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    注重精細化?推進標準化?融入人性化?實現規范化
    參加全國公安機關基層法制員培訓班有感
    2021/11/2 9:48:50  點擊率[566]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法律社會學
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2020年
      【中文關鍵字】精細;標準;規范
      【全文】

        筆者有幸赴濰坊人民警察培訓基地參加了全國基層法制員培訓班,聆聽來自公安部法制局領導、清華大學法學教授及全國公安執法模范單位代表的精彩授課,受益匪淺,對照和反思我們的執法實踐,有許多借鑒與學習之處。
       
        談起規范化執法,早在2008年9月,國務委員、公安部長孟建柱就在南京公安廳局長座談會上提出了“理性、平和、文明、規范”的執法總要求。理性、平和、文明、規范執法是順應社會進步、迎合群眾期待的需要,是體現人民警察良好形象、嚴格執法程序的需要,是綜合要求我們新時期公安執法工作更新更高的需要,此次培訓班自始至終緊扣這一主線,讓來自全國公安機關的近400名同仁眼界大開。
       
        所謂理性,是指頭腦的思維,平和是指性情,言語溫和,文明是指較高社會和人文的形態,規范是指程序標準。理性是內涵,平和是心態,文明是態度,規范是要求,四個方面有機聯系,組成一個不可分割的整體。如何踐行好“理性、平和、文明、規范”這八字執法要求,筆者通過參加此次培訓班,總的感受就是應該著力在注重精細化,推進標準化、融入人性化上下功夫,如此才能達到實現規范化的目標。
       
        一、注重精細化,就是要在執法中有所遵循,有法可依
       
        說到有法可依,大家可能一致認為,我們的日常公安執法應該是以刑法、刑訴法、人民警察法等法律法規為依據。勿庸置疑,這是執法的總綱,任何時候都不能偏離和動搖,但是這些法律法規又都是建立在執法實踐中的,而執法實踐又會超越于這些法條之外,彈性太大,隱性過強,個案時無所適從,是擺在公安執法人員的現實困境。2009年10月28日由孟建柱部長批準的印發全國公安機關執行的《公安機關執法細則》填補了這一空白。制定這一細則的初衷就是要通過制定一部精細化流程式的可操作性規范,來指引公安民警正確執法、規范執法、高效執法和理性文明執法。該細則分為一般規定、辦理刑事案件規定和辦理行政案件規定三大部分,從受案、管轄、調查取證、采取強制措施到偵查終結、移送起訴的每一環節,都設定一章,共44章,以執法流程為基本順序,對辦理刑事和行政案件的環節、步驟、程序、要求都作了詳細規定,較刑訴法相比較,細化了執法標準,嚴密了執法程序。公安機關是與人民群眾接觸最多的群體,而執法又是接觸中最多的載體,一個國家執法的形象,一定程度上取決于警察的執法形象,《公安機關執法細則》圍繞“理性、平和、文明、規范”的八字執法方針,將執法各個環節與細節都規定得極為詳盡,盡可能讓辦案有所遵循,可謂是內容全、規定實、編排新、方便找,真正體現了形式服從內容,內容貼近實戰的作用,無異于為基層公安執法配備了向導,安裝了指南。正如授課的公安部法制局孫萍處長點評的那樣“此細則不失為新民警的好師傅,老民警的好幫手”。
       
        說到交警執法,應該一直是熱議的話題,一直是公安執法的焦點所在,大家可能認為無非應該依據《道路交通公安法》,盡管《道路交通安全法》林林總總規定的比較齊全,但是隨著車輛、行人、駕駛等眾多因素日新月異的變化,交警的執法成為反映最多、反響最大、社會公眾最為關注的執法核心,讓交警執法能夠在眾說紛紜中實現規范、有序,從而引導公眾的視野與評判能夠步入理性、良性的軌道中,四川省交警的做法就得到了普遍的認可和贊譽。起源就在于他們適時提請清華大學法學公法研究中心,共同調研制定出臺了《四川省公安交警執勤執法指南》,該指南是經過雙方歷時實踐,充分論證,廣泛征求意見,結合相關法律法規而內部頒行的,緊隨其后,他們又共同合作出版了《四川省公安交警執勤執法指南釋義》一書,(由中國人民公安大學出版社出版)這一執法指南在全省公安交警的實施,被廣大交警評價為清晰、執行性強,實踐運行中切實發揮了減少查詢繁瑣,加強下級執法指導,有效提升執法效果,密切警民關系等一系列意想不到的功效。江蘇省鹽城市在推行說理執法過程中,面對這一新生事物如何推動廣大民警的接受、執行,他們集思廣益,群策群力,精心編纂了一本名為《說理的力量》讀本,無聲勝有聲,迅速推進了此項工作的全面展開。
       
