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    垃圾分類管理的立法思路及公眾權利保障研究(筆談)
    2021/12/10 16:07:02  點擊率[464]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】立法學
      【出處】《河南社會科學》2020年第1期
      【寫作時間】2020年
      【中文摘要】主持人語:黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義生態文明建設,堅持把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容,堅持節約資源和保護環境的基本國策,堅持綠色發展,把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程,加大生態環境保護力度,推動生態文明建設在重點突破中實現整體推進。習近平同志就此發表了一系列重要論述,立意高遠,具有重要的指導意義。作為黨和國家高度重視環保工作的體現,自進入新時代以來,生活垃圾分類工作受到高度關注。習近平同志于2018年11月在上海調研時將垃圾分類定性為“新時尚”,2019年6月則號召大家培養垃圾分類的好習慣,為綠色發展、可持續發展做貢獻。 2019年7月1日,伴隨著《上海市生活垃圾管理條例》的出臺與執行,“垃圾分類”工作以前所未有的曝光度進入公眾視野。據學者考證,中國的垃圾分類工作最早可以溯至1957年,那時的垃圾分類是基于“勤儉建國、節約資源”考量而提出的倡議。從1992年開始的垃圾分類地方試點工作,以及后來中央層面的推進工作,則是出于環保價值的考慮。以2017年《生活垃圾分類制度實施方案》的頒布為起點,我國正式進入生活垃圾“強制分類”的時代。與上海一樣,為落實2017年《生活垃圾分類制度實施方案》,北京、海南等多地都開始發布地方版本的垃圾分類管理辦法或條例。 為了深入探討垃圾分類管理所涉法律問題,在河南社會科學雜志社的組織下,我們約請了中國人民大學王利明教授、武漢大學秦天寶教授、西南政法大學張震教授以及海南大學熊勇先教授、石冠彬教授共同對垃圾分類管理中所涉的立法問題及公眾權利保障問題進行研討,并形成本組筆談,以期對相關立法的推進和學者的研究提供智識參考。
      【中文關鍵字】垃圾分類;立法思路;權利保障
      【全文】

        綠色發展理念下生活垃圾分類立法的完善
       
        秦天寶
       
        伴隨我國經濟和城市化進程的迅猛發展,城市生活垃圾總量不斷增加,加強生活垃圾分類管理和完善立法的必要性日益凸顯。2019年6月,習近平總書記對我國的垃圾分類工作作出重要指示。他指出,“實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現”[1]。近年,我國加速推行生活垃圾分類制度,全國垃圾分類工作由點到面,逐步啟動,成效初顯,目前全國已有46個重點城市先行推行垃圾分類工作[2]。
       
        一、生活垃圾分類管理是綠色發展理念的具體體現
       
        生活垃圾是固體廢物的一種,我國《固體廢物污染環境防治法》將固體廢物分為三類:工業固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物。生活垃圾分類管理是循環經濟模式在固體廢物污染防治領域的應用,是我國踐行綠色發展理念、推進生態文明建設的具體體現。
       
        黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念,并將綠色發展作為關系我國發展全局的一個重要理念。理念作為思想理論的“頭”,是規律性認識的凝練與升華。綠色發展理念是馬克思主義生態文明理論同我國經濟社會發展實際相結合的創新理念,是深刻體現新階段我國經濟社會發展規律的重大理念。綠色發展要求降低經濟發展的生態環境代價,能源資源利用要從低效率、高排放向高效、綠色、安全轉型;循環經濟模式將進一步推進、推動綠色制造業和綠色服務業的興起和發展,實現“既要金山銀山,又要綠水青山”。
       
        生活垃圾分類處理和循環利用是循環經濟模式在城市生活垃圾處理領域的具體應用。循環經濟不同于傳統線性經濟發展模式,它是一種“資源—產品—再生資源”的閉環反饋式綠色發展模式。循環經濟把“經濟”和“生態”放在同等重要的位置,并且以保護環境為根本立足點,通過低開發、低能耗、高產出、再利用,使經濟發展形成一個封閉的循環過程,使可利用的一切資源得到合理的重復利用,把對環境的污染和破壞降到最低。通過《循環經濟促進法》,我國將循環經濟理念上升到法律層面,把循環經濟定義為在生產、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。這里體現了非常重要的垃圾分類管理原則,即減量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循環(資源化)(Recycle)的“3R”原則。
       
        二、我國生活垃圾分類立法存在的主要問題
       
        生活垃圾相比工業固體廢物和危險廢物具有自身的特點。一般來說,工業固體廢物和危險廢物類型較為單一,危害性大但處理過程專業隱蔽,對日常生活影響較小。生活垃圾則成分復雜、類型多樣、水分和無機物含量較高,這就增加了生活垃圾處理的難度。同時,生活垃圾分類與公民日常生活息息相關,需要人人參與的特點也增加了管理和立法的難度。
       
        目前我國生活垃圾分類的法律法規依據主要有三個層次:第一類是國家層面的法律文件,如《環境保護法》《循環經濟促進法》《固體廢物污染環境防治法》,對生活垃圾管理進行了較為原則的規定。第二類是國務院及其各部門頒布的行政法規和部門規章,如《城市市容和環境衛生管理條例》《城市生活垃圾管理辦法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等,在法律籠統規定的基礎上對生活垃圾分類管理從收集、運輸、處置等方面進行了更為細致的規定。第三類是與生活垃圾分類管理緊密相關的地方性法規與政府規章。近年,多個地方政府結合當地實際情況,相繼出臺了生活垃圾分類管理的專門性地方法律文件,如《北京市生活垃圾管理條例》(2011年)、《杭州市生活垃圾管理條例》(2015年)、《廣州市生活垃圾分類管理條例》(2018年)、《上海市生活垃圾管理條例》(2019年)等。但總體來看,現有立法在應對生活垃圾分類處理和循環利用的現實需求時仍存在較大不足。
       
