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          1. 人民法院內部審判運行機制的構建
            2021/10/21 15:17:35  點擊率[371]  評論[0]
            【法寶引證碼】
              【學科類別】法院
              【出處】《法學研究》2011年第4期
              【寫作時間】2011年
              【中文摘要】法院如何恰當配置內部各主體、各層級的職權,合理確定各主體、各層級在審判活動中的地位和作用,建立符合審判客觀規律和現實條件的審判運行機制,是我國人民法院改革與發展中的重大現實任務。C市人民法院在審判職權的配置與界定、審判流程的建立與控制、審判動態的監督與把控、審判績效的評價和考核、信息技術的植入和運用等五個方面的探索,正逐步接近其構建“權力關系清晰、主體職責明確、監督制約到位、資源配置優化、審判活動透明、內部流程順暢、指標導向合理、科技全面支撐”的法院內部審判運行機制之目標。鑒于構建法院審判運行機制在中國特色司法制度微觀基礎的塑造、我國法院規范化發展、法院改革創新等方面的意義,C市人民法院的實踐能為其他司法機構的改革與發展提供有益的啟示。
              【中文關鍵字】法院改革;審判運行機制;審判管理;審判職權配置
              【全文】

                一、問題的提出
               
                如果把人民法院認定為我國司法審判的主體,那么,作為審判最終產品的司法裁判是如何在法院這個由多成員組成、具有明確的層級化設置的擬制人格主體內部生成的?法院內各主體、各層級在審判活動過程中居于什么樣的地位、處于什么樣的關系,對司法產品的最終形成又能產生什么樣的作用?法院內部各主體和各層級通過什么樣的方式、以何種樣態參與審判活動與實施審判行為,才能有效地保證司法產品質量,并且最大限度地提高司法產品的產出能力?所有這些,都是各級人民法院日常面臨并直接關及司法功能與審判成效的根本性問題。客觀地看,這些也恰恰是人民法院在近30年的改革與發展中著力解決而始終未能得到很好解決的問題。
               
                這些問題未能得到很好解決的原因大致有三個方面:一是缺少必要的制度性資源和學理性資源。就制度方面而言,無論是憲法、法院組織法、法官法和各類程序法,還是最高人民法院制定的各種規則,都未能為法院內部的審判運行提供系統而明確的規范性依據。一方面,各種制度尚未能細及法院內部審判運行的各個環節和各個方面,相對于豐富而復雜的審判活動,現有的各種制度和規則顯然過于粗疏,一些關鍵性活動或環節尚無據可依;另一方面,雖然各種制度都建立于對法院內部多主體、層級化構成的明確認知,但往往仍然把法院看作一個抽象的整體,對法院內部多主體、層級化的構成以及由此帶來的各主體意志的非一致性、甚至利益的多元性鮮有顧及。不僅如此,各種制度通常以單一案件的處理模式為實踐背景,舍去法院總是同時面臨很多案件這一客觀事實,從而也忽略了由此帶來的法院整體審判運行的復雜性。就學理方面而言,無論是程序法學還是法理學,在此方面除有過一些原則性的倡導和主張外,很少對法院內部審判運行作具體研究和分析,既有的學科理論體系似乎并不包容這方面內容,學者們對這類具體操作也缺少足夠的關注或興趣。二是法院審判運行無法簡單沿用其他機構的組織方式和管理模式。一般說來,任何機構都會面臨如何處理機構與其內部成員之間的關系問題,但基于審判活動的特殊要求與規律,現代社會中普遍適用于行政機關的科層制,以及普遍適用于企業的代理制或科層制與代理制結合的模式,都不能妥貼地適用于法院的審判活動。三是各方面認識極不統一。這不僅因為不同主體對于審判實踐活動的經驗性認知與判斷存在很大差異,更主要的原因在于,法院內部審判運行決不簡單是一個技術性問題,它關涉人民法院審判權應當如何行使、怎樣理解審判獨立或司法獨立這些深層次的理論是非,對這些是非問題的不同主張和不同理解,影響和阻礙著人們對于審判運行模式或方式共識的形成。
               
                圍繞人民法院審判運行的合理化,近10多年來,人民法院系統付出了諸多努力。《人民法院五年改革綱要(1999-2003)》(以下稱“一五改革綱要”)和《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》(以下稱“二五改革綱要”)主要以革除“審判工作的行政管理模式”為核心內容和主導思路,而《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》(以下稱“三五改革綱要”)則更強調“優化人民法院職權配置”,其中一個重要切入點在于“改革和完善審判管理制度”。從最高人民法院新近的一系列舉措看,“改善和加強審判管理”正成為當下法院工作的重要主題。1兩個時期改革思路及內容的變化,固然可以解釋為人民法院改革階段性任務的不同,但或多或少也顯示出兩個時期改革所依循的理念、改革的取向以及所針對的問題存在著某些實質性差異。無論是革除“審判工作的行政管理模式”抑或“改善和加強審判管理”,著眼點都在于“審判管理”,然而,實現審判運行合理化,所要求的不僅僅是審判管理的改善與加強,更富有本質意義的是審判運行機制的構建。相對于審判運行機制的構建來說,審判管理的改善和加強無疑具有一定的次生性和從屬性,特別是在有關審判權行使方式、審判獨立或司法獨立等基本性或根本性理論是非未能廓清,即管理的主導方向尚不夠明確的情況下,不管是刻意消解審判工作的行政管理模式,還是在一般意義上強調加強審判管理,都未必能產生理想的、符合我國法院審判工作特性、具有長效性的審判運行狀態。
               
                本文擬對我國法院內部審判運行的基本特征和現實矛盾作出分析,對法院審判工作關涉的幾個主要認識問題進行討論,以此為基礎,對C市人民法院近幾年的相關探索性改革實踐進行樣本解析,2力圖勾勒出人民法院審判運行機制應有的基本圖景,并說明這種機制構建對于中國特色司法制度微觀基礎塑造的重要意義。
               
                二、人民法院審判運行的現狀
               
                描述我國法院審判運行的現狀,重點是揭示現階段我國法院司法裁判的生成方式,亦即定案方式。盡管審判運行所關涉的問題遠不止于此,但司法裁判的生成方式或定案方式無疑是審判運行中的核心問題和關鍵性因素。從人民法院定案方式看,雖然各法院的具體實踐有很大差異,但都有一個共同特征:“多主體、層級化、復合式”。所謂“多主體”,即審判活動由法院內多個主體參與,從承辦法官、合議庭、副庭長、庭長、副院長、院長,以至審委會,各主體都可以參加到審判活動之中,3并對案件的實體裁判產生不同的影響;“層級化”,即法院內合議庭、庭長、院長以及審委會之間構成類似于行政科層的層級化設置,各層級具有明確的從屬關系,并且這種從屬關系的效應常常體現在案件的實體裁判過程之中;“復合式”,即同一案件在同一審級法院內往往需要經歷多個主體和多個層級的復合評價,才能形成最終的裁判意見。
               
                “多主體、層級化、復合式”的定案方式決定了我國審判運行的軌跡與其他任何國家的制度和實踐都具有重大差異。在英美法系國家,如美國,初審裁判一般由獨任法官作出,上訴審裁判則由多名法官組成的合議庭根據明確的議決規則作出。4大陸法系國家各審級的裁判通常都由合議庭作出。也就是說,各國法院在同一審級中,獨任法官或合議庭所實施的審判活動和行為,法院內其他成員不能參與和介入;并且,獨任法官或合議庭所形成的裁判意見,不受制于(并且排除)法院內其他主體的評價和影響。5一些國家雖然針對不同案件設置了多種類型的合議庭(如法國設有普通合議庭、重案合議庭、聯席合議庭等),但各合議庭在同一案件中并不發生任何交叉,彼此之間更不存在從屬關系。
               
                問題并不在于我國法院裁判決定方式的特異性,重要的是,“多主體、層級化、復合式”的定案方式在缺少相應制度配套的條件下,同時在各種復雜因素的影響下,造成了我國審判運行一定程度上的失序和紊亂。具體表現為:(1)法院內各主體是否參與個案審理、個案裁決過程很不確定。除了合議庭以外,院、庭長以及審委會是否參與某一案件的審理活動尤其是裁判過程通常是不確定的。雖然從最高法院到基層法院都制定過一些規則,旨在對各主體參與案件審判活動的范圍作出規范,但這些規則都無一例外地設置了彈性條款或“兜底條款”,如:“合議庭自己認為應當提交院、庭長審核或提請審委會討論的情況”,或“院、庭長認為應當由自己審核或審批的情況”。這些條款實際上瓦解了相關規則的限定意義,為各主體自由選擇是否參與個案審判活動及裁判過程留下了很大空間。各主體(尤其是分管院、庭長)既有參與某一案件的審判活動并影響甚至決定裁判的條件和能力,同時也有放棄和推諉這種參與的理由和依據。(2)案件在同級法院內應當經歷哪些層級的偶然性較大,隨機性甚至隨意性過強。與前一問題相對應,由于法院內各層級所對應處置案件的范圍以及決定裁判的權力實際上很不確定,除了少數依規定必須由審委會討論的案件外,其他案件的裁判究竟由哪一層級最終決定往往取決于多方面復雜因素,與處理和解決案件的實際需求并不吻合。(3)各主體參與審判活動以及影響裁判的方式和動因較為復雜。
               
