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    南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”
    2021/10/13 8:39:56  點擊率[453]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】海洋法與空間法
      【出處】《中國海商法研究》2021年第1期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】近年來,南極海洋保護區“養護”與“合理利用”之間的關系是各方爭議的焦點之一。為分析二者關系,從文義解釋、歷史解釋闡述“養護”辨識,從文義解釋、目的解釋、體系解釋、歷史解釋闡述“合理利用”是在“養護”基礎上為達到生產性目的使用資源的行為。創造性地通過SWOT分析法分析南極海洋保護區“養護”與“合理利用”的不平衡,提出平衡“養護”與“合理利用”的原因。基于SWOT要素交叉分析法探討南極海洋保護區未來的發展,提出中國未來應堅持“養護”與“合理利用”的平衡,加強科學研究投入,聯合各方力量,適時提出中國的南極海洋保護區提案。
      【中文關鍵字】南極海洋保護區;合理利用;養護;管理措施
      【全文】

        南大洋有著獨特的生態環境和自然資源,以磷蝦為例,南極磷蝦是南大洋的特產,蘊藏量驚人,約10億至50億噸,每年有1億至1.5億噸可以捕獲,相當于全世界總漁捕獲量的2倍。{1}因而南大洋有著極其重要的養護價值。1980年在南極海洋生物資源養護會議上通過的《南極海洋生物資源養護公約》(簡稱CAMLR公約)適用于南緯60度以南以及位于這個緯度以北的南極輻合帶的南極海洋生物資源。{2}1982年,南極海洋生物資源養護委員會(簡稱CCAMLR)依據該公約成立,目前CCAMLR由包括美國、澳大利亞、新西蘭、中國、歐盟等在內的26個成員組成。{3}為養護南極海洋生物資源,在CAMLR公約框架下,CCAMLR負責建立南極海洋保護區。CCAMLR指出南極海洋保護區是指為其所擁有的全部或部分自然資源提供保護的海洋區域,在南極海洋保護區內,某些人類活動被限制或完全禁止以滿足特定的保護、棲息地保護、生態系統監測或漁業管理目標。{4}CCAMLR已分別于2009年和2016年建立南奧克尼海洋保護區和羅斯海保護區,南極海洋保護區事務逐漸成為南極海洋環境保護與治理的重點議題。
       
        根據CAMLR公約第2條第1款,該公約的目標是養護南極海洋生物資源。同時,根據CAMLR公約第2條第2款,為了公約的目的,術語“養護”也包括合理利用。隨著南極海洋保護區的建立,“合理利用”一詞的含義飽受爭議。支持海洋保護區建立的成員(如澳大利亞、新西蘭等)認為“合理利用”的含義包括建立保護區,受保護的區域可以指定為“禁止捕撈”的海洋保護區,或者是多個允許一定程度捕魚的海洋保護區,包括封閉區域、限制季節和限制捕獲。{5}反對海洋保護區建立的成員(如烏克蘭、日本等)則認為“合理利用”的含義允許在CAMLR公約的適用區域開發海洋資源。{6}
       
        目前在南極海洋保護區內主要實行長期的禁漁措施,例如在南奧克尼海洋保護區和羅斯海保護區禁止一切捕魚活動等,對南極海洋保護區的“合理利用”微乎其微。南極海洋保護區的措施是否違背CAMLR公約第2條第2款中的“養護包括合理利用”的原則,CAMLR公約第2條是否說明該公約的目標不僅在于對南極生物資源的養護,同時也包括對南極生物資源的合理利用是當前各國爭議焦點之一。因此,關于如何理解海洋保護區“養護”與“合理利用”的含義至關重要。
       
        筆者將從法律解釋方法入手,分別分析“養護”與“合理利用”的含義,從SWOT分析方法入手分析南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢、劣勢、機會與威脅,提出平衡“養護”與“合理利用”的原因,并基于SWOT要素交叉分析法探討南極海洋保護區未來管理措施的發展方向并建設性提出中國未來的立場。
       
        一、“養護”辨識
       
        (一)文義解釋
       
        根據《維也納條約法公約》第31條,“條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之”。{7}從公約文本來看,根據CAMLR公約第2條第1款,CAMLR公約的目標是養護南極海洋生物資源。根據CAMLR公約第2條第2款,術語“養護”也包括合理利用。牛津詞典中“養護”一詞的解釋是:特別保護某物的行動。{8}因此,CAMLR公約的目標就在于特別保護南極生物資源的行動。同時,公約也明確“養護”不是單純的“養護”,而是可以在“養護”的基礎上加強一定的開發利用。
       
        同時,根據CAMLR公約,“養護”并不是只禁不捕,而是可在一定捕撈活動基礎上采取多樣的資源管理手段。CAMLR公約第9條第2款規定:“養護措施包括:(a)指定在本公約適用的地區可收獲的任何物種的數量;(b)根據南極海洋生物資源種群分布確定區域和次區域;(c)從區域和次區域的種群中可收獲的數量的指定;(d)保護物種的指定;(e)指定可收獲的物種的大小、年齡和性別(視情況而定);(f)指定收獲的開放和關閉季節;(g)劃定科學研究或者保護的區域、區域或者次區域的開放和關閉,包括保護和科學研究的特殊區域;(h)管制使用的捕撈努力量和捕撈方法,包括漁具,以期避免捕撈過度集中在任何區域或次區域;……”首先,如今的完全禁止措施符合(g)項的規定,但是應該注意到CAMLR公約第9條第2款列舉了多樣的養護措施,關閉特定區域僅僅是其中的一種選擇。其次,CAMLR公約第9條第2款(a)項、(c)項規定的可收獲物種數量,(e)項規定的可收獲的物種的大小、年齡和性別,(f)項規定的指定收獲的開放和關閉季節,(h)項規定的管制捕撈的措施同樣也可以說明,公約倡導在“養護”基礎上進行有一定限制的資源開發。
       
        CAMLR公約規定,“養護”其本身的涵義是多樣的,而不單指禁止一切捕撈活動,“養護”是一種理性的克制,要求在一定資源開發的基礎上加強資源的合理利用。
       
        (二)歷史解釋
       
        20世紀下半葉,國際社會逐漸開始重視資源的“養護”。1958年訂立的《捕魚及養護公海生物資源公約》中明確提出“養護公海生物資源”一詞,所謂“養護”是采取一切必要措施使公海生物資源保持最適當的持久產量,以保證食物及其他海產品的供應。{9}同時,公約規定“各國均有任其國民在公海捕撈的權利”,但是此項權利的行使需遵守“條約義務、公約所規定的沿海國的利益與權利、養護公海生物資源的各項規定”,如此,“養護”一詞并不是單純的不作為,而是應當采取必要措施。“養護”也不是禁止一切捕撈活動,而是要求在履行一定保護環境的義務基礎之上的開發利用。
       
