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          1. 習近平法治思想中的人大制度優勢理論
            2021/10/21 8:21:18  點擊率[350]  評論[1]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】理論法學
              【出處】《思想理論教育導刊》2021年第8期
              【寫作時間】2021年
              【中文摘要】習近平法治思想為深化人民代表大會制度研究提供了豐厚養分,揭示了人大制度實現其政治功能的法治機理。一是人大制度有助于堅持黨的領導。全國人大制定憲法確定黨的領導地位。黨通過各級人大實現長期執政,通過人大制度實現治國理政決策主張。黨要加強和改善對人大的領導,積極支持人大履職,依憲科學協調國家權力關系。二是人大制度有益于國家生活法治化。人大制度是社會主義民主政治法治化的基礎性平臺,是國家各項工作法治化的基礎性平臺。人大要在主導立法、加強監督等方面進一步發揮好推進全面依法治國的職能作用。三是人大制度有利于國家治理統一高效。人大制度是承載民主集中制的法治平臺,是發揮民主集中制強大治理功效的優良裝置。人大要在討論決定重大事項、處理好監督與支持的關系等方面推進國家治理現代化。
              【中文關鍵字】習近平法治思想;人大制度;黨的領導;依法治國;國家治理
              【全文】

                人民代表大會制度是我國憲法確立的政權組織形式,“是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排”,“是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。習近平總書記高度重視堅持和發展人大制度、做好人大工作,就此發表一系列重要論述,作出一系列重要部署。這些重要思想閃耀著社會主義民主與法治的光芒,標志著我們黨對人大制度的規律性認識達到了一個新高度,推動人大工作取得了歷史性成就。
               
                栗戰書將習近平關于堅持和完善人大制度重要思想的主要內容概括為堅持中國共產黨領導、堅持走中國特色社會主義政治發展道路、堅持和完善人民代表大會制度、堅持人民當家作主、堅持全面依法治國、堅持民主集中制、堅持全面貫徹實施憲法、堅持以良法促進發展保障善治、堅持正確監督有效監督、堅持民有所呼我有所應等十個方面。可見,對于人大制度和人大工作,既可以從國家根本政治制度角度來學習研究,也可以從推進全面依法治國角度來學習研究。目前,關于習近平人大制度和人大工作重要論述的研究成果中,較多的是從我國根本政治制度的內涵和優勢、民主政治的本質和特色、政治宏觀運行等政治學角度展開的,從法學角度進行研究闡釋的成果相對較少。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,這是人大制度的總體定位。從堅持黨的領導角度來講,人大制度“是我們黨對國家事務實施領導的一大特色和優勢”。從發展社會主義民主角度來講,人大制度“是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式”。通過研讀習近平法治思想中的有關論述,我們認為有必要進一步闡釋人大制度在堅持黨的領導、實現國家生活法治化、保證國家治理統一高效等方面發揮基礎性作用的法治機理。
               
                一、人大制度有助于堅持黨的領導
               
                中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度最大的優勢。作為中國法治體制的重要環節,人大制度對于鞏固黨的領導和執政地位具有不可替代的作用。
               
                1. 全國人大制定憲法確定黨的領導地位
               
                1954年憲法在序言確認了黨領導人民建立新中國的歷史功績,規定了工人階級領導的、工農聯盟為基礎的人民民主專政國體。根據馬列主義基本原理,工人階級領導就是通過工人階級的先鋒隊——共產黨來領導。1982年憲法序言進一步采用敘述歷史和表達意志兩種形式確定了黨的領導地位。為了在全體人民中強化黨的領導意識,把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面,2018年憲法修正案明確將黨的領導載入正文,從社會主義制度的本質屬性角度明確黨的領導地位。憲法是我們黨長期執政的根本法律依據。憲法是全國人大制定和修改的,并由全國人大及其常委會來監督實施。全國人大忠實反映全體人民的意愿和選擇,確定了中國共產黨在國家和社會生活中的領導核心地位。所以,我們遵守憲法就包括自覺接受黨的領導主張、切實貫徹黨的決策部署;實施憲法就包括落實黨的領導原則、繼續推進黨的領導制度化法治化;捍衛憲法就包括維護黨的領導和執政地位,真正做到“兩個維護”。
               
