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    市域社會治理視閾下設區的市城市管理權限界定
    2021/10/19 8:48:31  點擊率[472]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】行政法學
      【出處】《法律科學》2021年第5期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】市域社會治理現代化的前提在于完備的城市管理制度建設,集中體現為城市管理立法的水準。在市域社會治理現代化視角下,設區的市城市管理立法在推進市域社會治理法治化、破局市域社會治理難題、完善地方立法體制等方面實現了重新定位。但由于目前理論與實務界對《立法法》第72條中的“城鄉建設與管理”存在不同理解,導致出現城市管理立法精準性需求與模糊性規范存在明顯矛盾,由此蘊含著引發設區的市立法權限溢出規范的風險。因而,需要對“城鄉建設與管理”概念進行文本解讀和法理分析,廓清其所包含的“城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理”三項基本權限的意義和范圍,進而,在法理上準確明晰作為地方立法概念的“城市管理”權限之基本范圍,即城市公用事業管理、公共設施管理、公共事務管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等內容。
      【中文關鍵字】市域治理;設區的市;城市管理;市政管理;立法權限
      【全文】

        黨的十九屆四中全會提出“加快市域社會治理現代化”的要求,使“市域社會治理”作為國家頂層設計受到了理論和實務界的密切關注。如果說城市是人類文明發展的重要標志,則市域社會治理集中反映了推進國家治理現代化進程中的社會核心需求與文明發展方向。有學者深刻指出:市域社會治理的提出在本質上建構了一種“城市治理理想圖景”,“在‘城市界線以內’充分發揮城市地域特性、立法與行政的相對獨立性、權責完備性,發揮城市正面特性、抑制城市負面特性,整體推進社會治理的過程。”[1]市域社會治理現代化的前提在于完備的城市管理制度建設。2015年修訂后的《立法法》規定設區的市人大及其常委會可以就“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規,其中,“城鄉建設與管理”不僅涉及大量城市行政管理領域的問題,是輻射范圍最廣的重要立法事項,同時也是關于立法范圍解釋的理論與實踐明顯爭議的焦點所在。隨著我國城市化、法治化建設進程的不斷加深,設區的市要成為真正意義上的現代法治城市,承擔好市域社會治理現代化的任務,亟待制定大量城市管理立法以完成治理轉型乃至現代化。基于此,以“城鄉建設與管理”為核心的立法權事項范圍,是設區的市立法工作的重要內容,也是法學研究的熱點理論問題。
       
        一、市域社會治理視角下設區的市城市管理的立法定位
       
        現代國家治理面臨社會轉型時期長期積累的大量問題、矛盾與任務,其中尤為突出的是“城市化”進程中產生的各類城市治理問題,這也是市域社會治理的核心難題。隨著科技進步與現代治理轉型,“智慧城市”成為多數國家推進城市化進程、解決城市治理危機的戰略選擇,“物聯網、大數據、云計算、互聯網、車聯網、虛擬現實、增強現實和人工智能等新興技術不斷充實到智慧城市的框架之中,直接促進了全世界對智慧城市應用價值的強烈期待”。[2]智慧城市由理論憧憬到戰略選擇再到實踐操作,需要依托具體的制度建構與完善的機制設計,并深度融入推進市域社會治理現代化的基本向度之中。中國正處于社會轉型時期,積弊已久的“運動式”治理、“紅頭文件”治理等模式已經無法滿足規范城市管理執法行為、維護城市運行秩序、保障公民合法權益、提供高效公共服務等治理需求,尋求能夠徹底化解這些問題的治理方式與治理工具,成為城市建設與市域社會治理不可回避的迫切問題。經過復雜的實踐篩選與理性抉擇,“法治治理”成為建設智慧城市的必然路徑選擇,而因地制宜的科學立法則成為城市法治建設的制度起點與規范依據。
       
        在我國,符合城市的現代性品質和都市化特征,以及有充分條件建設“智慧城市”的行政區劃,除了直轄市以外,就是大量“設區的市”。從經濟社會發展層級結構看,設區的市處于承接并貫徹落實中央和省域治理任務、引領和輻射廣大基層社會治理發展的中樞地位;而在國家發展戰略層面,設區的市代表了國家推進城市化發展的程度與水平,體現了地方治理的基本情況。從市域社會治理的視角來看,“由于市域社會治理在國家治理中具有承上啟下的樞紐作用,因此,市域社會治理既包含了國家治理意志表達與轉換的功能,同時也包含了微觀治理行為的執行功能”,[3]這些治理功能既需要系統的立法予以規范和設計,也應當通過立法來體現和落實。2015年《立法法》修訂,賦予了設區的市地方立法權,地市級立法主體由49個較大的市擴容至334個地市級單位(包括設區的市、自治州),這對推進市域社會治理現代化有著強烈的法治示范效應——這是將廣大設區的市城市管理問題納入法治治理架構的制度表征,同時還為城市管理法治建設、滿足區域性特殊治理需求提供了制度設計空間:“城市發展需要配套法律、法規的完善,由于城市經濟社會的發展水平、自然環境、人口數量、資源分布等不同,具體治理需求的回應無法完全寄希望于上位法規定。因此,賦予地方立法權是實現地方社會治理法治化和可持續發展的必然需求。”[4]設區的市城市管理立法由此在市域社會治理頂層設計中獲得了準確合理的基本定位,具體體現為:
       
