味著中國共產黨獲得了馬克思主義執政黨的身份,盡管當時只是在部分地區執政。1939 年,毛澤東發表《新民主主義論》,總結了中國革命的歷史,指出在五四運動以后,中國共產黨在嚴酷的環境中始終與廣大人民結合在一起,逐漸成長為革命的領導勢力,是新民主主義革命的領導黨。1949 年以前,中國共產黨尚未完成奪取國家政權的任務,其首要任務是以暴力革命的手段推翻資產階級的政權,把工人、農民和士兵組織起來,以社會革命作為自己政策的主要目標。這時,黨的基本性質還是一個部分執政的“革命黨”,其主要任務是集中力量發動群眾,以武力推翻舊的統治秩序和舊的國家機器。1949年3月,面臨即將來臨的全國性勝利,毛澤東在中共七屆二中全會上的報告中指出,“我們不但善于破壞一個舊世界,我們還將善于建設一個新世界。”
           
            1949 年前后,中國共產黨所處的地位和環境、所肩負的歷史任務以及自身的政治任務都呈現出天壤之別,成為馬克思主義執政黨。同時,中華人民共和國是無產階級領導的人民民主專政國家,是社會主義國家,中國共產黨是馬克思主義領導黨的性質沒有改變。正因如此,無論是在革命、建設還是改革時期,中國共產黨制定的方針政策、頒布的規定對國家都有著廣泛而重大的影響。從黨和國家政權的關系來看,共產黨經歷了從“部分執政”到“全面執政”的轉變過程。中華人民共和國成立之后,黨的任務不僅僅是自身治理和組織群眾,而且既要以“執政黨”的身份去組織人大、政府等國家機器,又要以“領導黨”的身份去領導國家機構和人民。在列寧看來,無產階級掌握政權建立國家之后,就需要利用國家力量來消除階級對立,從而為實現共產主義積極創造條件。中華人民共和國成立之后,作為馬克思主義“領導黨”的中國共產黨建立起了新的國家政權,成為中國唯一的執政黨,使得黨可以通過領導國家機關來鞏固和發展中國特色社會主義。
           
            (三)“依法執政”與“依規領導”
           
            習近平總書記強調:“我們要繼續推進黨的領導制度化、法治化,不斷完善黨的領導體制和工作機制,把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面。”社會主義法治體系要求將共產黨領導國家的方式以黨的領導法規確立下來,將黨的政策實施下去,這就是黨的領導的法治化問題。馬克思主義領導黨是先進黨、變革黨和德性黨,但這并不意味著對其領導權和執政權可以不加規范和限制。
           
            中國共產黨是馬克思主義領導黨,也是國家唯一的執政黨,執政黨掌握著的國家政權有可能異化為追求私人利益、特殊利益的工具。這意味著“領導黨”的變革性和德性與國家權力的保守性和可能產生的異化之間可能產生矛盾。如果這對矛盾處理不好,則可能產生否定黨的領導,主張效仿資本主義國家通過競選來更換執政黨,以防止國家權力的異化的想法。這種想法只看到了問題的結果,而沒有抓住問題的原因,即“領導黨”與“執政黨”雙重身份的矛盾。我們可以通過控制原因來控制結果:“辦好中國的事情,關鍵在黨,關鍵在黨要管黨、從嚴治黨”。“領導黨”為“執政黨”提供正當性和價值追求,“執政黨”保障落實“領導黨”的政策,二者相互配合、互相促進。領導不等于執政,領導黨應當利用執政地位使國家權力更好地服務于黨和人民的事業,同時防范德性的、變革的領導黨完全陷于國家機器。所以,我們不能主張以“執政黨”的身份去消解“領導黨”的身份。
           
            既然領導黨與執政黨的性質同時存在,那么最好的辦法就是以法治的方式規范黨的領導權與執政權。“我們講依憲治國、依憲執政,不是要否定和放棄黨的領導,而是強調黨領導人民制定憲法和法律,黨領導人民執行憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律范圍內活動。”“領導人民制定法律的黨”是馬克思主義領導黨,“自身在憲法法律中活動的黨”是馬克思主義執政黨;“領導人民制定法律”所依據的是黨的領導法規,“自身在法律內活動”所遵循的是國家法律。也就是說,領導黨依據黨的領導法規制定黨的政策,黨的政策引導國家法律的變革。一旦法律變革完成之后,作為執政黨的中國共產黨則應當“在憲法法律內活動”“依法執政”。建設社會主義法治國家中的“法治”指的不僅僅是作為“執政黨”的中國共產黨“依法執政”,也包括作為“領導黨”的中國共產黨“依規領導”,其中的“規”指的就是“黨的領導法規”。
           
