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          1. 兩岸南海環境保護合作
            以海上救撈為視角
            2021/1/21 9:33:38  點擊率[1327]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】自然資源保護法
              【出處】《南海學刊》2020年第1期
              【寫作時間】2020年
              【中文摘要】海洋環境保護是海上救撈的重要目的,海上救撈以及時的海難救助及清除沉船等方式防止或減少海洋污染。復雜的地理環境和氣象條件,導致南海成為事故高危海域。為防止或減少海難事故及控制損害的擴大,避免對南海環境造成污染或將污染最小化,加強海上救助與打撈是必要的手段。由于海洋污染的特點及南海的特殊情勢,需要兩岸在南海加強救撈合作。基于以往實踐,兩岸在救撈方面的合作取得了不錯的成效,但還不完善。兩岸可合作設立打撈公司在南海實施救助和污染應急處置工作,它既可以避免政治的障礙,又可整合兩岸救撈資源,促進南海環境保護。
              【中文關鍵字】海峽兩岸;環境保護;海上救撈;南海
              【全文】

                2018年1月6日發生于我國東海的“桑吉”輪事故[1]再次為航行安全和海洋環境敲響了警鐘。海難事故中造成的污染一直以來都是海洋環境的巨大威脅,其少則數萬噸、多則數十萬噸的溢油量[2]以及其他有毒有害危險品,往往造成海洋及沿岸國家的環境災難。南海作為全球第二大繁忙海道及重要海洋油氣作業區,加之其復雜的氣象和海洋地質條件,導致該海域的航行及環境安全存在較大的風險。特別是南海作為眾多魚類和珊瑚重要棲息地,一旦發生重大的海難事故,其海洋環境及資源將遭受不可估量的損失,而加強海上救撈工作是保障南海航行安全和環境保護的重要舉措。同時,作為兩岸的共同祖產,中國大陸和臺灣地區雙方對南海享有重要的航行及資源利益。推進兩岸在南海的救撈合作促進海洋環境的保護,在當前復雜國際環境及全球強化資源與環境保護的背景下,更具重大現實意義。
               
                一、南海環境保護與海上救撈
               
                海難事故包括因自然及人為原因而導致的船舶或海上設施,或者其設備、載運貨物或人員遭遇的災難。事故的發生除了對前述對象造成損害外,對海洋環境的損害更是不可估量。因此,保障航行安全,避免或減少海難事故的發生及將海難事故對環境的損害最小化,是實現海洋環境保護的重中之重,而海上救撈是實現該目標的重要保障。
               
                南海作為重要航道及海洋漁業和油氣作業海域,同時又因其復雜地質和氣候使之成為海難事故多發之地,而隨之造成的環境損害也影響深遠,并最終影響經濟生活和人類自身。
               
                (一)海難事故對南海海洋環境的影響
               
                1.海難事故對海洋環境的影響
               
                縱觀全球,船舶及海上設施等海難事故對海洋環境及生態造成的損害包括以下幾個方面。
               
                首先,海難導致大量的原油及有毒化學品的泄漏,污染廣闊海域,導致大量生物死亡。如1989年“埃克森·瓦爾迪茲”(Exxon. Valdez)號事件,溢油量達3萬噸,導致阿拉斯加1100公里的海岸線布滿原油,造成約4000頭海獺和10萬~30萬只海鳥死亡。[3]
               
                其次,溢出的油污及有毒有害物質影響海洋生物品質,并最終危害人類自身。溢出的原油回收率一般不超過10%[4],并且還會因清除油污或化學品而使用清潔劑造成二次污染。這些油污、化學品及放射性物質融入海洋導致海洋生物品質下降,最終將通過食物鏈危害人類。
               
                再次,海難事故形成的污染破壞生態環境,影響海洋生物棲息,并對海洋旅游等經濟活動造成損害。如2010年美國墨西哥灣“深海地平線”石油平臺泄漏事故,形成了巨大的污染面積,破壞了鯨魚等生存環境,并對美國路易斯安那州海岸沿線旅游等造成數百億美元的損失。[5]
               
                2.海難事故對南海海洋環境的影響
               
                南海獨特的地理位置及優良的熱帶海洋環境為種類繁多的魚類及珊瑚、紅樹林提供了良好的棲息地,使其擁有豐富的生物多樣性資源。作為半閉海,南海也具有其典型的地理特征,即在地理上屬于相對封閉的海洋系統,與開闊的大洋循環較少,由于僅有狹窄的海域或水道與大洋相通,故其與大洋間的水體交換非常緩慢。[6]南海水域一旦遭受污染,相對獨立的海洋環境導致海水自凈能力差,將面臨海洋環境及生態不易恢復的風險。因此,避免或減少海難事故造成污染對南海環境具有重要意義。
               
                然而,復雜的氣象及地質條件、繁忙而相對無序的交通以及設施的缺乏使得南海成為海難事故的高風險地帶。[7]據IMO數據統計[8],1997年5月7日至2016年8月8日在南海水域共計有99起“嚴重”以上級別的海難事故,其中77起為“非常嚴重”級別。[9]
               