        第一,城市管理立法是推進市域社會治理法治化的規范基礎。有學者指出,市域社會治理現代化的一個重要特征在于“治理規則的融合性、政策的引導性、地方法制創制的引領性”,[5]發揮地方立法引領作用成為市域社會治理的重要內容和基本方式。中央對城市管理立法進行了深度部署,于2015年12月24日發布了《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,其中特別就城市管理立法提出了具體要求,強調發揮立法對改革的引領和規范作用,表明國家已經深刻認識到城市法治建設之于市域社會治理的保障作用,明確了城市管理立法之于推進市域社會治理法治化的規范基礎地位。法治城市建設或依法治市面臨的是城市管理和發展的具體法律問題,需要采取具有可操作性的法治方式與手段,嚴格依據和貫徹執行法律、行政法規和省級地方性法規等上位法。但這并不能完全滿足城市發展與管理的特殊性要求,即各個城市的自然環境、地理位置、優勢與短板、發展重點、轉型目標等等都有區別,通過法治方式著力解決的法律問題也各不相同,完全執行上位法只能解決省域內的共性問題,無法更為細致地處理各個城市自身的特殊性治理問題。《立法法》賦予設區的市地方立法權后,各地市就本區域內的城市管理問題既可以制定細化上位法的具體執行性立法,還可以制定查缺補漏、填補空白的創設性立法。這些立法共同構成了城市發展規劃、城市管理執法等市域社會治理之規范基礎,意味著城市精細化治理時代的到來。
       
        第二,城市管理立法是破局市域社會治理難題的制度選擇。經歷了改革開放近四十年的發展,我國的城市化水平不斷提升,計劃經濟體制下積累的城市問題也得到進一步化解。但對比世界發達國家,我國城市管理“由于基礎差、發展模式和理念等原因,在快速城市化進程中產生了新的城市問題。其中,既有和其他國家表現相同的城市問題,如中低收入者的居住問題、交通堵塞、環境污染、城市蔓延等,也有具有中國特色的城市問題,如戶籍制度約束下的大規模的流動人口、流動人口的集居地‘城中村’、城市化進程的區域差異等”。[6]有學者分析指出了我國城市管理綜合行政執法存在的一些問題,如法律依據滯后于城市發展對城市管理綜合行政執法的需求、全國各地城市管理綜合行政執法體制差異較大、城市管理綜合執法機關和其他機關之間的執法權限配置不合理、城市管理綜合行政執法機關與其他機關之間的公務協作體系不完善等。[7]這些都是當前我國城市管理問題的重要成因。但其深層原因仍在于城市管理立法及其配套制度的不完善,城市管理執法缺乏清晰明確的規范依據,在實踐操作中體現為標準模糊、隨意性大甚至無法可依。因此,通過立法劃分城市管理各部門執法權責,厘清各治理主體與對象的權利義務,針對城市發展難題、人民群眾呼聲較大的城市管理訴求進行科學合理的立法設計,恰是破局市域社會治理難題的必然制度選擇。
       
        第三,城市管理立法是完善地方立法體制的重要內容。在《立法法》第72條規定的設區的市立法事項中,“環境保護”與“歷史文化保護”的概念范圍較為清晰,爭議也較少,而“城鄉建設與管理”涵蓋面廣、涵義相對模糊,引發了各種理論與實踐爭議。即便僅從“城鄉建設與管理”的字面含義來看,“城鄉建設與管理”所指并非一種或一類事項,而是多類復雜事項的集合統稱——空間范圍橫跨“城”與“鄉”,行為事項包括“建設”與“管理”,幾乎涵蓋了市域社會治理的大部分內容。因而如何使其語義清晰、范圍確定成為城市管理制度立法得以進行的基本前提。而從《立法法》賦予設區的市立法權和設區的市發展定位來看,賦予其城市管理立法權才是《立法法》修改、整個立法體制完善乃至推進現代國家治理的目的,這就進一步強化了對“城鄉建設與管理”含義清晰化的訴求。如前所述,當前大量“設區的市”處于承上啟下的治理中樞層級,亦代表了城市化進程與都市化建構的方向與水平,《立法法》賦予其立法權無疑是繼續提升城市化水平、強化城市法治建設的重要制度建構,城市管理立法成為實現這些目標的核心手段。設區的市根據本地實際制定出有地方特色和符合本地需求,同時具備科學性與前瞻性品質的城市管理法規與規章,使地方立法體制進入了良性運轉周期,在這個過程中積累的經驗與教訓,又能夠及時反饋給中央與其他地區予以借鑒或反思,為某一城市管理領域或事項的全國性立法提供實踐樣本與論證素材,促進整個立法體制的不斷完善。基于此,澄清城市管理立法權限尤其是“城鄉建設與管理”的權限范圍,已成為健全和完善城市管理與市域社會治理的重要前提。
       
