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          1. 監檢銜接中檢察職責的尺度——刑事訴訟中“制約”與“監督”辨析
            2021/9/14 11:06:45  點擊率[246]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】刑事訴訟法
              【出處】《云南師范大學學報(哲社版)》2021年第1期
              【寫作時間】2021年
              【中文摘要】監察機關的調查活動不屬于偵查。在刑事訴訟中,檢察機關與監察機關之間是互相配合、互相制約的關系,這種關系不同于檢察機關與偵查機關之間的法律監督關系。相應的,檢察機關辦理監委移送案件時的職責也不同于辦理偵查機關移送案件時的職責。人民檢察院應當與時俱進,準確把握監檢銜接中檢察職責的尺度,區分“制約”與“監督”的不同內涵,適應監察體制改革給檢察履職帶來的新變化和新要求。
              【中文關鍵字】刑事訴訟法;職務犯罪案件;監檢銜接;互相制約
              【全文】

                國家監察體制改革后,公職人員職務犯罪案件由監察機關進行調查。2018年10月,立法機關對刑事訴訟法進行修訂,在刑事訴訟程序上與2018年3月制定的監察法相銜接。由此,我國刑事訴訟中公訴案件的辦理模式進入“調查啟動”與“偵查啟動”并存的雙軌制。在這兩種模式中,檢察機關的角色和職責是不同的。在“偵查啟動”案件中,刑事訴訟法除了規定公檢法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”,還確立了人民檢察院對刑事訴訟實行法律監督的基本原則;在“調查啟動”案件中,監察法只規定監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門之間“互相配合、互相制約”,沒有規定人民檢察院的法律監督職能。簡言之,除了互相配合的共同要求外,檢察機關與偵查機關之間是監督關系,而檢察機關與監察機關之間則是制約關系。
               
                那么,“制約”與“監督”的區別何在?對這個問題的回答,涉及對監察機關與檢察機關在刑事訴訟中工作銜接的一系列問題的認識和處理。雖然在法律文本上,“制約”與“監督”是兩個不同的概念,有著不同的內涵,但在監察體制改革背景下,監察調查職能本就來自檢察機關職務犯罪偵查職能的轉隸,而轉隸后監察調查與刑事偵查在啟動刑事訴訟程序方面的功能相同,職權內容也高度相似。以至于不少學者認為,監察調查的本質就是一種偵查。龍宗智認為:“職務犯罪調查具有犯罪偵查之實”。劉計劃認為:“就實質意義而言,刑事訴訟法中檢察機關直接受理案件范圍的限縮與人員轉隸意味著監察委員會職務犯罪調查權就是偵查權。”汪海燕認為:職務犯罪調查權“具有刑事訴訟法上偵查權的法律效果,與公安機關、檢察機關的偵查權性質一樣,本質是一種‘求刑權’”。張建偉認為:“監察委員會的‘調查權’就是‘刑事偵查權’,調查權的稱謂規避了刑事訴訟法的程序控制”;加之2018年修訂憲法時,檢察機關作為“國家的法律監督機關”的憲法定位并未改變。換言之,監察體制改革后,檢察院所行使職權的基本屬性仍然是監督屬性。鑒于這些因素,學術界對于如何認識監檢銜接中檢察機關對監察機關的“制約”存在不同看法。比較有代表性的第一種觀點是,檢察機關對監察機關的“制約”屬于“司法監督”。有學者提出,盡管監察權帶有鮮明的政治色彩,但作為其核心權力的職務犯罪調查權仍具有司法權屬性,故“肯定檢察機關對職務犯罪調查權運行進行司法監督,符合憲法對檢察機關法律監督機關的職能定位”。第二種觀點是,檢察機關的“制約”屬于“外部監督”。有學者提出,“檢察機關的制約屬于外部監督機制,雖然監察法沒有將人民檢察院對監察機關的制約作為監督權的一部分做出規定,但從檢察院的法律監督機關的性質以及檢察院在刑事訴訟中制約偵查和審判的規定來看,檢察機關對監察機關的制約具有外部監督的性質。”第三種觀點是,檢察機關的“制約”屬于“權力制衡”。有學者認為,“‘制約模式’的本質是通過檢察機關對監察機關職務犯罪調查行為的審查,進而實現權力制衡”,最終方可“清晰地理順職務犯罪調查和處理過程中的各種權力關系,從而在法治的框架內有效實現反腐目標”。第四種觀點是,檢察機關對監察機關的“制約”屬于有別于傳統追訴模式的“調查——公訴”模式。這種模式的運行,“不僅難以實現監察法所追求的與檢察機關相互制約的目標,而且或將呈現‘調查中心主義’的格局,即監察機關的調查游離于‘訴訟’之外,并在‘訴訟’中占據主導乃至‘中心’地位”。
               