        第一,國家層面的法律供給不足,缺乏統一的垃圾分類、回收和處理標準。《環境保護法》第三十七條、第三十八條對政府和公民進行生活廢棄物的分類處置、回收利用進行了原則性的規定,具有宏觀指導意義。《循環經濟促進法》規定了政府應當建立健全城市垃圾回收設施,鼓勵資源和產品的循環利用。《固體廢物污染環境防治法》規定地方人民政府應當統籌安排建設城鄉生活垃圾收集、運輸、處置設施,提高生活垃圾的利用率和無害化處置率,促進生活垃圾收集、處置的產業化發展,逐步建立和完善生活垃圾污染環境防治的社會服務體系。2007年建設部發布的《城市生活垃圾管理辦法》主要對城市生活垃圾的清掃、收集、運輸、處置等活動進行了規定。這些規定大都屬于引導或指導性規范,可操作性較弱,對生活垃圾分類處理和循環利用的推進作用有限。由于國家層面缺乏統一的標準和細則,這樣就很容易使地方立法機關和行政主管部門在地方立法和管理工作中無所適從。
       
        第二,現有地方立法的規定存在較大不同甚至沖突,無法實現生活垃圾的跨區域分類處理,不利于資源循環利用和經濟協調發展。如《北京市生活垃圾管理條例》將生活垃圾分為可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾進行分類投放;《上海市生活垃圾管理條例》則將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾四種。兩個城市對生活垃圾的規定在名稱上就不相同,分類標準也不完全相同,一定程度上引起了城市居民生活的不便,同時也造成兩地生活垃圾無法采用統一標準進行回收利用和規模化處置。關于違反生活垃圾分類投放規定的行為,不同城市的規定也不盡相同。《上海市生活垃圾管理條例》規定,將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放,或者將濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放的,由城管執法部門責令立即改正;拒不改正的,處50元以上200元以下罰款。早期《北京市生活垃圾管理條例(草案)》中規定對違反分類投放的行為處以20元以上200元以下罰款,但由于公眾的參與度不高,該條遭到多數人反對,在最后的正式文本中被刪除,進而形成了居民生活垃圾隨意投放無處罰的窘況。
       
        第三,生活垃圾分類管理的配套措施不健全,無法調動公眾參與的積極性。生活垃圾分類管理不可能一蹴而就,無論是中央還是地方,都不可能僅憑一兩部法律文件就達到循環利用的目的。生活垃圾的分類收集和處理是一項長期、復雜而艱巨的系統工程,需要組織管理、宣傳教育、設施設備配置、獎懲資金配套以及一系列法規制度的支撐。做好垃圾分類工作,需要多方合力,需要相關部門的精細化管理。反觀當前國家和地方立法,國家層面缺乏統一的標準,地方立法試點中個別規定相對簡單,在沒有完善配套措施的情形下公眾配合度較低,立法目標很難落實。例如,上海市規定的“早7:30~8:30,晚19:00~20:00”的垃圾分類投放時間,對于需要早出晚歸的上班族而言并不方便,甚至造成部分居民一周投一次垃圾的困境。由于我國過去并沒有全民參與生活垃圾分類的傳統,調動公眾主動參與的積極性,既需要傳統的行政處罰措施,也需要創新經濟刺激措施和正激勵制度。
       
        三、完善我國生活垃圾分類立法的對策建議
       
        生活垃圾分類管理是踐行綠色發展理念必不可少的制度措施。生活垃圾分類投放是垃圾減量化、再利用的第一步,其次是中端的垃圾收集和運送,末端是負責垃圾處理的填埋廠、焚燒廠和循環經濟企業。在立法過程中應當堅持以綠色發展理念為指導,全過程貫徹循環經濟3R原則。在做好頂層設計和國家標準的基礎上,適當為地方立法留有因地制宜的空間。
       
        首先,建議修改現有相關法律和行政法規,在國家層面統一制定生活垃圾分類、回收和處理的環境標準或指導性文件,在生活垃圾分類投放、處理、回收利用的過程中做到全國一盤棋。生活垃圾分類管理的地方試點是完善立法的具體路徑,但前提應當是國家制定有統一的標準。縱觀世界各國,日本、德國、澳大利亞等國都在國家層面制定了生活垃圾分類的專門法律。明確的國家立法有助于各主體在統一的規則下開展垃圾分類活動,而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾現象的發生。
       
        其次,完善已有的城市生活垃圾地方立法,在有條件的地區可以嘗試區域協同立法,增強地方立法之間的協調性,推動垃圾分類、回收和處理的規模化、產業化發展。例如,在已經制定并實施的《上海市生活垃圾管理條例》的基礎上,長三角地區三省一市可以探索制定生活垃圾分類管理的區域協同法律文件,在區域范圍內率先做到生活垃圾的統一分類、回收利用和處置,并制定統一的配套措施。京津冀地區則可以在《北京市生活垃圾管理條例》的基礎上,探索適合本地區的區域協同立法。
       