                目前為止,在南海海域已經發生過多起海難污染事故,最為嚴重的事件是在2004年12月7日,兩艘外籍集裝箱輪“Hyundai Advance”號和“MSC Ilona”號在我國珠江口附近水域發生碰撞,后者燃油艙嚴重破損,并不得不在現場錨泊,最終導致1283噸重油溢出[10],造成嚴重污染。盡管近年來在南海沒有再發生較為嚴重的海洋污染事件,但隨著大量油輪、商船及漁船的頻繁往來,以及在南海周邊海域一千多口油井的矗立[11],海難事故無時無刻不威脅著海洋的環境安全。因此,預防或減少海難事故是南海污染防治的重點,而這正是海上救撈的重要目標。
               
                (二)海上救撈對海洋環境的影響
               
                海上救撈對保護海洋環境具有重要的意義,它所體現的邏輯是以預防海難發生或減輕海難損失的方式防止或降低海洋污染,最終實現保護海洋環境的目的。其重點是預防和減緩,而非海洋污染后的治理。海上救撈存在自愿與強制兩種原則,而環境保護即為區分兩種原則適用及法律適用的重要因素。
               
                1.海洋環境保護是海上救撈的重要目標
               
                (1)海上救撈的界定。海上救撈是海上救助和打撈的簡稱,包括海難救助和海上打撈清除兩種行為。海難救助是指在海上或者與海相通的可航水域援救處于危險中的船舶或任何其他財產的行為或活動。[12]海上打撈清除是指發生海上事故后,對沉沒、擱淺船舶、設施或其設備、貨物等實施起浮、拖曳、清除或解體的措施。前者主要強調是對遇難船舶或財產實施援救,以預防或減少該船或財產因海難給其自身造成的損失,而后者的重點是已經沉沒或擱淺的船舶或其物品因其具有一定價值,或者可能影響航行安全或海洋環境,而對之撈取或清除。
               
                (2)保護海洋環境是海上救撈國際國內立法的重要目的。在國際法層面,國際社會以公約方式表明了海上救撈的立法目的,即保障航行安全和海洋環境保護。《1989年國際救助公約》[13]和《2007年內羅畢國際船舶殘骸清除公約》[14]是目前國際社會對海上救撈的專門立法,對海上救助及打撈清除的使用范圍及程序做了規定。依據其前言“認識到及時有效的救助作業,對處于危險中的船舶和其他財產的安全以及對環境保護能起重大的作用”[15],以及“意識到殘骸若不予以清除,可能對航行或海洋環境造成危害這一事實”[16],公約表明海上救助和殘骸清除對于海洋環境保護的重要作用,同時也明確了其立法目的,強調環境保護是海上救撈的重要目的之一。
               
                在國內立法層面,除了部委規章[17],我國目前仍無涉及海難救助和打撈清除的專門法律,涉及海洋環境保護的海上救撈則散見于不同的法律法規中,其中規范了以環境保護為目的的海上救撈措施。依據《海洋環境保護法》第71條規定,船舶發生海難事故時,若造成或可能造成重大環境損害的,主管部門可強制采取避免或減少污染損害的措施。具體可采取的措施可依據《防止船舶污染海洋環境管理條例》第41條實施,主管部門可采取清除、打撈、拖航、引航以及過駁等措施,以減輕污染損害。即主管機構為防治海洋污染目的,可自行采取海上救撈措施。
               
                除了主管機構應采取措施外,法律法規對船東等也附加了海上救撈的環境保護義務。依據《防止船舶污染海洋環境管理條例》第39條,船舶沉沒時,船舶所有人、經營人或管理人除了及時向主管機構報告船舶燃油、危險物外,還應及時采取措施對前述可能對環境造成損害的物品予以清除,否則將承擔罰款甚至停業等法律責任。[18]因此,國內法通過規范主管機構職責及船東義務防治海洋污染的方式,將海洋環境保護設定為海上救撈的重要目標。
               
                2.海洋環境保護是影響海上救撈法律適用的重要因素
               
                (1)海難救助的原則及法律適用。海難救助存在自愿和強制兩項原則。海難救助主要是對財產的救助,而接受救助要支付費用,當船東認為必要時可以選擇放棄,如船東預計事故船舶及財產的救助及修理費用巨大時可宣告全損,向保險公司請求賠付。因此,海難救助依賴于船東等是否提出救助要求,未經允許的救助,救助者不能獲得相應的報償,這就是海上救助的自愿性,也是其主要原則。海灘救助適用法律主要體現于私法領域,特別是《海商法》,如我國《海商法》第186(2)條規定,不顧遇險船舶船長、所有人或其他財產所有人明確和合理拒絕,仍進行救助的,無權獲得救助款項。此外該法第175條規定,“救助方與被救助方就海難救助達成協議,救助合同成立”,而合同則體現了雙方的自愿。
               