        為了加強執法規范化,各地加大了對執法的考評力度,但幾乎都將“刑事拘留數”、“行政拘留數”、“發案數”、“破案率”、“勞動教養數”乃至“罰沒款數”作為技法考評的感性指標,于是公安基層執法出現了單純的辦案、抓人、拘留、罰款。2011年2月公安部印發的《關于改革完善執法質量考評制度的意見》已明確了今后執法的考評方向,將化解矛盾工作、執法安全工作、執法能力納入執法考評范圍,特別是加大了社會評價考評體系,北京市公安局將群眾滿意度和安全感占到整個執法質量考評的50%,“執法好不好,群眾去評價”。由此勢必帶來今后執法理念要從專辦大案向大案小案都要辦轉變,從多執法向執好法轉變,從多辦案向辦好案轉變,從領導滿意向群眾滿意轉變。
       
        反思我們的執法實踐,很多時候、很多地方、很多環節就是缺少可操作性、有索引性的文獻,才致使執法的困惑與迷茫出現。實踐中除了認真貫徹刑訴法等基本大法外,還要扣緊《公安機關執法細則》這一息息相關的內部綱領,還要因地制宜、有的放矢地制定和出臺相應的指導性規定,以此來引領我們的執法工作步入有所遵循的軌道,從而推進執法規范化進程。
       