        1974年和1975年,世界野生動物基金會、美國生態學會等權威機構舉辦了一系列科學研討會,會議指出,“養護可以被視為合理資源管理的一個方面,包括旨在改善資源或減輕以前濫用資源造成的損害的活動”。此外,在1976年8月于美國伍茲霍爾舉行的會議上,南極研究科學委員會南大洋生物資源小組介紹了南極海洋生物的狀況及其利用情況。在題為“養護”的一節中,專家組要求“應盡快作出安排,確保養護和合理利用這些重要資源”。他們提出的科學計劃的首要目標是“為南大洋生物資源的養護和明智管理提供數據和信息”。因此,提出“養護”的初衷從來都不是只禁不捕,而是要求在開發利用的基礎上加強資源的合理管理。
       
        無論是在《捕魚及養護公海生物資源公約》中,還是在一系列權威的學術會議上,我們都可以發現“養護”一詞其本身的含義是豐富的,“養護”不僅指保護的行為,還應當包括合理利用,并且專家們呼吁應用科學研究手段為生物資源的管理提供科學數據,用科學的方法達到“養護”之目的。
       
        綜上,“養護”一詞有著豐富的涵義,其不僅要求特別保護南極海洋保護區的生物資源,更要求這種保護是基于一種理性克制,是可適當“合理利用”的保護行為。
       
        二、何謂“合理利用”
       
        (一)文義解釋
       
        根據CAMLR公約第2條第1款,CAMLR公約的目標是養護南極海洋生物資源。根據CAMLR公約第2條第2款,為了公約的目的,術語“養護”也包括合理利用。牛津詞典中“合理”的解釋為:基于或符合理性或邏輯。{10}值得注意的是,關于“利用”的解釋為:為了任何(尤指有益的或生產性的)目的,把某物投入工作、使用或應用某物的行為。{11}上述解釋說明CAMLR公約第2條所指公約的目的不僅包括養護南極海洋生物資源,還包括在理性或符合邏輯的基礎上,為了有益目的,使用或應用某物的行為。相較于當前南極海洋保護區完全的限制措施,“合理利用”從字面意義上看是允許采取一定的積極措施以符合生產性目的的。
       
        “合理利用”是在理性或符合邏輯的基礎上,為了有益目的,使用或應用某物的行為,在CAMLR公約下,可以理解為在養護基礎上,為達到生產性目的使用資源的行為。“合理利用”是在理性基礎上的合理利用,符合CAMLR公約的目的和原則,符合國際法律依據。
       
        (二)目的解釋
       
        “合理利用”的解釋符合CAMLR公約訂立時的目的。在“旨在紀念公約簽署35周年的CCAMLR研討會”上,美國代表團成員之一Bob Hoffman博士表示CAMLR公約第2條第2款并不是為了禁止捕撈及相關活動,它只是要求相關活動在設計和執行上必須符合CAMLR公約第2條第3款的養護原則。 CAMLR公約訂立時并不禁止捕魚等商業行為,但是相關的行為應受到一定的限制。各方在CAMLR公約定稿時對“養護包括合理利用”這一表述并未提出異議,表明各方默示接受“養護包括合理利用”,那么現在對該表述的理解也應當與當時保持一致。
       
        “合理利用”的解釋符合CAMLR公約條款規定的目的和宗旨。根據CAMLR公約第2條第1款,CAMLR公約的目標是養護南極海洋生物資源。同時根據CAMLR公約第9條第1款的規定,“委員會的職能應是實現本公約第2條規定的目標和原則。為此,它應:(a)促進對南極海洋生物資源和南極海洋生態系統的調查和綜合研究;(b)匯編關于南極海洋生物資源種群狀況和變化的數據,以及影響收獲物種、從屬或相關物種或種群的分布、產量和生產力因素的數據;(c)確保獲得收獲種群的漁獲量和努力量的統計數據;……”可以發現CAMLR公約本質上仍然是以生物資源利用為中心的條約,它以國際海洋法中平衡公海生物資源養護與可持續利用的原則為基礎,在此基礎上進一步強調生態系統的養護。
       
        CAMLR公約的目的也體現在CCAMLR和“南極條約協商國特別會議”之間的職責分工。2005年第28屆“南極條約協商國特別會議”上通過的第9號決定規定,只有影響現有的或未來可能有的南極生物資源捕撈活動的南極特別保護區以及那些可能限制CCAMLR相關活動的南極特別保護區才需要獲得CCAMLR同意。同時,2012年CCAMLR通過的養護措施CM91-02中提到:“《議定書》本身以及隨后分別由第4(1998)號決定——‘海洋保護區’和第9(2005)號決定——‘海洋保護區和CCAMLR關注的其他區域’澄清和確認了CCAMLR和南極條約協商國特別會議的權限和關系。”{12}由此說明,CCAMLR和南極條約協商國特別會議雖然都注重生物資源的養護,但是CCAMLR的職責更側重于生物資源的“合理利用”。
       
        同時,有相關學者持反對意見,{13}認為“合理利用”倘若包括積極措施,則與CAMLR公約第2條第3款的養護原則相違背。根據CAMLR公約第2條第3款,公約中“合理利用”指且僅指符合公約第2條第3款(a)(b)(c)三項所規定的養護原則的合理利用。因此任何不符合公約第2條所明確規定的養護原則而對公約區域的生物資源加以利用的做法都構成“不合理利用”。CAMLR公約第2條第3款(a)(b)(c)三項所規定的養護原則內容主要是:(a)規模不低于確保最大年凈增長的水平;(b)采用生態系統的方法,維持生態關系;(c)采用預防性方法,促進可持續保護。相關學者認為“合理利用”是在相關養護原則上的合理利用,為了更好的養護,不應有積極的開發利用措施。然而,“合理利用”并不與CAMLR公約第2條第3款的養護原則相違背。首先,“合理利用”是在理性的基礎上,為了生產性目的進行使用或應用的行為。在理性的基礎上就說明“合理利用”時將考慮到生態環境的可持續發展和生物資源的可持續養護,“合理利用”是一種在養護基礎上的合理利用,“合理利用”充分符合CAMLR公約的目的和原則。其次,CAMLR公約第2條第3款的養護原則并沒有禁止任何的積極措施。封閉海域、限制季節和捕魚是“養護”措施,在養護的基礎上合理利用生物資源,做到邊利用邊養護也完全符合養護原則。一味地認為“合理利用”必將破壞環境、損害生物資源是片面的、缺乏理性的,“利用”既然是在“合理”的基礎之上,那么便與養護原則不相違背,“合理利用”有著充分的法律依據。
       