                然而,也存在重要例外,即強制救助,它是指“船舶或其他財產在海上或者與海相通的可航水域遇險,嚴重威脅海上航行安全、海洋環境或者其他公共利益時,為了避免或減少對這種公共利益的損害,海事管理機構依照法律規定使用強制力對遇險的船舶或其他財產實施救助的行為”[19]。依據《海洋環境保護法》第71條規定,船舶發生海難時,若造成或可能造成海洋環境的重大污染,相關機構有權強制采取避免或減少污染的措施,其中包括強制救助。此外,《1989年國際救助公約》第9條及《防治船舶污染海洋環境管理條例》第42條均有類似規定。也就是說,即便是以自愿性為主要原則的海難救助領域,若涉及海洋環境污染等公共利益時,則其自愿性也不再適用,而受到公法(行政法等)的強制性約束,即強制原則。
               
                (2)海上打撈清除的原則與法律適用。在海上打撈清除領域,同樣存在自愿與強制原則。一般情況下,沉船沉物作為財產,其所有人有權決定是否將該船物打撈或清理。因涉及費用問題,若費效比不高,可能其所有人寧愿放棄該船物,即對沉船沉物的打撈和清除完全取決于物主的自愿,適用私法自治的自愿原則。但是,當該沉船沉物可能對航行安全、環境保護構成威脅時,則該原則不予適用,如沉船位于重要航道或有重大溢油風險等,此時沉沒船物已經涉及公共利益,超出私法的范疇,進入了公法適用的領域,海洋管理機構有權依據法律,命令物主限期或由機構自行組織打撈清除,而費用則由物主承擔,即此時的打撈清除適用行政法的強制原則。《內羅畢殘骸清除公約》第1、2、6、9條[20],《海上交通安全法》第40條[21],《海洋環境保護法》第71條,《防治船舶污染海洋環境管理條例》第41條以及《打撈沉船管理辦法》第3、4、5條等公法性的法律對此均有規定。
               
                可見,在區分海難救助和海上打撈清除是否適用自愿或強制原則時,應以是否對環境保護、航行安全等構成威脅為基準。海洋環境保護是影響海上救撈采取何種原則及法律適用的重要因素。
               
                二、兩岸海上救撈合作保護南海海洋環境
               
                南海廣闊的海域以及復雜的地理環境,僅僅依靠某個國家或地區的力量是遠遠不夠的,只有全體周邊國家或地區密切合作保護南海海洋環境才能收到事半功倍的效果。但基于目前復雜的國際情勢,這顯然不現實。然而,若作為同胞的中國大陸和臺灣地區兩岸在諸如海上救撈等低敏感領域實現合作的突破,則不僅可推進兩岸和平統一進程,而且對于我國與其他國家的合作有著范例的效果。
               
                海上救撈合作主要是合作各方通過技術交流、信息溝通、共同派遣救撈人員和設備及現場的協調與配合等方式,實現及時的海難救助與打撈清除工作,達到資源共享、取長補短及雙贏的效果。兩岸的南海救撈合作,即是基于兩岸在海上救撈設備與實踐經驗的各自優勢及分別在南海海域的地理優勢,雙方海上救撈機構通過前述方式進行合作實現預防或減少海難事故,并結合當前面臨海洋溢油污染的緊急情況,加強兩岸海洋污染應急治理合作,達到海洋環境保護的目的。
               
                (一)兩岸南海救撈合作保護海洋環境的必要性
               
                1.海洋環境保護的特點要求兩岸應進行合作
               
                海洋是個整體,客觀上要求對于它的環境保護應當是統一的。對于各自管轄區內的污染不予防治或防治不力,則污染會隨海水的流動影響臨近海區,最終將影響整個海域的環境和資源。因此,只有各海域管轄方相互合作,共同防治,才能真正實現對海洋環境的保護。由于兩岸在南海各自擁有實際管轄區,如西沙和東沙分別歸于中國大陸和臺灣地區管轄,兩岸只有加強合作,才能達到南海海洋環境保護事半功倍的效果。
               
                2.對南海航線的共同依賴要求兩岸應加強海上救撈合作
               
                據統計,大陸39條國外航線中,有21條經過南海海域。[22]臺灣地區絕大部分的原油輸入要依賴南海航道,而大陸每年至少有80%的石油運輸和70%的外貿運輸需要航經南海,南海已經成為極為重要的海上運輸通道。[23]在國際航空交通上,大陸和臺灣地區與東南亞各地的航線等都經過南海上空。
               
                海上風險驚人,海難損失巨大,而海上有效救撈是減少或避免重特大事故以及遏制事故發展的重要手段。[24]完善的海上救撈體系可以在海難事故發生后及時進行科學的救援,最大限度地減少和避免人員傷亡、財產損失及海洋環境污染。因此,維護南海的航行安全,加強兩岸救撈合作,不僅是環境保護的要求,更關系到兩岸的能源、經濟安全。
               
                3.關涉兩岸人民的未來發展要求兩岸應共同保護南海海洋環境和資源
               
                對海洋環境保護的目的是保護資源,保障人類對資源的可持續利用。南海海域擁有豐富的漁業資源,同時也是兩岸漁民的傳統捕漁區。海洋環境對于南海漁業的可持續發展具有重要的意義,它事關漁民、漁業的生存與發展,關系著兩岸經濟利益和社會的穩定。因此,兩岸合作保護南海環境也就是保護兩岸共同的海洋資源,關系著兩岸人民未來的發展。
               