                2. 黨通過各級人大實現長期執政
               
                黨的執政地位是人民的選擇,黨對自身性質和宗旨的堅守踐行使得黨經得起歷史變遷考驗和人民民主選舉。黨章總綱規定,黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益。這是我們黨作為馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。2014年9月5日習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中強調:“中國共產黨的領導,就是支持和保證人民實現當家作主。”正因如此,我們黨能夠帶領人民實現站起來、富起來、強起來的歷史性飛躍,從而得到最廣大人民群眾的信任和擁護,黨的一批優秀成員得以在1953年起舉行的中國歷史上第一次空前規模普選以及在此基礎上自下而上逐級產生的人民代表大會中占據絕大多數席位,并且在之后每屆地方各級人大和全國人大當中都保持這一絕對優勢,從而成為在中國長期執政的黨。
               
                3. 黨通過人大制度實現治國理政決策主張
               
                黨的主張是把公民的各種利益訴求綜合協調起來上升為全體人民的整體利益和共同意志的體現。習近平指出:“我們必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,通過人民代表大會制度,保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執行。”人大制度對貫徹落實黨的主張的保證作用主要通過以下途徑來實現:其一,各級人大及其常委會通過法定程序將黨的主張轉化為法律法規或者決定決議,從而以國家意志來推行黨的主張;其二,各級人大及其常委會通過法定程序將黨組織推薦的人選選舉、決定任命為國家政權機關的領導人員,從而使體現黨的主張的法律和決定由黨的領導干部來負責組織實施;其三,各級人大常委會依照憲法和監督法等法律規定對憲法法律和決定決議的實施情況進行檢查,對同級“一府一委兩院”的工作進行監督,從而保障體現黨的主張的法律和決定得到正確有效執行。黨的十八屆四中全會提出的黨堅持依法執政需要做到的“三個統一”“四個善于”,主要的制度依托就是人大制度。
               
                4. 加強和改善黨對人大的領導
               
                辦好中國的事情,關鍵在黨。人大制度是在黨的領導下探索建立、鞏固發展的。堅持黨的領導,是實行人大制度的內在要求,也是人大制度的優勢所在;是人大工作的首要政治原則,也是做好人大工作的根本保證。要在黨的領導下堅持、發展和完善人大制度,為全面依法治國提供堅實制度保障。
               
                第一,黨要把人大工作擺在重要位置。我們黨一貫重視人大工作。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全面加強黨對人大工作的領導。從2015年開始,習近平每年年初主持召開中央政治局常委會會議,聽取全國人大常委會黨組工作匯報。在黨中央示范引領下,地方各級黨委常委會召開會議聽取同級人大常委會黨組工作匯報。在此基礎上,地方黨委常委會可以把每年聽取一次人大常委會黨組工作匯報調整為年初、年中兩次,堅持經常研究人大工作中的重要問題。各級人大常委會黨組要嚴格執行《中國共產黨重大事項請示報告條例》,確保人大工作正確方向。
               
                第二,黨要積極支持人大履職,樹立人大威信。習近平擔任福建省寧德地委書記時就曾指出:“各級黨委要積極支持人大依法行使職權,樹立人大的威信,幫助解決實際問題”,黨委要“盡可能為人大工作創造必要的條件”。黨的十八大之后,十八屆三中全會提出各級政府重大決策出臺前向本級人大報告,加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能等;十八屆四中全會提出完善全國人大及其常委會憲法監督制度,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用等;十九大報告提出“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關,成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”;十九屆三中全會提出完善人大專門委員會設置;十九屆四中全會提出健全人大組織制度、選舉制度和議事規則,適當增加基層人大代表數量等重要決策部署。以上舉措對于支持人大履職、樹立人大威信起到了很好的作用,下一步要認真貫徹落實,并在實踐中不斷發展完善。
               
                第三,黨要依憲科學協調各國家機關之間的關系。在人大制度這個平臺上,要特別注意把黨總攬全局、協調各方同人大、政府等國家機關依照憲法法律積極獨立地履職統一起來。在我國發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家的進程中,黨的領導核心地位不能動搖,同時也要依照人大制度的精神,在保證國家機關權力獨立前提下總攬全局,在維護國家權力監督制約基礎上協調各方。
               