                就方式而言,下一層級可以不向上級呈報而規避上級的參與,而上一層級也可以直接要求下級將案件上報給自己決定;同時,各主體對于裁判的形成,既可以通過明示、直接的方式在程序內表達意見,也可以通過間接、暗示的方式以非程序化的手段施以影響。就動因而言,各主體對自身職責的理解、個人工作的習性與偏好、外部社會因素的影響,甚至對不當利益的謀求等等,都可能影響其是否實際參與審判活動及裁判過程。(4)各主體參與審判活動及裁判過程的效力也不很確定。盡管法院內各個層級之間存在著明顯的從屬關系,但并不意味著上級對裁判的實際影響總是絕對地大于下級。由于每一主體都有其特定的影響裁判的手段和方式,無論院長還是普通法官,既可以說權力很大,也可以說權力很小,權力的實際范圍常常取決于各主體如何運用自己的權力。
               
                正因為前述現象的存在,以人民法院機構名義所作出的裁判,特別是在裁判文書中“本院認為”項下所作出的表述,可能既不反映法院這一機構的意志,也不體現法院內各主體的共同智慧。雖然不能從這些現象中推導出法院裁判質量或審判水平必然低下的結論,但可以肯定的是,“多主體、層級化、復合式”定案方式所希圖創造的法院作為審判主體的“集體優勢”,在審判工作的現實中并沒有得到很好體現。而由于這種審判運行狀態容易為茍利營私者所利用,司法不公或司法腐敗現象與此也不無聯系。
               
                對我國法院審判運行的現狀的敘說,還必須進一步回溯到我國法院審判運行變化的過程,特別是前面所提到的各級法院在審判運行合理化方面所付出的努力。
               
                上世紀70年代末恢復司法審判制度后的較長時期中,我國法院主要實行行政化的案件審批制度,層層審批以及體現于其中的“民主集中制”成為裁判形成的基本方式。承辦法官或合議庭在裁判過程中的話語權和影響力都很小,很多案件甚至是在院領導已經“研究決定”后才履行開庭形式,“先判后審”的現象較為普遍地存在于各級法院。迄至上世紀90年代末,“一五改革綱要”以“審判工作的行政管理模式,不適應審判工作的特點和規律,嚴重影響人民法院職能作用的發揮”的認識為基礎,以發揮法官獨立審判作用為潛在理念,以“還權于合議庭”為主導思路,推出了“以強化合議庭和法官職責”為重點的改革方案,明確規定“除合議庭提請院長提交審委會討論決定的重大、疑難案件外,其他案件一律由合議庭審理并作出裁判”,同時提出,審委會“逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題”。這一改革思路和方案意味著:(1)法院裁判基本由合議庭自行決定;(2)案件是否交由審委會討論,除了取決于案件是否“重大、疑難”外,還取決于合議庭是否主動提請院長提交;(3)院、庭長除了向審委會轉交合議庭提請討論的案件(此職能僅限于院長)以及作為合議庭成員參與案件審理和作為審委會委員參與少數案件的討論(并非所有庭長都是審委會成員)外,對審判過程不能有更多的參與;(4)審委會討論的范圍,主要集中于少數重大、疑難、復雜案件的法律適用問題,其他影響案件實體裁判的因素,不屬于審委會討論的范圍。
               
                從明確法院內各主體審判職責的角度看,“一五改革綱要”所確定的這一思路無疑富有意義。然而,在我國法官隊伍素質尚不夠理想,司法審判的外部環境較為復雜,相應配套和約束嚴重缺失的情況下,這一思路實際推行后所暴露出的問題在很大程度上背離了改革的初衷。在“還權于合議庭”的口號下,由于院、庭長缺少參與審判過程的正當性,審委會討論案件的范圍又受制于合議庭的主觀愿望與判斷,審判管理基本上被“邊緣化”,審判活動在很大程度上游離于監督與管理之外,由此引發出案件審判質量下降、裁判過程不透明、腐敗現象滋生等問題。
               
                “二五改革綱要”盡管仍然依循突出合議庭的作用與功能這一主導思路,但著重強調“強化院長、副院長、庭長、副庭長的審判職責”,其意圖在于通過院、庭長具體參加合議庭審理案件,6“建立法官依法獨立判案責任制”,“逐步實現合議庭、獨任法官負責制”,提升審判質量與水平。與此同時,“二五改革綱要”又把“改革和完善司法審判管理”列入法院建設的重要內容,強調“建立并細化與案件審理、審判權行使直接相關事項的管理辦法,改善管理方式”。“二五改革綱要”顯然已經注意對“一五改革綱要”某些缺失的彌補和矯正。但是,在“二五改革綱要”的落實過程和實際操作中,各級法院并未顯現出“逐步實現合議庭、獨任法官負責制”的趨勢,更明顯的偏向是將裁判的決定權從合議庭或獨任法官手中部分甚而大部分上收,相應恢復院、庭長審批案件的方式和制度。形成這種狀況的原因主要有:首先,在院、庭長人數與案件數量嚴重不相匹配的情況下,通過院、庭長直接參與合議庭審理案件來提升整體審判質量和水平的意圖,并不具有很強的現實性和可操作性,因而院、庭長對案件質量的把關不能不通過審批案件的方式實施。其次,在法院內部各種權力關系未完全理順的情況下,對審判管理的強調,實踐中很容易被簡單地理解或衍化為院、庭長對案件的審批。再次,進入本世紀以來,提交法院的社會糾紛日益復雜,司法審判對外部社會的影響日趨加大,黨政權力機構對法院審判工作也高度重視,各法院都無法容忍“權力在法官、壓力在法院、責任在院長”的格局或狀態,使院、庭長不得不更多地介入到個案的審判活動之中,關注個案的裁判結果,由此也導致院、庭長審批案件方式的恢復或部分恢復。總之,在“二五改革綱要”實施期間,甚至自“一五改革”后期直至現今,“一五改革綱要”所希望革除的“行政管理模式”再度成為很多法院的選擇;“一五改革”初期“從窗戶中扔出去”的行政管理模式,又堂皇地“從正門中走了回來”。不過,由于案多人(院、庭長)少的矛盾始終存在,在多數法院,院、庭長事實上不可能審核或審批所有的案件,因而,審判運行的真實的狀況往往是:要么院、庭長說了算,要么院、庭長管不著;審判運行的紊亂與失序問題并未真正得到解決。
               
                “三五改革綱要”所提出的“優化人民法院職權配置”的思路,包含對法院內部審判活動中的權力關系的重新審視,但改革的具體措施卻落腳于“改革和完善審判管理”或者“加強審判管理”。如前所述,權力的配置以及權力關系的調整已然超出了“審判管理”所能涵蓋的范疇,無論是加強還是改善“審判管理”,都難以承載法院審判運行合理化的重任,至少在“裁判究竟應由誰說了算”或“誰可以在裁判過程中說了算”等基本問題尚不清晰的情況下,對加強和改善審判管理的實際成效很難給以太多的期待。
               
                最高法院新近出臺了《關于在審判工作中防止法院內部人員干擾辦案的若干規定》,對法院內部人員參與和影響審判活動作出了某些限制。應該說,這一規定對規范審判行為具有一定的積極意義,但對于解決前述審判運行的紊亂與失序問題的作用仍然十分有限。這主要因為,這一規定所限制的主要是法院內部人員的非職務行為,7如非辦案人員或非分管領導對辦案人員或辦案過程施以各種影響,而本文所指陳的審判運行紊亂與失序問題,很大程度上是法院內部成員在履行職責過程中所產生的。這些問題與法院內部的權力配置和職責設定更為相關。因而,總體上說,這一規定所欲達致的效果與本文所討論的審判運行機制的構建不屬于同一層面的問題。
               
                三、審判運行機制構建的前提性問題
               
                人民法院審判運行機制的構建,始終繞不開一個前提性問題,即在法院機構作為審判主體的體制下,法院內部各主體,誰應當具有司法裁判的參與或決定權?長期以來,有兩種力量纏結和交織在這一問題上:一種是理論上以司法獨立原則為依據或支撐的話語力量,堅持司法裁判權只能由法官(通常指承審案件的合議庭或獨任法官)排他地獨立享有;另一種是實踐中在科層制結構影響下行政化決策方式的強勢作用,實際奉行院、庭長(也包括審委會)案件審批制,保持院、庭長及審委會對裁判的最終決定權。兩種力量的纏結和交織,使得前述問題的答案變得模糊不清。為此,需要從理論、制度以及經驗等不同層面對下述幾個相互關聯的問題作出討論。
               