        二、“城鄉建設與管理”:設區的市立法權限的理論爭議
       
        在明確設區的市城市管理立法的功能、意義與必要性之后,研究應當聚焦于明晰城市管理權限范圍,即城市管理究竟包含哪些內容,設區的市城市管理有哪些權限?這就必然要回歸對《立法法》相關條文的法理分析與規范解釋。新修訂的《立法法》在賦予所有設區的市地方立法權的同時,將其立法權限明確限定于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”。從近兩年的學術討論來看,對于該權限范圍規定中的“等方面”是“等內等”還是“等外等”,學術界存在不同意見,但多傾向于“等內等”。[8],[9]在全國人大法工委主任李適時明確指出“從立法原意講,應該是等內,不宜再作更加寬泛的解釋”之后,[10]關于設區的市地方立法權限“外部邊界”的爭論就不再具有實際意義。可以說,正是李適時主任代表最高立法機關作出的表態為這種爭論劃上了句號,也就實際上將設區的市的地方立法權限定于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護三大領域。
       
        新修訂的《立法法》賦予設區的市三項地方立法權限中,學界和立法實務界對于“環境保護、歷史文化保護”兩項立法權限基本不存在爭議。但是,關于“城鄉建設與管理”的具體范圍是什么,學界卻至今無法達成一致,各地立法實踐也存在較為明顯差異,學界和實務界關于設區的市立法權限的“內部邊界”意見不一。有學者在分析相關立法歷程后指出:爭議之根源,在于原《立法法》制定時,立法者就沒有能夠界定“城市建設與管理”的基本內涵及其外延;到了《立法法》修改時,立法者內部對是否采用“城市建設與管理”法律用語及其內涵與外延的界定依然存在不同看法。從具體立法過程來看,當時《立法法(草案)》一次審議稿的表述是,設區的市制定地方性法規限于“城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面”的事項;而二次審議稿則修改為設區的市“可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項”制定地方性法規;后來提交全國人大審議的草案則再次修改為,設區的市“可以對城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規;最終通過的法律文本又把“城市”擴大為“城鄉”。至此,設區的市地方立法權的范圍被框定于以下幾個要素之上:在規范對象上,由“城市”擴展至“城鄉”;在主體內容上,則變化最為反復:“市容衛生”從出現到消失或包含于“城鄉建設與管理”,“環境保護”和“歷史文化保護”從歸屬于“城市管理”到單獨列項。[11]設區的市地方立法權限范圍及其表述方式,在不長的立法歷程中,四次表述各不相同,爭議之大可見一斑。這個問題若得不到解決,將在很大程度上長久地影響設區的市地方立法權的行使和城市管理實踐的順利有序開展,因而成為界定設區的市城市管理權必須予以明確的重點和難點問題。
       
        全國人大常委會《關于立法法修正案(草案)審議結果的報告》指出:“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項,范圍是比較寬的。比如,從城鄉建設與管理看,就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等;從環境保護看,按照環境保護法的規定,范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等;從目前49個較大的市已制定的地方性法規涉及的領域看,修正案草案規定的范圍,基本上都可以涵蓋。”[12]從已有的立法實踐來看,關于“環境保護”的范圍和“歷史文化保護”的范圍,都有相關有效立法分別予以明確規范,這就是《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國文物保護法》等法律。但對于“城鄉建設與管理”的具體范圍是什么,卻沒有一部上位于地方性法規的法律予以明確表述和規范,毋寧說目前仍舊處于這樣一種狀態:“圍繞城市管理領域的區域法規,是以本地城市管理活動為調整對象,構成一個地方立法的法規系統。城市管理的具體工作需要城市政府部門來執行,但當前城市管理的地方性法規互不聯系,缺乏較強的完整性和內在邏輯性,未形成全面而相對獨立的法治系統。”[13]規范層面引致的理論爭議擴展至城市管理的地方立法和執法實踐,勢必導致如下諸多難題:一是城市管理立法精準性需求與模糊性規范之間存在明顯矛盾。城市管理立法專業性較強且輻射面較寬,并非單一立法與個別部門能夠完全承擔,城市管理立法應當形成從中央到地方的等級性規范體系,但目前《立法法》對“城鄉建設與管理”的模糊性規定,無法使地方立法按照等級性規范體系的要求完成應有的精細化設計以滿足城市基層治理的需求,反而加深了城市管理單行法律和行政法規與設區的市城市管理立法之間關系的不確定性,增加了規范沖突的風險。二是“城鄉建設與管理”范圍的不確定性引發了設區的市立法權限溢出的風險。有學者指出:《立法法》對設區的市立法事項的設計不能充分滿足市域社會治理需求,一些屬于社會保障、經濟產業行業管理等事項領域的地方性法規,“雖然可以通過模糊甚至擴大解釋納入現行地方立法范圍中的城鄉建設與管理一項”,[14]但這種做法無法經受嚴格的合法性審查,無法獲得學理上規范分析的認可,不同程度地存在溢出設區的市既定立法權限的風險,在當下國家層面推開合憲性與合法性審查的情勢下,則始終難以避免“有效性”之質疑。三是“城鄉建設與管理”范圍的不確定性很容易導致各個設區的市具體城市管理實踐的紛亂。各地各設區的市對《立法法》“城鄉建設與管理”的意義與外延指涉的理解差異和在地方性法規上的不同規定,雖然可以通過擴大解釋和對地方事務特殊性的強調,力圖將其可能溢出立法法原則精神的地方立法和城市管理實踐納入既有法律框架。但問題是,在競爭性城市發展模式之下,各地各設區的市的“攀比性”擴大解釋有無限擴張之勢,因而在各設區的市具體城市管理實踐愈加紛亂多元的同時,其地方立法與相應實踐相比于立法法的原則精神,膨脹的趨勢和“失范”的危險始終存在。因而,基于市域社會治理頂層設計圖景計,是時候對“城鄉建設與管理”的意義與范圍予以徹底明晰了。
       