                通過對相關文獻的梳理可知,學術界目前對監檢銜接中檢察機關對監察機關的“制約”存在不同認識,其中不乏將這種“制約”與檢察機關傳統的“監督”職能混同之處。監察委員會是全新的國家權力分支架構,其職權集“黨、政、法”三種屬性為一體,“已經超出傳統的政治理論所能提供的解釋框架,對國家機關的權力屬性提出新的理論挑戰”。筆者認為,檢察機關對監察機關的“制約”不同于對偵查機關的“監督”,檢察機關在監檢銜接中的職責,與檢察機關在傳統偵訴關系中的職責存在不少區別。本文從立案、偵查(調查)、審查起訴、排除非法證據、不起訴等5個方面入手,對“制約”與“監督”二者間的區別進行梳理和分析,以期準確把握監檢銜接中檢察職責的尺度,呈現檢察機關作為“制約者”不同于“監督者”的履職要求。
               
                一、立案階段的區別
               
                (一)監察立案不屬于刑事立案,檢察機關沒有立案監督職責
               
                刑事立案是刑事案件的起點,立案程序是刑事訴訟法規定的第一步程序。監察法實施前,任何刑事案件都必須經過立案程序。公訴案件根據偵查機關的管轄分工,分別由公安機關、國家安全機關、人民檢察院、海關、監獄、軍隊保衛部門等進行立案。自訴案件則由原告人起訴后,人民法院直接進行立案。而監察法實施后,監察調查案件成為刑事立案制度的例外,可以不經過刑事立案程序而進入刑事訴訟。雖然監察機關辦理案件也有立案程序,但監察調查不是偵查,監察機關不是依據刑事訴訟法進行立案,監察立案不屬于刑事立案范疇。《監察法》第三十九條規定,經過初步核實,對監察對象涉嫌職務違法犯罪,需要追究法律責任的,監察機關應當按照規定的權限和程序辦理立案手續。可以看出,監察立案的條件是“監察對象涉嫌職務違法犯罪”,既包括監察對象涉嫌職務犯罪,也包括監察對象只涉及職務違法的情形,這與刑事立案必須達到犯罪界限(發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人)方可立案的適用條件有明顯區別。依據刑事訴訟法及相關司法解釋,檢察機關對刑事立案有監督職責,對于偵查機關應當立案而不立案、不應當立案而立案偵查這兩種情形,檢察機關均可進行監督,相關當事人也可以向檢察機關提出監督申請。參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第113條,《人民檢察院刑事訴訟規則》第557條。但對監察調查案件,檢察機關沒有這一職責。依據監察法,監察立案由監察機關主要負責人批準;如果經調查,對沒有證據證明被調查人存在違法犯罪行為的,監察機關應當撤銷案件。立案與撤案均屬監察機關權限范圍。
               
                (二)監察調查案件,檢察機關不需要另行立案
               
                有一種觀點認為,立案是刑事案件進入刑事訴訟的必備環節。既然監察立案不屬于刑事立案,那么監察調查終結將案件移送審查起訴,也不能導致案件進入刑事訴訟程序。“既然監察機關的移送行為并不具有訴訟法上的意義,那么檢察機關的接收也不能作為適用刑事訴訟法的時間節點。”檢察機關應當另行辦理立案手續,填補監察調查案件未經刑事立案的程序空白。筆者不贊同這種觀點。從理論層面講,法律規定單獨的立案環節是為了嚴格把握刑事立案的標準,防止偵查權的濫用損害公民權利。監察調查案件移送檢察院時,調查活動不但已經發生,而且已經終了,此時再強調立案手續為時已晚,再辦理立案手續已經起不到限制刑事追訴程序隨意發動的作用。從規范層面看,《監察法》第四十五條規定監察機關調查終結將案卷材料、證據一并移送人民檢察院審查起訴,并未要求檢察機關另行立案。在中央紀委、國家監委組織編寫的監察法釋義中,也明確敘述“不需要檢察機關再進行立案”。依照《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)第二十一條,檢察機關案件管理部門在接受監委移送的案件時,認為具備受理條件的,及時進行登記即可,不需要辦理立案手續。簡言之,“監察機關調查職務違法和職務犯罪適用國家監察法,案件移送檢察機關后適用刑事訴訟法。”
               
