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    政府數據開放的基本法律問題
    2021/11/24 15:26:46  點擊率[317]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】行政管理法
      【出處】《數據法學》2021年第1卷
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】數據的權屬和范圍是政府數據開放的基本法律問題之一。確定政府數據的權屬屬于國家資產是數據開放的前提,界定數據開放語境下的政府數據范圍應當符合三個原則,即納稅人是否支付成本原則,人們應當自由平等免費使用的數據屬于開放數據原則,數據口徑最大化原則。遵循此原則確定的政府數據等同于公共數據,進而可依據具體標準確定政府數據開放的范圍。
      【中文關鍵字】數據開放;權屬;政府數據
      【全文】

        政府數據開放的基本法律問題有很多,這里主要討論數據的權屬和范圍問題。
       
        政府數據的權屬問題與數據開放緊密相關。數據開放的前提是政府數據一定是國家資產,任何人都可以自由、平等、免費使用政府數據,這是政府數據開放最基本的原則。政府數據之所以應該對所有人免費平等開放,就是因為政府數據是國家資產,這是各國的共識。如果沒有這個共識,政府數據開放變成有償的話,就不應稱其為政府數據開放,而變成政府數據流通或者政府數據交易。政府數據是政府使用納稅人的資金在履行公共服務的過程中收集和產生的數據,不包括國家秘密、個人信息、商業秘密,以及其他不能開放的企業信息。在此過程中,納稅人已負擔過成本,支付了代價,所以全體納稅人有權免費使用它。政府收集的數據在大數據時代具有附加值,該附加值類似于孳息;它的收益應當為全體納稅人所有,但是數據的孳息不同于物權法意義上的孳息,數據的孳息不會自然產生,而需要加工利用,不像一些果樹可以自然產生孳息,數據必須經過加工才產生孳息,所以國家應該根據數據在消費上的非競爭性特點,將數據等同于公共物品來對待,允許任何人自由、免費、平等使用,并且應該規定誰實現孳息就歸誰所有,以鼓勵大家開發數據隱藏的內在價值。但是政府數據也不是無主物,不能化為私有,應當歸全體人民共有,所以政府數據是國家資產、國有資產,這是權屬問題。
       
        由權屬進一步界定數據的范圍,目前主要有四種觀點。第一種觀點是政府數據等同于政府機關的數據。《天津促進大數據發展條例》使用了政府數據的概念,但這個政府數據的本質是政府機關,包括執法機構收集和形成的數據。第二種觀點是政府數據等同于公共數據。《上海市公共數據開放暫行辦法》使用了公共數據的概念,除了政府機關的數據之外,還包括履行公共管理和服務職能的事業單位在履職過程中采集和產生的各種數據。第三種觀點是政府數據等同于公共服務數據,除了前兩種政府機關、事業單位之外,還有使用財政資金的企業。這些主體所收集和形成的數據也被認為是應當開放的政府數據,《貴州省大數據發展促進條例》就采用了這個觀點,將供水、供電、通信、燃氣、鐵路、民航等企業所收集、形成的數據納入了開放范圍。第四種觀點是政府數據等同于公共性數據。除了前三種數據之外,還包括一些企業,如阿里巴巴,它們收集、沉淀的是不特定社會公眾的數據。有學者認為應當將這些數據通過一定的轉化變成政府數據,因為此類數據在政府管理過程中很有意義。
       
        筆者認為,界定數據開放語境下的政府數據要有三個標準。第一個標準,應當將“納稅人是否支付成本”作為原則,如果納稅人已經支付了成本,就應當向全體納稅人開放。第二個標準,要將那些人們應當自由平等免費使用的數據,做為開放的數據。第三個標準,數據口徑應當最大化。根據這三個標準,筆者贊同前述政府數據范圍的第二種觀點,不贊成第三種觀點,是因為有一些公共服務的企業,他們使用的一部分是納稅人的資金,一部分是企業自有的資金,不宜將由企業自有資金作支撐而形成的數據化為公有。
       
        第三個問題,政府數據開放的范圍。政府數據的范圍不等于政府數據開放的范圍,實踐中有些數據因為技術、格式的原因,是不能開放的。總結國內外政府數據開放的法律政策與實踐,政府開放的數據標準一共有六個:一是政府機關或其他企事業單位使用納稅人資金,在履行公共服務的過程中,收集和產生的數據。二是電子形式存在的數據。非電子形式的數據,如國家檔案館的很多數據就是不能開放的。三是政府數據應當是數據集,不應當是一條或某幾條單獨的數據,這是它和政府信息公開最大的區別。政府信息公開是一條、兩條的信息,而政府數據開放應當的是數據集,需要機器讀取,應當是一般人看起來是沒有意義的東西。四是數據集應當是動態變化的集合,不斷產生不斷變化,不是靜態的東西,是能夠實時更新的。如果不更新,死數據是沒有意義的。五是機器可讀,這是最基本的要求。六是原始的事實類數據,可以經過一定的清理自動計算和簡單的加工,但不應要求政府對它進行分析、解析而得到的信息。因此,信息應當是內容層面的,數據是原始層面的。開放的數據不應當涉及國家秘密、商業秘密、個人信息,如果涉及個人信息時應當進行匿名化處理。當然,國外有學者認為,一些個人信息實際上屬于商業信息,如營業執照上所列出的姓名及聯系方式,不應屬于個人信息,而是商業信息。這種個人信息的隱私程度很少,完全是商業類的信息而非商業秘密,屬于開放的范圍。
       
        以上是關于政府數據開放權屬的問題分析。

      【作者簡介】
      邢會強,中央財經大學法學院教授,研究領域為數據法。

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