                第四,堅持黨管干部原則與人大依法行使選舉權任免權相統一。習近平早就講過,“黨委和人大的關系中一個重要問題就是干部任免問題。……人事任免工作既要體現黨管干部的原則,又要體現人大和人民代表的監督作用。”十八屆四中全會提出要善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員。2019年修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第50條規定,如果人大代表或者人大常委會組成人員對黨委推薦的領導干部人選提出不同意見,黨委應當認真研究并作出必要的解釋或者說明;如果發現有事實依據、足以影響選舉或者任命的問題,黨委可以建議人大或者人大常委會按照規定程序暫緩選舉、任命、決定任命,也可以重新推薦人選。
               
                二、人大制度有益于國家生活法治化
               
                法治包括國家法治、政黨法治、社會法治等各個方面。人大制度作為國家政治制度,主要是在國家生活法治化方面發揮基礎性作用。
               
                1. 人大制度是社會主義民主政治法治化的基礎性平臺
               
                社會主義民主政治相比于資本主義民主政治的優越性在于社會主義民主是最廣泛、最真實、最管用的民主。同時,總結我國民主政治建設正反兩方面經驗,社會主義民主首先必須是有秩序的民主,而不是無政府主義狀態的“大民主”,或者極端個人主義的民主化;其次必須是有法制來保障的民主,以避免“人亡政息”。習近平強調,發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威,使民主制度化、法律化。黨的十八屆四中全會提出“推進社會主義民主政治法治化”。黨的十九大報告進一步提出“用制度體系保證人民當家作主”,“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”。
               
                那么,民主政治的法治化是如何形成的?這首先要靠人大制度。一方面,國家的一切權力屬于人民,人民通過民主選舉產生人大,即人民將自己的權力授予人大,由人大統一行使國家權力,對人民負責并接受人民的監督,這是人民主權的直接體現。另一方面,從中央到地方各級國家行政、監察、審判、檢察機關都由人民代表大會產生,對人大負責,受人大監督。也即,國家權力各個分支的產生都體現了人民代表的意志,并且接受人民代表的監督,從而間接保證人民當家作主。再一方面,人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。而這個“法律”首先就是人民通過人民代表大會制定的。這也是人民當家作主的一種實現形式,只不過不是直接民主,而是間接民主、參與民主、協商民主。由此可見,人大制度是人民當家作主的根本制度安排和重要法律途徑,正如習近平所指出的“通過人民代表大會制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中”。
               
                2. 人大制度是國家各項工作法治化的基礎性平臺
               
                法治興則國興、法治強則國強,治國理政須臾離不開法治。習近平指出:“要通過人民代表大會制度,弘揚社會主義法治精神,依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規來展開和推進國家各項事業和各項工作……實現國家各項工作法治化。”人大制度在促進國家各項工作法治化上的基礎性作用體現為:
               
                首先,人大為國家發展各項事業、開展各項工作供給基本的法律規范。建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用。全國人大及其常委會行使國家立法權,設區的市以上的地方人大及其常委會可以制定地方性法規,民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。從而,各級人大常委會依法進行人事任免、決定重大事項、開展監督;各級政府依法行政、管理社會事務;各級監察委員會依法對所有行使公權力的公職人員進行監察;各級法院依法審判,各級檢察院依法檢察;基層群眾性自治組織依法開展自我管理服務教育監督;民族自治地方依法自治。
               
                其次,“一府一委兩院”也為推進國家各項事業和各項工作供給法律規范,但效力位階低于同級人大及其常委會制定的法律或地方性法規,人大通過法規、司法解釋備案審查制度來保證國家法制統一。同憲法、法律相抵觸的行政法規、監察法規、地方性法規、規章、司法解釋等都要由人大依法予以處理、糾正。
               
                其三,人大除了為國家的日常工作供給法律規范,還為國家發展所需的改革工作供給法律規范或者法治授權。2015年2月習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上指出:“要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接,立法主動適應改革需要,積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用,做到重大改革于法有據,改革和法治同步推進,增強改革的穿透力。”在改革和法治的關系中,黨發揮領導核心作用,人大則發揮樞紐轉換作用。對于實踐證明行之有效的改革做法,應盡快通過人大上升為法律;對于需要先行先試的重大改革舉措,應由人大作出授權,從而實現既不隨意違背現行法律規定、又不簡單以現行法律規定為由遲滯改革的法治化改革目標。
               