        (三)體系解釋
       
        《維也納條約法公約》第32條指出:“為證實由適用第三十一條所得之意義起見,或遇依第三十一條作解釋而:(甲)意義仍屬不明或難解;或(乙)所獲結果顯屬荒謬或不合理時,為確定其意義起見,得使用解釋之補充資料,包括條約之準備工作及締約之情況在內。”上述的“養護”與“合理利用”的解釋既不屬于《維也納條約法公約》第32條所列甲項“意義仍屬不明或難解”的情形,也不屬于乙項“所獲結果顯屬荒謬或不合理”的情形,但屬“為證實由適用第三十一條所得之意義起見”的情形,可以使用包括條約準備工作及締約情況在內的解釋補充資料。
       
        在1977年的第九屆南極條約協商會議上,工作組討論并通過了第IX-2號南極海洋生物資源建議,{14}此項建議是促成CAMLR公約達成的重要基礎文件之一。在此會議上,工作組同意“養護”一詞包括“合理利用”,并且會議上明確聲明捕魚的活動不會被禁止,但是將排除漁獲量分配以及其他有關捕魚的經濟法規。同時,第IX-2號南極海洋生物資源建議中雖然沒有提及“合理利用”一詞,但其提到的“合理管理政策”一詞也可以為理解“合理利用”提供依據。第IX-2號南極海洋生物資源建議中提到“建立適當的養護措施和合理的管理政策以養護南極海洋生物資源”“采取合理的保護措施防止過度捕撈”,此項建議并沒有完全禁止捕撈,它期望采取合理的保護措施以防止過度捕撈,這與“合理利用”的含義不謀而合。“合理利用”是在養護基礎上,為達到生產性目的使用資源的行為,“合理利用”的同時也要采取一定的保護措施,“合理利用”的同時也可以防止過度捕撈。
       
        1987年,CCAMLR成員參加了制定南極海洋生物資源保護戰略會議,工作組目的是就“合理利用”一詞達成共識。工作組注意到:收獲和相關活動應按照以下保護原則進行:(i)維持生態關系;(ii)維持接近確保最大年凈增長水平的人口數量;(iii)恢復枯竭漁業資源數量;(iv)盡量減少海洋生態系統不可逆轉變化的風險。考慮到這些原則,工作組認為,“合理使用”包括以下內容:(i)資源的采伐是在可持續的基礎上進行的;(ii)可持續的采伐是指根據上述一般養護原則,采伐活動旨在確保從資源中獲得盡可能高的長期產量;(iii)開展活動和管理活動的最有效性。事實上,CCAMLR確定了這一解釋,說明“合理利用”不是完全的消極不作為,也可以采取適當的積極措施,例如資源的采伐。{15}
       
        在CAMLR公約制定過程中的一系列補充資料同樣表明“養護”也包括“合理利用”,在“養護”基礎上的合理利用也是符合CAMLR公約的制定背景和制定目的的。
       
        (四)歷史解釋
       
        1968年,聯合國教科文組織主辦了一次會議,其報告題為“環境的保護和合理利用”。在提出的七個目標中,有兩個功能將成為CAMLR公約的核心。第一,報告贊同以環境為基礎的方法來衡量自然資源的最佳利用,第二,報告表示堅信環境管理應以健全的科學研究為基礎。報告的第一個目標支持對自然資源進行“合理利用”,第二個目標提出通過科學研究方法加強環境管理,從而提高資源的“合理利用”程度。
       
        CCAMLR關于“合理利用”一詞的分歧出現在1985年的第四次會議中關于刺網的討論中,刺網是一種非選擇性的漁具——即刺網的殺傷力很大,大型刺網往往由大、中、小網目的三層網子所構成,不論大魚、小魚都全部落網,不利于魚類的繁殖,因此一些國家想要禁止刺網的使用。但相關國家陳述道:“目前在公約區域內沒有大量的刺網作業”并且“作為一種預防措施禁止刺網的使用會不可避免地阻礙資源的‘合理利用’”。
       
        在1987年制定南極海洋生物資源保護戰略會議上,工作組認為:“就CAMLR公約第2條中的‘合理利用’的工作目的達成共識是有益的”并且應該擴展“合理利用”這個詞的涵義,其中包括恢復枯竭的人口并最大限度減少不可逆轉的變化。并且工作組一致認為“合理利用”這個術語需要隨著對南極海洋生態系統知識和認識的發展逐步完善。
       
        歷年相關會議關于“合理利用”的討論,不僅要求通過科學研究方法加強對自然資源的“合理利用”,并且認為絕對的禁止措施不利于資源的合理利用,合理利用一詞應當隨著南極海洋保護區的不斷發展而擴展其涵義。
       
        綜上,文義解釋為“合理利用”的含義奠定基礎,結合CAMLR公約的目的,指出“合理利用”是在“養護”的基礎上,為達到生產性目的使用資源的行為。體系解釋和歷史解釋是“合理利用”含義的補充,通過二者的理論解釋更加佐證應當用科學的方法平衡“養護”與“合理利用”的關系。
       
        三、基于SWOT分析的南極海洋保護區“養護”與“合理利用”的不平衡
       
        SWOT分析是基于內外部競爭環境和競爭條件下的態勢分析,就是將與研究對象密切相關的各種主要內部優勢(S)、劣勢(W)和外部的機會(O)、威脅(T)等,通過調查列舉出來,并依照矩陣形式排列,然后用系統分析的思想,把各種因素相互匹配起來加以分析,從中得出一系列相應的結論,結論通常帶有一定的決策性。運用這種方法,可以對研究對象所處的情景進行全面、系統、準確的研究,從而根據研究結果制定相應的發展戰略、計劃以及對策等。筆者通過分析南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的主要內部優勢、劣勢和外部的機會、威脅,得出平衡“養護”與“合理利用”的未來發展方向。
       
        過去SWOT分析被用于企業戰略管理,通過分析企業內部因素中的優勢和劣勢以及外部因素中的機會和威脅,從而為企業的戰略規劃提供依據。現在其應用范圍已經從單個企業的戰略管理延伸到產業群體、城市規劃、國家戰略等領域。“The use of value focused thinking and the A’WOT hybrid method in tourism management”一文站在宏觀的角度,應用SWOT分析法論證了塞爾維亞和黑山共和國加入歐盟的戰略必要性以及闡述加入歐盟后可能對本國的不利影響,{16}從而拓展了SWOT分析法的應用范圍,為SWOT分析方法奠定了基礎。
       