                南海的各種資源是包括臺灣同胞在內的兩岸人民的共同財富。因此,在當今全球資源日漸匱乏的背景下,兩岸攜手合作保護南海海洋環境和資源,既是兩岸人民的共同使命,也關系著兩岸經濟社會的未來發展,客觀上也能促進兩岸交流,實現雙贏。
               
                4.雙方對救助資源整合的需求要求兩岸應加強合作
               
                海難救助及清除污染投資較大,需整合雙方資源。一旦發生海上船難并造成原油及化學品的泄漏,其污染區域少則數十、多則上千公里,需要投入的人力、財力、物力資源甚為巨大。此外,為防止事故船舶影響航道安全,控制污染的進一步擴大,對失事船舶拖曳、打撈,以及對載運原油或燃油的過駁等都需要大型或特殊設備,其造價亦不菲,如在打撈“南海一號”時,出水的沉船重達百噸,使用了廣州打撈局的大型打撈船“華天輪”號,其造價達6億元人民幣[25]。2017年3月25日打撈出水的韓國“歲月”號客輪,出水后整體重量達1.4萬噸,僅其中使用的一個工程船——上海打撈局“大力”號,其提升能力就達2500噸[26],造價更是不菲。為避免重復投資,需要兩岸整合利用雙方資源,實現兩岸合作共贏。
               
                (二)兩岸海上救撈合作實踐及建議
               
                2016年以來,由于民進黨當局頑固推行“去中國化”的“臺獨”政策,兩岸在海洋領域的合作趨于停滯。然而,在馬英九時期,兩岸有關方面在海上應急救援領域曾開展了豐富多樣、卓有成效的交流與合作,增進了相互之間的了解和信任,為保障兩岸海上人命、財產、環境安全起到了積極作用。鑒于大陸堅持推動海峽兩岸關系和平發展的政策,臺灣地區當局應以兩岸民眾福祉為重,與大陸相向而行,推動兩岸未來海上救撈合作的恢復與發展。
               
                1.2016年以前兩岸的救撈合作實踐
               
                (1)開設兩岸救撈直通“熱線”及聯合演練。1996年3月大陸救撈系統與(臺灣地區)“中華搜救協會”建立了24小時救撈聯系熱線。臺灣海峽或相關海域船舶一旦發生海難報警求救信息,雙方可及時溝通情況,就近派出船舶實施救助。在應急處置過程中,也可通過熱線聯系,相互通報現場救助情況,優先向救援船只和遇難船只提供安全作業港灣及錨地。
               
                2008年至2014年,兩岸救撈部門每兩年在廈門—金門、馬尾—馬祖海域聯合進行搜尋救助演練,其規模逐次擴大,級別逐步提高,救助內容也日益深入和豐富。令人惋惜的是,鑒于2016年后民進黨當局的“臺獨”政策,前述“熱線”及聯合演練已經中止。
               
                (2)兩岸海上救撈合作的方式。兩岸臺灣海峽搜救合作與聯絡渠道主要存在三種方式:第一,中國海上搜救中心和(臺灣地區)“中華搜救協會”聯絡協調為主要方式,即大陸方面需要了解信息、尋求臺灣地區方面支持或配合時,逐級上報至中國海上搜救中心,然后由中心聯系(臺灣地區)“中華搜救協會”,再由該協會聯絡臺灣地區方面相關機構,而臺灣地區方面需要大陸提供支持時,則程序相反。第二,大陸省級海上搜救中心直接聯系(臺灣地區)“中華搜救協會”通報信息或尋求對岸機構協助,同時上報中國海上搜救中心,并按規定上報搜救進展和結果。第三,兩地直接聯系開展海上搜救合作,如廈門—金門、福州—金門、馬祖—馬尾已經直接建立海上突發事件應急聯系渠道,相互及時通報海上突發事件種類,需要援助的方式等。[27]
               
                綜上所述,兩岸救撈合作重點是海上人命和財產的救助,對于沉船沉物及海洋污染應急清除合作還很有限,具體行動中或者因信息傳遞環節及部門多而影響信息的及時和準確,或者因合作形式還未固化,易受其他因素影響而變化,這些都需要兩岸進一步共同努力,推動在救撈領域廣度和深度的合作。
               
                2.未來推動兩岸救撈系統深化合作的建議
               
                為了兩岸民眾利益,未來兩岸救撈系統應擴展合作的內容和規模,除了人命和船舶救助外,還應深化在沉船沉物打撈及海洋污染應急清除領域的合作。擴大合作海域,即不僅在臺灣海峽,還應將合作海域擴展至南海。為此,可采取如下措施推動兩岸在南海海域的環境保護合作。
               