                其四,人大依法行使監督權,維護國家法制統一,保證憲法法律正確實施。人大監督工作主要由其常設機關即人大常委會來承擔,包括法律監督和工作監督兩大方面。其中,法律監督的目的就在于維護法制統一;詢問、質詢等工作監督中,也有不少是出于維護法治尊嚴而開展的,因而也是在促進國家生活法治化。
               
                3. 發揮人大在立法工作中的主導作用
               
                黨的十八屆四中全會上,習近平從解決立法領域突出問題的角度對完善立法體制作出專門論述,其中特別指出:“立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出,有的立法實際上成了一種利益博弈,不是久拖不決,就是制定的法律法規不大管用”。可以說,這是立法質量不高、效率不高的一個重要的深層次原因。為此,習近平開出了發揮人大在立法工作中的主導作用這一藥方。黨的十九屆四中全會提出完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。
               
                目前,在立法規劃、起草環節,人大通過加強對立法工作的統籌安排、牽頭起草重要法律法規草案等,較好地發揮著主導作用。為了加強對立法工作的組織協調,2017年12月,全國人大常委會辦公廳發布了《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范》。黨的十八屆四中全會首次提出的重要條款單獨表決制度,立法法修改時對此作了基本規定。單獨表決制度對于加強人大對立法工作的主導,實現科學民主立法具有重要意義,需要進一步建立具體制度規范,就單獨表決的提議主體、可選方案、通過比例以及表決后如何處理等重要問題作出明確規定。
               
                4. 加強人大對其他國家機關的監督職能
               
                習近平在2012年首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話、2014年慶祝全國人民代表大會成立60周年講話中都專門就各級人大及其常委會要擔負起憲法和法律賦予的監督職責提出要求。
               
                第一,在法律監督方面,基本的制度設計是立法法、監督法規定的備案審查制度。黨的十八大以來,備案審查制度已被全面激活,接下來應繼續在如下兩大方面發力。一是在備案審查工作中加強合憲性審查。2018年1月19日黨的十九屆二中全會第二次全體會議上,習近平講到加強備案審查工作時專門指出:“全國人大常委會的備案審查工作,當然就包括審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、不符合憲法精神的內容,要加強和改進這方面的工作”。《法治中國建設規劃(2020—2025)》要求“在備案審查工作中,應當注重審查是否存在不符合憲法規定和憲法精神的內容”。全國人大常委會法工委關于2020年備案審查工作情況的報告指出,有的地方性法規關于民族學校應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學等規定,與憲法關于國家推廣全國通用的普通話的規定以及國家通用語言文字法、教育法等有關法律的規定不一致。這是首次明確指出合憲性問題,回應了社會對備案審查工作(報告)合憲性審查“不彰”的關切,是一個重大進步。合憲性審查工作應繼續以公眾看得見的方式樹立憲法權威、捍衛憲法尊嚴。二是強化對地方“一府一委兩院”規范性文件的備案審查。在實踐中,地方人大常委會對這些規范性文件的審查要特別關注地方行政規范性文件是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項;地方監察規范性文件是否在規定監察機關調查、處置具體措施上存在明顯違背比例原則而嚴重不利于被調查人基本權利保障問題;地方司法規范性文件是否存在作出涉及具體應用法律的解釋性規定,以及做好適當性審查,即這些文件是否存在與黨中央重大決策部署不相符、與國家重大改革方向不一致、現實情況與制定之初相比發生重大變化而不宜繼續施行等問題。
               
