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    加強生物多樣性法律保護 推動人與自然和諧共生
    2021/10/13 8:19:20  點擊率[832]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境保護法
      【出處】《中華環境》2021年第9期
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】生物多樣性;法律保護;人與自然;和諧共生
      【全文】

        生物多樣性是人類賴以生存的必要條件,是人類社會可持續發展的重要基礎,是全球生態安全和糧食安全的重要保障。1992年通過的聯合國《生物多樣性公約》(以下簡稱《公約》)將生物資源的保護和可持續利用作為《公約》的首要目標,標志著生物多樣性保護進入新的時期。從此,生物多樣性從一個純粹的科學術語,開始成為一個政治名詞和經濟概念,成為全球關注的熱點問題之一。
       
        中國是世界上生物多樣性資源最豐富的國家之一,也是生物多樣性受到威脅最嚴重的國家之一。自從加入聯合國《生物多樣性公約》以來,我國實行以內促外的履約策略,通過不斷完善國內生物多樣性法制的方式,不斷提高中國的履約能力,推動了中國履約實現從“追隨者”到“重要參與者”,再到“積極貢獻者”的角色演變,實現了歷史性跨越,生物多樣性保護法律體系已經初步建立。我國的生物多樣性保護法律法規體系,一部分是《環境保護法》等綜合性立法,里面包含生物多樣性保護的規定;另一部分是《生物安全法》《野生動物保護法》等多部單行法、行政法規、部門規章和地方性法規,以及最高人民法院制定的與生物多樣性保護相關的司法解釋。
       
        “法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。”要想更好發揮法律對生物多樣性保護的作用,需要“良法”,更需要“善治”,需要通過一系列理念、機制、制度來保障。應從優化行政管理、強化司法保護、擴大公眾參與三方面著手。
       
        優化行政管理
       
        法律的執行需要相應的管理體制作為保障,科學、高效的管理體制也是提升法律實施效果的重要推動力。為協調各部門生物多樣性保護工作,加強對生物多樣性的保護和可持續利用的頂層設計,我國于2011年成立了由生態環境部等22個國務院部門組成的“中國生物多樣性保護國家委員會”。同時,為優化現有機構部門設置,對相關職能進行整合,2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中提出建立生態環境部、自然資源部、國家林業和草原局等一系列機構,優化各部門之間的職權劃分,以適用生態文明建設新發展。
       
        現階段,我國生物多樣性保護行政管理體制已趨向優化,但在實踐中仍存在不足。首先,整體性、系統性不強。不同于國際履約,在國內的生物多樣性保護行政管理,缺乏牽頭的主管部門,很難形成合力。如在自然保護地建設方面,會涉及自然資源部(國家林業和草原局)、生態環境部、水利部等多個部門,缺乏牽頭部門。雖然已建立起相關協調機構,有協調之名,但實際上效果不彰。其次,各部門職能設置部分重疊。如在防范外來物種入侵領域,海關總署、市場監督總局、衛生與健康委員會均有檢疫的職能,多頭治理不僅不能帶來更周全的管理,反而容易導致相互推諉,或者重復執法,執法效率大大降低。最后,部門監督有效性欠缺。生物多樣性保護具有系統性、技術性等特點,我國目前缺乏對生物多樣性保護工作考核與評價機制,同時對相關職能部門的監督也有所缺失,權力的運行缺乏監督與制約。
       
        優化生物多樣性行政管理體制,應進一步明確生物多樣性保護主管部門,統籌生物多樣性保護工作。同時,對現有部門職責進行更明確的劃分,進一步明晰管理邊界,避免職能重疊。優化協調機制,組建協調機構,當相關部門或機構執法發生沖突時,介入協商解決。加強對生物多樣性保護工作的外部監督,建立與之配套的監督考核機制與追責機制,強化主管部門的責任。
       
        強化司法保護
       
        司法保護是生物多樣性保護的最后屏障,也是生物多樣性保護最有力的工具。近年來,我國生物多樣性司法保護取得顯著成就,生物多樣性案件數量日益增多,且涉及領域越來越廣泛。
       
        首先,環境司法專門化推動生物多樣性保護。目前我國已經建立起世界上人數最多、機構最完備的環境資源審判體系。截至2019年6月,已建立各級環境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1201個。各級法院逐漸推動涉及環境保護的民事案件、刑事案件、行政案件統一歸口于環境資源審判庭或專業審判團隊進行審理的“三合一”審理機制。最高人民法院發布的《關于深入學習貫徹習近平生態文明思想為新時代生態環境保護提供司法服務和保障的意見》提出將生物多樣性案件納入專門化研究和審理范圍,為加強生物多樣性司法專門化保護奠定了基礎。
       
