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    做副市長的這一年 | 黨校法學教授的掛職感想
    2021/8/10 9:57:29  點擊率[588]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法理學
      【出處】微信公眾號:法學學術前沿
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】法學教授;副市長;掛職
      【全文】

        2020年7月,經申請中央黨校派我到福建省漳州市掛職人民政府黨組成員,副市長。于公,了解地方實際工作;于私,實現不同的人生價值。這一年沒敢耽擱,自感豐富而精彩,有些心得、有些“偏見”,當然更多的是收獲。
       
        先說說心得:
       
        有的城市魅力大一點,有的城市魅力小一點。一個城市的魅力至少取決于三個因素,即自然環境、社會環境和人文環境。
       
        第一,宜居的自然環境。自然環境是天生的,也有人為的因素,是否符合現代理念決定了城市是否更受歡迎、更有幸福感、獲得感、安全感。
       
        以公園為例,公園這個詞,在古代是指官家的園子,只有官家才能出入。而現代一般是指政府修建并經營的作為自然觀賞區和供公眾休息游玩的公共區域。免費開放,才是現代“公園”的本真含義。漳州在中心城區建設了“五湖四海”等公園,全部免費開放,并嚴格禁止擅自開發建設和改變地塊用途的行為。自由是有界限的,在公園的管理上,漳州遵循三個原則:一是不設大標語,二是不跳廣場舞,三是不準隨地擺攤;享受自然則是無限的,公園的草坪是可以踩的,一家人在草坪上曬太陽、野餐,人與自然和諧共生,公園里沒有什么欄桿,人們和景觀都可以無縫銜接。公園的椅子數量極多,每個游園人想坐都有位置,設計上也都精心考慮,看上去像一件藝術品橫臥公園,與周邊景色融為一體,不會顯得很突兀。城中有林、城中有花、城中有鳥、城中有湖、城中有山,形成“有形的風景(生態美)在眼前流動,無形的風景(幸福感)在心中流淌”。
       
        第二,高效、務實、便捷、公平、自由、平等的社會氛圍,政府能夠及時回應群眾關切、及時糾錯的社會環境是現代“城市”的精髓和核心要義。一個城市把人管住不是能耐,更重要的是在這個城市人們活得舒心。
       
        在漳州,當地官員普遍相對溫和。我一直有個觀點:“地方領導的霸氣程度往往和他所在的地區富裕程度和老百姓的幸福程度呈現反比例關系。”
       
        漳州是一個旅游城市,我經常和家人在不打擾別人的情況下出門游玩,但沒有像以往那么多擔憂,內心很踏實,用“氣定神閑”來形容一點不為過——這種心境真的好極了。其實,現代社會,治理體系和治理能力現代化沒有多復雜,對市長對老百姓都一樣,都能夠實現各項權利,得到內心的安寧就會感到幸福,社會也會少些紛擾。想想古代人愿意當官,我覺得可能很大程度上也有這個原因,未必人人都想要撈錢,但如果不當官,一些基本的公平與合理可能都找不到或許也是古人當官的重要考量因素。哪個地方人們仍然期待當官來解決自己的不公,哪個地方人就難以有正常的心態,人盡其才的理想也難以實現。
       
        在城市建設中,社會治理體系和治理能力發揮著決定性的作用。哪個地方政府能夠為老百姓多些擔當,哪些地方老百姓的怨言就會少些。商品房“辦證難”一直是老百姓急難愁盼的問題。不夠科學的思維方式往往是一刀切,只要不符合規定的一概不給辦證;而科學的思維方式則是分清責任,沒有責任的業主不該得不到房產證。漳州在處置這類問題上 “分類施策、一宗一策”,讓無過錯不動產買受人不因他人問題而辦不了證。對開發企業的自持資產和商品房區別對待,對拖欠規費項目先辦證后追繳,將開發建設單位的違法違規責任、規費征繳完成情況與無過錯購房人辦證的權益相分離。有個樓盤項目驗收時存在違建、超容積率、綠地率不足等問題,涉及4000多戶商品房住戶不能辦理不動產證,漳州將合規的所有商品房先予驗收核實辦證;將不合規的項目(業主自持部分酒店、商業店面、電影院等)暫不予驗收,待開發商全部整改完成后再辦理竣工核實。
       