                第二,在工作監督方面,2006年出臺的各級人大常委會監督法作了基本制度設計。黨的十八屆三中全會提出通過詢問、質詢、特定問題調查等積極回應社會關切。全國人大常委會黨組落實黨中央部署,先后出臺《全國人大及其常委會依法開展質詢工作的實施意見》《關于改進完善專題詢問工作的若干意見》等文件。《法治中國建設規劃(2020—2025)》提出切實加強對執法、司法工作的監督,這其中當然包括了人大監督。人大的工作監督與法律監督相比,監督對象更復雜,形式更靈活,結論更多樣,關鍵是要提高針對性、增強實效,既敢于監督、又善于監督,通過工作監督幫助有關國家機關查找問題并督促及時整改。今后可以考慮更多地把聽取專項工作報告與執法檢查有機結合起來,把專項監督和綜合監督有機結合起來,把初次監督和跟蹤監督有機結合起來。在執法檢查中,注意分辨良法執行不力問題和法律需要修改問題。在專題詢問中,發問人要提出高質量問題;應詢人要避免做匯報業績式的回答,不能避重就輕。
               
                三、人大制度有利于國家治理統一高效
               
                習近平在紀念現行憲法公布施行30周年講話中指出:“要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則,實行人民代表大會統一行使國家權力,實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調,保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責,保證國家機關統一有效組織各項事業。”在慶祝全國人民代表大會成立60周年講話中,習近平進一步強調:“要堅持和完善民主集中制的制度和原則,促使各類國家機關提高能力和效率、增進協調和配合,形成治國理政的強大合力,切實防止出現相互掣肘、內耗嚴重的現象。”堅持民主集中制是中國特色社會主義國家制度和法律制度的突出特點和主要優勢之一,人大制度正是民主集中制貫徹于國家政權的支撐和依托。
               
                1. 人大制度是承載民主集中制的法治平臺
               
                現行憲法第3條第1款規定國家機構實行民主集中制的原則,然后第2、3、4款分別從人民與各級人大的關系、人大與同級其他國家機關的關系、中央與地方的關系三個方面對民主集中制原則進行具體化。這三個方面均與人大制度密切相關。
               
                對于前兩個方面,本文第二部分從人民當家作主角度做了分析,這里從民主集中制角度來講就是,各級人大都由民主選舉產生,人大是統一行使國家權力的機關,對人民負責、受人民監督,這個環節主要體現國家政權的民主基礎,以保證在立法和重大問題決策上真正集中和代表人民的意志和利益;其他國家機關都由人大產生,對人大負責、受人大監督,這個環節主要體現國家事務的各個具體管理機關獲得代表民意的人大的授權,分別集中地執行人大制定的法律和政策決定,以保證人民的意志和利益得以迅速有效的實現。正如毛澤東在黨的七大政治報告《論聯合政府》中所言:“新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎上的集中,在集中指導下的民主。只有這個制度,才既能表現廣泛的民主,使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事,使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務,并保障人民的一切必要的民主活動。”同時,在人民代表大會自身結構設計上也要符合民主集中制要求,在制定1954年憲法時黨中央就決定實行一院制,不搞兩院制。在1982年憲法起草過程中,面對有關方面提出是不是實行兩院制的意見,鄧小平表示反對,他的考慮是“人大就是一院制,搞兩院制,兩院意見不一致,很難辦”。1987年4月16日鄧小平會見香港基本法起草委員會委員時的講話中明確指出:“我們實行的就是全國人民代表大會一院制,這最符合中國實際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家的興旺發達,避免很多牽扯。”
               
                對于第三個方面即單一制之下的中央與地方關系,也是首先靠人大制度來保障的。發揮好中央和地方兩個積極性,始終是處理中央和地方關系的根本原則。習近平在《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》中指出:“要理順中央和地方職責關系,中央加強宏觀事務管理,地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務,合理配置各層級間職能,構建簡約高效的基層管理體制,保證有效貫徹落實黨中央方針政策和國家法律法規。”根據憲法和有關法律的規定,全國人大常委會對地方人大及其常委會立法和決議是否符合憲法、法律和行政法規的監督,以及對港澳特區法律是否符合港澳基本法關于中央管理的事務及中央和特區關系的監督,就體現了人大制度對憲法第3條第4款中“中央統一領導”的保障。同時,地方人大及其常委會可以依法制定地方性法規、作出重大事項決議,地方人大產生的地方政府可以依法制定規章、作出行政決定和命令,這又體現了人大制度對憲法第3條第4款中“充分發揮地方的主動性、積極性”的支持。概言之,理順中央和地方的職責關系,離不開人大制度這個平臺。
               