        再次,完善生活垃圾分類管理配套制度,豐富經濟刺激措施,做到精細化管理。綠色發展是人人有責、人人共享的發展。生活垃圾分類管理不僅是政府主管部門的職責,更是廣大公民的責任和義務。在國家立法明確標準的基礎上,地方立法應當著重細化垃圾分類處理過程中各階段的執行事項,加強法律法規的可操作性和針對性。通過明確的獎懲機制,多樣化的宣傳教育和經濟激勵措施,增強公民的垃圾分類意識和責任感,推動社會習慣的養成。只有形成國家標準統一、地方立法跟進、配套措施完善的立體格局,才能推動社會各主體的全面參與。
       
        垃圾分類制度是新時代公民環境權保障的重要措施
       
        張震
       
        2019年7月1日,上海市開始實施垃圾分類管理,隨后,全國多個城市跟進實施。所謂垃圾分類,是指根據一定規則或標準對垃圾在儲存、投放和搬運環節進行不同方式的處理,從而將其轉變成公共資源的相關活動的總稱。分類的目的在于垃圾的資源價值和經濟價值最大化,實現物盡其用。簡言之,垃圾分類的直接目的就是提高垃圾的再利用價值,間接目的是提高城市的環境治理和保障水平。如果說垃圾分類的直接目的主要考慮經濟和資源價值,那么其間接目的則是為了保障人民的環境權及美好生活,這顯然是新時代公民環境權的一種具體制度保障。20世紀60年代,聯合國將環境問題列為世界第三大問題。1972年,聯合國人類環境會議在斯德哥爾摩召開,中國積極參加并做出突出貢獻,會后通過的《人類環境宣言》提出了關于環境權的保障措施。隨后的幾十年,國際條約文件以及多國憲法均明確了公民的環境權保障。
       
        筆者曾經指出環境權的權利功能主要包括三方面,即防御權功能、請求權功能和受益權功能[3]。垃圾分類制度主要體現的是環境權的請求權功能和受益權功能。其一,垃圾分類是環境權的請求權功能的制度投射。請求權是民法上經常使用的概念,一般是指權利人得請求他人為特定行為(作為、不作為)的權利。基本權利的請求權功能與民法上的請求權概念并不等同,基本權利的請求權功能針對的對象是國家,即要求國家積極作出保護基本權利的行為;而民法上的請求權僅僅相對于某個特定的民事主體產生效力。在現代社會,環境作為公民生活不可或缺的構成要素,對公民的美好生活具有極端重要性,所以公民主動請求國家保護環境,不管是對公民個人,還是對社會和國家都具有非常重要的意義。如果缺少水、陽光、空氣等重要環境資源,人們每天的生活就無法進行。而且隨著人們對品質生活、生命發展的關注,對水、陽光和空氣的質量均提出了更高的要求。其實,不僅是對于公民個體,對于公民群體即社會和國家,環境的極端重要性也日益顯現。在現代社會,環境資源的過度利用甚至破壞的現象可能會隨著生產力的發展而逐漸顯現,環境資源利用率低下的狀況也會由于人與人之間關系的復雜性、緊張性而逐漸加劇。因此,環境資源日漸變得珍貴和稀缺。對于社會的整體發展而言,良好且持續再生的環境是非常關鍵的。當今社會,由于國家之間競爭日益加劇,環境資源對國家的競爭力和發展能力的制約性不斷凸顯。隨著環境與資源保護程度的日益提高,對環境與資源的保護已成為各國的共識及國策。環境權本質上屬于社會權。社會權將社會利益擺在權利結構的核心地位,并將對社會成員的共同利益、普遍利益以及社會安全的維護作為首要任務。環境權的主旨在于對整個人類社會資源的維持和正確的利用,使得人類不至于因為資源枯竭等因素的出現而生活在惡劣的環境之中。可以認為環境權本質上屬于社會權,這也就決定了環境權依賴并請求國家保護的請求權功能。從環境權的社會權本質屬性和積極權利屬性來看,環境權對國家的依賴程度較大。由于環境權及環境事務的復雜性、特殊性,及行政權在國家權力之中的作用是最突出的,環境權的請求權功能主要針對行政權。世界各國有關環境保護的法律通過對行政權關于環境保護職責的規定,從側面展示了環境權的請求權功能。垃圾分類表面上看是政府的一種主動進行的垃圾管理活動,事實上是對公民美好環境生活訴求的一種積極回應,是以環境權為理論基礎的,是公民環境請求權功能的一種制度投射。
       
        其二,垃圾分類是環境權受益權功能的直接體現。所謂基本權利的受益權功能是指公民為享受一定利益,而根據基本權利請求國家作出某種行為。受益權功能要求國家必須積極作為,以一定的服務或者給付確保公民基本權利得以實現。因此,給付的內容可以是物質或經濟層面的資助,也可以是通過特定法律程序或服務保障權利的實現。較之于傳統自由權,環境權的保障乃至實現表現出對國家的更大依賴性。雖然環境權的請求權功能并非以國家義務的直接存在為前提,但是國家的義務特別是給付義務的存在卻構成了環境權受益權能的前提。環境權的請求權功能針對的主要是國家行政機關,而環境權的受益權功能針對的是國家立法、行政和司法機關。環境權的請求權功能相對于環境權的受益權功能,主要是一種過程性的權利功能,在邏輯上介于環境權的防御權功能與環境權的受益權功能之間;而環境權的受益權功能主要是一種結果性的權利功能。以國家給付義務的存在為前提的環境受益權功能,其主要內容是積極受益權,次要內容是消極受益權,主要包括環境立法受益權、環境行政受益權和環境司法受益權。垃圾分類在提高垃圾利用價值的同時,提高了環境治理水平,對于公民環境權的保障與實現具有現實意義,直接體現了環境積極受益權,是環境立法受益權和環境行政受益權的功能疊加。
       