        企業開辦便利度是營商環境的重要組成部分,新設立的企業取得營業執照后,至少需要再辦理公章刻制備案、稅務涉稅事項、銀行開戶、員工參保登記、公積金單位繳存登記等多個事項后才能開始經營。作為企業開辦的重要一環,獲得銀行賬號是辦理稅務登記、醫社保公積金登記的前置和必要條件。由于金融監管的要求,銀行開戶審批周期最長,有些銀行甚至需要2個月,制約了后續開辦環節的辦理。漳州市銀行向省行申請一定數量的賬號,預先導入“漳州通”平臺,企業在平臺自主選擇開戶銀行和開戶網點后,即可擁有一個賬號,銀行賬號申請從“先審后批”轉變為“先批后審”,實現“秒開戶”,有效突破了開戶“瓶頸”。
       
        在漳州的時候,有一次凌晨1點多了有人在大聲放著音樂,忍受了很久,我抱著試試看的態度,給12345打了個電話,沒想到10分鐘內音樂就停下來了。漳州110是報警服務電話的發源地,在原有服務的基礎上,整合60條政務熱線,老百姓打12345,由政府自動分流,還創新微信報警平臺,老百姓可以“悄無聲息”的報警,一般5-10鐘即可出警。
       
        第三,良好的人文環境,是一個城市長久歷史形成的獨特底蘊。它看不見、摸不著,但卻潛移默化地影響著一個地區人們的生產、生活行為習慣,成為一地區最核心、最寶貴的精神財富,為構建一個城市靈魂提供強大的精神力量。
       
        人文環境是歷史的,需要一定時間的積淀,不過也可以通過共同參與,加速形成一種良好的人文環境。漳州有個叫做臘州的小漁村,至今已經29年“零信訪”。之所以沒人去上訪,不是把老百姓的不滿壓制下來,而是用民主化的立法、科學的制度體現人民意志、保障人民權利,合理分配好各方利益關系,構建共建共治共享的社會治理的格局。臘州村通過村民代表、戶代表、黨員、老人協會等共同協商,先后修訂完善《環境衛生公約》《移風易俗公約》等村規民約,把環境保護、土地利用、精神文明建設等內容融入村規民約中。
       
        如針對農村重男輕女的現象,規定男女平等,對遺產享有平等的繼承權;針對鄉村亂搭亂建的情況,規定“全體村民均有保護土地的義務,本村任何組織和個人使用土地都應服從村莊統一規劃和調整,不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”制度規定的非常細化和有責任感。如規定“村民建房用沙、石等建筑材料必須具有合法來源,如建筑材料來源不合法,將依法追究當事人的責任。”從源頭堵住了建材不合法的漏洞。臘州村現在男女同樣受到重視,土地規劃合理,村容村貌煥然一新。
       
        其次,再說說“偏見”。
       
        基層可能有濫用手中權力的干部,但絕大部分干部都是很有事業心和責任感的。“上面千條線,下面一根針”。做線不易,為針更難。除了工作壓力以外,更在于“婆婆”太多,有的“婆婆”事兒太多。有的時候,干好了好像都是婆婆的功勞讓基層難有積極性;有的時候,婆婆朝令夕改讓基層工作尤其為難,特別是很難向老百姓解釋。比如前兩年還支持養豬,突然又告訴不能養豬。這種180度的大轉彎,老百姓接受不了,基層官員也難干。后來這個政策改掉了,但“一刀切”這種簡單粗暴的習慣卻不是一下子就能改掉的。
       
        官員除了實現價值完成工作的自我動力外,還有外在的壓力,主要有二:一是考核,如果這些指標都科學,壓力可能還沒這么大;二是問責,有的問責可能是決策不當甚至失誤,有的則是突發的,無法判斷無法避免的。毫無壓力顯然不是好事,“井無壓力不出油”;但不恰當的壓力也會產生負面性,“大炮打蚊子”,“一人得病眾人吃藥”就無法避免。
       
        在這方面的制度設計上還有進一步優化細化科學化的空間:
       
        第一,追求群眾滿意率本身是好事,但要更精準科學。比如12345平臺對群眾投訴處理滿意度的要求要超過95%,有個別行業由于工作性質的特殊性,如城市管理局經常需要處理違章搭蓋、擺攤、物業與業主、業主與業主之間的矛盾等問題,有些問題很難求全責備,做到雙方都滿意,而考核機制設置上要求滿意度一旦沒有達到95%以上,會導致年終績效考核被扣分,影響到自己的績效獎金,更有甚者還可能導致自身被處分。再如信訪,有的信訪很奇葩,純家事,也要政府管,不管就上訪,有人戲稱“90%的精力用在了10%不該管的事情上”,信訪評價的科學性也有進一步完善的空間。再比如有人自行車丟失,警察盡責去尋找,但最終沒能找到,失主自然是不滿意的。“挾泰山跨北海”會讓人無所適從。這里建議,滿意率中有一定的容錯空間或者有些領域不宜設置滿意率,使之更加科學。制度的設計不一定是標準越高越好,如對水質要求的指標,達到一定標準,在通過土壤、植被自然過濾實現水質凈化比添加化學藥物,對自然環境造成二次污染更加科學合理。建議研究更加科學的水質標準及各領域的標準,使之更符合實際情況。
       