                2. 人大制度是發揮民主集中制強大治理功效的優良體制
               
                國家決策權、執行權、監督權既合理分工又相互協調,可以集中力量辦大事,將民主與集中、自由與秩序、公平與效率統一起來。我國社會主義制度的這個優越性要充分發揮,需要人大制度良好運行。
               
                首先,為了更加專業有效地開展國家治理活動,國家權力必須有恰當的分工。從《中國人民政治協商會議共同綱領》特別是中華人民共和國第一部憲法即“五四憲法”開始,我國的人大制度就一方面強調人民通過人大來統一行使國家權力,另一方面在此前提下進行明確的權力分工。改革開放之后制定現行憲法時,這種憲制安排的目的被明確表述為:“國家機構的這種合理分工,既可以避免權力過分集中,又可以使國家的各項工作有效地進行。”
               
                其次,我國憲法確立的這種國家機構分工,是民主集中制原則之下的權力分工體制,根本區別于西方資本主義國家實行的分權制衡原則之下的權力分立體制。分權原則及其體制的要害是在權力分工的基礎上讓不同權力分支之間相互牽制,以達到某種意義上的“均衡”。在我國,人大是高于同級“一府一委兩院”的,既不與它們平行,更不受它們的制約。至于“一府一委兩院”之間,雖然按照憲法和有關法律的規定,它們之間存在一定的制約、監督關系,但這種制約和監督并不是為了使它們之間相互牽制、勢均力敵,而是為了更好地開展工作,助力國家任務和目標的實現,所以在制約和監督的同時還強調相互配合和協作。例如憲法第127條規定“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件,應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合,互相制約”。
               
                其三,為了保證人民的意志得以正確高效執行,人大依照憲法和法律擁有對“一府一委兩院”的監督權。但人大的這種監督不是消極意義上的對“一府一委兩院”進行牽制,而是積極意義上的“促進型監督”。例如,在立法法設計的備案審查制度中,全國人大常委會對于問題法規首先是向制定機關提出意見、進行溝通,督促制定機關作出自行糾正,制定機關拒不糾正的,才啟動撤銷程序。
               
                最后還需指出的是,人大制度對民主集中制原則的承載運行,與黨的領導密切相關。我國的人大制度是黨領導下的人大制度。黨在國家機構以及整個國家治理體系中居于領導核心地位,總攬全局、協調各方。人大作為國家權力機關,在國家機構中居于優越地位。人大監督必須堅持黨的領導,這里既有堅持正確政治方向的含義,也有尋求黨委支持的含義。黨委對人大與其他國家機關的關系進行協調,就包括支持人大依法行使監督權。正如習近平2019年9月24日主持十九屆中央政治局第十七次集體學習時所強調的:“在黨的領導下,各國家機關是一個統一整體,既合理分工,又密切協作,既充分發揚民主,又有效進行集中,克服了議而不決、決而不行、行而不實等不良現象,避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”
               
                3. 健全人大討論、決定重大事項制度
               
                習近平在紀念現行憲法公布施行30周年講話、慶祝全國人民代表大會成立60周年講話中都強調了“人民代表大會統一行使國家權力”這一我國政體的基石原則。人大統一行使國家權力是我國堅持人民主權原則、保證人民當家作主的憲制安排,不是抽象的,而是具體的,其中重要的一條就體現為治國理政重大決策由人大作出。1954年9月劉少奇在第一屆全國人大第一次會議上所作的制憲說明中指出:“我們國家的大事不是由一個人或少數幾個人來決定的。人民代表大會制既規定為國家的根本政治制度,一切重大問題就都應當經過人民代表大會討論,并作出決定。”根據憲法精神,黨委要善于運用法治方式、通過人大來實施對國家和社會的領導,對于全局性、根本性、長遠性的事項,通過人大或者人大常委會依法作出決定決議。這就要摒棄“與黨委爭權、與政府為難”的不當觀念,將“黨委領導(決策)—政府執行”的傳統做法轉變為“黨委領導(決策)—人大決定—政府執行”。為此,黨的十八屆三中全會提出“健全人大討論、決定重大事項制度,各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。2017年1月,中辦印發《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》。地方人大常委會紛紛制定修訂了討論、決定重大事項的規定。根據黨中央的決策部署,在同級黨委領導下,地方各級人大常委會討論、決定重大事項的實踐日益豐富,同時也催生了進一步健全人大討論、決定重大事項制度的需求。
               