                二、偵查(調查)階段的區別
               
                (一)檢察機關不介入監察調查工作,不介入留置措施的適用
               
                在刑事訴訟中,檢察機關對刑事偵查活動有進行法律監督的職責,監督的范圍十分廣泛。其中,對偵查行為合法性以及強制措施適當性的監督是重點。檢察機關不但以審查批捕的方式對偵查機關最嚴厲的強制措施進行司法審查,還持續關注羈押的必要性和羈押的期限,偵查機關需要延長偵查羈押期限的,也要報人民檢察院審查批準。只要檢察機關認為有必要,可以隨時介入刑事偵查活動,參加公安機關對于重大案件的討論,對案件性質、收集證據、適用法律等提出意見。而在監察調查案件中,檢察機關的參與程度要遠遠低得多。從整體上講,檢察機關沒有監督調查工作合法性的職責。在監察調查階段,監察法沒有任何相關規定要求或允許檢察機關介入調查工作。在實務銜接中,檢察機關最早也要到監察案件審理階段才可以介入監察辦案程序。對于監察機關最重要的調查措施——留置,檢察機關也概不介入。依據監察法,監察機關采取留置措施由監察機關領導人員集體研究決定。設區的市級以下監察機關采取留置措施,需報上一級監察機關批準。省級監察機關采取留置措施,需報國家監察委員會備案。需要延長留置時間的,也是報上一級監察機關批準。簡言之,留置措施的適用是監察機關自己的事,與檢察機關沒有法定關系。雖然有學者建議,“可以考慮賦予被調查人及其近親屬申請解除留置的權利,在受到監察機關不當留置的侵害時,賦予其向監察機關或者檢察機關的申訴控告權,盡可能降低長期留置、不當留置的比例。”但在法律賦予檢察機關相應職能之前,檢察機關不應介入留置措施的適用。
               
                (二)可以提前介入監察辦案程序,但任務與提前介入偵查活動不同
               
                在刑事訴訟中,檢察機關可以隨時提前介入偵查活動。其任務除了對案件性質、收集證據、適用法律等提出意見,更重要的是監督偵查活動是否合法。檢察機關對偵查活動合法性的監督范圍十分廣泛,包括強制措施、偵查措施、取證行為、羈押期限、回避規定的執行、訴訟權利和代理權利的保障等,2019年12月最新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》(以下簡稱《刑事訴訟規則》)中將偵查活動監督的內容細化為16項。參見《人民檢察院刑事訴訟規則》第567條。在監察調查案件中,檢察機關也可以提前介入。“對監察委員會調查案件的提前介入,是指檢察機關針對監察委員會立案調查的刑事案件,應監察委員會的邀請,派員提前介入調查,對案件定性、證據收集、事實認定、法律適用、案件管轄等提出意見和建議,以保證案件順利進入起訴階段。”雖然檢察機關可以提前介入監察調查案件,但適用時有兩個限制條件:一是只能在進入案件審理階段后方可介入,在案件調查階段不能介入;二是只能應監察機關商請介入,不能像刑事訴訟中在檢察機關認為必要時介入。參見《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》第12條。介入的任務也與刑事訴訟有所不同,依照《銜接辦法》的規定,主要任務有兩個:一是對證據標準、事實認定、案件定性及法律適用提出書面意見,特別是提出是否需要補充證據的意見;二是對檢察機關下一步是否需要對嫌疑人采取強制措施進行審查,為案件移送審查起訴后的辦案工作做好準備。因此,有學者將監察案件中檢察機關提前介入的性質界定為“由監察機關主導、檢察機關參與的重大案件決策咨詢機制”。刑事訴訟中檢察機關提前介入最重要的工作任務——對偵查活動進行監督,在監察調查案件中沒有規定。
               