        “養護”與“合理利用”二者本身有一定的不平衡。“養護”指的是對資源特別保護的行為,“合理利用”指的是采取一定的積極措施以符合生產性的目的。“養護”側重于封閉南極海洋保護區,“合理利用”側重于開放南極海洋保護區,二者本身存在一定矛盾,開放還是封閉也成為學者和各方爭論的焦點。南奧克尼海洋保護區的管理措施,包括禁止所有類型的捕魚活動、禁止包括漁船在內的任何船舶在該區域進行轉運活動等限制措施。{17}而羅斯海海洋保護區的管理措施則在南奧克尼海洋保護區的管理措施上增加了“鼓勵參加委員會檢查系統的成員方在海洋保護區內開展監測和檢查活動,以確認遵守本養護措施和其他養護措施的適用”的規定。同時羅斯海保護區分為三個區域:不允許商業捕魚的普遍保護區(約占保護區的72%)、允許磷蝦監管捕撈的磷蝦研究區(約占保護區的21%)和允許有限的捕魚活動的特別研究區(約占保護區的7%)。由上可以看出,南極海洋保護區的措施側重于采取限制措施,禁止捕魚和開發活動,但在合理利用方面的措施不足。合理利用雖然是以環境的可持續發展為前提,但是不是一味地限制而不利用,應在合理利用中保護,保護也是為了可持續利用。
       
        (一)優勢——S
       
        南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”有著巨大優勢。首先,南極海洋保護區有著豐富的自然資源,是各國重要的經濟利益著眼點。南大洋蘊含著豐富的海洋生物資源,尤其是鯨、海豹、棲息鳥類、磷蝦和魚類資源數量巨大。豐富的自然資源不僅對各國的漁業量有舉足輕重的影響,也具有重要的商業價值和戰略意義。因大多具有耐寒、耐鹽、抗輻射的特性,南極的生物資源和生物遺傳資源被廣泛應用到醫藥、食物、化妝品和生物化學等領域。
       
        其次,南極海洋保護區的資源將是今后各國的關注點,也是全人類利益的重要著眼點。除了南奧克尼海洋保護區和羅斯海海洋保護區外,目前還有3個南極海洋保護區的提案在磋商討論中,分別是2012年法國和澳大利亞提交的東南極海洋保護區提案、2015年歐盟提交的威德爾海海洋保護區提案和2018年阿根廷和智利提交的南極半島海洋保護區提案,{18}其資源的分配稍有不甚可能會引發世界范圍內的大變動。因此平衡“養護”與“合理利用”的關系對維持全世界的穩定發展,維護人類社會的和平與穩定有著重要意義。
       
        (二)劣勢——W
       
        南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”有著一定劣勢。首先,南極海洋保護區缺乏一定的科學研究基礎。目前對于南極海洋保護區的科學研究規定得過于原則化而缺少具體的指導,使得如何衡量“合理利用”、怎樣才算達到“合理利用”都缺少科學的指標體系。為協調成員國之間在建立海洋保護區方面的分歧,CCAMLR協商通過了《養護措施9104:關于建立CCAMLR海洋保護區的總體框架》(簡稱《總體框架》)。《總體框架》第5條規定了海洋保護區的科研監測,具體規定了科研監測的范圍、主體、數據提交與公開程序和報告的審核程序。{19}雖然對南極海洋保護區的科研監測計劃作了相應規定,但是對科研監測計劃的內容規定過于抽象,沒有行之有效的具體內容,使得科研監測計劃缺乏實踐價值。2019年10月,在CCAMLR第38屆會議上,各方仍然未就南極海洋保護區的科研監測計劃達成一致。
       
        其次,平衡“養護”與“合理利用”仍缺乏一定的法律基礎。目前對于“養護”與“合理利用”的關系仍然沒有明確的、各成員方都接受的統一規定,CAMLR公約和《總體框架》都沒有明確指明二者的關系。例如在討論“養護”與“合理利用”的關系上,新西蘭認為CAMLR公約第2條下的目標是養護南極海洋生物資源,不包括“合理利用”。目前CCAMLR的主要目標不是保持現有的捕撈努力,而是應該盡量減少對“合理利用”的影響。澳大利亞指出“合理利用”并不意味著:(i)可以從庫存中獲取無限量的漁獲物——我們已經制定了漁獲物限制;(ii)釣魚一定能在任何地方發生——我們有封閉的區域;(iii)可以在任何時候進行捕魚——我們有封閉的季節。CCAMLR可以繼續協調漁業與所有南極海洋生物資源的“養護”,以便使漁業得到“合理利用”。{20}而烏克蘭認為通過對某些地區的探索性漁業實行永久性限制,使得只能在非常局限的地區捕魚。CCAMLR正在從一個制定確保合理利用海洋生物資源的方法的組織,逐漸轉變為一個只注重養護海洋生物資源的組織。如果繼續這樣下去,現有公約將失去一切合理的意義,然后將有必要討論終止公約和建立新的公約,或修訂《關于環境保護的南極條約議定書》,在其職權范圍中納入陸地以外的海洋區域。{21}
       
        (三)機會——O
       
        目前南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”有著巨大機會。首先,2019年持續數月的澳大利亞火災加劇了全球變暖趨勢,南極甚至出現了罕見的“血雪”現象——氣溫上升使得南極的紅色藻類過度生長,使雪地變成紅色。這會導致雪地反射的太陽光更少,吸收的熱量更多,加快冰川融化的速度,南極海洋保護區海洋的面積將進一步擴大,冰川的面積將進一步縮小,同時不斷升高的氣溫會導致外來物種入侵并威脅南極本地生物,破壞南極生態系統的動態平衡,{22}使得各國更加關注南極海洋保護區事務,平衡“養護”與“合理利用”面臨著新的歷史性機遇。
       
        其次,隨著人類在南極活動范圍的擴大,人們更加了解和認識南極。隨著科學技術的進步,人們在南大洋的活動類型呈現多樣化的趨勢,除了早期的南極探險和科學考察以外,一些新興的活動形式也在南極開展。南極探險和科學考察都有利于人們了解南極,加深對南極的認識。同時,各國為了參與南極事務,競相在南極建立科學考察站。近年來,南極旅游活動備受歡迎,南極旅游人數呈現逐年增加之勢。大規模的旅游活動開始于20世紀50年代末60年代初,大量游客涌入南極,南極旅游的形式也日益多樣化,不再局限于最初的觀光旅游。商家為了吸引游客,創造出一些的新的旅游項目,例如滑雪、登山、潛水、野營等。然而應當注意到以上這些活動在加強人們對南極認識的同時,在一定程度上也會對南極脆弱的環境造成嚴重的影響。此外,時常有運送旅游人員的船舶在南極發生碰撞、傾覆、原油泄漏等事故,這些都會對南極的環境造成極大的污染。不管是早期的活動還是后期新興的活動都會對南大洋的環境造成一定的污染。南大洋的生態環境正在遭受不同形式的威脅,而且這種危害程度還會不斷加深。
       