        筆者也一直主張,公民環境權利與環境義務不可分割。垃圾分類不僅是對環境權利的重要保障,更直接體現了公民的環境義務。我國當下較為嚴重的環境問題決定了環境治理及實現綠色發展的現實迫切性。環境保護人人有責,探討公民的環境保護義務具有強烈的實踐意義。作為公民身份首倡者的T.H.馬歇爾曾明確地指出:“如果說公民身份意味著捍衛權利,那就不能忽視與之相關的公民義務。”[4]蔡守秋教授也曾指出:“只有環境法律關系的主體在享有適宜環境權利的同時承擔保護環境的義務,才能真正實現有關各方的環境權益。”[5]正如2019年國務院《政府工作報告》中所指出的:“保護環境,人人有責。每一個社會成員都要自覺行動起來,為建設美麗中國貢獻力量。”公民的環境保護義務源于現行《憲法》中具有特定環境保護內涵的規范。公民環境義務的提倡旨在強化公民環境意識,規范公民環境行為,提升環境保護與治理實效。公民環境義務、環境權利以及國家環境義務三者共同構成環境治理法治理論的核心。公民的環境義務包含三個層次的內容[6]:第一層次,充分注意義務。所謂充分注意是指公民應該具備良好的環境意識,還應該持有一定的環境知識,尤其是在實施與環境有關的行為時,必須充分考量行為實施對環境產生的積極影響、消極后果。充分注意義務屬于公民環境保護義務的基礎環節,要求程度也較低,強調公民必須充分尊重國家、社會、集體的以及其他公民的環境利益。第二層次,積極維護義務。根據現行《憲法》第二十六條之規定,國家對環境負有保護職責。環境具備了典型公益性、集體性等特征,決定了國家應當是首要的職權和責任主體的必然。事實上,環境國策條款在多個國家的憲法中都有明確規定,以明示國家在環境保護中的責任。與改善相比,保護注重對現有環境資源和狀況的維護。這種具有維持性特征的保護包含三個層面的內容:(1)對現已存在和出現的環境損害的排除;(2)對環境可能或潛在危險的排除或減輕;(3)通過采取預防措施來防止對未來環境的危害[7]。區別于國家對環境的保護義務,公民的積極維護義務主要表現為:(1)對國家環境保護行為的積極配合;(2)個體主動參與環境的維護。因此,公民的環境保護義務中積極維護義務也體現出中等程度要求的特點。第三層次,盡量改善義務。改善不僅意味著積極改進趨于惡化的環境,還意味著打造更好的環境。事實上,國家應當作為改善環境的最主要的責任主體,但是公民也必須配合國家主動做出改善的行為。因而,公民的環境保護義務中盡量改善義務體現出較高程度要求的特征。不可否認的是,公民與國家在力量和影響上存在實質性的差距,決定了對公民的要求只能是盡量改善環境,這與對國家要求的改善存在著根本區別。垃圾分類的價值在于從細微之處產生潛移默化的影響,進而引導人們形成科學的垃圾分類習慣。垃圾分類,既涉及公民的第一層次的環境義務,即充分注意義務。公民在投放垃圾的時候,應該充分注意垃圾投放裝置的分類設置。也涉及公民的第二層次的環境義務,即積極維護義務。規范公民的垃圾投放行為,提升垃圾管理的效率,無疑是在更好地維護環境。甚至也涉及公民的第三層次的環境義務,即盡量改善義務。垃圾分類投放與管理處置的直接后果之一,就是環境可預期的大幅改善。
       
        當前,筆者主張,應該進一步完善相關立法,在完善垃圾分類管理制度的同時,將公民的環境權利與義務的相關內容,盡量地在法律上予以一定的明確化,內容上進行一定的實化;同時結合不同的環境治理具體制度,進行一定程度的類型化,明確保障的不同方式和程度。總之,垃圾分類作為一項與人民生活方式、生活態度等休戚相關的舉措,其實是生態文明建設偉大工程中的一項具體措施。從黨的十八大到黨的十九大,再到2018年通過的《憲法修正案》將生態文明建設寫入《憲法》,生態文明概念完成了從執政黨意志向國家意志的轉化,不斷推動生態文明建設邁上新的臺階。建設生態文明是《憲法》確認的國家戰略,任何組織、個人都必須使其行為符合生態文明建設的基本目標。實行垃圾分類實質上是對人們曾經的“一攬子式”垃圾處理方式的摒棄,是對忽略生態環境保護的垃圾處理方式的否定,也是對人們“只顧消耗、不顧治理”生活態度提出的思考,更是基于建設生態文明目標對人們所持有的“人類中心主義”等錯誤觀念的重大反思。生態文明建設從一個高高在上的概念轉化為與人們生活息息相關的垃圾分類舉措,更進一步提升了生態文明概念在人們心中的接受程度。在依憲治國、建設法治中國的新時代背景之下,生態文明建設的憲法蘊含需要得到人們的認可、得到人們的參與。由此可見,垃圾分類舉措實際上也是對憲法生態文明建設內涵的普法宣傳,以人們常見的方式和形式深化了人們對憲法生態文明內涵的理解。普法教育的作用在于強化人們對垃圾分類工作的認可和理解,使人們從心理上接受垃圾分類,進而推動垃圾分類工作的順利開展。因此,普法教育尤其要注重接受人群的差異性、地區發展的非均衡性等具體因素,有針對性、地域性、層級性地進行普法、釋法教育,這樣取得的效果將事半功倍。
       