        三、“城鄉建設與管理”的意義與范圍論析
       
        對于“城鄉建設與管理”所包含的范圍,第十二屆人大法律委員會在《立法法》修正案草案中界定為“城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理”三項基本權限,對于這三項權限的基本范圍,可初步根據相關立法、規范性文件的表述予以學理分析的基礎上,明晰其基本意義。
       
        (一)關于“城鄉規劃”的范圍
       
        我國《城鄉規劃法》第17條規定:“城市總體規劃、鎮總體規劃的內容應當包括:城市、鎮的發展布局,功能分區,用地布局,綜合交通體系,禁止、限制和適宜建設的地域范圍,各類專項規劃等。”該法第18條進一步規定:“鄉規劃、村莊規劃的內容應當包括規劃區范圍,住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求,以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。鄉規劃還應當包括本行政區域內的村莊發展布局。”從該法關于城鎮規劃和鄉村規劃的分別規定來看,這兩項內容屬于列舉性的并列結構,而所謂“城鄉規劃”應當是“城鎮規劃”與“鄉村規劃”的集合。因而,在總體上,“城鄉規劃”的范圍還是比較清楚的。但問題在于,《城鄉規劃法》關于城鎮規劃和鄉村規劃的范圍方面,分別使用了“等”“等的具體安排”這樣的“概括性法律用語”,而這恰恰是需要作出合理解釋予以明確的事項范圍。
       
        關于法律法規中的以“……等”“……類”等為標志的“概括性法律用語”的解釋,一般應當遵循“同類規則”,即應當按照被列舉事物的特定特征對其作出平行性解釋。同類規則作為淵源于羅馬法的一項重要法律解釋規則,是指在法定證書、制定法等文件中存在先載明特定的事項,然后再附加一般事項的表述模式,在解釋的時候應當將一般事項包含的范圍只限定于與特定事項具有共同特征的同類或類似事項。比如,假定某城市的園林法規中存在“本市公園禁止將狗等寵物帶入園內”的規定,對“……等”所包含的事物的理解,就只能根據立法目的限定于在人身安全方面與“狗”具有同等“危險性”的動物的范圍,如此則將一只鸚鵡帶入公園內當然不受此規定的限制,而當作寵物飼養的熊則當然在禁止之列。[15]根據此一解釋規范,在對《城鄉規劃法》第17條和第18條中的“等”字的理解上應當遵循“同類規則”,即要把與規范條文中列舉的事項同類的事項適時包含進來,這既是對該兩條法律條文關于城鎮規劃和鄉村規劃范圍的合理解釋,也是對其所賦予的城鄉規劃權力的合理限定,防止通過擴張解釋無序放大“城鄉規劃”事項的范圍。但如果僅對該兩條法律規范中的“……等”字作“等內等”理解,則不利于未來城鄉規劃實踐的不斷擴展和升級,反而會造成法律禁錮社會實踐的不利后果。
       
        (二)關于“基礎設施建設”的范圍
       
        關于何謂“基礎設施建設”,我國現有的法律法規沒有專門系統化的規定,唯一可參照的是國務院2013年發布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國〔2013〕36號)這一規范性文件。該規范性文件將“基礎設施建設”的主要領域規定為城市道路交通基礎設施、城市網管、垃圾和污水處理基礎設施和生態園林等四個方面。城市道路交通基礎設施又包括公共交通基礎設施建設、城市道路橋梁建設改造、城市步行和自行車交通系統建設四個方面;城市網管包括城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下網管的建設改造、城市供水、排水、防澇和防洪設施建設、城市電網建設;垃圾和污水處理設施則包括城市污水處理設施建設和城市生活垃圾處理建設兩個方面;生態園林建設方面主要指向城市公園綠地建設。當然,該規范性文件并沒有列舉出城市基礎設施建設的全部領域,而只是列舉了四項重點領域的內容。從發展的視角來看,凡是與這四項基礎設施領域屬于同類范圍的建設事項,即使沒有被列舉提及,但只要是屬于城市社會生活的必須設施,也應當包括在內。因為所謂“基礎設施建設”實際上也是一個不斷發展的概念,對其具體范圍的理解,可以按照制定法文義解釋的“同類原則”予以合理推理而加以擴展。因而,“基礎設施建設”的具體范圍雖然不能通過完全列舉予以確定,但在解釋邏輯上卻是可以予以清晰把握的。
       