                (一)我國是否應當承認法官或合議庭獨享裁判權
               
                法官獨享裁判權的主張通常是從司法獨立原則中推導出來的。在很多學理性闡釋中,司法獨立包括三層涵義:一是司法獨立于政治以及其他社會力量;二是法院及法官獨立于當事人以及其他關系人;三是法官獨立于法院內部其他成員,亦即法官獨享裁判權。8最后一層涵義又包括:(1)法官獨立行使裁判權的過程不受制于法院內部其他人員的影響;(2)裁判只能由法官獨立決定和作出。由于寄寓和依托于司法獨立原則,法官排他地獨享裁判權的主張往往被認為具有很強的話語上的正當性。在近些年有關中國法治或司法問題的討論中,司法獨立日益成為中心話題。不少人幾乎把我國法治或司法領域的所有問題都歸結于司法的獨立性不強或法官未能獨立,一些學者為中國法治或司法所開出的“包治百病”的萬應靈丹亦是司法獨立或法官獨立。很多論說似乎都告訴人們這樣的道理:只要法官完全獨立行使裁判權,便可以實現法治昌明、弊絕風清。9這些認識和觀點所造就的輿論氛圍,無疑會強化人們對于法官獨享裁判權的信念與期待,特別是把法官獨享裁判權與法治昌明的重大意義維系于一體,客觀上會影響人們對法官獨享裁判權在中國社會環境中實現的可能性及實際效果的審慎分析。
               
                對于司法獨立這樣宏大主題的討論,顯然超出了本文的承載,而且在當下法治意識形態極為復雜的局面下,對此問題的任何觀點都很難避免仁智互見的命運,但既然有關法官獨享裁判權的主張搭載在司法獨立的主題下,就需要在共識性相對較強的認知基礎上,對相關問題作出解說。
               
                對前述司法獨立的第三層涵義稍加分析便不難看出,法官獨享裁判權與司法獨立之間并非相互證成的關系。司法獨立在最樸素的意義上體現為審判主體實施審判活動不受制于其他力量或因素的干擾,因而對司法獨立的實際判斷需要首先明確誰是審判主體。如果審判主體是法官,那么司法獨立當然應體現為法官獨立;如果審判主體是法院,裁判行為是由法院機構整體完成的,那么司法獨立的評價基點就不在于法官是否獨立,而在于法院的審判活動是否獨立。所以,司法獨立即意味著法官獨享裁判權的判斷,是一個邏輯上并不周延的命題。是否承認法官(相對于法院內部)獨享裁判權與是否認同司法(相對于法院外部)獨立原則,是完全可以分離開來審視和討論的。
               
                從制度性規定來看,憲法、法官法等清楚地表明,我國司法審判是以法院而非法官為主體或本位的,相關的制度設計也圍繞法院機構作為審判主體而展開。憲法第126條規定:“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這一規定與憲法第131條有關人民檢察院依法獨立行使檢察權的規定,共同構成我國法律對司法獨立在中國的特定涵義的權威界定和解釋。在憲法的這一界定和解釋中,既看不出有關法官獨立的意蘊,更推導不出法官獨享裁判權的結論。需要指出的是,法官法第8條對法官權利的規定中,的確有法官“依法審判案件不受行政機關、社會團體和個人的干涉”的表述,但這一規定依然不能被解讀為對法官獨享裁判權的肯定。首先,與憲法規定法院獨立行使審判權的表述相比,法官法的這一規定中并沒有使用“獨立”一詞修飾法官的審判行為,顯然出自立法者的審慎和嚴謹。其次,法官法規定中所稱的“法官”,是對法院內審判人員的一種泛指,并非僅指特定案件中的合議庭成員或獨任法官。法官法第2條對“法官”的范圍作出一般性界定,包括“院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員、助理審判員”,也體現出法律對法院整體性的強調。從根本上說,法官法這一規定,主要是對憲法第126條精神的重申和落實;作為憲法下位法的法官法,也不能作出與憲法文義不同的規定。因此,綜合法律的相關規定看,我國法律所意蘊的司法獨立或審判獨立不包含對法官不受制于法院內部制約而獨享裁判權的承認;同時,根據憲法和法律的精神,“法院獨立行使審判權”也不簡單地等同于或推斷為“法官獨立行使審判權”。10
               
                不可否認,法官或合議庭在法院內部排他地獨立享有裁判權,確實是西方法治國家的一種普遍性實踐。11這種以法官為中心或本位的司法方式或模式是否適用于我國,關鍵并不在于它能夠帶來什么樣的司法效果或者具有什么樣的意義,也不在于這種司法方式或模式與我國以法院為主體或本位的制度孰優孰劣,而在于我國是否具有適用這種方式或模式的社會條件和社會基礎。正如美國學者達瑪什卡所說:“在考慮移植某一外國規則的時候,當務之急是首先仔細考察在本國的制度背景中是否存在使此項外國規則有可能發揮實際效用的先決條件。”12西方以法官為中心或本位的司法方式或模式的形成和存續,不僅經歷了數百年的漫長歷史,更重要在于它具有系統化的政治、經濟以及文化等因素的支持和匹配。特殊政治結構所造就的法官的突出地位,深厚的法治傳統對法官的長期熏染和影響,精英崇拜文化烘托起的法官的社會聲望,法律職業共同體的全面形成以及法官遴選制度和機制的成熟,法官執業保障制度的配套及法官相對優渥的薪酬待遇等等,共同構成了以法官為中心或本位的司法方式或模式所必要的社會基礎。可以說,西方法官的地位和作用以及與此相關的司法方式或模式,是西方社會條件和社會制度的特殊產物。就我國情況而言,前述這些因素中,有些在一定的情況下或許會與西方趨同,有些則需要很長時間的發展與積累,而涉及政治建構以及文化取向等深層次的因素,則無法期待與西方相同,我國不可能通過改變基礎性政治建構和主要的文化取向來適應某種司法方式或模式。這也表明,不只是現階段,即便從長遠看,以法官為中心或本位的法官獨享裁判權的司法方式或模式都不可能成為我國制度上和實踐中的選擇。
               
                為避免前述分析帶來誤解,必須申明,不認同法官獨享裁判權的主張,絲毫不意味著否定法官在我國司法審判中的核心作用。一方面,法院絕大多數案件的裁判都應由法官(合議庭或獨任法官)作出決定,只有少數案件的裁判由審委會最終決定;另一方面,在審委會決定的案件中,法官仍然發揮著必不可少的作用,法官所進行的審理以及對裁判的初步意見,是審委會作出決定的前提與基礎,即便是在法官的裁判意見與審委會意見不盡一致或完全相左的情況下亦是如此。否認法官獨享裁判權僅僅是為了表明:(1)人民法院內部決定司法裁判的主體,除了法官外,還有審委會這一組織;(2)法官在形成裁判的過程中,不應絕對地排除其他主體(主要指院、庭長)的參與,這種參與既包括為法官的裁判提供智識和經驗方面的指導與幫助,又包括對法官的裁判行為實施恰當的制約。明確這兩個基點,才有可能也才有必要對法院內各主體在裁判形成過程中的應有角色作出分析,進而對審判運行秩序及機制等問題作進一步的討論。
               
                (二)法院審判為什么不應適用行政化決策方式
               
                盡管飽受各方面的詬病,也沒有明確的制度支撐(甚至有悖于某些制度性規定),行政化決策方式依然在我國法院審判實踐中具有強勢影響,在很多情況下實際地支配著法院的審判運行。蘇力教授在上世紀90年代末所描述的,同級法院內就裁判意見下級對上級逐級請示報告或上級對下級直接垂示的情況,13依然是不少法院今天的現實。這種狀況同三個因素直接相關:其一,我國法院內部組織實際上是按照科層制原理構建起來的,法院內存在著從普通法官經由庭長、院長到審委會這個明顯具有從屬性的層級化關系和建制,并且,各個層級都對應著外部行政譜系中的相應級別。因此,無論形式上賦予法官在裁判行為方面多大的自主權,如果缺少合理的權力制約,都很難實際抗衡這種科層制的影響。其二,以法院機構為主體或本位的審判模式,客觀上容易強化行政化決策方式。既然法院內部構造呈現為層級化的組織體系,那么法院機構功能的發揮也不能不依托和借助于這種層級化的組織體系,這就為行政化決策方式提供了運用和發揮的空間。其三,制度上及實踐中的責任約束和追究制度,也推動著行政化決策方式的剛性發展。一方面,法院內部的責任追究制度要求院、庭長對其屬下法官的違法審判行為承擔責任,14從而約束著院、庭長必須審慎地察看和監控屬下法官的審判行為,包括通過審核或審批案件的方式控制法官的裁判行為;另一方面,院、庭長(尤其是院長)往往更直接地承受著黨委、人大等外部領導、監督機構的責任約束,這也會導致他們更多地介入到具體審判過程,把控一些重大、疑難案件的實體裁判。
               