        論生活垃圾分類治理中的公眾參與權
       
        熊勇先
       
        黨的十九大提出了共建、共治、共享的社會治理格局,明確了公眾參與在治理體系中的地位。民眾和政府、市場的多元共治是垃圾分類的國際經驗[8],由于垃圾分類的零散性和政府監管的有限性,公眾參與被視為垃圾分類治理的有效制度安排。在生活垃圾分類治理中,雖然《生活垃圾分類制度實施方案》和北京、上海等地的地方性法規確立了公眾參與原則,但并未賦予公眾完整的參與權,公眾參與制度也不完善,進而可能影響公眾參與的實施效果。
       
        一、生活垃圾分類治理中公眾參與權的構成
       
        行政程序參與權是相對人為維護自身合法權益而參與行政程序,并對行政行為產生影響的一種權利[9]。不同領域內公眾參與權的權利內容有所不同,如重大行政決策程序中的公眾參與權的內容是具體事務的參與。而根據《環境保護法》第五十三條之規定,環境公眾參與權包括知情權、參與權(狹義)和監督權,即它是一種復合性權利,表現為權利束,并非限于某一形態的權利。但是在具體環境制度設計中,公眾參與權有時仍未得到完整表達,如城市環境制度中的公眾參與主要為決策的被動參與,作用是信息收集[10]。而作為環境治理范疇的生活垃圾分類治理,其公眾參與制度也體現為公眾參與權的全部權利形態。
       
        根據現行地方立法的規定,生活垃圾分類治理制度中的公眾參與權僅體現為公眾環境事務參與權,即具體生活垃圾分類活動的參與權利。如《上海市生活垃圾管理條例》第七章之規定,缺乏公眾知情權和監督權的規定。雖然各地普遍建立了生活垃圾管理的社會監督員制度,但其與公眾參與權中的監督權并不一致。在環境公眾參與權中,知情權是前提,狹義參與權是核心,監督權是保障,各權利間相互聯系、相互依存。因此,在生活垃圾分類治理中,公眾的知情權是獲取生活垃圾分類相關信息的權利,狹義參與權是直接參與生活垃圾分類具體事務的權利,而監督權是對生活垃圾分類職能部門和義務主體行為進行監督的權利。環境公眾參與權的定位會影響公眾參與的制度設計及其功能發揮,因而應當強調公眾參與權的完整性,賦予公眾知情權、參與權和監督權。
       
        二、生活垃圾分類治理中公眾參與權的行使
       
        在生活垃圾分類治理中,公眾參與權的行使涉及權利主體、行使范圍以及行使方式等。其中公眾參與權的權利主體具有多元性,政府職能部門以外的公民、法人和其他組織均可行使參與權。包括分類投放義務主體,即產生生活垃圾的公民、法人和其他組織,他們既是分類投放義務主體,也是分類治理參與主體;無利害關系組織,即行業協會、群眾自治組織以及民間組織等,他們是生活垃圾分類中組織型參與主體。我國現行立法雖然明確了公眾在志愿服務、違法舉報等方面的作用,但其側重強調公眾的義務主體而忽視參與主體的地位,進而缺乏參與范圍和方式的系統規定;雖然明確工會、共青團、婦聯、村民委員會、居民委員會以及志愿服務組織的參與地位,但是并未凸顯行業協會的作用。對此,在生活垃圾分類治理中,應當突出投放義務主體的參與主體地位,明確其參與范圍和方式。在行業協會與行政機關脫鉤改革的背景下,著力促進餐飲協會、包裝協會等行業協會的發展,發揮其在垃圾源頭減量以及資源化利用等方面的作用。
       
        在生活垃圾分類治理中,受環境公眾參與權復合性的影響,公眾的權利行使范圍涵蓋分類治理的全過程,包括環境規劃、行政決策、設施建設、活動實施、執法與監督等;而權利行使方式也具有多樣性,包括宣傳教育、志愿服務、聽證會、論證會、執法協助、代執行、投訴舉報、申請信息公開等。我國生活垃圾分類立法側重分類投放以及執法監督領域內的公眾參與,且僅對宣傳教育、積分兌換、投訴舉報等部分權利行使方式進行了規定,這不利于公眾參與權的行使。對此,可根據公眾參與權的內容確定其行使范圍與方式并使之法定化,進而完善公眾參與制度,豐富公眾參與的形式和途徑。具體而言,在生活垃圾分類治理過程中,各治理領域和環節均會涉及公眾知情權,因為行政機關在履職過程中產生和獲取的信息均屬于政府信息,除行政機關主動公開外,相對人可通過申請的方式獲取相關政府信息,以實現其知情權。事務參與權貫穿生活垃圾分類治理的全過程,涵蓋治理決策、實施和執法等領域,公眾可以通過參加論證會、聽證會、征求意見等方式介入行政決策的制定和實施過程并發表意見,通過宣傳教育、業務指導、行業規范的制定、志愿服務、積分兌換等方式參與分類投放活動,通過配合、協助、代履行等方式參與執法機關開展的執法活動。公眾監督的對象包括行政機關和分類投放義務主體,可以通過批評建議、投訴舉報、提起訴訟等方式實現其監督權。但由于公眾參與分為個人具體參與和社會組織替代履職兩種形態[11],部分參與權只能由社會組織行使,如通過提起環境公益訴訟的方式進行監督等。
       