        第二,盡力保持政策穩定性。如生態環保督察的時候要求大家拆豬圈,不得養殖,豬瘟的時候豬肉漲價就鼓勵大家積極養豬,政策的不穩定性容易給地方執政帶來壓力,也會影響群眾對政府的公信力。養豬會不會污染環境取決于怎么養,只要檢測合格,達標排放,不污染環境、不影響群眾生產生活,就應當允許群眾養殖。
       
        第三,切實建構起容錯機制。有錯必究是法治社會的一條原則,但要分清錯誤的類型。人非圣賢孰能無過,過分問責,會打擊干部擔當干事的積極性,導致干工作畏手畏腳。實際上,不少干部都反映很多時候不是不想為,也不是不能為,而是害怕做得多錯得多,最后反而出力不討好。建議在出臺考核制度的時候一定要聽取執行者和被執行者意見,堅持從實際出發,根據不同行業的實際情況區分對待,制定出可操作、符合實際的考核標準,或者讓老百姓階段性評價。另外,追責特別是追究法律責任時,要緊緊圍繞是否違法犯罪,盡量不要過分糾纏道德領域,否則把人看成完人容易讓人們的標準不明確。
       
        第四,防止層層加碼。檢察機關量刑建議法院采納率達到80%已經不低,各地如果不斷追求更高采納率,那么法院的居中價值就沒有了。建議科學分析中央決策,不是所有的指標都需要加碼,有些或許是越多或越少越好,有些保持在一個穩定區間最好。
       
        在央地權力劃分上,我沒有細致研究。中央很多判斷都很有實踐價值和意義,比如“綠水青山是金山銀山”澄清了一些地方把環境和經濟發展對立起來的錯誤。這些大的原則由中央定調,一些細微的操作層面如何發揮地方、企業、個體的積極性,顯然全靠中央不行,活力會降低,過頭也缺乏合理性。我大膽試想,中央做一些有爭議的原則判斷,微觀領域讓地方自己制定政策,中央對政策跑偏予以糾正,對執行問題予以監督會不會更好些?
       
        結尾再附上這一年的收獲和工作:
       
        以前的精力主要放在法治領域,但對經濟、公共管理等領域還摸不到門道,現在則有了更深刻的認知,如看到一些關鍵性數據,就能夠對一個地方經濟有一定的了解,哪些指標可能有出入,哪些方式可以推進經濟社會發展都有了一定的理解,對于提升自己的綜合能力有顯著意義。
       
        在這一年里,除了調研了解實際情況,也真的希望多干點實事,也看看那些理論知識在實踐工作中是不是真的有用?我分管領域不多,集中在科技和大數據,這一年正趕上國內國際局勢變化,對科技創新格外重視,如何在像漳州這樣有較好的自然社會環境但缺乏科技創新基礎和大學等科研機構的中等發達城市能夠補短板,強弱項、提質量,是擺在面前的一項重要任務。在這一年里,與科技和大數據局同仁一起,有針對性地做了一點小事:
       
        一是堅持開門制定政策。調研中發現,一些企業對惠企政策不了解,過去了解惠企政策多是到政府部門去喝喝茶聊聊天,現代年輕企業家不太常用這種方式。我大力推動民主立法,在制定惠企政策的時候,注重廣泛征求企業、科研機構和科研人員意見,出臺一系列政策文件。讓大家參與進來至少有幾個好處:各方利益能夠在政策制定前得到表達;執行起來熟悉度高;最重要的是,了解彼此難處更容易形成互信。2020年全市享受科技惠企政策企業722家(次),享受金額合計2.068億元,有效激發企業自主創新活力,撬動全市研發投入70多億元。
       