                揭示行政化決策方式在我國法院審判運行中存在的客觀性,并不表明對這種方式的認同與接受。事實上,無論是學術界還是實務界,都普遍不贊成行政化決策方式在審判活動中的運用,理性上都認為行政化決策方式有違于審判活動的基本特性和內在規律。然而,對于一些學者否定行政化決策方式的具體理由則需要作進一步分析和討論。
               
                否定行政化決策方式(主要指院、庭長批案制)的理由通常有這樣幾點:(1)行政化決策方式違反法官獨立原則。從審判活動的特點來看,法官對案件的判斷確實需要一定的獨立性,但如前所述,法官獨立并不是我國制度上已然或所欲確立的原則,因此,這一理由雖然是不少學者最容易提出的理由,但也是在我國現實中最難以獲得認同的理由。(2)行政化決策方式喪失了審判所必須具備的親歷性,形成“審而不判、判而不審”的審、判分離格局。15應該說,親歷性是司法審判所不可或缺的特性,審判活動的言辭原則、直接原則等都是建立在親歷性之上的。然而審慎地看,以審判的親歷性作為否定行政化決策方式的理由仍然缺少足夠的力度。首先,審判的親歷性是相對整個訴訟過程而言的。在訴訟過程中,必須有法官與訴訟參與人面對面的直接接觸,但親歷性并不表明每一個參與裁判的個人都必須親歷庭審過程。一個充分的例證是:各國法院上訴審通常都采用書面審理形式,上訴審法官并沒有親歷庭審現場,這卻并不影響其對案件作出裁判。其次,現代證據規則和證據技術早已使審判活動突破了“偵審一體化”時代中“五聲聽訟”的局限,對事實的認定主要依賴證據而不是依賴庭審中的“察言觀色”。同時,在很多民商事案件中,當事人根本就不參加庭審,而刑事審判中,證人不出庭作證也是一個普遍性事實,絕對化的“親歷”需求和條件在今天都已經喪失。即便需要了解庭審過程,現代音像技術也能夠完整地還原庭審現場,以滿足未參加庭審人員“親歷”的需求。16所以,親歷性的要求并不構成對行政化決策方式的根本性否定。(3)行政化決策方式違背了審判公開原則。這一理由成立與否,牽涉對審判公開原則內涵的理解。但無論言說者守持怎樣的觀點,都不能否認,任何國家的審判制度和實踐都不要求或不可能做到審判過程完全公開,即便是在允許裁判文書中公開法官異議的美國,裁判的議決過程也并非是公開進行或在裁判中作出具體描述的。顯然,以違背審判公開原則作為否定行政化決策方式的理由也不免有些牽強。
               
                本文之所以認為行政化決策方式有違于審判活動的基本特性和規律,主要基于一個簡單而質樸的道理:審判活動本質上是一個發現和判斷的實踐性行為,這種發現與判斷的準確性和正確性,一方面取決于主體的綜合水平與能力(既包括對事實和對法律的認知能力,也指理性能力與實際經驗),另一方面又決定于投入這種發現與判斷過程的時間與精力,而這兩方面因素與法院內主體之間的層級關系都不完全對應。首先,法院內各個不同層級界分的基礎和依據并不完全是審判水平與能力,并非級別越高,審判水平就越高、能力就越強;其次,也是更為重要的,投入個案的時間與精力,通常是下級(尤其是合議庭或獨任法官)比上級更多,而不是相反。因此,如果依照行政決策方式中下級服從上級的基本規則來決定裁判的內容,勢必有悖于審判活動的實際邏輯與要求。不僅如此,如果行政化決策方式固化在審判運行之中,合議庭或獨任法官對案件的認知和判斷始終具有很大的被否定的可能性,這勢必會削弱他們對于案件審理的責任,消解他們追求事實真相、正確適用法律的動力和信心,從而也無法為院、庭長以及審委會的認知和判斷提供可靠的基礎。當然,在我國現實環境中,行政化決策方式還有一個值得重視的問題,如果決定裁判的權力過于集中在院、庭長手中,希圖影響裁判結果的各種社會勢力也會隨之圍聚于院、庭長,這勢必會減弱法院抗御外部干擾的能力,也容易增加司法腐敗的風險。
               
                對法院審判是否適用行政化決策方式的討論,不能回避審委會制度的設置問題。依據現行制度,審委會作為法院內部審判組織,對法院裁判具有最終決定的權力,審委會作出的決定,法院內部各主體都必須無條件服從。在這個意義上,審委會制度的確具有一定的行政化色彩。有學者更是把審委會制度看成我國法院審判行政化的典型例證。17然而,近些年的審判實踐越來越清楚地表明,審委會制度確實具有其存在的必要性和合理性。首先,在我國社會糾紛日益復雜、解決糾紛的難度越來越大,特別是裁判需要綜合考量多種因素的情況下,審委會制度有利于集中更廣泛的智慧,更加審慎地解決法院所面臨的復雜疑難問題。其次,在各級法院中,由審委會討論決定的案件畢竟不多,審委會的存在并不影響合議庭或法官作為審判主要力量這一格局。再次,審委會討論中實行平權表決規則,一般說來也不存在上、下級之間的服從問題。進一步而言,審委會在很大程度上是解決法院內部裁判爭議的必要設置。法院內部對于某些案件的裁判,各主體之間常常有不同的看法和主張,即便是共同經歷案件審理全過程的合議庭成員,也會有重大分歧,這就需要審委會這樣的組織,對內部的分歧和爭議作出判斷,進而形成能夠代表法院機構或大體能夠體現法院整體意志的裁判意見。不僅如此,在允許院、庭長對裁判形成過程的一定參與并保持其對裁判內容一定話語權的情況下,審委會制度或許是對院、庭長權力的必不可少的制約。也就是說,在我國法院層級化組織體系客觀存在的背景中,審委會制度雖然具有一定的行政化色彩,但它同時又有助于克服層級化組織中行政性因素所可能引發的某些弊端。當然,總體上看,審委會制度仍然有進一步完善的必要和改進的空間。
               
                (三)如何看待院、庭長在審判活動中的作用
               
                院、庭長在審判活動中的角色與作用,特別是院、庭長對于裁判生成的作用,是最富有爭議也最具有實質性的問題。
               
                院、庭長角色與作用問題的復雜性首先產生于制度上的不完善。我國相關法律雖然規定了院、庭長的設置,但有關院、庭長參與審判活動方面的內容規定得很少,除了少數程序性權力外,法律規定中看不出院、庭長在審判活動中應有什么樣的作為。這種狀況與審判運行的實際狀況甚至與審判運行的客觀需求具有很大差異。正式制度中明確認同院、庭長參與裁判過程并賦予其一定話語權的是2002年最高法院出臺的《關于人民法院合議庭工作的若干規定》。《規定》第16條明確:“院長、庭長可以對合議庭的評議意見和制作的裁判文書進行審核,但是不得改變合議庭的評議結論”;第17條又進一步規定:“院長、庭長在審核合議庭的評議意見和裁判文書過程中,對評議結論有異議的,可以建議合議庭復議,同時應當對復議的問題及理由提出書面意見。合議庭復議后,庭長仍有異議的,可以將案件提請院長審核,院長可以交審判委員會討論決定”。最高法院這一旨在規范合議庭工作的專項規定,從完善合議庭制度的角度,把院、庭長參與裁判過程并影響裁判的功能由潛規則變成了顯規則,但《規定》在實際操作中卻存在著明顯的疏漏。首先,院、庭長審核案件的范圍和邊界不清。“院、庭長可以……審核”的規定,顯然是指院、庭長可以對所有合議庭評議結論和裁判文書進行審核,但面對大量的案件,院、庭長能夠審核的只是其中一部分,甚至是很少一部分,實際審核的范圍和邊界不能不取決于院、庭長的主觀選擇,實踐中究竟哪些需要審核或不需要審核缺少起碼的限定。其次,院長與庭長各自審核的范圍沒有明確的劃分。從《規定》內容來看,院長與庭長的審核工作既有層級上的遞進關系(合議庭復議后,庭長仍有異議的,可以提請院長審核),更有并列和交叉關系(院長與庭長同時都具有審核權),究竟哪些應由院長審核、哪些又應由庭長審核,在《規定》中既沒有具體的答案,也沒有原則性的導引。再次,院、庭長對合議庭評議結論與裁判文書審核后處理的方式不相一致。根據《規定》,院、庭長對合議庭評議結論有異議的,可以要求合議庭復議,但不能改變;而院、庭長對于裁判文書有意見的情況,前述《規定》沒有明確如何處理,結合《規定》的文意看,可以理解為院、庭長有權直接修改。實踐中,合議庭的評議意見固然主要體現案件的實際處理結果,而裁判文書中的表述對案件當事人的實體權益也可能有實質性影響,尤其對上訴審或再審能夠產生重要影響。因此,如果允許院、庭長直接修改裁判文書,實際上也就間接地賦予了院、庭長在某些情況下否定合議庭實體處理意見的權力。
               