        三、生活垃圾分類治理中公眾參與權的實現
       
        雖然環境保護、重大行政決策、生活垃圾分類等領域均規定有公眾參與權,但公眾參與仍存在參與隨意性、表達限制性等困境[12],且作為參政權的具體體現,國家對其負有不得侵犯和促其實現的義務[13]。因而,行政機關應當從理念、規范、程序以及激勵等方面入手,促進生活垃圾分類治理中公眾參與權的實現。
       
        第一,協同治理理念的確立。協同治理強調公私協作治理模式,注重社會與公眾的參與性,這與共建、共治、共享的社會治理格局要求高度一致。因此,在生活垃圾分類治理中,行政機關應當轉變治理理念和管理觀念,注重社會協同和公眾參與,推進參與型行政以擴大公眾參與的范圍,采取柔性執法方式以弱化公權的強制性,扶持社會組織發展以強化公眾參與的組織性,加強宣傳引導以提升公民參與的意識和水平。
       
        第二,規范體系的完善。現有立法關于公眾參與的規定缺乏系統性。筆者建議在確立公眾參與原則的基礎上,設專章對公眾參與的主體、范圍、方式、程序以及激勵措施等進行明確規定,為公眾參與權的行使提供規范支撐。此外,還應注重村規民約、行業規范等“軟法”在促進和規范公眾參與方面的作用。
       
        第三,程序的可接近性。行政程序的開放性、便利性和有效性對于公眾參與權的行使具有促進作用。為此,在生活垃圾分類治理過程中,程序應具有開放性,公眾參與的范圍應具有明確性,吸納公眾參與應成為行政機關的法定義務;程序應具有便利性,公眾參與方式具有多樣性,從而使公眾可以自主地發表意見和訴求,且意見和訴求能夠得到及時的回應和反饋;程序應具有有效性,公眾的意見和訴求應獲得行政機關的尊重,合理建議能被行政決策采納。
       
        第四,激勵機制的建立。通過經濟利益驅動等方式促進公民參與是發達國家垃圾分類的重要經驗[14],而公眾參與生活垃圾分類的激勵機制應當包括:(1)先進獎勵制度,即對在垃圾分類治理中做出突出貢獻的公民、法人和其他組織進行表彰和獎勵;(2)舉報獎勵制度,即對查證屬實的違法行為的舉報人給予獎勵;(3)積分兌換制度,即根據垃圾分類情況積累積分并可兌換生活用品。此外,合理的收費制度可以有效促進垃圾分類[15],但我國并未普遍建立生活垃圾處理收費制度。而具有導向作用的生活垃圾處理收費制度應當體現誰產生誰付費、多產生多付費、分類投放少付費的原則,推進計量收費和分類計價等差異化的收費辦法。
       
        垃圾分類管理的立法應當在法治框架內進行
       
        石冠彬
       
        實行垃圾強制分類的管理模式,是落實國家保護環境戰略的體現,本身是符合綠色發展、可持續發展理念的,而且垃圾分類也確實是公民應盡的義務。一方面,從現有民事法律規范來看,2017年施行的《民法總則》第九條規定:“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境。”所以說,我們每個公民都負有減少垃圾產生的義務,這個義務不僅僅是道德層面的義務,也是法律層面的強制義務。另一方面,從環境法層面來看,“誰污染誰負責”是各國治理環境所采取的基本原則。生活垃圾是由公眾在生活之中產生的,公眾自然具有處理生活垃圾的義務,而事實上社會公眾對垃圾進行分類也確實是其力所能及的事情,有賴于公眾生活方式與生活習慣的培養。
       
        就垃圾分類的立法而言,筆者認為這本身就體現了依法行政,通過立法來推行垃圾的強制分類,符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。但是,這種立法活動本身必須在法律的框架內進行,必須符合科學立法的要求。從宏觀層面來說,垃圾分類的立法必須符合《立法法》《行政處罰法》等法律關于法定立法權限與立法程序的規定。以罰款為例,從《行政處罰法》層面上來看,罰款必須由規章以上的規范性法律文件作出;從立法程序上來說,如果是通過政府的行政規章來對垃圾分類予以強制規定,并對相關違法行為處以罰款的,其罰款的最高額度必須經過當地省級人大常委會的批準同意,而不論該行政規章是由省級人民政府作出的還是由符合《立法法》規定的市級政府作出的。因為根據《行政處罰法》第十三條的規定:“罰款的限額由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會規定。”也就是說,如果地方性政府的規章要規定罰款的處罰權,則該規章僅依法向省級人大常委會等備案機關備案是不夠的,其在制定階段必須得到省級人大常委會關于罰款最高額度的批準,否則該規定在法理上就不具有法律效力。當然,從目前各地出臺的立法文件來看,主要有兩類:一類是通過人大常委會制定地方性法規來對垃圾分類問題加以規范,比如2019年7月1日開始施行的《上海市生活垃圾管理條例》、2020年10月1日將施行的《海南省生活垃圾管理條例》等;另一類則是通過規章等方式進行規范,比如2019年3月15日開始施行的《合肥市生活垃圾管理辦法》。兩者都在不同程度上規定對于違反垃圾強制分類管理規定的行為要予以罰款,地方性法規不存在罰款限額的審批問題,但是行政規章則存在這一問題。還需要注意的是,按照慣例,未來各地都會在省級人大常委會立法文件的指導之下,再行制定具體的實施辦法,既有可能是行政規章,也有可能是其他規范性文件。但不論是采用何種形式,都必須符合法定的立法權限與立法程序。概言之,不論垃圾分類管理立法的地方性立法是地方性法規還是行政規章,都必須依照《立法法》等規定來加以制定。
       