                三、審查起訴的區別
               
                在監檢銜接過程中,審查起訴是一個重要的標志性節點。因為從審查起訴階段開始,監察調查案件才真正“匯入”刑事訴訟程序,接受刑事訴訟法的規制。在修訂后的《刑事訴訟法》中,直到第二編之“提起公訴”一章(第三章),才第一次出現“監察機關”的字樣。參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第170條。在監察法草案征求意見時,草案中原來規定的是“監察機關調查終結的案件移送人民檢察院起訴”,沒有規定審查起訴的內容。到監察法正式通過時,才修改為“移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。法律文本增加了“依法審查”4個字,體現檢察機關與監察機關“互相制約”的法治要求,也體現立法機關對人民檢察院審查把關作用和價值的認同。
               
                不過要注意的是,檢察機關對監察調查案件進行的審查起訴,與對偵查案件的審查起訴存在一些區別。
               
                (一)對監察調查案件的審查主要是實體性審查
               
                依照刑事訴訟法,檢察機關對偵查機關移送的案件進行審查,審查內容既包括犯罪事實、情節、證據、罪名等實體性內容,也包括偵查活動是否合法等程序性內容,《刑事訴訟規則》將檢察機關審查起訴內容細化為13項。參見《人民檢察院刑事訴訟規則》第330條。而監察機關移送審查起訴的案件則不同,審查內容主要限于實體性內容。按《銜接辦法》第二十六條規定,人民檢察院應當查明的內容主要圍繞犯罪事實是否清楚、證據是否確實充分這一核心,沒有“強制措施是否適當”“偵查活動是否合法”這兩項程序性內容。雖然審查事項中“調查的各種手續和文書是否完備”“證據是否依法收集”等內容看似涉及監察調查程序,但審查目的也是為了確認起訴意見書指控的犯罪是否成立,不是在法律監督的意義上進行審查。如果認為監察機關調查活動或取證行為有違法情形,按現有規定,檢察機關無權直接監督糾正,只能以退查或要求重新取證的方式加以制約。檢察機關對公安機關等偵查機關常用的《糾正違法通知書》,不能適用于監察機關。這一點,體現檢察機關作為監督者與制約者的不同角色時在職責履行上的重大區別。
               
                (二)認為證據不足時,適用退查制度上存在差別
               
                對于公安機關移送的案件,人民檢察院如果認為需要補充證據,“可以退回公安機關補充偵查,也可以自行偵查”,在補充證據的方式上具有較大的決定權。而對于監委移送的案件,人民檢察院如果認為需要補充證據,“應當退回監察機關補充調查,必要時可以自行補充偵查”。可見,在監察調查案件中,需要補充核實時應優先考慮退回監察機關補充調查,只有在特殊情況下才會由檢察機關自行補充偵查。這一差別,體現監察委辦理的案件“政治性強、比較敏感”的特殊性。哪些情況屬于特殊情況?根據《銜接辦法》第四十條的規定,只有在檢察機關認為基本犯罪事實已經查清,但言辭證據個別情節不一致且不影響定罪量刑,或者書證、物證需要補充鑒定等少數情況下,檢察機關方可自行補充偵查。
               
                但在實踐中,還存在著反映較多的另外一個問題——退查難。2018年是職務犯罪偵查權轉隸后的第一年,全國檢察機關受理各級監察委員會移送職務犯罪16092人,其中退回補充調查1869人次,退查率同比下降37個百分點。究其原因,有的地方監委對退查的認識與檢察機關不一致,認為退查是打擊效果不佳的體現,個別地方還存在拒絕接受退查的情況。有些地方監委甚至對檢察機關提出“零退查”的要求,這無疑違背“互相制約”、檢察機關依法獨立行使檢察權等憲法原則。按照《銜接辦法》第三十七條的規定,監委移送審查起訴的案件,犯罪事實不清、證據不足的應當退回監委補充調查,但檢察機關在作出退查決定前,應當與監委溝通協商。這里的“溝通協商”,應當理解為一種工作方式,不能理解為“征得監委同意方可退查”。退查是法律賦予檢察機關對案件嚴格審核把關的一種法定制約方式,退查權應當得到充分的尊重和保障。隨著監察體制改革的推進和監檢銜接工作的逐步協調,退查難的問題有所好轉。2019年,全國檢察機關受理各級監察委員會移送職務犯罪嫌疑人24234人次,其中退回補充調查7806人次,退查率同比增加16.3個百分點。
               