        (三)關于“市政管理”的范圍及其與“城市管理”的關系
       
        “市政管理”是“城鄉建設與管理”所包含的三項權力中最為復雜和難以確定的一項,由此使得“城鄉建設與管理”的范圍陷入眾說紛紜的不確定狀態。因而,從既有立法實踐和基于邏輯推理的理論辯思兩個方面澄清“市政管理”的范圍,就成為能否準確界定“城鄉建設與管理”之范圍的核心與難點所在。
       
        1.界定“市政管理”范圍的第一個路徑是從既有的立法實踐方面切入。雖然市政管理是我國城市管理部門的主要職責,但我國卻不存在一部統一的市政管理方面的法律法規,而只存在眾多的城市管理立法,這些城市管理立法一般都以“城市管理條例”的名稱出現,如《長沙市城市管理條例》《廣州市城市管理綜合執法條例》等。各城市對“城市管理”內容的界定雖然各不相同,但一般不使用“市政管理”的概念。“城市管理”的范圍與“市政管理”之間是什么關系?也缺乏法律法規的依據和權威性的解釋,因而很難清晰地確定一個關于我國城市“市政管理”的一般含義與指涉范圍。不僅在我國如此,即使在西方國家,對市政管理的范圍及其與“城市管理”的關系也缺乏明確的界定。
       
        從發達國家界定城市管理職能范圍的歷史經驗來看,各國之間存在明顯的區別。[16]其中,美國各州地方政府把城市管理職能主要區分為三個大類,分別是衛生與治安管理、福利管理和行政管理,而后者又被稱為政府的“管家職能”,囊括了地方政府一般行政管理事務的方方面面。雖然同屬普通法系國家,但英國當代立法對城市管理職能范圍的劃分卻與美國存在明顯不同:它為城市設置了五大類總計五十項具體職能,分別是保護性職能、環境方面的職能、個人方面的職能、社會和娛樂性職能、貿易性職能,形成了自己的城市管理地方體制特色和歷史傳統。法國作為典型的大陸法系國家,行政權在國家橫向體制結構中的作用突出,表現在城市管理職能設置上,凸顯出行政權力類別設置更加精細和更具干預性的特點,凡涉及地區具體事項的建設與管理,諸如參與并從事本地區的經濟發展和領土整治工作,負責高中校舍修建,負責修建公路等交通設施和環境保護,負責在職教育和學徒培訓,與國家簽訂計劃合同等方面的問題,皆屬城市管理職能的范疇。日本作為富有城市精細管理經驗和地方自治傳統的法治發達國家,對城市管理職能的劃分也相當細致,主要包括:保存、維護和使用自治體財產,處理地方的社會服務性事務,制定地方預算、征收地方稅、管理戶籍及指揮地方警察,為履行上述職能依法制定不與國家法律相抵觸的條例等職能。由此可見,“城市管理”即使在發達國家也是一個極具歷史傳統和個性特點的地方立法概念,其間的差異性是十分明顯的,即便將目光拓展到世界各國,也并不存在一個普遍認同的關于城市管理的一般性職能范圍的概念內涵。
       
        關于城市管理與市政管理的關系,存在廣義說、中義說和狹義說三種。廣義的城市管理乃是將有關城市公共服務的一切政府行為都納入其中,舉凡政治、經濟、文化、社會和生態文明的管理都屬此列;而中義的城市管理則包括市政管理、城市經濟管理、城市社會管理和城市環境管理;狹義的城市管理與市政管理具有近乎同等的內涵,主要是指政府部門對城市的公用事業、公共設施等方面規劃和建設的控制、指揮。[17]從當代中國城市管理的立法宗旨和立法實踐來看,“城市管理”的范圍既不宜過寬也不宜過窄,不能將城市管理僅僅局限于狹義的市政管理或中義城市管理概念中,既要包含傳統的市政管理,又應將城市社會管理和城市環境管理等方面的內容納入,才比較符合中國城市立法的實踐和市政管理的實踐。那么,城市管理中的“市政管理”一般包含哪些內容呢?在考察國內城市管理立法實踐的基礎上,有學者將市政管理的范圍細化為對城市公用事業、公共設施和公共事務的管理。[18]但問題在于,市政管理的這三項內容不僅具有極強的關聯性,又在教科文衛、基礎設施等多方面存在明顯的交叉,雖然這種交叉是“城鄉建設與管理”之下的“市政管理”細部內容的交叉,不影響對“市政管理”總體范圍的理解,但仍需在具體立法過程中予以較為準確的區分和歸類,以免影響城市管理的執法實踐。
       