                除了制度疏漏外,院、庭長的角色和作用問題的復雜性當然還與各方面認識不統一相關。如果主張法官獨享裁判權,院、庭長則無權染指裁判過程,而如果奉行行政化決策方式,院、庭長又無疑是裁判過程中的核心角色。根據前文對“法官獨享裁判權”以及“審判決策行政化”的討論,對院、庭長的角色和作用,大致能夠得出這樣的結論:一方面,總體上應當承認院、庭長參與裁判過程甚至保持一定話語權的地位;另一方面,又必須對院、庭長的參與行為作出明確的限定。
               
                承認院、庭長對裁判過程參與的權力,除了前文討論中述及的理由外,更主要基于幾個實踐性原因:第一,作為法院內部層級的負責者,院、庭長對審判活動具有不言而喻的管理職責。這種管理除了體現于審判資源的配置、審判流程的把控、審判績效的考核、審判技能的提升等方面的工作外,也不能不針對或涉及個案的裁判,因為后者更接近于管理所欲追求的目標和成效。有些法院把院、庭長的這種管理權稱為“審判指導監督權”。18無論稱謂如何,院、庭長的審判管理不涉及個案裁判是不現實的,任何對法院審判工作有基本了解的人都不會否認:真正影響審判質量的是對個案裁判的管理。第二,院、庭長同時也是法官,并且總體上應當理解為較為優秀的法官。因此,從充分運用各種審判資源實現法院的審判功能這一要求看,也應當重視和利用院、庭長的經驗與智慧;相反,排拒院、庭長對裁判過程的介入,則是對審判資源的浪費。第三,在實際運作中,任何一個有良知和責任感的院、庭長面對自己認為存在明顯錯誤的裁判行為,都不會無動于衷,放任其發生;法院內部和外部責任追究制度也會促使院、庭長在此情況下有所作為。所以,研究院、庭長的角色和地位,關鍵和重心并不在于是否允許院、庭長參與裁判過程,而在于如何對這種參與作出必要的限定,防止由此而陷入行政化決策模式。
               
                從實際操作的角度看,對院、庭長參與裁判過程,應當從如下方面作出限定:一是限定參與的范圍。并非所有的案件都必須有院、庭長的參與,更不能由院、庭長自行決定是否參與;應當根據案件審理的難易度以及處理案件的實際需求,劃定院、庭長參與的范圍;同時,對院長和庭長分別參與的范圍也應有明確的界分。二是限定參與的方式。就個案裁判活動而言,院、庭長的參與,除了體現為依照法律規定批準和決定某些程序性事項外,主要是對合議庭評議結論和裁判文書進行審核,也可以應合議庭要求,參與某些案件的討論,甚至在某些情況下,應合議庭和當事人的要求,參與案件的調解。但院、庭長參與的過程必須留有記錄或以書面形式進行,這樣既促使院、庭長審慎地行使此類職權,也有利于分清責任。三是限定參與的效力。院、庭長對于案件處理的意見以及可能影響案件處理結果的意見,如果與合議庭不一致,院、庭長只能要求合議庭復議或提請(庭長通過院長提請)審委會討論,而不能直接變更合議庭的意見或直接變更合議庭形成的裁判文書;同時,要通過一系列制度建設,避免把“審核”衍變為“審批”,“要求復議”衍變為“強制性變更”。
               
                四、審判運行機制構建:C市法院的樣本解析
               
                本文的主張和觀點,主要源自作者對C市法院相關實踐兩年多跟蹤調研后所形成的感驗與判斷。近幾年來,C市法院從理順審判主體(合議庭和審委會)與審判管理主體(院、庭長)之間的職權關系、解決審判權如何行使問題入手,擴及對法院內部審判運行的系統化的制度構建和全面性的規范引導,逐步形成了有效、有序且較為成熟的審判運行機制,為我國法院審判運行提供了一個具有示范意義的模式。
               
                概括和敘說C市法院相關實踐的內涵是一件困難的事情。這一方面是因為,C市法院因應審判運行的實際需要,不斷研究探索,反復調整完善,其制度構建已經覆蓋到實際操作的若干細節,難以詳盡作出描述,更主要的是,C市法院相關制度設計中所蘊含的大量經驗性基礎,很難從文本上加以充分揭示,這些制度設計背后的經驗性機理,甚至只有置身于實際運行中的具體角色才會有真正的體悟。在此,本文僅對C市法院構建審判運行機制的主要路徑或主要方式作出粗略的解析,冀望這些解析能夠大致勾勒出審判運行機制的應然圖景。
               
                (一)審判職權的配置與界定
               
                審判職權的配置與界定,是審判運行機制構建的核心。其實質是,依據法律和相關規則、審判活動的規律和要求,以及長期積累的審判經驗,對法院內各主體在審判活動中的職權進行劃分和確定,明確各主體在行使和實現人民法院審判權過程中的地位與作用。
               
                基于對法院內各主體角色的理解以及對法院運行中突出矛盾的認識,C市法院在審判職權配置與界定中,首先對審判職能與審判管理職能作出界分,明確規定:審判職能由合議庭和審委會行使,而審判管理職能主要由院、庭長行使。雖然這種界分并不十分準確作為審判主體的合議庭,尤其是審委會,同樣具有一定的審判管理功能,而作為審判管理主體的院、庭長,對個案裁判的形成過程也有一定的參與但其意義在于,從制度層面否定或排除了院、庭長對于個案實體裁判的決定權,特別是為解決院、庭長與合議庭在個案裁判中的分歧與沖突建立了明確的規則,即在兩者意見不一致的情況下,院、庭長不能直接否定合議庭對個案實體裁判的意見。在這種權力格局中,院、庭長對審判過程的參與,除了法律上規定的批準或決定程序性事項外,主要體現為對部分案件合議庭實體裁判意見的審核,并根據審核情況要求合議庭復議或進一步提交(或提請提交)審委會討論。
               
                C市法院對審判職權配置和界定最重要的步驟還在于:將各主體的職權范圍分別對應到各類具體案件,具體明確哪些類型案件由合議庭自行決定裁判,哪些類型案件必須(或可以)由庭長(副庭長)或院長(副院長)審核(庭長、副院長、院長之間也有明確界分),哪些類型案件必須(或可以)提交審委會討論。如果說審判職能與審判管理職能的劃分明確了各主體職權的性質和作用,那么從案件類型層面所作出的界定則進一步明確了各主體職權行使的具體范圍。
               
                把各主體職權范圍分別對應到各類具體的案件,這無疑是界定職權的最有效方式,然而,具體如何劃分各主體職權所對應的案件類型卻是一項十分復雜的工作。簡單使用“重大、復雜、疑難案件”與“一般案件”的基本分類并不能滿足這種細化界分的需要,而具體列舉又難以窮盡各種可能的類型,由此給實際工作帶來掣肘和不便。同時,對于各主體具體應當對應哪些類型案件也需要考量多種復雜因素,需要以大量的審判經驗積累為基礎。總體上說,C市法院在劃分中把握了這樣幾個原則:第一,充分發揮合議庭在審判中的主導或核心作用,堅持審判工作的重心向合議庭傾斜,把大多數案件劃入合議庭自行決定裁判的范圍,塑造出以合議庭為基礎的審判工作格局。第二,根據有效解決案件的實際需要劃分案件的管理層級,越是難以解決或需要審慎處理的案件,所經歷的層級就越多,裁判也受制于更多主體的認識和評價,投入的審判資源也就更多。C市法院所理解的“難于解決或需要審慎處理的案件”,并不單純指爭議標的額大或量刑重的案件,甚至不完全是認定事實困難或適用法律不夠明確的案件,更主要是指社會影響較大、法律效果與社會效果統一和兼顧的要求較高或難度較大的案件。第三,各主體承擔的審判事務與其承受能力大致適應。對應案件的劃分,充分照顧到各主體或各層級審判事務量上的均衡,避免因畸多畸少或畸輕畸重而形成制約瓶頸,盡可能做到各適其力。第四,各主體職權對應的案件范圍盡可能明確、具體,便于識別;同時,不設彈性條款或兜底條款,保證制約的剛性。第五,根據審判工作的具體情況,適時調整各主體職權覆蓋的范圍,從而使職權配置與審判工作的實際需要保持動態適應。
               
                審判職權的配置和界定雖然只是明確了法院內各主體的工作分工,實際上卻是審判運行機制構建所邁出的重要一步。首先,它從具體審判事務層面矯正了合議庭獨享裁判權或者院、庭長審批制兩種不同的偏向。其次,它明確了審判職能與審判管理職能,特別是明確了合議庭與審委會、合議庭與院(庭)長以及院(庭)長與審委會之間的職權邊界,同時還明確了各主體職權交叉沖突的處理原則,為法院內部運行設定了必要的“差序格局”。再次,它為合理利用審判資源,特別是為廣泛集中法院內各主體的智慧解決法院所面臨的復雜問題提供了制度性架構。總之,審判職權的配置和界定,較好地體現了我國“法院行使審判權”這一基本制度的精神,同時也把近些年社會各方面對于法院內各主體具體如何行使和實現審判權的理性認知,固化于實際操作模式之中。盡管對于審判職權配置的具體內容還會有不斷的調整,但這種配置和界定無疑是人民法院制度建設的重要基礎。
               