        (四)威脅——T
       
        南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”也存在潛在威脅。首先,澳大利亞、美國等國仍堅持支持建立南極海洋保護區,堅持“養護”的原則,而反對任何南極海洋保護區的“合理利用”。這將阻撓“養護”與“合理利用”關系的平衡。
       
        其次,非締約方的違法行為將破壞“養護”與“合理利用”的平衡。CAMLR公約雖然規定了觀察員和檢查員有權進行檢查,但是實踐中常常出現即使發現相關船舶的違法活動,觀察員和檢察員只能通報船旗國處理,不能直接采取執法措施的現象,使得南極海洋保護區的執行效果不明顯。因此,加強非締約方的法律責任是加強南極海洋保護區的當務之急。目前對于非締約方的責任要求主要有通知和提醒非締約方遵守南極海洋保護的規定。同時,根據CAMLR公約的規定,各國負有通過主管國際組織就保護海洋環境進行合作的一般義務。但是,這些都只是對南極海洋保護區非締約方法律責任的規定,而且都十分抽象和原則,南極海洋保護區缺少具體的約束性條款。
       
        最后,缺乏有效的執行監管和違法懲戒機制。2014年,《影響全球海洋保護區保護成效的五項核心指標》一文中提出五項海洋保護區評估指標,包括“開放漁業許可程度”“強制保護水準”“設立成為保護區的時限長度””保護海域的范圍大小”“魚類自由遷徙海域的連續性”,并指出至少應滿足三項以上的指標,其海洋保護區才具有潛在的保護價值。而調查表明,59%海洋保護區最多能達到其中兩項核心指標。由于南極海域地域復雜、氣候嚴寒,南極海洋保護區目前還不能夠開展有效的監管。在國家管轄范圍之外、距離人類活動中心最為遙遠且地理氣候環境嚴峻的南極海洋保護區,實現管理目標必將面臨更大的困難與挑戰。目前南極海洋保護區采取締約國合作監督模式,這種模式下的失責懲戒沒有“強權”性的支撐,使得南極海洋保護區的合作沒有強制約束力,違反相關規定、破壞環境的行為屢禁不止。南奧克尼海洋保護區仍然在監管方面存在一定問題,保護區內的執法受到限制、報告制度不完善等都導致南極海洋保護區的有效管理缺位。
       
        雖然平衡“養護”與“合理利用”各有優劣、存在機會的同時也伴隨著挑戰,但是總體來看,南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢大于劣勢,機遇遠大于挑戰,根據SWOT分析,適合采用SO戰略,即發展型戰略,在“養護”的基礎上加強南極海洋保護區的“合理利用”,做到“養護”與“合理利用”的可持續平衡發展。
       
        四、平衡“養護”與“合理利用”的原因
       
        (一)符合“公海捕魚自由原則”
       
        當代“公海捕魚自由”并不是完全的捕魚自由,而應當受到一定的限制。1609年格勞修斯在《海洋自由論》中提出“海洋自由理論”,即“海洋生物資源取之不盡用之不竭,海洋應當為所有國家加以利用”。{23}然而,這種倡導海洋完全自由的理論在當代顯然應當受到一定的管束和限制,否則會造成資源日益枯竭、漁業生態嚴重惡化。聯合國糧食及農業組織發布的《2016年世界漁業和水產養殖狀況》報告顯示,全球約31.4%的漁業資源因過度捕撈而處于非可持續狀態,失去開發潛力的漁業資源高達58.1%,現代漁業資源的嚴峻狀況說明海洋的完全自由捕撈已不合時宜,現代的海洋捕撈自由應受到一定的限制。{24}
       
        限制“公海捕魚自由”的理念已有一定的歷史背景。限制“公海捕魚自由”的規定最早可以追溯到1958年的聯合國第一次海洋法會議,會議通過了《公海漁業與生物資源養護公約》和《公海公約》。《公海公約》第2條明確規定了公海自由包括捕魚自由,同時各國行使上述自由時“應合理地顧及他國行使公海自由的利益”。{25}《公海漁業與生物資源養護公約》也對“公海捕魚自由”原則提出三點限制:切實履行條約義務、沿海國須按照本公約的規定來行使其利益和權利、遵守本公約中所列的關于養護公海生物資源的規定。隨后1982年的《聯合國海洋法公約》第87條也規定,公海捕魚自由需受到公海生物資源養護,即本公約第116條至第119條等條款的限制。
       
        CAMLR公約的規定符合當代“公海捕魚自由”原則。CAMLR公約第2條第2款規定“養護包括合理利用”,此規定平衡了“養護”和“合理利用”的關系,強調在“養護”基礎上的“合理利用”。公海捕魚自由原則也要求在捕撈的同時應進行一定管制,在“合理利用”的同時注重“養護”,因此CAMLR公約的規定與當代“公海捕魚自由”原則不謀而合。
       
        (二)養護應有一定經濟動力
       
        “養護”需要一定的經濟動力。南極海洋保護區的養護需要一定的國家管理成本,國際環境組織權威研究表明,實現保護區有效管理的成本是隨著保護的生物多樣性種類、管理類型、地理單元等的不同而變化的。南極海洋保護區由于其距離大部分國家本土較遠,以交通可達性標準來衡量就使得保護區所面臨的威脅更大,因而資金需求也越大。而在南極海洋保護區內由于長期的禁漁措施,使得各國只有投入沒有回報,這會加大各國的管理成本,從長遠來看沒有回報的投入難以確保各國持續向南極海洋保護區投入管理成本。
       
        南極海洋保護區的“合理利用”與“養護”相平衡,形成良性發展的可持續漁業。海洋保護區建立的“溢出效應”可促進其內生物的資源效益,聯合國糧食與農業組織的研究表明,采取保護措施會使海洋保護區的生物密度上升,相當一部分魚類會游出海洋保護區而被捕獲。{26}首先,這種海洋保護區的“溢出效應”說明在維持穩定的生態系統的條件下,有相當一部分富余的魚類可供捕獲,南極海洋保護區的“合理利用”有著一定的資源基礎。其次,這種魚類的流出對南極海洋保護區而言是一種資源的流出,若將這部分魚類資源合理利用起來,將其收益回報給投入管理成本的國家,達到一種相對程度上投入與產出的平衡,更有利于南極海洋保護區的長遠發展。但是如何確定流出魚類、流出魚類的數量具體是多少等一系列工作目前實施仍有一定難度,需要相關科研檢測和科學技術的配合。
       