                (1)信息溝通應更為直接和及時。除了借助(臺灣地區)“中華搜救協會”進行“熱線”聯絡外,還可借鑒廈門—金門救助機構直接建立海上突發事件應急聯系渠道的方式,由臺灣地區救撈系統直接聯系海南和廣東地方救撈機構,就近就便實施救助和應急打撈清除,防止污染的發生或擴大。
               
                (2)聯合演習海域擴大至南海。曾經的兩岸聯合海上救助演練都是集中于廈金及雙馬(馬尾馬祖)海域,大陸參加的機構多為福建的救撈機構。為熟悉在南海海域的合作,可擴展至東沙群島與大陸間海域或西沙群島附近水域進行演練,參加機構可由海南、廣東的救撈機構組成。甚至兩岸還可考慮在南沙群島海域進行聯合演練。
               
                (3)建立南海海難救助清除應急聯動機制。兩岸相關機構應盡快建立兩岸海洋污染清除應急聯動機制,并著力加強以下幾項重要工作:一是盡快建立一個兩岸海難救助清除應急協作與聯動的文本草案,形成基本的合作框架,用以規范、指導具體的應急處置工作;二是對兩岸歷年的海難污染案例進行分析,掌握南海海難事故多發的地點、季節與特征,核定敏感區域;三是整合兩岸南海周邊海難救助清除應急資源,建立應急專家組和設備數據庫,實現信息共享,提升應對重特大海難污染突發事件的能力;四是推動衛星遙感、空中監視、水上巡航、水下探摸、陸地檢測等海洋污染處置技術的應用[28];五是推進兩岸海洋污染防治技術的開發合作。
               
                三、海上救撈與兩岸合作設立打撈公司設想
               
                兩岸救撈機構在前述的救撈合作中,主要體現于信息交換、聯合演練等較為初級的合作,與當前南海海洋環境保護的急迫現實不相適應,在未來兩岸關系允許情況下,仍有待進一步向深度拓展,包括在海上救撈具體方式上的深度合作等。
               
                (一)海上救撈保護海洋環境的具體方式
               
                無論是從打撈船舶、消除障礙物以保障航行安全的角度,還是從清除溢油及其他有毒有害危險品以減少環境污染的角度,海上救撈對于海洋環境的保護都具有不可替代的作用,兩岸的合作應在具體救撈方式上予以加強。
               
                1.打撈清除沉船沉物、拖曳事故船舶,防止船源污染
               
                毫無疑問,航道的暢通對于船舶航行安全至關重要,但由于天災人禍等原因不可避免地會造成船舶或載運貨物的沉沒,從而阻塞航道。特別是在繁忙的港口附近,這種情形會嚴重危及過往船舶。[29]一旦形成船難,必然導致海洋的污染。因此,對于可能危及航行的沉船沉物,法律法規[30]要求應強制打撈清除。這樣的規定,除了維護正常的生產生活活動外,也是為了防止發生航行事故導致海洋污染。因為即便是空載的船舶,其燃油的泄漏也會污染水域,更不要說載運危險品(如石油、化學品等)的船舶。而且某些沉船沉物如不及時打撈清除,其船體內有毒有害物質將會溢出而污染海洋。
               
                此外,拖曳船舶至安全地帶,也是防止或減少海洋污染的重要方式。一些船舶因機械事故、失火、碰撞、觸礁及擱淺等原因失去動力或泄漏污染物,如救助不及時,可能擴大事故或導致更大范圍的污染。因此,需要將船舶拖曳至安全或便于處理的區域,方便施救并防止影響其他船舶航行。如2002年7月廣州救撈局將一艘因機械事故而失去動力的26萬噸超級油輪拖曳至香港海域,避免了該油輪隨風飄向礁石林立的臺灣海峽導致觸礁漏油的環境災難。[31]
               
                2.對事故船舶或海上設施實施救助,防止及減少原油(燃油)和有毒有害危險品對海洋的污染
               
                事故船舶造成海洋污染,除了所載運的物品,如原油、化學品等危險品外,還有其自身的燃油,大型船舶所載燃油可達上千噸,一旦泄漏將造成不可估量的環境損害。對于溢出的原油、油料及化學品,救助船舶需要以回收和清除方式恢復海洋環境,但這兩種工作的難度相當大,成功率有限,如目前對海洋事故中溢油的回收率不超過10%[32],而清除難度更大。因此,防止或減少泄漏是保護環境更為有效的方式。為此,在發生船難時,需要救助船舶及時將所載運原油、化學品以及燃油過駁以防止這些物品污染海洋,而這些工作都需要專業的救撈人員(如救撈潛水員)和特殊設備(如大型救助船)才能勝任。
               
                正是各國救撈系統的努力,避免了眾多海洋污染事故的發生或擴大,有效地保護了海洋環境安全。據國際救撈聯合會(International Salvage Union :ISU)統計,在2016年,其成員實施了213次救撈,涉及超250萬噸的貨物,僅原油和化學品就超過80萬噸。[33]
               
                (二)兩岸合作設立商業打撈公司可行性和具體設想
               
                機構間在具體救撈措施上的合作,即便能夠做到密切配合,也不免存在隔閡。如果能夠通過某種方式將兩岸救撈力量整合起來統一運作,則可實現事半功倍的效果,而兩岸通過商業方式進行整合應是可行的途徑。
               