                (二)審判流程的建立與控制
               
                審判流程不僅關系審判運行的效率,也間接影響審判的質量,因而,審判流程的建立和控制也是審判運行機制構建所不可或缺的步驟。法院內部的審判流程與各類訴訟程序既有關聯,也有區別,它受制于并體現著訴訟程序,但所反映的卻是訴訟程序一般覆蓋不到的案件在法院內部流轉的情況。審判流程與審判職權的配置和界定也有很大關系。在審判職權不清晰的情況下,由于個案審判所經歷的層級和環節亦不確定,細化的審判流程實際上是無法真正建立的;審判職權界定后,則可以依據審判職權的配置和分布,建立起既涵蓋審判運行全過程又兼容法院各主體審判活動的十分細密的審判流程,并通過對流程的控制,實現審判運行的高效和均衡。
               
                在審判流程的建立與控制方面,C市法院的工作重心集中于三個方面:(1)流程設置。基本方法是依據審判運行的特征,把整個審判過程分解為若干個階段,同時又根據具體的審判活動,把各個階段進一步分解為若干個節點,以此為基礎,把各類程序法所規定的審限分解和配置到各個階段和各個節點之中,使每一項審判活動和審判行為的基本位序、時限得以固化。(2)流程(在法院內部)透明。首先,各主體在辦的全部審判事務透明,這樣既避免案件長期積壓的“窩案”、“抽屜案”等現象,又有利于新的審判事務的分派。其次,每一案件的審理進展情況透明,便于各主體實時了解和掌握審理進程,相應安排自己的工作計劃。(3)流程控制。通過專門的軟件程序,在辦案平臺和管理平臺中根據節點時限內審判事務的完成情況,分別設置“節點提示”、“節點預警”、“督促催辦”以及“節點凍結”四個自動控制環節,督促和推動審判流程的運轉。
               
                C市法院在審判流程的建立和控制中同樣貫徹著一些明確的理念和原則。第一,流程的設置重在保證當事人實際享有程序效益。雖然一般說來,審判流程的建立和控制有利于推動效率的提高,但某些審判行為效率的提高并不必然惠及當事人,關鍵要看能否實際縮短當事人的訴訟周期。C市法院審判流程設置的出發點不僅僅在于對內部審判行為的督促,更注重保證當事人實際享有程序效益。一方面,把沒有進入程序法規定審限之中卻實際影響訴訟周期的事項,如上下級法院之間上訴事務的銜接(移卷、繳費、移交上訴狀)等列入審判流程的節點之中,用合理的時限加以約束;另一方面,把結案的節點從裁判文書的簽發延伸至送達行為的完成,把審判流程控制的積極效果真實地轉化為當事人訴訟周期縮短的事實。第二,審判流程的控制既約束合議庭成員的審判行為,也約束院、庭長的審判管理行為。對審判流程的控制通常都側重于(甚至完全是)對一線審判人員行為的約束,然而,在法院內各主體的行為交叉作用于審判過程的情況下,審判流程的順暢運轉就不僅僅取決于一線審判人員的行為。從實際情況看,由于院、庭長所受制的管束相對較少,院、庭長的審核或審批環節更容易成為流程阻塞的瓶頸。C市法院一方面在流程設置中把院、庭長根據法律規定和內部規則實施的審批事務,19以及院、庭長根據職權配置對部分案件的審核事務,與合議庭審判人員的審判行為一起,共同編入到流程之中,成為流程中的某些節點;另一方面,對院、庭長的這些行為也配以相應的時限或設置相應的評價分析程序,20由此形成對院、庭長行為的有效約束,保證審判流程整體上的順暢。第三,充分重視審判運行的均衡。無論是流程設置還是流程控制,都把審判運行的均衡作為重要目標,通過這種均衡來實現審判效率的提高。具體包括:(1)各個階段和各個節點之間的均衡。在階段和節點的劃分以及時限的設定方面,充分尊重審判運行的客觀要求,并盡可能照顧到各種不同案件審理所可能出現的多種情況,配置適當,張馳有度。(2)各主體在辦的審判事務的均衡。通過繁簡分流、合理配案、加強調度等方式,力求個案的結案周期、各審判人員及審判管理人員的工作量等大體均衡,避免結構性忙閑不均或畸快畸慢。(3)年度內審判工作、特別是月結案率的均衡。通過對審判流程的控制,保持日常審判的合理周期,避免年終突出結案現象。這些理念和原則,有效地保證了審判流程對于審判活動的合理引導作用,也強化了各主體行為以及法院整體審判運行的規范性。
               
                (三)審判動態的監督與把控
               
                審判動態的監督和把控的意義主要在于兩個方面:其一,法院審判活動中,各主體的行為通常是個別化、分散地進行的,并且多數都直接代表法院對外實施,要保證這些行為能夠真正體現法院機構的意志和智慧,就需要通過對面上審判動態的監督和把控,把這些個別化、分散進行的行為統攝于法院的整體掌控與管束之下,形成一體化的審判格局。其二,法院整體審判水平以及審判成效的提高,不可能完全依賴于各獨立主體能力和水平的提升,必須發揮法院整體對于個體的指導作用,由此也產生了對審判動態予以監督和把控的要求。與此相對應,C市法院的具體工作圍繞兩個方面開展:一是以個案審判活動為對象的面上監督和把控;二是以階段內法院審判工作總體狀況為對象的面上監督和把控。
               
                以個案審判活動為對象的監督與把控,主要是借助審判活動的高度透明實現的。除了前文所提到的流程透明外,這里還包括案情的透明(全部紙質檔案電子化,在內網上相關人員可以看到整個案卷,并借此了解案情)和審判行為的透明(每一主體參與個案審判活動的情況都有明確的記載)。在高度透明的情況下,各主體都把自己的行為置放在其他相關主體的測度與評價之中,并在審判職權確定的格局下形成對各種偏失的矯正。雖然總體上說,這種監督和把控主要體現為院、庭長對審判人員的管束,但院、庭長同樣也無法回避審判人員對其行為的制約,特別是在審判責任明確后,審判人員既有抗衡和抵制院、庭長不當行為的依據,也有這方面的動因和條件。對個案審判活動的面上一般性監督和把控與職權配置中所形成的對重點案件的層級性監督和把控,共同形成了點與面的結合,提升了法院對審判活動的整體把控能力,大體造就了“既放得開又管得住”的審判運行格局。
               
                審判動態的監督與把控的另一個層面是對法院審判工作階段內總體狀況進行分析,并且通過一系列制度性措施,從不同方面推進整體審判水平的提升。這些措施包括:(1)審判質效分析。根據各種司法統計數據以及各種指標測定數據,逐月、逐季以及年中和年終分別對本案及本院各業務單位的審判質效進行分析,發現和矯正質效方面的突出問題。(2)發改案件質量評析。對上級法院發回重審和改判的案件進行總體和個案分析。總體分析主要是研判發改率及其變化、發改的主要類型等,個案分析則針對某些重點案件,分析發改的原因和理由。(3)案例通報評析。對新類型案件以及階段內較為集中的案件進行討論和分析,研究具體的法律適用方法,統一裁判尺度。同時,對本院以及全國各地法院處理的某些重大案件進行評析,總結這些案件處理中的經驗教訓,開闊視野,啟迪思維。(4)信訪情況分析。對涉及本院所受理案件的信訪情況(包括網絡傳媒對本院工作的評價)進行分析,掌握信訪率的變化、信訪案件的類型以及信訪的具體原因。(5)審判長聯席討論。各業務庭(局)的審判長定期對本單位審判業務情況進行分析評估,對合議庭提出的重大、疑難問題進行討論,提出相應的建議。此外,還通過創辦《審判指導》,加強審判信息的溝通。這些制度化的形式有效地融匯了全院各個方面的智慧和資源,密切了法院內各主體之間的聯系,同時也使個別化的審判行為始終受制于法院內不同方面的評價和不同角度的審視,進一步強化了對審判活動的監督和把控能力。
               