                (三)發現遺罪漏犯時,處理方式上存在差別
               
                在兩類案件中,檢察機關審查起訴的工作內容都包括查明“有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人”,但處理方式不同。對公安機關移送案件,人民檢察院發現遺漏罪行或者有依法應當移送起訴的同案犯罪嫌疑人未移送起訴的,應當要求公安機關補充偵查或者補充移送起訴。對于犯罪事實清楚,證據確實、充分的,也可以直接提起公訴。參見《人民檢察院刑事訴訟規則》第356條。但對于監委移送案件,監察法和刑事訴訟法中都沒有直接規定此種情況應當如何處理。筆者認為,檢察機關在審查起訴時發現遺罪漏犯,向監察機關提出是必要的,但處理方式應當于法有據。既然法律規定檢察機關有權將案件退回監委補充調查,那么可以采取退查的方式,將檢察機關的理由和依據書面反饋監察機關,由監察機關進行調查處理。至于監察機關是否補充移送起訴,或者另案處理,或者不移送司法以其他方式處理(如給予政務處分),這屬于監察機關的權限范圍。監察機關作為政治機關,對監察對象的處置帶有一定的政治考量因素。對相似的違法犯罪事實,監察機關根據本人認罪悔罪表現,結合情節、危害后果、社會影響以及是否立功、有無其他違紀行為等因素,也可能會做出不同處理。因此,檢察機關在目前法律沒有授權的情況下,不宜要求監察機關補充移送起訴,更不能如刑事訴訟中直接提起公訴,只需要以法律允許的方式向監察機關提出即可。個別案件確有必要進行追訴但與監委存在意見分歧的,可以向上級檢察院報告,由上級檢察院與同級監委協商處理。在這一點上,制約與監督的不同職責要求也是存在重大區別的。
               
                四、排除非法證據的區別
               
                排除非法證據是檢察機關在刑事訴訟中的重要職責。在監察法和刑事訴訟法中,都有關于排除非法證據的相關規定。雖然監察調查活動不納入刑事訴訟范疇,不受刑事訴訟法規制,但監察法還是將對證據的要求與刑事訴訟法相對接,這也是為了調查終結后指控犯罪、定罪量刑的需要。該法第三十三條第二款規定,監察機關在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。不過盡管如此,偵查案件與調查案件在排除非法證據方面還是存在一些區別。
               
                (一)監察法中,排除非法證據的范圍較寬,要求較高
               
                在刑事訴訟中,非法證據的排除包括兩種情況:首先,非法言辭證據絕對排除。法律規定,采用刑訊逼供等非法方法收集的言辭證據應當予以排除。其次,非法實物證據相對排除。法律規定,收集物證、書證不符合法定程序,可能嚴重影響司法公正的,應當予以補正或者作出合理解釋;不能補正或者作出合理解釋的,對該證據應當予以排除。也就是說,非法收集的客觀證據,司法辦案中原則上給予補救機會,經補正或合理解釋后可以作為定案依據。但在監察法中,法律做了更加嚴格的規定。體現在兩個方面:第一,《監察法》第三十三條第三款規定:以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據。這里規定依法予以排除的證據并不區分言辭證據和實物證據,從文義上看包括所有的證據。據此,如果是非法收集的實物證據也應當依法排除,沒有補救的機會。第二,《監察法》第四十三條第二款規定:嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據,嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員。這里對“非法方法”的列舉范圍更寬,不存在刑事訴訟中對“采用刑訊逼供等非法方法”具體包括哪些方法的爭議。特別是,司法實踐中對于以欺騙、引誘等方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述,是否應作為非法言辭證據予以排除,爭議較大。但按照監察法的規定,此種情況也在排除之列。
               