        就目前關于垃圾分類的立法現狀而言,筆者主要想談一個與人格權保護緊密相關的觀點,就是垃圾分類立法不宜籠統規定采用征信管理方式。或者說,垃圾分類管理的相關立法規定,本身必須符合比例原則,不能侵犯公民的相關合法權利。筆者認為,在目前諸如垃圾分類的地方立法之中,有一個非常突出的問題就是征信檔案的濫用。舉例而言,前述《合肥市生活垃圾管理辦法》第四十一條就明確規定:“城市管理行政主管部門應當建立生活垃圾管理信用記錄制度,依法將違反規定投放、收集、運輸、處置生活垃圾的行為納入誠信體系,按照規定予以懲戒。”前述《海南省生活垃圾管理條例》在起草階段曾以《海南省生活垃圾分類管理條例(征求意見稿)》的名義征求意見,該征求意見稿第五十二條規定:“單位或者個人違反本條例規定,拒不改正或者逾期不改正,對生活垃圾分類后續環節或者生態環境產生不良影響的,除應當承擔罰款處罰外,還應當承擔因其違法行為造成的直接損失或者由生活垃圾分類管理作業單位代履行的實際費用,同時將行政處罰信息作為不良信息,記入有關個人、單位的信用檔案。”[16]也就是說,按照一些地方立法的規定,單位或者個人的任何一種違反垃圾分類的行為,都有可能導致其征信檔案出現污點,從而對其產生所謂的“懲戒”作用。對此,筆者傾向于認為,垃圾分類立法不宜將違反垃圾分類管理規定的行為與征信系統相關聯。一定程度上甚至可以說,將違反垃圾分類管理規定的行為通過納入征信檔案來管理,乃部分地方政府“慵政”“懶政”的具體表現方式。
       
        首先,對于違反垃圾分類管理規定的行為,雖然可以通過立法認定其違反公民的法定義務,但其本身與“信用”“誠信”并無關聯,不符合適用征信管理規定的前提條件。一般認為,“信用不僅是指民事主體借貸能力的社會評價,還包括了對于民事主體經濟活動能力的社會評價”[17]。或者說,“信用是對民事主體的經濟能力包括經濟狀況、生產能力、產品質量、償付債務能力、履約狀態、誠實守信等的評價,它是對民事主體人格的經濟能力的綜合評價”[18]。由此可知,違反垃圾分類管理規定的行為,本身與信用并無關聯,自然也就不能用強化信用機制建設的“征信系統”來加以規范。
       
        其次,誠如前述,違反垃圾分類管理規定的行為與民事主體的信用評價本身并無關聯,垃圾分類立法將其與征信掛鉤涉嫌侵犯民事主體的人格權。在學理上,“所謂信用權,是指民事主體享受并支配其信用及其利益的人格權,或者是自然人、法人或者非法人組織對其所具有的經濟活動及其能力的良好評價所享有的權利”[19]。我國目前立法并未直接規定信用權,未來立法短時間內可能也無法直接肯定信用權,最新審議的《中華人民共和國民法典(草案)》(2019年12月審議稿)雖然沒有凸顯“信用利益”是一項獨立的權利,但該草案第四編人格權編延續了《民法總則》的立場,在第五章“名譽權和榮譽權”部分已經明確地將“信用利益”作為名譽加以保護,其第一千零二十四條第二款規定,“名譽是對民事主體的品德、聲望、才能、信用等的社會評價”。從目前司法實務的情況來看,法院就信用侵權的判例主要有三類,但也均將其作為名譽權加以保護:(1)法院認為單位的信譽降低,意味著名譽權受損。就此,有法院曾明確指出,“名譽是品德、情操、才干、聲望、信譽和形象等各方面形成的綜合社會評價,造成他人信譽度降低,應當視為侵權行為,承擔民事責任”[20]。(2)有法院甚至直接承認自然人享有信用權,并進一步認定侵犯自然人信用權的行為在法律上應當被評價為侵犯名譽權,如“公民的信用權是指民事主體對其經濟能力在社會上獲得的相應信賴與評價所享有的保有和維護的具體人格權,信用權保護的是民事主體關于經濟能力和誠信狀況的評價”[21]。(3)法院雖然不認可信用權,但認為造成民事主體信用(信譽)降低涉嫌侵犯名譽權,這也是司法實務中的主要立場。舉例而言,有法院曾在判決書中認定:“上訴人依據他人簽名的貸款材料,確定被上訴人李某某貸款逾期未結清,并上報中國人民銀行,產生不良資信記錄,客觀上造成了被上訴人李某某個人信用下降、社會評價下降的后果。本院認為,上訴人未經核實上傳了李某某不良資信記錄,與李某某個人信用下降、社會評價降低之間存在因果關系。”[22]概言之,垃圾強制分類的立法,不論是將單位還是個人違反垃圾分類管理規定的行為納入征信管理系統中,通過信用檔案的管理來促進垃圾分類活動的實施,其本身的合法性就存疑,涉嫌侵犯民事主體的名譽權。
       