        二、推進標準化,就是要在執法全程中不走過場,不留死角
       
        公安部提出執法規范化建設,各地公安機關聞聲而動,聞令而行,但通過此次學習,聽、看、比,我們許多地方所謂的標準化建設只是滿足層面上的標準,無異于照抄照搬,乃至生搬硬套,大多是為了迎合上級要求,在一樓設置一間訊問室,進而進行軟包裝,窗外安裝防護攔,只要保障案犯不逃脫,不造成非正常死亡就足亦標準化了。張家港、濰坊、南通等地執法標準化建設令所有參加培訓人員耳目一新,豁然開朗。南通市公安局不局限于簡單層次的標準化建設,制定出真正意義的符合規范化要求的標準,能夠從法條中來,根據法律法規的原則規定,細化標準;從實踐中來,提煉基層民警的優秀經驗,固化標準;從群眾中來,根據人民群眾的利益需求,設定標準。除此還因人因地因事而異,設定了崗位標準、行為標準、裁量標準、保障標準等,而其中的崗位標準又細化為崗位職責標準、崗位業務標準、崗位技能標準、崗位標兵標準等等,通過這些標準體系的構成,由強行入軌發展到自覺養成,大大實現了具有科學性、時代性、人文性的標準化管理體系,從而推動了執法工作質量,提高了公安工作質效,提升民警素質。張家港市公安局城北派出所,標準化設定的基本思路是,以“為民至上”為理念,以實戰、實用、實效為標準,以凸顯執法服務人性、執法辦案規范、執法內涵豐富、警營文化特色、隊伍建設正規為主題,統籌考慮、注重細節,初步實現了執法服務的標準化、流程化、精細化、可視化。根據所內布局,合理劃分了生活區、接待區、辦公區、辦案區四個區域。其中生活區—以綠色色塊示意,代表健康、快樂的警營生活;接待區—以藍色色塊示意,代表溫馨、細致的窗口服務;辦案區—以灰色色塊示意,代表嚴格、規范的執法辦案;辦公區—以銀色色塊示意,代表沉穩、嚴謹的工作作風。辦案區主要體現的理念是人性化和規范化,主色調是深灰色,要求是要做到“四無六不”。“四無”,即視頻無盲區、安全無盲點、流程無缺失、細節無缺陷;“六不”,即要實現入所嫌疑人員“逃不了、傷不了、死不了”,涉案財物“錯不了、少不了、丟不了”。既充分體現執法的嚴肅性,又依法保障入所嫌疑人員的合法權利。為了體現執法公正,他們的辦案區實行的單獨通道,所有的進出都需要指紋,而且只有民警和看守的組長有指紋權限,其他任何人都沒有權限。同時,進入候問區還要通過兩道指紋防盜門。此外,辦案區所有的區域都有24小時同步錄音錄像的監控,在法制員和所長的辦公電腦上,能隨時調閱、回放,實行實時監督。看守人員坐的位置,作了精確的計算,確保視野沒有盲區,同時案犯所處位置也做了技術處理,使其只被監視,而無從看清對方。在涉案財物管理上,明確提出“三無”目標,即無一個民警不受到監督,無一起案件不納入視線,無一種財物不進行登記。他們還作出辦案民警必須與涉案財物分離、涉案財物必須第一時間上交的硬性規定。嚴把涉案財物扣押、收繳、罰沒等環節,具體把好“源頭、保管、出口”三個環節。在源頭管理上,每天由值班所領導對帶到所內的涉案嫌疑人的涉案財物進行檢查、核實。在保管上,將涉案財物存放在專用倉庫內,專人保管,實行一物一袋,一案一柜,每一件物品注明嫌疑人姓名、案由,承辦人姓名、扣押時間,分別保管。在出口環節上,涉案財物被扣押或代為保存即將超過法定時間的,督促承辦民警對涉案財物依法及時作出妥善處理,切實防止只扣押不處理問題。對處理的財物逐一在臺帳上注明日期,完善涉案財物臺帳。我們一些地方在涉案財物管理頻頻出現問題,癥結就在于沒有這些嚴密而規范的機制在運行。
       
        杭州市公安局對所有的辦案區域都不同程度設定了報案室、等侯室、指揮室、接處警調度室、裝備室、隱私詢問室、物品保管室、調解室,他們著眼于用環境改變人,約束人,影響人,詢問室、調解室設置遠非法庭那樣居高臨下,一改嚴肅緊張的氣氛,學習中央電視臺的訪談欄目設置那樣,三角桌,備有茶水、咖啡,放上輕音樂,可以上網,營造一種輕松、自由、平等、輕緩的氛圍,無異起到了以柔克剛、以景動心、以情感人的效果。而審訊嫌犯的設計上更是獨具匠心,墻壁上是關于教育和挽救犯罪的卡通圖片,嫌犯低頭,腳下一行字是“說吧,早說早解脫。”抬頭對面的一行字是“說出來,才痛快!”仰望時,天花板上是“善不可失、惡不可長”的名言警句,回頭是“反思昨天,告別昨天,把握今天,重新開始”“放棄對抗,配合審查”等醒目的圖文標語,意在教育嫌疑人員要知法、守法,自由是最寶貴的,要做和諧社會的促進者,而不是和諧社會的破壞者。
       
        反思我們的詢問取證、審查審訊執法工作,為什么時常出現僵局和被動局面,原因就在于我們單純的是拿起法律武器去就詢問而詢問,就審訊而審訊,就審查而審查,忽略了設身處地的環境、氣氛、空間、色彩、感觀的感染與營造,文明、平和的以人為本的執法理念還沒有深入人心,執法標準化建設遠沒有及時跟進。
       