        2.界定“市政管理”范圍的第二個路徑是從邏輯分析與理論辯思方面切入。這一方面的分析有助于從本源上、邏輯上明晰設區的市地方立法權的范圍,雖然設區的市地方立法權的實際界定與操作并不完全遵循這樣的理論邏輯,但仍然構成對地方立法實踐的合理指導和促進作用。對“市政管理”予以邏輯分析主要借助對立法詞項的邏輯關系的解析。在立法語言中,往往通過對“義類詞”連用以增強語義的邏輯嚴謹性,假定“義類屬”是一個集合,那么在理想狀態之下,義類屬之下的“種詞項”之間不存在交集,只能呈現為互為補集的關系,種詞項組成的義類屬則是一個封閉而周延的全集,且種詞項外延之和等于屬詞項的外延。[19]用通俗的語言來表達,可以這樣理解:假定或者將某“屬”概念看作一個集合,則此屬概念之下的多個“種”概念之間就應當是一種沒有交集亦即沒有任何交叉的關系,因而每一個種概念與其他種概念之間都構成補集關系;所有種概念的外延之和也就是屬概念的外延所指。
       
        就本文前述涉及的與“城市管理”有關的概念之間的關系而言,從嚴謹的立法技術角度來看,“設區的市地方立法權”是屬概念,則“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”就是種概念,那么三個種概念中的任何一個與其他兩個種概念之間都成立補集關系,三個種概念的外延之和,即“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”的范圍之和就等于“設區的市地方立法權”的指涉范圍。同理,立法詞項的邏輯關系原理也可以用于分析“城鄉建設與管理”與“城鄉規劃”“基礎設施建設”“市政管理”之間的應然邏輯關系;還可以用于分析“市政管理”與“城市公用事業管理”“公共設施管理”“公共事務管理”之間的應然邏輯關系。從理想的角度而言,立法應當是一項非常嚴謹的事業,體現在立法規范中的上下位概念之間,應當成立符合立法語言詞項邏輯要求的嚴謹關系,即在“設區的市地方立法權”屬概念之下,“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”三個種概念與其上位屬概念“設區的市地方立法權”之間成立詞項邏輯關系。那么,據此可以判斷出,三個種概念之后的“……等”就只能是“等內等”;在“城鄉建設與管理”這一屬概念之下,“城鄉規劃”“基礎設施建設”“市政管理”三個種概念之后的“……等”也只能是“等內等”。對此,有學者指出,這一分析結論得到《立法法》官方釋義的肯定。[20]同理,在“市政管理”這一屬概念之下,“城市公用事業管理”“公共設施管理”“公共事務管理”之后的“等”,同樣是“等內等”。否則,就會破壞屬概念與種概念之間立法詞項的應然邏輯,從而造成立法語言的不嚴謹和立法技術的粗放。
       
        經過上述詞項邏輯分析,可以明確“設區的市地方立法權”“城鄉建設與管理”“市政管理”每一層級概念的準確內涵,從而能夠準確地界定每一級概念所指向的立法權限的范圍。除此之外,這一分析方法還能夠帶來明顯的立法語言和立法技術方面的效果,就是在諸如同一層級的種概念之間,其所指范圍必須能夠完全確切的劃分開來,否則就會因邏輯不周延而有失嚴謹。例如,對于“市政管理”之下的“公用事業管理”“公共設施管理”“公共事務管理”之間,不允許存在內涵與外延的相互交叉關系,前文述及的“公共事務管理”之下的教科文衛、基礎設施等方面的內容與“公用事業管理”“公共設施管理”之下的相關內容,都存在不同程度的交叉關系,嚴謹的立法語言和立法技術不允許存在這種狀況。上述類似問題,只能期待通過立法者素質的提高和立法技術的進步逐步予以克服。
       
        四、設區的市“城市管理”立法權限范圍的法理確認
       
        將前文的兩個路徑的分析進行邏輯層次的階段性歸納,可以概括為如下三個層面的內容:其一,從當下中國設區的市地方立法的實踐的角度予以分析,“城鄉建設與管理”包括“城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理”三項內容。這一結論得到全國數百個設區的市的地方立法和城市管理實踐的實證檢驗和證明。其二,“市政管理”在其性質上基本等同于狹義的“城市管理”,但范圍可能有所不同,廣義和中義的“城市管理”所涉及的政治、經濟等方面的管理內容明顯超出了作為立法概念的“城市管理”的范圍,地方立法廣泛使用的“城市管理”概念在內涵上明顯具有政府行政管理的屬性,因而將“城市管理”界定為“市政管理”的同質性概念是比較恰當的,符合中國地方立法的基本定位。其三,基于前述討論,階段性的基本判斷就是:當前城市管理立法中使用的“城市管理”概念,既非廣義與中義概念,也不完全是狹義概念,而應當是與第十二屆全國人大法律委員會在《立法法》修正案(草案)中使用的“市政管理”概念在性質上一致但內涵與外延更加寬泛一些的概念。[21]概言之,“市政管理”的范圍,大的方面包括“公用事業管理”“公共設施管理”“公共事務管理”三大項,而“城市管理”除此之外,還應當包括同屬城市行政管理性質的其他事項內容。至于其具體事項所指,鑒于各個城市在城市管理細節內容方面存在一定的差異,隨著社會的發展,每個城市的城市管理的具體內容也會發生某些變化,因而不宜對之做出過于固化的理解和規定,而應當尋求對其基本合理范圍做出進一步的探討。
       