                不過要指出的是,在《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》中,應當排除的非法證據的范圍大為縮小,只確定了5種,即:(1)采取毆打、違法使用戒具等暴力方法或者變相肉刑的惡劣手段,使被調查人遭受難以忍受的痛苦而違背意愿作出的供述;(2)采用以暴力或者嚴重損害本人及其近親屬合法權益等進行威脅的方法,使被調查人遭受難以忍受的痛苦而違背意愿作出的供述;(3)采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的被調查人供述;(4)采用暴力、威脅以及非法限制人身自由等非法方法收集的證人證言、被害人陳述;(5)收集物證、書證不符合法定程序,可能嚴重影響司法公正,且不能補正或者作出合理解釋的。參見《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》之二“職務犯罪案件證據收集基本要求”,第(六)項“非法證據認定與排除”。這一范圍,與刑事訴訟法中規定的非法證據排除原則與范圍大致相同。有監察人員撰文認為,研究非法證據排除規則不能罔顧實際、超越國情,現階段懲治腐敗、打擊犯罪仍然是監察調查的最主要目標,制度設計時“不能脫離實體正義空談程序正義,甚至將程序正義置于實體正義之上”。筆者認為,這一認識在實踐中具有一定的普遍性。檢察機關在適用非法證據排除規則時,法律規定與實施效果之間確實可能存在一定的落差,對此要有正確預期,不切實際地硬性追求制度設計的理想效果是難以做到的。
               
                (二)對監察機關非法證據的排除,操作性不強,排除難度大
               
                對偵查案件中非法證據的排除,法律的規定比較完備,操作性強。例如,《刑事訴訟法》第五十七條規定人民檢察院有權進行調查核實、有權提出糾正意見直至追究刑事責任;第五十九條規定可以通知偵查人員出庭說明情況;第一百七十五條規定可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料;等等。這些規定,對檢察機關履行法律監督職能有比較充分的保障。2010年,“兩高三部”還聯發了《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》。上述這些規定,都只適用于偵查機關移送起訴的案件。對于監察調查的案件,到目前為止排除非法證據的具體規定和操作條款十分有限,操作性不強。其中可能構成排非障礙的主要問題有:第一,是否可以通知監察人員出庭說明情況不明確。監察人員不是偵查人員,所以肯定不適用偵查人員的規定。刑事訴訟法規定“人民檢察院可以提請人民法院通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況”,條文中的“其他人員”是否包括監察人員,需要進一步明確。第二,監察機關訊問、取證錄音錄像的調取和播放受一定限制。按《監察法》第四十一條規定,調查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作,應當對全過程進行錄音錄像,但音像資料“留存備查”。《銜接辦法》進一步規定:調查過程的錄音、錄像不隨案移送檢察機關。如果檢察機關認為需要調取的,需要與監察機關溝通協商。在刑事訴訟中,檢察機關調取的錄音、錄像不但要移送人民法院,必要時還需要提請法庭當庭播放,對有關異議或者事實進行質證。但監委辦案的錄音、錄像,由于有十分嚴格的保密要求,在訴訟中的使用有一定限制。第三,要求調查人員說明取證合法性的執行效果有待觀察。按《刑事訴訟規則》第七十四條規定,人民檢察院認為可能存在以刑訊逼供等非法方法收集證據情形的,可以書面要求監察機關對證據收集的合法性作出說明。說明應當加蓋單位公章,并由調查人員簽名。這一規定十分必要,但這只是檢察機關單方面的規定,在《銜接辦法》中沒有監委一方相應的規范內容相配合,其執行效果有待觀察。總之,如同有學者指出的:“非法證據排除在普通刑事案件中都非常難,在職務犯罪案件中則是‘難上加難’。不僅在于非法證據證明難,還在于監察機關與同級黨委的紀委合署辦公,在政治構架中監察機關‘位高權重’,依法獨立辦案的能力會有減弱。”該文作者選取2019年內各地監察委員會辦理的職務犯罪案件的裁判文書進行分析,沒有發現一件有非法證據被排除的案件。
               