            綜上所述,中國共產黨是馬克思主義領導黨和革命黨,中國共產黨是馬克思主義領導黨、執政黨和革命黨的有機統一體。黨的領導法規制度的理論基礎是在區分社會主義國家中共產黨作為馬克思主義領導黨和馬克思主義執政黨雙重身份基礎上的變革型領導黨理論。中國共產黨的變革型領導決定了黨的領導法規制度具有銜接黨規與國法的功能,決定了黨的領導法規在黨和國家規范體系中的地位。
           
            四、黨的領導法規制度的對外效力
           
            現有的有關黨內法規的“外溢效力”“對外影響”“軟法”的說法是將黨視為一個有號召力的政治組織,所以其制定的“黨內法規”自然會對外產生影響。現有說法承認其事實上的影響力,但對其規范效力及正當性沒能給出解釋。本文認為,黨的領導地位并非僅僅通過“號召力”維持,而是同時具有規范上的效力。變革型領導黨的理論在黨內法規的對外效力問題上更有解釋力。
           
            首先,黨的領導法規制度對黨外具有規范上的效力。以往的研究沒能將黨的領導法規制度作為黨內法規的對外效力的研究重點,而是籠統解釋黨內法規的對外效力。本文認為有關黨的領導權的運行的具體規定在黨內法規之中,具體來看就是“黨的領導法規”。從規范上來看,黨的領導法規的效力源于憲法規定的中國共產黨的領導黨地位。1982年憲法序言明確“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”,堅持了四項基本原則。2018年憲法修正案在第一條第二款明確規定,“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度,中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這次修改結束了有關憲法序言效力的爭議,在憲法規范層面明確了黨的領導地位,給黨的領導法治化、黨內法規與國家法律的銜接提供了規范上的依據和可能性。
           
            其次,黨的領導法規的對外效力來源于中國共產黨是馬克思主義領導黨。以往的研究在處理黨內法規的對外效力的來源問題上,或沒有深度挖掘中國共產黨作為馬克思主義領導黨的身份,或混淆領導黨與執政黨的雙重身份。本文提出,黨的領導法規制度不但有直接的對外效力,而且這種對外效力是正當的。中國共產黨是代表人民意志的領導黨,必然會打破已有框架,領導國家法律變革。黨的領導權和執政權分別有相應的規范制約:領導黨依據黨的領導法規制定政策,黨的政策引導國家法律的變革。法律變革完成之后,執政黨應當“在憲法法律內活動”,做到“依法執政”。黨的領導法規應當以民主集中制為原則促使黨的意志與人民利益緊密結合,結合已有實踐經驗將目前散落在黨內法規中的領導規范進行總結,制定《中國共產黨政策制定條例》,確立和規范各級各類黨組織領導權的行使的范圍和程序。
           
            所以,黨內法規的對外效力不是其對內效力“外溢”的附屬物,而是直接的對外效力。黨內法規的對外效力也不僅僅是事實上的影響力,而是以黨的領導法規為規范依據的。依靠黨的領導法規制度促進黨的領導權進一步法治化,有利于將中國共產黨的領導和國家權力的運行進一步納入社會主義法治的框架之中,做到“依規領導”和“依法執政”,形成統一的社會主義法治體系,以保證中國共產黨領導地位、執政地位的穩固與國家的長治久安。
           
            黨的領導法規制度由兩個部分構成:“黨的領導法規”是對黨的領導權的規范;“黨的對外政策”是依據“黨的領導法規”對外頒布的規范性文件,是黨行使其領導權的具體方式。黨的領導法規制度是黨規與國法之間的橋梁,其效力來源于共產黨在社會主義國家中作為馬克思主義領導黨和馬克思主義執政黨的地位。作為馬克思主義領導黨的中國共產黨依據黨的領導法規制定黨的對外政策,黨的對外政策引導國家法律的變革。法律變革完成之后,作為馬克思主義執政黨的中國共產黨則應當“在憲法法律內活動”。黨內法規的對外效力不是其對內效力“外溢”的附屬物,而是以黨的領導法規為規范依據的直接效力。

          【作者簡介】
          柯華慶,中國政法大學黨規研究中心主任,法學院教授,博士生導師;楊明宇,中國政法大學法學院博士生。

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