        (三)符合可持續發展
       
        南極海洋保護區不可能永遠保護,需提前平衡“養護”與“合理利用”的關系。CAMLR公約有其適用的時限,一旦公約期限屆滿,南極海洋保護區將如何發展無人知曉。聯合國糧食及農業組織發布的《2018年世界漁業和水產養殖狀況》報告預計,到2030年源于捕撈和水產養殖的魚類總產量將較目前水平增長近18%,達到2.01億噸。{27}說明人類對于漁業的需求日益上升,而魚類的增長速度遠遠不及人類需求的增長速度。養護也是為了合理利用,地球上資源不斷枯竭,南極海洋保護區終有一天會被開發,與其到時南極海洋保護區被爭相過度開發,不如提前做好養護與利用的平衡。
       
        每一項措施的發展都是循序漸進的,應盡早在南極海洋保護區的一小部分區域進行適當的“合理利用”,并不斷探索、不斷平衡“養護”與“合理利用”,之后方可逐漸擴大“合理利用”的范圍,促進在“養護”基礎上的“合理利用”。
       
        南極海洋保護區的建立也應避免唯科學主義傾向。“對于生物狀況的科學研究仍然必要,只有這樣的細致研究才能提供保護區是否正確、是否有意義的證據。”{28}但在科學研究過程中應當合理處理好科學與人類的關系。我們應當注意到,在人類社會中,包括環境保護在內的制度體系的建立目標都在于“人”,應首先為人類服務,人類的合理關切應作為環境制度制定的出發點和最終目標。一切的制度建立應考慮“可持續發展”,考慮生態環境的保護,但同時也要考慮到經濟與社會的需求,否則一切制度會因缺乏相應的社會基礎而得不到有效實施,而成為“一紙空書”。
       
        (四)漁業不是唯一原因
       
        漁業并不是生物資源衰竭的唯一原因。生物多樣性的喪失、生物資源的枯竭可能是由多種原因造成的,比如:漁業活動、海洋科學研究、海底鋪設管道與電纜、海洋傾廢與污染等。漁業活動可能會因過度捕撈等破壞生物資源,因而漁業活動需要一定的限制,但不能因此給漁業活動扣上十惡不赦的頭銜,不能期望通過嚴格禁止漁業活動就能恢復生物資源。
       
        生物資源的養護需要多樣的資源管理手段,僅僅期望通過禁止一切捕撈活動而達到養護南極海洋保護區生物資源的目的是不現實并且不成熟的,從CAMLR公約的規定中便可見一斑。CAMLR公約第9條第2款列舉了多樣的養護措施,關閉特定區域只是其中一項。CAMLR公約第9條第2款的規定說明南極海洋保護區生物資源的養護需要多樣化的養護手段,放棄“合理利用”生物資源所能帶來的經濟動力而單純依賴禁止捕撈活動的被動行為是否最為合理且明智著實有待商榷。
       
        五、基于SWOT要素交叉分析南極海洋保護區的未來發展
       
        SWOT要素交叉分析法在要素本身和要素間進行分析和交叉分析,歸納生成相應的戰術。針對規劃地區自身的優勢和限制,以及所面臨的外部的機遇和挑戰,進行單要素的歸納,得出初步的戰術。而后再通過各要素間的交叉分析,對上述某些戰術進行加權,同時通過復合要素的“碰撞”,制定出利用優勢、克服限制、抓住機遇、迎接挑戰等戰術。
       
        (一)優勢與機會交叉分析——SO交叉分析
       
        SO交叉分析是自身優勢與外部機會各要素間的交叉分析,制定利用機會發揮優勢的戰術。南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢主要在于:南極海洋保護區自然資源豐富,不僅是各國的經濟利益著眼點,也關乎全人類的共同利益;機會主要在于:隨著南極地區環境污染問題的日益嚴峻以及人類在南極地區的活動范圍不斷擴大,南極地區的關注度日益提升。將南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢與機會因素交叉分析,抓住機會發展優勢,筆者建議在南極海洋保護區加強全球合作。
       
        全球化是不可阻擋的歷史潮流,各國在資源利用方面互相滲透、互相影響的趨勢日益明顯。由于1959年簽訂的《南極條約》凍結目前南極領土所有權的主張,南極海洋保護區的建設將涉及全人類的共同利益,其管理也需要全球進行合作。{29}目前南極地區環境日益惡化,可以通過全球對南極問題的關注,進一步加強南極海洋保護區的全球合作。
       
        首先,南極海洋保護區可以采取貿易措施對進入國際貿易的產品進行限制和追溯。類比IUU的管理措施,銷售市場國和補給國可以對違反的國家或船隊采取禁止其銷售和補給的措施,減少破壞海洋保護區的行為。如近年來包括巴拿馬在內的6個國家被養護大西洋金槍魚國際委員會禁止進口金槍魚產品,禁止進口的產品包括大眼金槍魚、劍魚和藍鰭金槍魚。
       
        其次,可以建立犬牙魚捕撈文件計劃(CDS)、船舶監測系統、船舶黑名單制度。犬牙魚捕撈文件計劃使得犬牙魚從捕獲地到消費全過程中附帶一份證明文件,這份證明文件證明犬牙魚來源的合法性。犬牙魚產品必須滿足CDS的條件才能參與市場流通,否則其將被禁止上岸甚至會被沒收。船舶監測系統可持續追蹤捕魚船舶航速、方向與位置,防止出現違法的行為。船舶黑名單制度通過將違法的船舶列入黑名單,禁止其從事一系列行為,以規范船舶行為。{30}
       
        (二)優勢與威脅交叉分析——ST交叉分析
       
        ST交叉分析是自身優勢與外部威脅各要素間的交叉分析,利用自身優勢消除或回避威脅。南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢在于:南極海洋保護區自然資源豐富,不僅是各國的經濟利益著眼點,也關乎全人類的共同利益;威脅主要是:反對“合理利用”的國家的阻撓、非締約方的違法行為以及執行監管與違法懲戒措施不力。將南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的優勢與威脅因素交叉分析,利用優勢減少甚至消除威脅,南極海洋保護區可加強非締約方法律責任與加強保護區合作強制約束力。
       
        1.加強非締約方的法律責任
       
        南極海洋保護區可以從中西部太平洋漁業委員會的實踐中借鑒經驗,根據《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》第32條第4款和第5款的規定,“委員會成員應,單獨或聯合要求有船在公約區的本公約的非成員完全合作以執行委員會通過的養護和管理措施,并確保這類措施適用于公約區內的所有漁業活動。本公約的這類非成員從參加捕撈所得利益應與其為遵守關于有關種群的養護和管理措施所作承諾及遵守養護和管理措施的情況相稱”和“本公約的非締約方,可在提出要求時,并顧及委員會成員同意和給予觀察員地位有關的議事規則的情況下,被邀請作為觀察員參加委員會的會議”。{31}2004年在中西部太平洋漁業委員會會議上將合作非成員“從參加捕撈所得利益應與其為遵守關于有關種群的養護和管理措施所作承諾及遵守養護和管理措施的情況相稱”的規定具體化,確定了審議合作非成員的標準、申請流程、權利與義務。{32}之后,一系列合作非成員的行動開始得到執行,2010年合作非成員的財政義務也被納入規定內容。目前,中西部太平洋漁業委員會已授權12個國家合作非成員的地位,不僅使中西部太平洋海域獲得更多漁業利益,也使相應國家的漁業需求得到滿足。
       