                在當前政治形勢下,兩岸相關機構直接合作的可能性較小,但隨著兩岸經貿關系的日益密切,以及環境保護的日趨緊迫,使兩岸在救撈上的合作不容拖延。因此,如兩岸合作設立一個商業救撈組織——打撈公司,這樣能整合兩岸救撈力量,保障航行安全和保護海洋環境。
               
                1.兩岸合作設立商業打撈公司的可行性
               
                (1)兩岸對南海問題的相近主張為兩岸合作的政治基礎。兩岸都主張,無論就歷史、地理及國際法而言,南海諸島及周邊水域的主權屬于中國,并在此基礎上愿意與南海周邊國家“擱置爭議、共同開發”南海資源。
               
                (2)經貿緊密合作為兩岸合作設立打撈公司提供了強大的動力。兩岸簽署了《海峽兩岸經濟合作框架協議》(簡稱ECFA),該協議的簽訂實現了兩岸經濟關系的正常化、制度化,打撈公司的出現符合ECFA框架下經貿發展的要求,也從ECFA協議的簽訂獲得了政策支持。[34]盡管存在民進黨執政當局的阻撓,但大陸仍以民族大義為重,“持續推動兩岸各領域交流合作,不斷增進兩岸同胞福祉和親情”[35]。這表明盡管存在障礙,大陸仍一如既往地積極推進兩岸合作。
               
                (3)兩岸合作設立打撈公司存在法律基礎。兩岸在立法的目的、打撈單位的資質、打撈方式及審批程序方面的趨同,使得公司開展相應打撈業務時減少了適用法律帶來的成本,有效避免兩岸合作設立打撈公司時出現的法律沖突。[36]
               
                (4)兩岸救撈資源尋求整合的意愿為兩岸合作設立打撈公司創造了契機。由雙方共同出資建立的負責執行涉及兩岸救撈事務的專業機構,可作為執行具體救撈事務的載體,整合雙方的救撈資源。特別是在大陸“一帶一路”倡議背景下,保障海上航行安全需要為兩岸救撈力量的聯合創造了機會。
               
                2.兩岸合作設立商業打撈公司的具體考量[37]
               
                (1)采取兩岸相關部門特批設立、授權經營的運作模式。目前可行的操作模式是,由兩岸民間資本合資、經兩岸相關部門批準[38],設立一家商業打撈公司,并授權該公司設備自由進出南海海域以及臺灣海峽受限制海域從事打撈工作。該公司進行純商業化運作,自負盈虧。
               
                (2)采取輕資產公司模式進行運作。具體而言,該公司應整合兩岸現有的打撈資源,成為南海海域及臺灣海峽受限制海域救撈的商業化運作平臺,憑借其經兩岸相關部門特批的資質承攬兩岸受限制海域的救撈業務,然后采取服務外包等形式承做救撈業務,最大限度地降低運作成本,提高運作收益。該企業應與大陸現有的三家打撈局(上海打撈局、廣州打撈局及煙臺打撈局)和其他商業化打撈公司建立緊密的戰略合作關系,整合以上主體的救撈設備、人員從事商業救撈工作。該打撈公司的核心競爭力在于其是經兩岸特批的打撈公司,可以承攬南海海域和臺灣海峽受限制海域的沉船沉物打撈及污染防治業務。
               
                (3)在主營商業打撈的同時,兼營其他海洋工程業務。經營范圍上,打撈公司在從事商業打撈的同時,應兼營海洋工程、科學實驗、海上橋梁隧道建設,以及油污和化學危險品清除等領域的多種經營活動,爭取收益多元化,降低對打撈收入的過分依賴。同時,從方便申請大陸對行業的政策扶持、企業履行社會責任等方面的考慮,在經營范圍上,公司應同時從事搶險救災等業務。
               
                (4)以南海和臺灣海峽為主,并擴大到其他海域。打撈市場是高投入、低產出的行業,其前提是發生海難和沉船事故,而海難和沉船事故具有不可預料性,收益極不穩定,而且還要承擔“無效果、無報酬”的風險。所以,為了盡可能實現規模效益,該公司可在主做南海及臺灣海峽沉船沉物打撈的同時,將市場范圍擴大到周邊其他海域,如東海甚至日本海等。
               
                (5)投資估算。建議從打撈業務市場前景、所需購買的打撈設備及日常辦公需要來進行投資估算,如市場前景較好、業務量較多,需要購置較多的打撈設備,可考慮做較大的投資安排。
               
                (6)設立地點。相較而言,公司設立于大陸更有優勢,它主要體現在運作成本較低、便于整合大陸的打撈資源、發揮大陸較強打撈力量的優勢,還有利于與大陸打撈機構的聯系溝通,整合大陸包括國家級和民間較成熟的打撈力量在內的打撈資源。同時,考慮在臺灣地區設立辦事處,將有利于方便與臺灣相關部門的聯系溝通,及時在臺灣地區開展業務。
               