                (四)審判績效的評價和考核
               
                審判績效的評價和考核,主要是通過建立反映審判主要目標和要求、覆蓋審判全過程的綜合指標體系,對審判工作及其效果作出量化的分析和評價。建立量化指標考評體系,是近10余年來各級法院為提升審判質效而普遍采用的方式。但是客觀地說,在相當多的情況下,這一方式的形式意義大于其實際效果,其原因不僅在于由最高法院統一制定的指標體系不盡適用于各級法院以及不同法院的具體情況(也許法院間的客觀差異決定了很難形成真正適用于全國各級法院的統一指標體系,尤其是細化的指標體系),同時也在于,以事后統計為基礎(并且通常是各法院自行統計)、以應對上級法院評價為主要用途的各種量化分值,很難反映法院審判工作的真實水平和狀況。在指標體系的設置和運用方面,C市法院一方面保持與最高法院統一口徑的基本對接,另一方面立足于本院審判工作的實際,把這方面工作納入構建審判運行機制的總體要求之中,由此也形成了自己的特色。
               
                首先,在尊重最高法院統一規定的口徑前提下,根據本院情況對指標體系進行了全面的完善和調整。一是將三項二級指標(公正、效率、效果)擴展為五項(增加了審判作風和審判技能兩項),以便更為全面地反映審判工作的總體狀況;二是對三級指標作進一步細化或合并處理,增強指標的適應性;三是在保持權重邏輯一致的前提下,對各項指標的分值和權重進行相應調整。21完善和調整后的指標體系既與本院審判運行的實際情況更加契合,也獲得了法院內各主體的普遍認同。其次,把個人作為指標體系設置以及考核的最基本單元。指標體系的設置和考核通常以法院為基本單元,部分法院擴大到各業務庭(局),而C市法院則以從事審判和審判管理的個人作為最基本的單元,業務庭(局)及法院的總體量化分值多數也是在個人分值累加的基礎上形成的,這樣大大增強了指標體系對具體審判和審判管理行為的約束力。再次,通過軟件系統把指標直接植入具體的審判流程之中,通過數據的實時填報或相關情況的實時記錄,自動生成審判行為和審判管理行為的具體分值,這不僅保證了各項數據或分值的準確性和客觀性,更使指標體系與審判過程密切融合。實際上,在C市法院,指標體系決不僅僅是定量化描述審判工作業績的一種工具或手段,更主要是對審判活動和行為事前的導引、事中的參照和事后的評價,從而也是審判運行機制所必不可少的元素。此外,在運用指標體系對審判績效進行考核評價過程中,C市法院也注重評價的合理性,重視各業務庭(局)以及個人之間的可比性,22保證指標體系對審判行為和審判管理行為的合理激勵和導向。
               
                (五)信息技術的植入和運用
               
                盡管構建審判運行機制的基本邏輯和機理并不依賴某種技術化的條件而成立,但從C市法院的實踐看,沒有信息技術的全面植入和運用,前面所描述的審判運行的狀態實際上是難以形成的,至少實際效果會受到很大影響,因此,有理由把信息技術的植入和運用理解為審判運行機制構建的一個基本環節或一項重要內容。從另一角度看,“科技強院”的指導方針也包含了人民法院發展對信息技術運用的明確需求。
               
                信息技術在審判運行機制形成中的作用,集中體現于辦案平臺和審判管理平臺的創設。C市法院把審判職權配置和審判流程控制的各項規定和要求、審判績效評估考核的各項指標,以及審判業務需要的各種資料(法律、法規、相關判例,以及法律文書格式范本等)全部植入兩個平臺之中,同時輔以多個分析軟件,使法院內部的審判運行基本通過網絡得以實現。信息技術為審判運行帶來了三個明顯的效果:一是提高了審判運行的透明度,這種透明度能夠充分滿足審判行為和審判管理行為對相關信息的需求,保證了法院內各主體之間在審判過程中信息的相互對稱。二是強化了制度和規范的剛性。由于多數管理性規范已經編入軟件系統程序,系統程序的不可變更性使審判管理的剛性也隨之強化,審判管理的嚴肅性借助于信息技術的特征和功能得到進一步體現和維護。三是提高了審判效率。辦案平臺和審判管理平臺的使用,提升了審判活動中的自動化水平,特別是通過審判流程的自動轉接、各審判環節的自動催促和提示、部分法律文書的格式化處理、各種文書資料的網上流轉,節省了人力耗費,又加快了審判活動的速度,這無疑有助于審判效率的提高。
               
                通過前述五個方面,C市法院希望能夠構建出“權力關系清晰,主體職責明確,監督制約到位,資源配置優化,審判活動透明,內部流程順暢,指標導向合理,科技全面支撐”的有序且有效的法院內部審判運行機制。應該說,無論在總體思路上,還是在具體細節方面,C市法院的探索正逐步接近這樣的目標,而C市法院的這些實踐也使人們有理由對理想的法院內部審判運行狀態抱有信心和期待。
               
                五、延伸的幾點思考
               
                作為一項關及人民法院基礎性建設的實踐,法院審判運行機制的構建無疑需要取得廣泛的社會共識,尤其是決策層的明確認可和強力推行。對C市法院的探索性努力,更需要超越一個中級法院自身工作改善的層面,去認識和看待其對于我國各級法院當下乃至長遠的啟示和示范意義。
               
                (一)審判運行機制構建與中國特色司法制度微觀基礎的塑造
               
                進入本世紀以來,構建和完善中國特色社會主義司法制度成為我國司法改革與發展的明確主題。近幾年在此方面的努力集中體現于從宏觀上確立司法理念(為大局服務,為人民司法)和司法取向(能動司法),以進一步明確我國司法發展的基本方向。然而,在宏觀上司法理念和司法取向既定的前提下,我國司法制度改革與發展的重心應當轉入微觀基礎的塑造,即從體制和機制上培育司法主體的應有特性,使各司法主體能夠真正成為正確司法理念和司法取向的有效載體,保證正確的司法理念和司法取向在微觀層面得到落實。就人民法院而言,微觀基礎塑造的核心正在于構建科學、合理的審判運行機制。這種認識可以從我國經濟體制改革的路徑和邏輯中得到證明。我國經濟體制改革在市場取向的目標明確后,改革的主要任務就是培育適合于市場經濟的市場主體,其重點又在于建立企業內部的法人治理結構,解決企業內部的決策和運行問題。如同建立法人治理結構一樣,法院內部審判運行機制的構建,就是要把我國法院內部圍繞審判所形成的各類關系、開展的各項活動以及實施的各種行為,科學、合理地安排和確定在相對穩定的運行模式之中,進而建立起合理的審判運行秩序,充分有效地利用審判資源,整體上提升人民法院的審判能力與水平。在此意義上說,審判運行機制的構建既是中國特色司法制度完善所不可逾越的環節,更是我國司法發展與改革的重要現實任務。
               
                (二)審判運行機制構建與人民法院規范化、現代化發展方向
               
                近年來,在落實司法為民方針的過程中,我國各級法院相繼推出了一些新的舉措,如高度重視調解,重提“馬錫五審判方式”,強調訴訟的便民、利民等等。這些以“親民、敬民和簡約、便捷”為特征的舉措,容易被人們理解和認知為對人民法院規范化、現代化發展方向的偏離甚至放棄。客觀地說,實踐中也存在一些忽略實體和程序規則、忽視審判對社會行為導向作用,以及消解必要司法形式和司法禮儀功能的現象。這些認識和現象的存在,使審判運行機制的構建在當下獲得了一種更為特殊的意義。一方面,C市法院的實踐表明,法院內部審判機制的完善與司法為民的要求并不矛盾,司法為民的一些要求和具體的程序性措施,完全可以鍥入審判運行機制之中,規范化地得到落實和保證;另一方面,審判運行機制的構建,無疑會使法院審判工作規范化、現代化水平得到全面提升,使人民法院基礎性建設躍上新的臺階。由此也可以認為,審判運行機制的構建符合并代表著我國法院規范化、現代化發展的基本方向。
               
                (三)審判運行機制構建與法院工作的創新
               
                圍繞中國特色司法制度的完善,特別是能動司法理念的貫徹,近年來各級法院都不同程度地開展了一些具有一定創新或探索意義的實踐。在這些創新和探索中,構建審判運行機制的實踐具有更值得重視的價值。這不僅因為這一實踐直面并回應了我國審判所面臨的主要矛盾和急迫需求,相比之下,這種創新和探索具有根本性意義,同時也在于,這一實踐建立于可靠而扎實的基礎與依據之上。首先是法律基礎。從C市法院的實踐看,構建審判運行機制的工作完全是在法律規定的范圍內展開的,不僅沒有與現行法律相沖突的內容,而且相關的制度和措施還圍繞著法律規定的落實而設計,彌補了法律難以覆蓋的很多空缺。其次是國情基礎。審判運行機制的構建一方面尊重我國法院內部多主體、多層級的現實,并著力于將審判運行的客觀規律和要求帶入這一體制和架構的運行之中,發揮法院的審判功效,體現我國司法的獨有特色;另一方面,通過審判職權配置以及指標體系的設計,能夠把外部社會對司法審判的合理要求轉化為法院內部的具體審判活動規則,強化司法審判與社會生活的相融性,增強司法審判的社會功能,同時也有利于理順和規范司法同外部社會的關系,形成法院與外部社會的良性互動。再次是經驗基礎。審判運行機制的構建是以深厚的審判經驗積累為基礎的,各項制度設計都需要依賴大量審判經驗的提煉,并且需要進一步接受實際操作的檢驗,任何流行的學說或域外既有的模式,都不足以提供有效的指導和參照。可以認為,審判運行機制的構建過程,也是把成功的審判經驗在理性原則指導下匯聚于一體并付諸實踐的過程。正因為具有這些扎實可靠的基礎,構建審判運行機制的實踐是更富有生命力同時經得起歷史檢驗的創新。
               
