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    以信義法理分析慈善事業支出和管理費用的規制
    2021/12/2 13:35:05  點擊率[347]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法理學
      【出處】微信公眾號:InlawweTrust
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】信托法;慈善法
      【全文】

          慈善法的核心法理是信托法和信義法理。用信義法理去分析慈善事業的慈善支出和管理費用問題,會有嶄新的發現。
       
          一、1.《基金會管理條例》(下稱“條例”)的第29條有規定:
       
          “基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不超過當年總支出的10%”。
       
          一般認為,這個條文不區分公募基金會、非公募基金會,全部適用。
       
          2.《慈善法》第60條基本沿襲了“條例”中的規定,但增加了靈活性。該條規定:
       
          慈善組織應當積極開展慈善活動,充分、高效運用慈善財產,并遵循管理費用最必要原則,厲行節約,減少不必要的開支。慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出,不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數額的百分之七十;年度管理費用不得超過當年總支出的百分之十,特殊情況下,年度管理費用難以符合前述規定的,應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況(第一款)。
       
          具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準,由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定(第二款)。
       
          捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的,按照其約定(第三款)。
       
          這相當于明確,年度管理費用中包括基金會(其他慈善組織)工作人員的工資福利和行政辦公支出。
       
          《慈善法》第60條的規定只適用于具有公募資格的基金會,對具有公募資格的基金會以外的慈善組織(不具公募資格的基金會,社會服務組織),授權國務院民政部門等另行制訂規則。慈善法還增加了“三年分攤”和“特殊情況下說明情況之后特殊解決”的規范。這些都一定程度上緩和了對慈善組織在財產支出方面的嚴格監管。
       
          其實,作為調整慈善事業基本法的《慈善法》,原本沒有必要規定如此清楚的管制性規范,留給監管規章可能更合適一些。監管部門規章具有靈活性,可以在法律授權的范圍內根據實際情況作出調整和修正。
       
          而且,《慈善法》和“條例”沒有明確“年度支出”、“年度管理費”的范圍和相互關系。
       
          3. 2016年民政部等公布的《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》(下稱“規定”),可以理解為根據《慈善法》第60條授權而制訂的細則。該規定首先給出了“慈善活動支出”、“管理費用”的定義。
       
          慈善活動支出。慈善活動支出是指慈善組織基于慈善宗旨,在章程規定的業務范圍內開展慈善活動,向受益人捐贈財產或提供無償服務時發生的費用,包括(一)直接或委托其他組織資助給受益人的款物;(二)為提供慈善服務和實施慈善項目發生的人員報酬、志愿者補貼和保險,以及使用房屋、設備、物資發生的相關費用;(三)為管理慈善項目發生的差旅、物流、交通、會議、培訓、審計、評估等費用。慈善活動支出在“業務活動成本”項目下核算和歸集。慈善組織的業務活動成本包括慈善活動支出和其他業務活動成本。(“規定”第四條)
       
          管理費用。慈善組織的管理費用是指慈善組織按照《民間非營利組織會計制度》規定,為保證本組織正常運轉所發生的費用,包括(一)理事會等決策機構的工作經費;(二)行政管理人員的工資、獎金、住房公積金、住房補貼、社會保障費;(三)辦公費、水電費、郵電費、物業管理費、差旅費、折舊費、修理費、租賃費、無形資產攤銷費、資產盤虧損失、資產減值損失、因預計負債所產生的損失、聘請中介機構費等。(“規定”第五條)
       
          該規定按是否具有公募資格對基金會、社會團體和社會服務機構,規定了不同的慈善支出要求和管理費用上限。
       
          另外,“規定”第六條還規定了其他業務活動支出的概念。該條規定:
       
          “慈善組織的某些費用如果屬于慈善活動、其他業務活動、管理活動等共同發生,且不能直接歸屬于某一類活動的,應當將這些費用按照合理的方法在各項活動中進行分配,分別計入慈善活動支出、其他業務活動成本、管理費用”。
       