        三、融入人性化,就是要在執法中化法為理,說理化法
       
        江蘇省鹽城市公安局曾搞過一次回收問卷,80%以上的被投訴民警并沒有執法過錯,經過梳理分析得出結論,只是或多或少反映在民警執法方式、執法態度上存有瑕疵,不同程度存在著“冷、硬、橫、推、拖”等現象。針對于此,他們全面啟動了探索說理執法機制,力促社會和諧。最先打破堅冰的是他們的一個五星派出所,這個派出所轄區一個最大的農貿市場,流動人口多,交易人員雜,打架斗毆等治安案件頻繁發生,該所民警深入實際,進行測算,用算賬對比法計算出一人因打架所付出的費用、人工、感情、經營等成本賬,精心制作了打架成本知多少的卡片,發放到人手一張,就是就一張不經意的小小卡片,徹底解決了農貿市場長期以來治安混亂的局面。后來該所做法被廣泛推廣開來,以融法、貫理、通情貫穿于整個公安的執法主線。其做法包括對每起案件做到:說清“法理”,以事實為依據,以法律為準繩,用群眾的語言、淺顯的道理,宣講法律規定,辨明問題性質,告知權利義務,指明法律后果。說明“事理”,聯系本地實際,尊重客觀事實,理清因果關系,用證據說明事實,用事實說明責任。說通“情理”,從親情、友情、人情入手,引導換位思考,用社會公德、公序良俗教育人、感化人,激發人性中的閃光點,增進諒解、促成和解。實踐中給他們帶來的可喜變化,一是轉變了執法理念,以人為本、執法為民、公正正義、力創和諧的理念深入警心;二是提高了民警的能力素質,以前他們專門設立的涉法信訪投訴機構,如今已是門可羅雀,面臨失業的狀況;三是增強了平安質效,群眾揭發舉報提供的線索驟然增多,見義勇為行為層出不窮,警民關系日漸融洽;四是提升了執法形象和公信力,根據問卷調查,對公安執法的群眾滿意度大幅度攀升。為此他們的感悟為:注重從中國傳統文化“誠為先、疏為上、和為貴”等元素中汲取營養,針對當前各種社會矛盾的不同特點,緊緊抓住群眾反映強烈、民警倍感困擾、執法工作中常見多發的難點、重點問題,堅持形式與效果有機統一,把握規律特點,講求方法策略,積極探索說理執法,最大限度地積極化解、促成和解、實現疏解。總結他們的成功經驗在于“誠”為先,換位思考,體現人性化;“疏”為上,因勢利導,突出個性化;“和”為貴,借助外力,實現社會化。
       
        反思我們的執法,過多的是為執法而執法,不失為機械執法,簡單執法,甚至于粗暴執法,不善于溝通,不愿意公開,認為只要執法沒有過錯就無可非議,便是大功告成。以至于我們執法帶來那么多的群眾不理解、不配合,大量涉法投訴案的激增,相比之下,就在于我們沒有很好地將說理環節貫穿于執法的過程之中,中國是個人情味濃厚的大國,首先要有理,如果沒理就無從說起;其次是要明理,只要明白、明確、明了,才能說出來,講得清;最后才是說理,才能達到讓人接受,讓人信服。有理是前提,明理是基礎,說理是手段。要努力克服不愿說,不想說,不敢說,不會說的種種被動劣勢,實現會說、真說,說好,說明。只要我們能夠懷有公平正義,充滿真心關愛,勇于放下架子,時刻情系民生,如此去將說理融入執法,執法不忘說理,由執法過程帶來的負面效應自會冰消融化,促進社會和諧將是春風化雨。
       
        行文至此,可能會有我們同仁引發爭議,認為不同地區、經濟發展程度不同、經費保障不同、警力不同等不具備可比性,我們的執法規范化只能是可望而不可及。筆者認為,客觀因素固然決定作用,但是首先要反思我們的執法理念問題,即理性、平和、文明、規范執法八字方針是否已深入人心,是否時刻以此來警醒和統領自己去執法,八個方針執法過程中是否有所偏頗。需要我們切實轉變觀念,以此八字方針統領整個公安執法工作,只要注重在設施中推行標準化,在操作中實行精細化,過程中融入人性化,如此,實現規范化將是水到渠成。正如全國公安執法規范化先進單位杭州市公安局法制處處長李建明介紹他們執法規范化建設經驗的標題所述——沙漠變綠洲。

      【作者簡介】

      張瑞,吉林省公主嶺市公安局經濟犯罪偵查大隊法制員。


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