                (四)構建審判運行機制與宏觀配套改革的深化
               
                構建審判運行機制這一微觀層面的改革,衍生或引發出一些需要在宏觀層面解決的問題。比如,雖然院、庭長不能直接否定合議庭有關實體裁判的意見,但在現行體制和環境中,法官的各種資源供給在很大程度上仍然受制于院、庭長,因此,院、庭長往往具有不可忽略的“隱性權威”,而對這種“隱性權威”的服從,容易損傷制度上的制約關系,這就需要重新審視法官職業化制度建設問題。又如,在法院內各主體權力和職責十分明確、各主體的司法行為高度透明、各種考核評價指標細致縝密、責任約束極為嚴格的氛圍中,法院激勵手段匱乏的問題會顯得更為突出。長此以往,難免會出現“約束疲勞”等現象,由此可能導致審判運行機制在一定程度上的扭曲甚而解體。也就是說,法院雖然能夠創造一定的約束資源,但卻無法內生出足夠的激勵資源去維系這樣的審判運行機制,需要外部條件的支撐與配合,而這又牽涉宏觀上司法資源供給體制的某些改革。由此可以看出,構建審判運行機制的實踐,對于我國司法體制和制度的宏觀改革能夠形成一定的促進和推動作用;立足于微觀運行的實際需求而審視和思考宏觀改革的思路與方式,將會形成更為清晰的認識,也容易推動各方面共識的形成。
               
                總之,C市法院構建審判運行機制的實踐,以我國法院統一行使審判權制度為前提,恰當處理了法院機構集體行為與其內部成員個體行為之間的相互關系;以我國社會糾紛的復雜性為背景,通過合理的制度設計把解決社會糾紛的多元目標和要求體現并落實于審判運行之中;以訴訟案件不斷增多、審判力量相對不足為客觀條件,從審判資源優化配置以及信息技術的深度運用入手增加了司法的容量與能力;以司法審判所處的復雜社會環境為現實,盡可能創造對法院及其成員審判行為的約束和激勵,在機制和制度層面上保證了司法的公正與廉潔。所有這些,都抓住了我國法院發展及審判運行中的根本性問題,切合我國法院審判工作的實際狀況。不僅如此,這一實踐符合現行法律的各項規定,符合正確的司法理念和司法取向,與法院的其他改革創新亦能兼容并蓄,相得益彰。有理由認為,這一實踐是低風險、高效益并代表我國法院發展與改革基本方向的探索。更富有意義的是,當下各司法機構都面臨司法職能在機構內如何配置,特別是內部運行如何實現規范化和合理化的問題,緣生于法院內部的這種改革思路,還能為其他司法機構的改革與發展提供有益的啟示,由此進一步推動中國特色司法制度微觀基礎的全面形成。

              【作者簡介】
              顧培東,四川大學法學院教授。
              【注釋】
              [1] 最高法院于2011年1月制定并下發《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》,旨在指導和推動全國法院系統審判管理工作。
              [2] 該法院的有關改革實踐,已經得到最高人民法院的認同,最高法院擬在總結和完善的基礎上,作為我國法院審判運行的一種示范性模式試行和推廣。
              [3] 這里所說的副庭長、庭長、副院長、院長的參與,均不是指這些主體作為合議庭成員或作為審委會委員參與的情況,本文后面對院、庭長行為及功能的相關敘述,除文意另有明確表達外,也都限定于這一意義。
              [4] 在美國上訴法院,“合議庭:它是美國各州法院及美國聯邦法院中最常見的模式”,“總的來說這種做法(即獨任法官)不多見”,“全員合議庭所作的判決,一般只適用于終審法院,不常見于中級上訴法院”。參見[美]戴安·伍德:《上訴法院與上訴法官的作用》,郭豫譯,載宋冰編:《程序、正義與現代化外國法學家在華演講錄》,中國政法大學出版社1998年版,第161頁以下。
              [5] 如德國,“院長不能干涉其他審判庭或者審判委員會的判決。他必須接受該判決并且不得對其進行指責”。參見[德]傅德:《德國的司法職業與司法獨立》,杜濤譯,載上引,宋冰書,第16頁。
              [6] 最高法院制定并下發《關于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的規定》,要求各級法院制定院、庭長辦理案件數量的標準,以促使院、庭長更多地作為合議庭成員直接參與案件審理。
              [7] 該《規定》涉及法院內部人員在審判活動中職務性行為的內容,僅僅要求“全程留痕”。
              [8] 參見賀衛方:《中國司法管理制度的兩個問題》,《中國社會科學》1997年第6期;賀衛方:《中國的法院改革與司法獨立》,《浙江社會科學》2003年第3期;陳衛東、韓興紅:《以法官獨立為核心推動我國法官制度的現代化》,《人民司法》2002年第2期;張衛平:《論我國法院體制的非行政化》,《法商研究》2000年第3期;王利明:《司法改革研究》,法律出版社2000年版,第86頁;夏錦文:《世紀沉浮:司法獨立的思想與制度變遷》,《政法論壇》2004年第1期。
              [9] “由于沒有確立法官獨立,因而,司法獨立和法院獨立只能流于紙上的規定,致使司法實踐中出現種種有違司法活動規律的現象,導致司法不公、司法喪失權威性和公信力等問題,嚴重損害了我國法治現代化建設,具體表現為以下幾個方面:司法權地方化……法院內部管理行政化……法官自身缺乏獨立的能力與意識”,“確立以法官獨立為原則,推動我國法官制度現代化,是解決目前我國司法活動中出現的司法不公、司法腐敗、司法權地方化、司法管理行政化、法官素質低下等一系列問題的關鍵,是實現我國司法現代化的必由之路”。參見上引,陳衛東等文。
              [10] 我國很多學者在強調法官獨立時,實際上已經把法官作了抽象化處理,這種語境中的法官,毋寧是一個公正和正義的化身或一個公正與正義的符號。其實,即便是在西方,對法官神圣化的問題,也有很多審慎的批判,如美國現實主義法學代表人物弗蘭克曾以“法官是人嗎”為題,對神化法官的現象作出深刻的分析。參見[美]杰羅姆·弗蘭克:《初審法院》,“第十章”,趙承壽譯,中國政法大學出版社2006年版。
              [11] 根據蘇力的研究,美國聯邦最高法院首席大法官也“常常利用其行政管理職權謀求并實際獲得了對司法決定的影響”。這種個殊化的現象,大致不會影響本文的這一判斷。參見蘇力:《論法院的審判職能與行政管理》,《中外法學》1999年第5期。
              [12] [美]米爾伊安·達瑪什卡:《司法和國家權力的多種面孔》,鄭戈譯,中國政法大學出版社2004年版,第3頁。
              [13] 參見前引[11],蘇力文。
              [14] 最高法院1998年8月26日頒布的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》第26條規定,院、庭長嚴重不負責任,對合議庭或獨任審判員的錯誤未能糾正,導致枉法裁判的,應承擔相應責任。
              [15] 參見前引[8],張衛平文;陳瑞華:《司法權的性質》,《法學研究》2000年第5期。
              [16] 弗蘭克曾對二審法官沒有親歷性作出批評,設想用“有聲電影”還原一審庭審實況,弗蘭克當時的空想在今天已經完全成為現實。參見前引[10],弗蘭克書,第245頁。
              [17] 參見前引[8],賀衛方:《中國司法管理制度的兩個問題》;陳瑞華:《司法裁判的行政決策模式》,《吉林大學社會科學學報》2008年第4期。
              [18] 參見錢鋒:《審判權優化配置的法院內部分權制衡》,《法制日報》2010年10月13日。
              [19] 主要包括期限性事務(審限延長、扣除、訴訟中止等)、措施性事務(訴訟保全、回避、先予執行、訴訟強制等)以及其他事務(如合議庭人員的變更、庭審直播、不公開審理等)。
              [20] 對院、庭長的審批決定行為,C市法院設置了高效、中效、正常及低效四個評價等級,通過網絡實時統計分析,并在內網上隨時可以查看,藉以形成一定的激勵和約束。
              [21] 如適當調低當庭宣判率、陪審率等指標的權重,而相應調高一審服判率、撤訴率、刑附民調解率等指標的權重。
              [22] 如能力較強的法官,常常被安排承辦重大疑難案件,而這類案件的結案周期往往較長,上訴和改判率也比較高,單純依分值進行比較,很難形成公允的結論。

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