          該條規定至少表明,規則制定者也意識到了分類問題的復雜性。
       
          同樣一項支出,如果構成慈善活動支出,似乎是支出越多越滿足規制的要求;而如果構成管理費用,則要盡量壓縮。但是,上面的列舉似乎證明了,二者的界限并不清晰。
       
          二、讓我們看一下信托法中的相關費用分類。
       
          信托利益。信托法第34條規定,受托人以信托財產為限向受益人承擔支付信托利益的義務。受益人實際取得的利益,為信托利益。
       
          受托人報酬。信托法第35條規定:受托人有權依照信托文件的約定取得報酬。信托文件未作事先約定的,經信托當事人協商同意,可以作出補充約定;未作事先約定和補充約定的,不得收取報酬。約定的報酬經信托當事人協商同意,可以增減其數額。
       
          受托人因處理信托事務支出的費用和對第三人負債。信托法第37條規定,受托人因處理信托事務所支出的費用、對第三人所負債務,以信托財產承擔。受托人以其固有財產先行支付的,對信托財產享有優先受償的權利。受托人違背管理職責或者處理信托事務不當對第三人所負債務或者自己所受到的損失,以其固有財產承擔。
       
          目前的《信托法》《慈善法》中沒有對慈善公益信托的信托報酬和成本債務等做出特別的規定,但是《信托法》的上述規定沒有考慮慈善信托中法律政策的特殊性,容后述。
       
          三、雖然慈善組織具有法人資格,與慈善信托在費用支出方面相比存在較大差異,但是,(慈善)信托的相關分類對于理解和分析慈善組織的支出具有很大的啟發意義。
       
          1.在慈善信托中,信托利益歸“受益人”。在慈善組織的慈善活動支出中,“直接或委托其他組織資助給受益人的款物“就類似于信托利益的支出。不過,這些規范較多地考慮到慈善事業主要是錢財的支出,如果慈善事業是提供服務特別是專業服務(這些服務很顯然是有價格的)的話,這種專業服務可能由慈善組織或者慈善信托受托人自己提供,也可以由慈善組織或者受托人從外部聘請專業人士提供,無論是慈善信托還是慈善組織,都應該更多地考慮人力成本的付出如何計入慈善事業支出的問題。
       
          而且,《信托法》和《慈善法》就慈善信托的信托利益支出額度或比例并沒有特別的規定,應解釋為只受委托人在信托文件中自由約定的限制。正是這一點,在我國被解釋為慈善信托相較慈善組織的制度優勢。但此處也有值得探討的問題(后述)。
       
          2. 在慈善信托中,受托人可以根據約定取得的固定數額或者比例的信托報酬。在慈善組織中,不存在一種類似信托報酬的制度。但是,慈善組織內部的行政管理人員的工資、獎金、住房公積金、住房補貼、社會保障費差可比擬,可以適用類似的規則加以規制。信托法中對于慈善信托受托人報酬的數額并沒有特別的規定(2008年銀監會的相關規定只能理解為引導性規定),解釋上,似乎僅受委托人自由約定的限制,但仍然有進一步探討的空間。
       
          3.慈善信托中的受托人因處理信托事務支出的費用和對第三人負債。慈善組織管理費用中的(一)理事會等決策機構的工作經費;(三)辦公費、水電費、郵電費、物業管理費、差旅費、折舊費、修理費、租賃費、無形資產攤銷費、資產盤虧損失、資產減值損失、因預計負債所產生的損失、聘請中介機構費等基本上可以歸入這里。而慈善活動支出中的(二)為提供慈善服務和實施慈善項目發生的人員報酬、志愿者補貼和保險,以及使用房屋、設備、物資發生的相關費用;(三)為管理慈善項目發生的差旅、物流、交通、會議、培訓、審計、評估等費用。也可以歸入此。
       
          因慈善信托并不像慈善組織一樣存在一個法人實體,而維持法人實體存在的很多費用,既可以類比信托報酬,也可類比信托成本或負債。所以上面的類比僅供參考。
       
          在很多慈善事業并不涉及直接向受益人支付金錢(而是提供服務)的場合,在慈善組織的慈善活動支出中“為提供慈善服務和實施慈善項目發生的人員報酬、以及使用房屋、設備、物資發生的相關費用”的部分項目中,有一些提供服務和實施慈善項目的人員可能是慈善組織自己的管理人員,所使用的房屋、設備等可能是慈善組織自己的固有財產,但是將其作為慈善支出并無問題。
       