        二是著力建強科創平臺。針對漳州科研平臺較少,著力搭建政校企三方合作平臺,先后帶隊組織裝備制造、鋼鐵、食品等行業企業赴北京、西安、無錫、廈門等地高校、科研院所開展對接活動,推動市政府與北京科技大學、武漢科技大學形成市校戰略合作關系,促成技術成果(項目)對接近百項,有效解決制約產業發展的技術瓶頸難題。設立技術轉移機構,激勵引導產業技術研究院開展技術研發、解決行業關鍵技術需求。
       
        三是持續推進科特派工作。針對農業科技薄弱,實施“科技特派員百企千村工程”為民辦實事項目,在全省率先實現“三個全覆蓋”,讓很多農村老百姓得到實惠。
       
        四是深入推進創業創新工作。針對眾創平臺“小、散、重”現象,整合全市雙創力量、制定行業規范,探索適合漳州的眾創空間孵化器運營標準化流程和能盈利、可復制的雙創平臺建設模式。在第八屆福建創新創業大賽中,漳州獲得大賽12個獎項中的5項大獎,獲獎數位列全省第一。
       
        五是注重抓好科普宣傳。為厚植科技土壤,組織市科技局每月編發1期科技咨詢,介紹當前最新發明、最新技術、最新創造,并對可能給漳州市產業發展帶來的影響進行分析,推送給縣區領導干部和科技系統干部及相關企業家,進一步加強領導干部對新科學知識的學習和對最新科技發展趨勢的掌握。主張科普資金不要撒“胡椒面”,要更多地向兒童傾斜,由此培養科技創新的未來動能。2020年度科技工作受到省科技廳來信表揚。
       
        科技創新不能一蹴而就,在數字賦能、科普培養、激發市場主體創新上自己還有一些想法,也專門寫了幾篇小文章進一步總結創新的要素及企業作為創新主體的動能激發,如“科技創新的要素分析及現實路徑”(《國家治理周刊》2021年第4期)、激發市場主體的創新動能(《科技日報》2021年5月27日)等。
       
        除了日常工作,還積極參與地方性法規和規范性文件起草、討論,認真研究并提出意見建議,多次為市直機關和縣(區)、鄉鎮基層干部授課,增強基層干部的法治觀念。一有時間就到基層調研,除了自己分管領域的工作,還主動涉獵經濟發展、營商環境、鄉村振興、基層社會治理、生態環境保護、文化旅游等領域,在充分調研和深入思考的基礎上,提出關于優化人才引進政策、完善自然資源領域審批制度改革等多項對策建議。自覺很有意思的是,還在初中和小學對“何為公正?”進行了研討式教學,產生了很好的效果,并協助當地中學成功申請了教育部重點課題。在漳期間,也得到不少朋友們的幫助,政府機構、國內知名企業和大學科研機構來漳支持漳州經濟社會發展,漳州要整合成立大學,提及紙質書籍不夠,陳百順社長、王斌總經理、廖曉文編輯等代表各自出版集團捐贈40萬碼洋圖書協助漳州大學圖書館建設。在此對各位領導和朋友們的支持表示衷心的感謝!
       
        漳州,青山綠水之間、可覽江水、徜碧湖、觀藍海、逛古城、賞古建;漳州的季節可以按花果劃分,地域可按特產劃分,山珍海味、魚米之鄉、清泉煮茶、四時花不斷、八節果飄香;漳州人熱情好客,寬以待人。林語堂是典型的漳州人,他曾這樣講“如果我有一些健全的觀念和簡樸的思想,那完全是得之于閩南坂仔之秀美的山陵。”可以說,林語堂筆下“生活的藝術”很大程度上漳州人的寫照,上得廳堂下得廚房,對知識也十分尊重,見賢思齊是很多漳州人的家訓。110報警服務熱線、12315消費者投訴熱線都發端于漳州……
       
        我在漳州工作得到了很多支持,人們也并不排外,在這一年里,我和當地人一樣,都深深地愛上了這片土地,愛上了這里的人,也由衷地希望為漳州做一點事。在漳州的講課費都直接打到了谷文昌干部學院(紀念谷文昌——一位非常偉大的縣委書記而建),鑒于孩子們鍛煉的地方還是太少,這筆錢已用于漳州南湖公園建立了一個免費的兒童鍛煉場所,希冀孩子們有更多不以考試為壓力,而以娛樂為動力增強體質的地方。高新區副區長藍磊博士題詞:“愿你常懷理想;愿你倍添勇氣。”這也是我對孩子們的期望。

      【作者簡介】
      李勇,中共中央黨校(國家行政學院)政法部教授。掛職福建省漳州市人民政府黨組成員、副市長。

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