                例如,在“重大事項”的范圍確定上,各地的細化規定并不完全一致,如何與2019年出臺的行政法規《重大行政決策程序暫行條例》所規定的重大行政決策事項相銜接?哪些屬于應當提請人大常委會審議并作出決議決定的事項,哪些屬于人大常委會審議后提出意見建議,在必要時作出決議決定的重大事項;或者從治理效率角度考慮,是否需要作出這樣的劃分,可否將后者納入人大監督權范疇,通過聽取專項工作報告等形式來加強監督?又如,重大事項議題的征集、提出、確定,調查研究、聽取意見、評估論證、信息公開等工作還需要進一步規范化、程序化。再如,在責任追究方面,對于應當由人大常委會作出決定,而政府未經人大決定就自行公布實施的,是否屬于地方組織法第44條規定的人大常委會有權撤銷本級政府“不適當的決定”的范疇,還需要明確。目前,在人大的四權中,只有重大事項決定權尚無全國性立法予以規范和保障。所以,一方面,地方人大常委會要按照習近平關于“創造性地做好立法、監督等工作”的重要指示,根據憲法和人大制度精神,結合本地實際繼續深化探索健全本地人大討論、決定重大事項制度;另一方面,全國人大常委會可以在研究各地人大討論、決定重大事項實踐經驗的基礎上制定各級人大常委會討論、決定重大事項工作辦法,成熟后上升為法律。
               
                4. 科學認識處理人大監督與支持的關系
               
                習近平指出:“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求,就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”在我國國家生活的各種監督中,作為國家權力機關的人大依照憲法法律所開展的監督是最高層次的監督。前文從實踐層面做了討論,這里還有必要從理論層面指出科學認識和處理人大對“一府一委兩院”的監督和支持之間的關系。
               
                在人大監督是為了督促其他國家機關把工作做得更好的意義上,可以說“寓支持于監督之中”。人大監督的“支持”作用,還可以從對人民主權的支持、對民主集中制中人民統一意志的支持、最根本的是對黨的領導的支持等政治角度來理解。但是,在人大支持其他國家機關依法履職的意義上,例如,人大對其他國家機關嚴格依法行使職權給予法律評價上的支持,人大對其他國家機關特別是政府在特定時期應對特定事件(如自然災害、傳染病疫情等)需采取的特別措施給予法律依據或者法律程序上的支持,對其他國家機關開展改革試點工作給予法律依據或者法治授權上的支持等,這些行為既不是監督的一種方式,也不是監督的目的和作用,也即并不屬于人大監督權的范疇,而是屬于人大的立法權、重大事項決定權、人事任免權范疇,實質是人大作為國家權力機關對其他國家機關的工作提供合法性支撐。
               
                因此,認識人大“監督”與“支持”的關系問題,應區別工作修辭與法律涵義。從法理上講,“正確處理監督和支持的關系”的命題應當適用于人大的整體工作而非單指監督工作,要處理好的關系是人大的監督權與人大其他職權之間的關系,而人大在行使監督權時,盡管不同于西方分權體制中的制衡型監督、否決型監督,但也決非以“支持”為其主要內涵。人大監督就是要發現問題并糾正,或者督促有關國家機關改進,從而確保憲法法律得以正確實施,確保黨和國家的決策部署得到貫徹落實。各級人大常委會應該在黨的領導下切實擔負起憲法法律賦予的監督權,在建設嚴密的法治監督體系中發揮自己的應有作用。
               
                人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民在人類政治制度史上的偉大創造。“實踐充分證明,人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。”在新發展階段,我們要以習近平法治思想為指導,高度重視人大職權內涵式發展、人大組織制度和議事規則完善、人大自身建設不斷加強、人大代表作用更好發揮對于全面依法治國的重要意義,深化人大制度理論研究,深化人大依法行使職權、全面履行職責、充分發揮職能作用實踐,為把我國根本政治制度的優勢轉化為治理效能作出新貢獻。

              【作者簡介】
              江必新、蔣清華,作者單位:中南大學法學院

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