                四、結 論
               
                南海是我國連接東南亞以及印度洋各國的關鍵通道,也是保障我國順利實施“一帶一路”倡議的重要海域,保障海域內的航行及環境安全意義重大,而加強海上救助與打撈清除是有效的措施。海上救撈與海洋環境密切相關,無論從防止發生航行事故還是控制或減少船源污染等方面,及時有效的海上救撈都是避免或盡量減少海洋污染的重要手段。在對外貿易、經濟發展及社會穩定方面,兩岸對南海的航行安全及環境資源有著共同的利益,需要兩岸在南海加強合作保護海洋環境。兩岸在救助打撈方面的合作曾取得了一定的成效,但當前臺灣民進黨當局對兩岸關系開倒車的行為導致兩岸救撈系統合作多遭坎坷。所以,通過民間組織方式整合兩岸救助打撈資源,保護南海環境不失為一條可行的途徑。

              【作者簡介】
              徐鵬(1973—),男,河南商丘人,廈門大學南海研究院副教授,博士,研究方向為國際法、海洋法及海上執法;
              徐麗麗(1981—),女,安徽銅陵人,廈門大學漢語國際推廣南方基地講師,研究方向為對外漢語教育。
              【注釋】
              [1] 2018年1月6日晚巴拿馬籍油船“桑吉”輪與中國香港籍貨船在長江口以東160海里處相撞。香港貨船人員獲救,而“桑吉”輪起火并最終爆炸沉沒,造成其32名船員失蹤,其載運的11.13萬噸凝析油部分外泄,形成了約328平方公里的溢油區。參見http:∥www.mot.gov.cn/2018wangshangzhibo/sangjilun/201801/t20180119_2981057.html,2018年3月24日;http:∥news.163.com/18/0122/22/D8PNIUGL0001875O.html,2018年3月24日。
              [2] 2002年11月,因遇風暴,載運77000噸原油的“威望”油輪在西班牙海域沉沒,造成兩萬噸油料外泄,導致該國500多公里海岸受到污染。
              [3] 陳俊綿:《船舶污染事故和防污染管理對策》,《中國海事》,2011年第9期。
              [4] 于建新:《海上救撈與防污染》(2014年6月12日),http:∥www.doc88.com/p-2973089506085.html。
              [5] 《英國石油因墨西哥灣漏油事故被罰208億美元》(2015年10月6日),http:∥www.chinanews.com/gj/2015/10-06/7555903.shtml。
              [6] 張艾妮:《論半閉海制度與南海漁業合作的啟示》,《南海法學》,2017年第2期。
              [7] 南海海面下暗礁密布及眾多的淺灘,特別是珊瑚島礁區隨時間推移會發生變化,航線也將隨之發生變動;南海北部及東北部區域是臺風多發區及策源地,狂風大浪并伴有降水和海霧,危及航行及捕魚和油氣作業安全。此外,交通管理、交通設施存在明顯的缺陷:船舶的大型化、專業化和高速化趨勢明顯且數量眾多,而同時又有航行較為隨意的大量漁船,交通秩序較為混亂;有些水道從未進行過精確測量,加之珊瑚礁隨時間推移的消長,導致海圖的精確度打了折扣;南海航道距離周邊國家或地區海岸較遠,且各國或地區發展不平衡,沿線能提供的航海安全保障、航行安全信息及搜救能力有限等。參見史春林《當前影響南海航行安全主要因素分析》,《新東方》,2012年第2期。
              [8] Global Integrated Shipping Information System(GISIS):Marine Casualties and Incidents,https:∥gisis.imo.org/Public/MCI/Search.aspx?Mode=Advanced.
              [9] IMO將海難事故從重到輕分為四個級別,即“非常嚴重”“嚴重”“較不嚴重”“海上事件”。“非常嚴重”事故是指事故中船舶全損、有人員死亡,或者造成嚴重污染;“嚴重”事故是指海難事故未達到“非常嚴重”,但涉及火災、爆炸、碰撞、擱淺、觸碰、船體開裂等,并導致主機、艙室和結構嚴重受損,或者造成污染(無論數量多少),或者存在需要拖航或岸上救助的故障;“較不嚴重”事故是指造成了損害,但不屬于“非常嚴重”或“嚴重”事故的狀況;“海上事件”包括危險事件以及近距離脫險事件。參見https:∥gisis.imo.org/Public/MCI/Default.aspx,2018年3月24日。
              [10] 《珠江口水域兩艘外輪碰撞重油溢出 無人員傷亡》(2004年12月8日), http:∥news.163.com/41208/3/174936QO0001124S.html.
              [11] 《南海油氣資源被掠奪現狀:多國共開1380口油井》(2012年5月18日), http:∥news.sina.com.cn/c/sd/2012-05-18/112124437856.shtml.
              [12] 參見《中華人民共和國海商法》第171條和《1989年國際救助公約》第1條。對于人命救助屬于人道主義性質,在不危及船舶或船員安全情況下,任何船舶均有救助人命的義務,因此救助公約及各國海商法規定的海難救助僅指對財產的救助。
              [13] 《1989國際救助公約》于1989年4月28日在倫敦通過,1996年7月14日生效,中國是締約國,同日對中國生效。
              [14] 《2007年內羅畢國際船舶殘骸清除公約》于2007年5月18日在肯尼亞內羅畢通過,于2015年4月14日生效。中國是締約國,2017年2月11日對中國生效。
              [15] 參見《1989年國際救助公約》前言。
              [16] 參見《內羅畢國際殘骸清除公約》前言。
              [17] 如《中華人民共和國打撈沉船管理辦法》由交通部于1957年頒布實施,目前仍有效。