        按照以上思路,在確定了“市政管理”的基本范圍以后,就可以進一步確定“城市管理”的合理權限和基本職責范圍。有研究者指出,城市管理一般被認為是對城市的各類公共事務的管理,狹義的城市管理被理解為城市管理行政部門的行政執法,廣義的城市管理則被認為是政府特定機構保障城市基礎設施健康運行的公共空間良好秩序的活動。[22]盡管城市管理在概念上存在多種觀點,其共享的理念則是:都承認政府在城市管理中的主導地位和核心作用,只是對政府城市管理的具體權限范圍有所爭議。大多數學者比較贊同這樣一種觀點,現代城市管理是指多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市公共事務的活動。界定“城市管理”概念既需要厘清政府相關職能機構的權力范圍,又要考慮社會組織參與城市管理問題,同時還需要借助于城市立法和上位法對城市管理職權和行為進行規范。
       
        基于這種考慮,可以遵循如下前提性原則認識城市管理的邊界與范圍:一是城市管理的邊界應該是城市政府職能機構執法與管理行為的權力界限;二是需要準確把握城市管理的基本職責內容的范圍;三是需要依法對城市管理職能部門的權力進行規范,這種規范本身也是對其權力邊界和行使方式的限制。在中國當前的立法體制下,城市管理所依據的上位法不可能把涉及城市管理部門職權行為的詳細細節予以規定,需要城市立法在遵守上位法的前提下充分考慮本城市的管理實踐需要與地方特色,“真正找準地方發展中的特色性議題”,[23]通過地方立法的方式實施上位法或者將城市管理行為法定化。因而,城市管理領域的地方立法主要考慮關于城市發展規劃、城市建設管理、城市道路交通管理、城市社會管理以及城市環境與資源管理方面的法律需求。[24]事實上,中共中央、國務院2015年下發的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》,就把城市管理的主要職責確定為:市政管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等內容。應當說,這一規范性文件關于城市管理的主要職責范圍的界定,已經較好地體現了前述有關認識城市管理的邊界與范圍的前提性原則的核心精義。
       
        如果我們將前文論及的關于“市政管理”方面的各項內容作為“自變量”,而將“城市管理”作為“因變量”,則二者之間成立函數關系,那么,將市政管理方面的內容引入到函數關系之中,則城市管理的范圍就可以邏輯地表述為城市公用事業管理、公共設施管理、公共事務管理、環境管理、交通管理、應急管理和城市規劃實施管理等內容。前三項內容(城市公用事業管理、公共設施管理、公共事務管理)是“市政管理”的范圍:其中城市公共事業管理主要包括有關城市管理的教、科、文、衛四個方面的內容;城市公共設施管理主要包括城市市政設施、公交設施、供水設施、環衛設施和園林設施等方面的公共設施的管理;城市公共事務管理主要包括城市基地設施的投資和維護方面的管理,以及有關提供與加強就業和社會保障服務方面的管理,興辦與支持教、科、文、衛、醫、體等方面的公共事業管理,還包括為公眾參與社會事務管理和提高社會公共生活質量創造和保障相關條件的管理活動。城市管理涉及的后四項內容(環境管理、交通管理、城市規則實施管理和應急管理)的具體范圍包括:市容環境衛生管理、園林綠化管理和市政公用設施運行管理等方面的內容;同時,凡屬城市政府依法確定且與城市管理工作密切相關的需要納入統一管理的、涉及環境保護管理、交通管理、違法建設管理以及公共空間秩序管理等方面的工作內容,也屬于城市管理的有效范圍。從對城市管理前三項與后四項職責范圍內容的界定來看,雖然很難完全避免交叉或重復,也存在某些需要進一步具體明確的地方,這方面的工作有待于設區的市在具體立法實踐中進一步予以確定、細化、豐富和發展。但總體上,城市管理的職權范圍以及其與“市政管理”的關系,還是得到了較為明晰的界定和澄清。
       