                五、不起訴的區別
               
                不起訴是檢察機關對監察調查案件進行制約最有力的方式。在監察法起草過程中,針對檢察機關作出不起訴決定的相關討論也最為激烈。監察法草案一度規定,檢察機關作出不起訴決定前要聽取監察委員會意見。當時不少學者認為,草案要求“事先征求意見混淆了互相制約的關系,對檢察機關獨立行使職權形成干預或威懾”。因此,監察法通過時刪去了要求事先征求意見的規定,檢察機關依法有權獨立作出不起訴決定。不過,監察機關在實務中仍然強調溝通協商的重要性,認為檢察機關在作出不起訴決定前“應當積極與監察機關開展工作層面的溝通,征求監察委員會的意見”。當然,這里說的“征求意見”也應當理解為是一種工作方式方法,不應理解為“經監委同意才可以不起訴”。檢察機關與監察機關同為打擊職務犯罪的追訴方,雙方之間積極溝通協商有利于加強工作配合、減少意見分歧。但同時,“征求意見”也應有度。即使征求意見,對案件作出客觀公正的處理決定仍然是檢察機關的法定職責。有學者提出,對于監察機關移送的案件,“檢察機關要做不起訴決定將變得極為困難。”筆者認為,這高估了問題的嚴重性。一方面,不起訴不同于提前介入和退查,這是檢察機關對案件質量把關的最后一道關口,“征求意見”的要求不應當也不至于影響檢察機關依法履職。從“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的司法責任制改革要求來講,征求監察委員會意見并不能成為檢察機關辦理錯案的免責事由。檢察官對自己承辦的案件質量終身負責,因此必須審慎地進行起訴審查。如果案件不符合起訴條件,必須依法作出相應決定。另一方面,從監察機關的角度來看,尊重司法機關獨立辦案的要求也日益得到強調。2019年1月,中共中央辦公廳印發的黨內法規對紀檢(監察)機關提出明確要求:“案件移送司法機關后,審查調查部門應當跟蹤了解處理情況,發現問題及時報告,不得違規過問、干預處理工作。”《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第57條第2款。工作數據顯示,2018年全國檢察機關受理監察委員會移送職務犯罪后作出不起訴決定僅250人,而2019年這一數據上升至704人,增長1.82倍。前引2019年、2020年最高人民檢察院工作報告。可見,檢察機關對不起訴權的運用也逐漸走向常態。
               
                與偵查啟動案件的不起訴相比,調查啟動案件的不起訴在程序上有兩個主要區別。第一,對于監委移送的案件,人民檢察院作出不起訴決定需經上一級人民檢察院批準。無論絕對不起訴、相對不起訴還是存疑不起訴,三種情況下都須如此。而在公安機關移送起訴的案件中,沒有這一要求。第二,監察機關認為不起訴的決定有錯誤的,可以直接向上一級人民檢察院提請復議。在公安機關移送的案件中,公安機關如果要求復議只能向作出不起訴決定的人民檢察院提出,再提請復核時才能向上一級人民檢察院提出。這兩點區別,反映了職務犯罪案件的特殊性,監察法要求檢察機關對此類案件作出不起訴決定時應當比其他案件持更加慎重的態度。類似地,檢察機關對自偵案件的不起訴也同樣十分慎重。國家監察體制改革后,檢察機關反貪污賄賂、反瀆職侵權職能轉隸,但保留了司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的14個罪名的偵查權。在《刑事訴訟規則》中,最高人民檢察院規定,檢察機關自偵案件擬作不起訴決定的,也應當報請上一級人民檢察院批準。
               
                六、結語
               
                監察體制改革是國家政治制度的重大改革,其影響廣泛而深遠,給檢察機關的司法辦案任務和形勢也帶來巨大變化。監察體制改革后,雖然檢察機關作為國家的法律監督機關的憲法定位不變,但法律監督的內涵和要求也處于改革發展變化過程之中。在公權力領域,法無授權不可為,檢察機關的法律監督權必須依法行使。監察機關的調查活動不屬于偵查。在刑事訴訟中,檢察機關與監察機關之間是互相配合、互相制約的關系,這種關系不同于檢察機關與偵查機關之間的法律監督關系。相應地,檢察機關辦理監委移送案件時的職責也不同于辦理偵查機關移送案件時的職責。在監檢銜接關系中,檢察機關雖然不是法律監督者,但對監察委員會具有制約職能,應當強化制約意識。“就監察委員會與‘兩院’的相互配合、相互制約而言,法院、檢察院對監察委員會的制約是第一位的,配合是第二位的,制約先于配合。”檢察機關的制約職能既不能越位,也不能缺位。檢察機關對監察機關的“制約”,呈現出依法制約、適度制約、結果制約等特征。面對監檢銜接這樣的新任務,檢察機關應當與時俱進,準確把握監檢銜接中檢察職責的尺度,履行好法律賦予的“互相配合、互相制約”職責,推動監察委員會調查案件的法治化水平不斷提升。

              【作者簡介】
              王玄瑋,男,云南洱源人,云南省人民檢察院三級高級檢察官,博士,研究方向為憲法學、司法制度、檢察學。

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