              [18] 參見《中華人民共和國海洋環境保護法》第73條,《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第54條。
              [19] 胡正良:《強制救助之研究》,《中國海商法年刊》,2010年第3期。
              [20] 《內羅畢殘骸清除公約》規定若對海洋環境造成有害影響等即構成對沿海國的危害,當事國可就清除構成危害的殘骸采取措施,包括確認是否存在危害、命令殘骸所有人或該國自行組織清除。
              [21] 《海上交通安全法》并未明確提及海洋環境因素可實施強制打撈清除,僅規定航行安全或潛在爆炸危險沉沒物的清除,但聯系航行安全、海難與污染的密切關系,因此也隱含著對海洋環境的保護。
              [22] 海峰:《南海問題與中國能源安全》,暨南大學碩士學位論文,2006年,第7頁。
              [23] 王飛:《南海問題溯源》,《檔案天地》,2012年第6期。
              [24] 橫銳:《科學規范完善體制遏制重大惡性事故發生——從“11.24”海難事故引發有關問題的思考》,《世界海運》,2000年第3期。
              [25] 《“南海一號”蘊涵巨大商機敲開打撈經濟大門》(2007年12月19日),http:∥www.china.com.cn/culture/zhuanti/nhyh/2007-12/19/content_9403321.htm。
              [26] 《我“大力號”赴韓實施“歲月”號打撈》(2015年8月17日),http:∥www.sohu.com/a/27677751_162758;《“歲月”號清污作業準備“最后航程”》(2017年3月29日),http:∥epaper.qingdaonews.com/html/qdrb/20170329/qdrb1079223.html;《大力號》(2011年5月13日),http:∥www.crs.gov.cn/jiulaozb_jlj/shanghadl_dlcb/gongchengc_sh/201105/t20110513_942690.html。
              [27] 陳鷺鋒:《海上搜救合作現狀及對策》,《海上搜救合作交流研討會論文》,廈門,2010年,第47頁。
              [28] 宋家慧:《唇齒相依勠力同心共同致力海峽兩岸海洋環境安全》,《兩岸海洋油污染緊急應變交流研討會論文》,(中國臺灣)金門,2009年,第6頁。
              [29] 2018年1月18日兩艘輪船在長江口水域碰撞,導致其中一艘在航道沉沒。因當晚能見度不良,連續發生五起途經船舶觸碰沉沒船舶的次生事故。參見http:∥www.cnzjmsa.gov.cn/WZ/wzmsa/ldjh/201803/t20180302_527018.html,2018年3月25日。
              [30] 如前文《內羅畢殘骸清除公約》《海上交通安全法》《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》及《打撈沉船管理辦法》中相關條款。
              [31] 《新加坡超級油輪海上求救廣州救撈局風浪中搶救》(2002年7月30日),http:∥news.sohu.com/36/73/news202387336.shtml。
              [32] 于建新:《海上救撈與防污染》(2014年6月12日),http:∥www.doc88.com/p-2973089506085.html。
              [33] The International Salvage Union. International Salvage Union members provide services in cases involving more than 2.5 million tonnes of potential pollutants in 2016(2017年3月22日),http:∥www.marine-salvage.com/media-information/our-latest-news/international-salvage-union-members-provide-services-in-cases-involving-more-than-2-5-million-tonnes-of-potential-pollutants-in-2016/.
              [34] 李國安:《兩岸合作設立海上救撈公司的可行性分析》,北京:交通運輸部,2011年,第10頁。
              [35] 《習近平總書記會見中國國民黨主席洪秀柱》(2016年11月1日),http:∥news.xinhuanet.com/politics/2016-11/01/c_1119830924.htm。
              [36] 李國安:《兩岸合作設立海上救撈公司的可行性分析》,北京:交通運輸部,2011年,第21-27頁。
              [37] 李國安:《兩岸合作設立海上救撈公司的可行性分析》,北京:交通運輸部,2011年,第30-31頁。
              [38] 依據《沉船沉物打撈單位資質管理規定》第4條規定,交通運輸部主管全國沿海和內河通航水域的沉船沉物打撈工作,并負責對打撈單位資質等級的核準及資質證書的發放、管理。《關于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》第十一條規定,中外合作打撈企業合同的審批還應提交港務監督機構核準。因此,在大陸應經交通運輸部和港務監督機構批準。依據臺灣地區“商港法”等,打撈行業由“交通部”核準并發放許可證。在臺灣地區設立打撈企業或從事打撈,應經“交通部”批準。

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