        其次,預防性公益訴訟強化生物多樣性保護。生物多樣性保護呈現出公益、私益交叉融合的特征,而且生物多樣性破壞往往具有不可逆性,事后補救往往耗資巨大且無法修復。因此,在司法保護路徑上選擇預防性公益訴訟更有利于生物多樣性保護。《環境保護法》堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《解釋》)對公益訴訟案件受理范圍進行了明確規定。《解釋》提出,對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟。一系列法律為預防性公益訴訟提供了法律支撐。我國司法實踐已有許多生物多樣性預防性司法保護的案例。
       
        最后,注重以刑罰手段保護生物多樣性。我國《刑法》《野生動物保護法》等法律對損害生物多樣性的行為均有刑事處罰的規定,《刑法》第三百四十一條規定:“非法獵捕、殺害國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物的,或者非法收購、運輸、出售國家重點保護的珍貴、瀕危野生動物及其制品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,處十年以上有期徒刑,并處罰金或者沒收財產。”《野生動物保護法》在法律責任一章規定違反該法有關規定構成犯罪的,依法追究刑事責任。《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》對“珍貴、瀕危野生動物”進行了解釋,對“情節嚴重”進行了釋明。刑罰手段在生物多樣性保護領域的運用,體現了最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生物多樣性的理念。
       
        我國生物多樣性司法保護在不斷增強的同時,仍有進步空間。法院環境資源審判庭在生物多樣性全領域保護尚發揮全部實質作用,司法專門化有待進一步推進,還要培養專門化人才,提升審判的公正性;注重生物多樣性保護的司法協同,協調司法系統內部與外部政府部門協同合作,實現多元共治。生物多樣性保護預防性公益訴訟現階段多為民事公益訴訟,應積極開展預防性行政公益訴訟,并建立二者銜接機制;擴大生物多樣性刑法保護范圍,加強刑法手段對生物安全、遺傳資源保護等領域的保護;將生物多樣性保護納入生態環境損害賠償,全面提升生物多樣性司法保護水平。
       
        擴大公眾參與
       
        生物多樣性保護是一個系統工程,加之我國幅員遼闊,生物多樣性資源豐富多樣,僅僅依靠政府作為,再加上受資金、人員等要素的限制,很難實現生物多樣性保護與可持續發展的立法目的。因此,在生物多樣性保護中,需要積極鼓勵公眾參與。已經出臺生物多樣性保護相關法律中都有提倡公眾參與的相關條文,如《野生動物保護法》第五條規定國家鼓勵公民、法人和其他組織依法通過捐贈、資助、志愿服務等方式參與野生動物保護活動,支持野生動物保護公益事業。我國公眾對生物多樣性保護的認識逐步提高,但公眾參與仍然不夠。
       
        “知法”方能“守法”,擴大公眾參與,應加強生物多樣性保護相關法律法規的普法工作,創新生物多樣性保護宣傳教育形式,發揮網絡等新媒體的傳播作用,推動全社會樹立生物多樣性保護的法律意識,努力形成全民學法、全民守法的氛圍。注重民意表達,在制定生物多樣性保護相關法律、劃定自然保護地、確定生物多樣性保護名錄、生物多樣性影響評價和風險評估等過程中,需要廣泛調研,重視民意表達,積極聽取公眾意見,特別是利益相關群體的意見,同時拓寬民意反映渠道,優化公眾建言獻策流程,提高與公眾溝通的效率。發揮民間組織作用。近年來,環境保護公益組織在生態保護中的作用越來越突出,在宣傳政府政策、開展環境保護活動、環保治理與生態修復等工作中,民間組織的身影越來越多,政府要做好積極引導,給予政策、資金、技術支持,充分發揮民間組織在生物多樣性保護中的作用。強化企業社會責任,企業相對于公眾而言,有著更強的經濟實力,進行生物多樣性保護工作有著更充足的保障,發揮企業的社會責任,增強企業的榮譽感,鼓勵支持企業參與到生物多樣性保護中來。重視專家學者意見,生物多樣性保護工作,涉及多個學科領域,具有顯著的專業性特征,需要積極聽取相關領域專家學者意見。
       
        黨的十九大報告指出,要加快生態文明體制改革,建設美麗中國。構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升生態系統質量和穩定性。山、水、林、田、湖、草、沙是一個生命共同體,加強生物多樣性保護,我們要摒棄“人類中心主義”的觀點,用整體系統觀來指導工作,充分發揮法律的“杠桿”作用,加強生物多樣性法律保護,推動人與自然和諧共生。
       
        司法保護是生物多樣性保護的最后屏障,也是生物多樣性保護最有力的工具。近年來,我國生物多樣性司法保護取得顯著成就,生物多樣性案件數量日益增多,且涉及領域越來越廣泛。

      【作者簡介】
      秦天寶,作者單位:武漢大學環境法研究所

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