          4. 現行慈善法的相關規則中沒有區分信托財產(受托財產)和固有財產。
       
          《慈善法》第60條第3款規定,捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的,按照其約定。似乎有把限定捐贈和一般性捐贈相區分,由此讓人產生把信托財產和固有財產作區分的聯想。但“規定”第13條明確規定:慈善組織簽訂捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的,從其約定,但其年度慈善活動支出和年度管理費用不得違反本規定的要求。也就是說,即使尊重捐贈人(解釋上應包括信托委托人)的意愿,但是,在總體的支出額度控制上仍然沒有變化。
       
          其實參考一下《慈善法》立法參與者對《慈善法》第60條第3款的解釋就可以看出這一點。全國人大法工委副主任闞珂先生主編的《中華人民共和國慈善法釋義》中指出,“單筆協議規定的慈善活動支出和管理費標準與慈善活動年度支出和管理費用標準是兩個層面的標準,是個別與總體的關系。允許個別不同標準的存在,前提是這些個表標準不能影響到總體標準的實現,即本法賦予捐贈協議自由決定權的前提,是慈善組織的慈善活動年度支出和管理費用不得超出法定標準”。
       
          這個原則貫徹下去,慈善組織受托管理的慈善信托的慈善支出和管理費用也要按照同樣的標準執行。
       
          四、1.根據信托法原理,信托利益全部歸入受益人。信托法上一般不對如何分配信托利益提供法定規則,原則上根據信托文件的約定處理,但是,在慈善信托上,要更多地考慮反積累原則的要求,不允許慈善信托在不合理的漫長期間不分配信托利益。一個長期不分配信托利益的慈善信托有違其公益性目的,委托人的意思自由也應受公共政策的限制。對慈善組織的慈善支出比例要求和信托法反積累規則的要求有著一定的相似之處。
       
          2.根據信托法的一般規定,受托人的信托報酬非經約定不能取得。而且,在原理上,這個信托報酬應當是一個固定的數額和比率。至于這個數額的大小和比率的高低,由委托人約定。但是,慈善信托中如果放任委托人決定信托報酬任意給出受托人報酬,可能會存在以報酬侵蝕信托財產(公共利益)的嫌疑,因此,對受托人報酬進行合理的限制是有其必要性的。同理,《慈善法》、“條例”和“規定”對慈善組織工作人員的工資福利限制也就有一定的合理性,但是,對工資福利等和行政支出等作為管理費用做出一體限制就顯得不太精細,這個一體的限制采取過低的比例亦非恰當。
       
          3.在慈善組織管理的慈善財產中,似可參照信托法中的做法,區分為受托財產和固有財產兩部分:
       
          第一部分是其管理的受托財產(慈善組織作為慈善信托受托人持有的財產、專項基金財產和其他限定財產),這一部分財產和相關的事務管理,受捐贈文件、信托文件的限制(當然也要受法律法規和慈善組織章程的限制);
       
          第二部分是固有財產,包括慈善組織的初始財產及其代位物、一般捐贈財產等,這些財產的管理只受章程和相關法律法規的限制。
       
          在前者的成本和費用雖然也要受適當性的限制,不能任由當事人(委托人或者捐贈人)決定,但應給當事人的意思自治留下合理的空間。
       
          4.信托法上規定,普通信托的受托人因處理信托事務支出的費用和對第三人負債,理論上,除了合理性的要求之外并無別的要求,受托人報酬更是任由委托人做出約定。但是,在公益慈善領域,管理人報酬和成本費用都要受一定的限制,目的是避免報酬和成本侵蝕信托財產,違反這種限制的管理人即違反了信義義務。
       
          五、在慈善公益領域,規制和監管是必要的,但監管應精細化合理化。下面是幾點粗淺的建議:
       
          盡量避免在基本法中對需要根據現實不斷調整的硬性標準作出規定,可授權行政部門制定細則處理;
       
          區分受托財產和固有財產對其慈善支出和管理費進行規制。前者更尊重捐贈文件和信托文件的約定,后者更尊重慈善組織章程規定。
       
          在慈善信托中雖然要更尊重委托人意愿,但應確立類似反積累原則的規則。
       
          可探討在管理費用中區分管理人員報酬(類似受托人報酬)和管理成本和其他負債。
       
          成本和報酬的規制要合理,要為慈善事業的發展提供適當的激勵。慈善事業要專業化,需要提供專業的服務,需要專業的人才。如果仍然假設慈善事業的從業者(特別是管理者)全部都是志愿者,不利于慈善事業的發展。

      【作者簡介】
      趙廉慧,作者單位:中國政法大學民商經濟法學院。

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