        五、小結
       
        城市管理是城市發展和改革的生命線,地方立法大有可為。“在全面深化改革的背景下,面對錯綜復雜的問題,市域社會治理的行動者,應該利用好一個關鍵資源,即地方立法權,也就是根據地方發展需要,針對實際情況,通過及時改變規則,調整社會政策,從市域層面來應對外部挑戰、協調內部關系,進而增強競爭力、凝聚力。”[25]地方立法權對推進市域社會治理現代化有價值和工具的雙重意義,即市域社會治理現代化應遵循地方立法的制度設計安排并著力實現地方立法之目的,同時也要依靠地方立法的形式制定規則以實現治理目標。城市管理作為市域社會治理的主體內容與核心環節,必然需要科學精準、符合實際的地方立法,以提供規范依據與制度支持。因此,明確設區的市“城市管理”權限范圍,具體廓清《立法法》賦予設區的市“城鄉建設與管理”立法事項的本質意涵與具體范疇,是推進市域社會治理現代化的前提性工程。這項工程的最終完成,既需要學理研究從語詞概念到具體條文再到理論歸納的深入分析,亦需要城市管理立法與執法部門在具體實踐中的不斷探索,因而是一個理論與實踐長期互動、不斷豐富的發展過程。在推進市域社會治理現代化進程中,城市管理立法必將凸顯越來越重要的地位,理論與實踐的磨合也必將呈現更為復雜的圖景,這亦為法學研究提供了更加鮮活的制度與治理的難得素材。

      【作者簡介】
      魏治勛,上海政法學院法律學院教授、博士生導師。
      【注釋】
      [1]吳曉林:《城市性與市域社會治理現代化》,《天津社會科學》2020年第3期,第75-82頁。
      [2]徐振強:《智慧城市新思維》,中國科學技術出版社2017年版,第2頁。
      [3]陳成文、陳靜、陳建平:《市域社會治理現代化:理論建構與實踐路徑》,《江蘇社會科學》2020年第1期,第41-50+8頁。
      [4]謝桂山、白利寅:《設區的市地方立法權的制度邏輯、現實困境與法治完善路徑》,《法學論壇》2017年第3期,第37-43頁。
      [5]徐漢明:《市域社會治理現代化:內在邏輯與推進路徑》,《理論探索》2020年第1期,第13-22頁。
      [6]寧越敏:《中國城市化特點、問題及治理》,《南京社會科學》2012年第10期,第19-27頁。
      [7]張步峰、熊文釗:《城市管理綜合行政執法的現狀、問題及對策》,《中國行政管理》2014年第7期,第39-42頁。
      [8]王正斌:《〈立法法〉對設區的市一級地方立法制度的重大修改》,《中國法律評論》2015年第2期,第232-236頁。
      [9]鄭毅:《對我國〈立法法〉修改后若干疑難問題的詮釋與回應》,《政治與法律》2016年第1期,第48-59頁。
      [10]李適時:《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結》,《中國人大》2015年第21期,第12-17頁。
      [11]苗連營、張砥:《設區的市立法權限的規范分析與邏輯求證》,《地方立法研究》2017年第1期,第12-27頁。
      [12]竇樹華、郭振華主編:《第十二屆全國人大代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國立法法〉修正案(草案)審議結果的報告》,《全國人民代表大會年鑒(2015)》,中國民主法制出版社2016年版,第88-90頁。
      [13]成都市人大常委會法工委課題組:《城市管理與地方立法規制:以成都市地方立法的實際需求為視角》,《地方立法研究》2017年第2卷第1期,第106-114頁。
      [14]陳書全、馬鵬斐:《基于地方立法實踐的設區的市立法事項范圍研究》,《山東大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期,第28-39頁。
      [15]魏治勛:《文義解釋的司法操作技術規則》,《政法論叢》2014年第4期,第58-65頁。
      [16]關于美日英法等國對“城市管理”范圍之規定的介紹,詳細參見黃良林:《論地方立法權限和范圍:兼評溫州市地方立法立項》,《地方立法研究》2017年第2期,第57-68頁。
      [17]范志偉:《城市管理概論》,上海交通大學出版社2012年版,第6頁。
      [18]李小萍:《對設區市立法權限之“城鄉建設與管理”的界定》,《法學論壇》2017年第3期,第44-50頁。
      [19]孫懿華、周廣然:《法律語言學》,中國政法大學出版社1997年版,第122頁。
      [20]黃良林:《論地方立法權限和范圍:兼評溫州市地方立法立項》,《地方立法研究》2017年第2期,第57-68頁。關于《立法法》官方釋義對“城鄉建設與管理”的界定,參見喬曉陽:《中華人民共和國立法法導讀與釋義》,中國民主法制出版社2015年版,第32頁。
      [21]本論與有的學者將“城市管理”界定為與“市政管理”同義同范圍的概念的主張有所不同。參見李小萍:《對設區市立法權限之“城鄉建設與管理”的界定》,《法學論壇》2017年第3期,第44-50頁。
      [22]莫于川、雷振:《從城市管理走向城市治理:〈南京城市治理條例〉的理念與制度創新》,《行政法學研究》2013年第3期,第56-62頁。
      [23]魏治勛、劉一澤:《地方立法的“地方性”》,《南通大學學報(社會科學版)》2020年第6期,第64-71頁。
      [24]成都市人大常委會法工委課題組:《城市管理與地方立法規制:以成都市地方立法的實際需求為視角》,《地方立法研究》2017年第2卷第1期,第106-114頁。
      [25]成伯清:《市域社會治理:取向與路徑》,《南京社會科學》2019年第11期,第10-16頁。

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