        因此,南極海洋保護區加強非締約方的法律責任可以分為兩個階段:第一階段,將非締約方參與捕撈的權利與其應遵守的相關養護與管理措施的義務以文本形式具體規定,以合作的方式,要求非締約方報告履行情況,以促進非締約方尊重并遵守管理措施。第二階段,待有一定數量的非締約方參與,非締約方的法律責任得到一定落實后,將合作非締約方的財政義務也納入規定,將非締約方的法律責任規定得更為具體、更為有效。
       
        2.加強保護區合作強制約束力
       
        南極海洋保護區的強制約束力是否可以通過建立強權機構或者以現存的機構IMO或CCAMLR來規范公約的制定,對違反規定的行為采取強制的懲戒措施?筆者認為加強強權機構對公約的法律約束力不可行,理由有二:首先,國際社會不同于國內社會,國際法在很大程度上是一種“弱法”,強權機構難以有效地對違約方采取制裁措施。其次,強權機構倘若運行不當,還可能淪為大國操縱國際社會的工具,破壞國際社會的法律秩序。
       
        因此,筆者認為可通過全球層面的立法與相關區域國家合作相結合的方式加強保護區合作強制約束力。首先,可以參考《魚類種群協定》的立法模式,在南極海洋保護區進行全球層面的立法,確立一個對所有地區和國家普遍適用的一般法律原則。制定一般法律原則的過程可能存在一定阻力,其制定可循序漸進,從鼓勵性規定向強制性規定過渡,從原則性規定向具體規定過渡,逐步建立起完善的全球層面立法。其次,相關區域國家的合作不僅應當遵守全球層面的立法規定,也應當符合一般法律原則,包括預防原則、科學方法原則、適應性管理原則等。如此可以實現保護區合作強制約束力的點面結合,不僅有一般法律約束,也在重點區域有相關深入約束。
       
        (三)劣勢與機會交叉分析——WO交叉分析
       
        WO交叉分析是自身劣勢與外部機會各要素之間的交叉分析,制定利用機會克服自身劣勢的戰術。南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的劣勢在于:科研檢測規定過于抽象以及缺乏一定法律基礎;機會在于:隨著南極地區環境污染問題的日益嚴峻以及人類在南極地區的活動范圍不斷擴大,南極地區的關注度日益提升。將南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的劣勢與機會要素交叉分析,利用外部機會克服劣勢,南極海洋保護區應將科研監測與預警方法相結合并加強法律建設。
       
        1.科研監測與預警方法相結合
       
        目前對科研檢測的內容規定不夠具體,缺乏實踐價值。歐盟的《海洋戰略框架指令》為海洋保護區的科研監測工作建立了具體的標準和科學描述體系,其目的在于使歐盟范圍內的海洋環境在2016年前達到“良好環境狀態”,對此在科學研究執行階段和環境評估方面都作出了具體的規定。{33}在科學研究執行階段需制定具體的方案說明措施的執行內容以及措施將對促進達成“良好環境狀態”的作用。環境評估方面首先,要求成員國在《海洋戰略框架指令》附件一規定的描述因子基礎上制定描述環境狀態的規格參數表;其次,初步環境評估要根據附件三所列指標綜合考慮海域基本特征、經濟和社會等多方面指標;最后,在之前的基礎上建立綜合性的環境目標和相關指標體系。
       
        與《海洋戰略框架指令》相比,《總體框架》在科研監測規定方面存在許多不足之處。首先,在科學研究執行階段,《總體框架》沒有要求制定具體的執行方案說明措施該如何執行以及將如何達成海洋保護區的目標,沒有明確科研監測計劃的具體分工和項目設置使科學研究的執行無章可循;其次,在環境評估方面,《總體框架》沒有建立一個科學指標體系,不僅沒有要求對現今的海洋保護區采集環境和生物底本數據,也沒有提出環境評估應考慮哪些因素,如何評估海洋保護區的目標是否達成。{34}
       
        因此,為平衡“養護”與“合理利用”,應建立定量的科研監測計劃并與“預警原則”相結合來衡量南極海洋保護區的“合理利用”水平。“預警原則”指的是“在環境、基因生物等領域,即使是安全隱患尚無足夠的科學根據,但以免一旦發生危險造成嚴重的或不可逆轉的后果,需采取謹慎態度以避免危害”。{35}首先,在科學研究執行階段,應要求制定具體方案對措施的內容和執行情況進行規定,具體明確分工科研檢測計劃的工作和項目,使得工作有計劃有條理地開展;其次,在環境評估方面,先收集南極海洋保護區內環境和生物底本數據,在底本數據地基礎上明確環境評估地考慮因素,建立一個綜合的科學指標體系;最后,將科研檢測計劃與“預警原則”相結合。一旦發現出現即將超過“合理利用”水平的情形時應運用預警方法,及時通知有關人員采取措施,停止相關不適當的行為,促進南極海洋保護區的合理利用。同時,適用預警方法的時候不僅要考慮科學因素,而且要考慮養護措施的投入和產出比例、技術能力、經濟社會價值等。
       
        2.加強法律建設
       
        目前關于南極海洋保護區僅有CAMLR公約和《總體框架》兩項專門規定,這兩項規定都只提供南極海洋保護區建設的一般法律框架,沒有提供具體的規定。使得各成員方在“養護”與“合理利用”之間的關系、海洋保護區的概念等方面存在著分歧。加強南極海洋保護區的法律制度建設刻不容緩。首先,應征求各方意見,在協商一致、互相討論的基礎上明確相關概念,例如海洋保護區、“養護”與“合理利用”關系。其次,應在法律制度層面建立科學指標體系,為科研監測工作提供法律基礎。最后,在法律制度上可以進一步對合作非成員方進行具體規定以促進非成員方的合作。
       
        (四)劣勢和威脅交叉分析——WT交叉分析
       
        WT交叉分析是自身劣勢和外部威脅各要素之間的交叉分析,找出最具有緊迫性的問題根源,采取相應措施來克服自身限制,消除或者回避威脅。南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的劣勢在于:科研檢測規定過于抽象以及缺乏一定法律基礎;其威脅主要是:反對“合理利用”的國家的阻撓、非締約方的違法行為以及執行監管與違法懲戒措施不力。通過將南極海洋保護區平衡“養護”與“合理利用”的劣勢與威脅因素交叉分析,發現當前最緊迫的問題,采取措施克服劣勢,消除或回避威脅。
       
        根據上述問題,筆者建議南極海洋保護區建立許可證制度。原因有二:第一,建立許可證制度對科研檢測水平的要求與當前南極海洋保護區科研檢測水平相當。許可證的發放應考慮到不同地區生態環境的脆弱性,并且可以在當前南極海洋保護區的區域劃分基礎上進行適當調整確定許可證的發放區域。例如目前羅斯海保護區分為不允許商業捕魚的普遍保護區、允許磷蝦監管捕撈的磷蝦研究區和允許有限的捕魚活動的特別研究區。許可證的發放情況可以參考上述區域劃分。目前南極海洋保護區的科研檢測水平滿足建立許可證制度對科研檢測水平的要求。第二,建立許可證制度適當兼顧反對“合理利用”國家的呼聲,是一種反對國與支持國相互妥協讓步的折中選擇。許可證制度因地制宜,根據不同地區的生態環境脆弱程度確定不同的開放程度,有些地區甚至可以關閉。這種具體情況具體分析的策略是平衡反對國與支持國利益的折中選擇。同時,建立許可證制度應遵循從嚴發放以及因地制宜原則。
       
        首先,在南極海洋保護區建立許可證制度,但是許可證的發放應遵循從嚴發放原則。同時,許可證的發放要兼顧生態系統的完整性,在保證可持續發展的前提下發放。同時,注重因地制宜,在保護區內的重點保護區域還可以禁止一切許可證的發放。
       
        其次,許可證制度的建立以因地制宜為原則,根據不同地區的實際情況重點確定開放程度。在生態環境脆弱的地區可完全封閉區域,在低風險地區可以適當開放,建立許可證制度,以平衡“養護”與“合理利用”的關系。
       
        表1基于SWOT要素交叉分析南極海洋保護區未來管理措施發展
       
        南極海洋保護區可以從東南大西洋漁業組織的實踐中借鑒經驗。東南大西洋漁業組織在其區域內確定了13個脆弱海洋區域,其中10個區域關閉所有類型的底部捕撈,但10個區域中的6個從未開發,另外4個已經在過去允許一定程度的捕撈活動。并且10個區域也不是永久關閉,其在當該地區識別和確認出包括海山、熱液噴口和冷水珊瑚的海洋生態系統并且已經作出環境評估后等一定條件下可以重新開放。13個區域中的另外3個區域雖然已被提議關閉但是至今仍開放捕魚。{36}
       
        六、中國立場
       
        (一)堅持平衡“養護”與“合理利用”的原則
       
        中國常駐聯合國副代表劉振民大使在2006年第61屆聯大審議海洋和海洋法議題時發言指出,養護國家管轄范圍外海域生物多樣性的措施和手段應在《聯合國海洋法公約》及其他有關國際公約框架內確定,需充分考慮現行公海制度和國際海底制度。應著眼于在養護與可持續利用之間尋求平衡,而不是簡單禁止或限制利用海洋。{37}中國在2019年的CCAMLR年會上表示,中國堅信CAMLR公約通過養護南極海洋生物資源而為人類的利益服務,并且養護包括合理利用,中國支持一個平衡的并且有科學基礎的管理框架。{18}中國政府應妥善處理南極海洋保護區“養護”與“合理利用”之間的平衡,堅持以平衡“養護”與“合理利用”作為開展南極海洋保護區事務的基本原則之一,合理捍衛自身利益。{38}
       
        (二)加強南極海洋保護區科學研究投入
       
        中國在2015年的CCAMLR年會上表示,中國支持建立海洋保護區,但是海洋保護區的建立不應阻礙在南大洋科學研究的自由。{39}平衡“養護”與“合理利用”的關系需要以充足的科學數據為依托,定量地分析如何達到“養護”與“合理利用”的平衡。但在現有的南極海洋保護區實踐中缺乏相應的底本數據,也缺乏科學指標體系,使得南極海洋保護區事務的進展舉步維艱。南大洋因其獨特的資源受到各方關注。中國應堅持可持續發展的觀點,從制度、管轄、資源等方面全方位確定中國在南極海洋保護區問題上的戰略利益。同時應加大在南極海洋保護區的科學研究投入,監控中國在南極海洋保護區的捕撈活動,并嚴格遵守相應規定,對違法行為進行懲戒。同時,廣泛深度收集底本數據,為平衡“養護”與“合理利用”的關系奠定科學基礎。{40}同時,中國也應避免唯科學主義傾向。在科研監測的同時,兼顧生態環境與人類社會的平衡,將社會、經濟等因素納入科學指標體系,實現人與自然的可持續發展。
       
        (三)聯合各方力量促進南極海洋保護區的發展進程
       
        在南極海洋保護區“養護”與“合理利用”的問題上,各國基于自身利益考量顯然形成了兩個不同的政治陣營。{41}中國作為《聯合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》成員國以及南極國際治理的重要參與國,應與有共同利益考量的成員方合作,同時也應兼顧其他成員方的利益主張,協調各方共同促進南極海洋保護區事務的發展。
       
        (四)適時提出中國的南大洋海洋保護區提案
       
        中國雖不是南極條約體系的領土主權聲索國,但是在領土主權凍結的情況下,南極海洋保護區的利益也與中國戰略經濟利益息息相關。中國應將在利益平衡基礎上,堅持“養護”與“合理利用”的平衡,不斷完善現有提案。同時,在加大南大洋科研活動投入的前提下,選取符合中國利益的具備保護價值的海域,擇機適時提出中國的南極海洋保護區提案,從而維護中國在南極條約體系中的核心利益,確保中國在國際社會中的話語權與國際地位。
       
        七、結語
       
        平衡“養護”與“合理利用”的關系不僅有著充分的法律解釋依據,也有充分的理論原因。平衡“養護”與“合理利用”符合公海捕魚自由原則、國際社會經濟效益以及可持續發展理念。同時,平衡“養護”與“合理利用”也符合時代要求,各方應順應時代潮流,通過科研監測與預警方法相結合、確定非締約方的法律責任、加強法律建設等措施促進“養護”與“合理利用”的平衡。
       
        中國也應明確樹立在“養護”與“合理利用”關系上的立場,堅持“養護”與“合理利用”的平衡,加強科學研究投入,聯合各方力量,適時提出中國的南極海洋保護區提案。
       
        加強保護是和平利用南極的基本前提,合理利用是發揮南極價值的題中之義,平衡兼顧是南極國際治理的基本理念。在未來南極治理中,要堅持南極保護與利用兼顧,切實做到在保護中利用南極,在利用中保護南極。

      【作者簡介】
      郭婧,廈門大學南海研究院海洋法專業碩士研究生;
      徐鵬,法學博士,廈門大學南海研究院副教授。
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