        再次,征信事關整個社會的信用建設,濫用征信系統的波及面極廣,最終有可能使得這一有效評價方式失去本身的意義,違背國家治理體系和治理能力現代化的要求,故對其適用應當特別謹慎、保持相當的謙抑性。截至2019年3月11日,共有9.9億自然人信用信息被納入央行征信系統,可以預計未來該征信系統將覆蓋到每一個人。且不良信用信息的影響極大,有不良信用記錄者不僅在金融部門辦理貸款業務時會受到一定限制,甚至在社交、婚戀、求學、求職、晉升、評職稱、榮譽評定、簽證出國等方面也將受到不同程度的影響。也正是基于社會公眾對個人征信信息的重視,近年不少地方的執法部門在執法中開始粗暴地采取“納入征信”的方式,在這中間,最為嚴重的應該就是各地的交通管理部門。舉例而言:2018年1月1日,《大連市文明交通行為信用管理辦法》正式施行,將交通違法行為納入誠信體系,增加違法成本,使大連成為全國首個將機動車駕駛人和所有人的信用考量共同納入誠信體系管理的城市;黑龍江省公安廳《2018年全省公安機關“法治建設年”活動方案》明確指出,“啟動交通樞紐等重點部位移動終端特征采集設備建設,將嚴重交通違法行為納入個人誠信記錄”;貴州省在實施“城市道路交通文明暢通提升工程”中明確指出,“推進文明交通征信體系建設。建立個人信用基礎數據庫,整合機動車駕駛人、所有人基本信息、交通失信信息,生成文明交通信用記錄檔案,將嚴重交通違法行為納入個人征信記錄。將文明交通信用與職業準入、個人信貸、車輛保險、評優評先等掛鉤,對交通失信行為人實施相應懲戒”。除此之外,頻繁跳槽、地鐵放音樂、違章停車、公租房違規、無償獻血等也被某些地方管理部門納入征信系統,這些新聞近年都引發了頗大爭議,“納入征信系統”似乎已經成為萬能的社會治理模式。果真如此,未來社會很可能將出現“人人不誠信”的表象,其根源在于征信系統的濫用。就征信系統的濫用問題而言,在2019年8月國家發改委的新聞發布會上,新聞發言人孟瑋在回答央廣記者提問時表示,推進社會信用體系建設要始終堅持依法依規和合理適度,要防止失信行為的認定和記入、失信“黑名單”的認定和實施失信懲戒措施等信用建設舉措應用的泛化和擴大化。在此背景下,對于垃圾分類立法之中應否采納“征信檔案”的管理方式,就應該更加謹慎一些,而不是將“納入征信系統”作為一種萬能的方式。自黨的十八屆三中全會以來,國家一直強調治理體系和治理能力的現代化,目前征信系統過度使用的情況不得不引起我們的深思。
       
        綜上所述,垃圾分類的立法不宜將“納入征信系統”規定在其中,因其不符合“科學立法”的要求:一方面,違反垃圾分類管理規定的行為本身就與信用無關,將其納入征信系統涉嫌侵犯公民名譽權;另一方面,征信系統的濫用造成了相當惡劣的社會效果,且與國家治理體系和治理能力現代化的目標相悖。

      【作者簡介】
      王利明,男,中國人民大學法學院教授、博士生導師;
      秦天寶,男,武漢大學法學院教授、博士生導師;
      張震,男,西南政法大學行政法學院教授、博士生導師;
      熊勇先,男,海南大學法學院教授、博士生導師;
      石冠彬,男,海南大學法學院教授。
      【注釋】
      [1]《習近平對垃圾分類工作作出重要指示》,新華網:
      http://www.xinhuanet.com/politics/2019-06/03/C_1124577181.htm,2019年9月20日訪問。
      [2]趙實:《住建部:明年底46個重點城市基本建成垃圾分類處理系統》,澎湃新聞網:http://www.thepaper.cn/newDetail_forward-3791808,2019年9月20日訪問。
      [3]張震:《作為基本權利的環境權研究》,法律出版社2010年版,第79—110頁。
      [4]T. H. Marshall. Class,Citizenship and Social Development,University of Chicago Press,1964,p.123.
      [5]蔡守秋:《環境法教程》,法律出版社1995年版,第39頁。
      [6]張震:《公民環境義務的憲法表達》,《求是學刊》2018年第6期。
      [7]陳慈陽:《環境法總論》,中國政法大學出版社2003年版,第31頁。
      [8]鄒雄、許成陽:《日本“沼津模式”借鑒:我國垃圾分類的實現路徑》,《河南財經政法大學學報》2019年第3期。
      [9]章劍生:《現代行政法基本理論(下卷)》,法律出版社2014年版,第617頁。
      [10]朱芒:《公眾參與的法律定位——以城市環境制度事例為考察的對象》,《行政法學研究》2019年第1期。
      [11]江必新、李春燕:《公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰》,《中國法學》2005年第6期。
      [12]鄧佑文:《行政參與的權利化:內涵、困境及其突破》,《政治與法律》2014年第11期。
      [13]張翔:《基本權利的受益功能與國家的給付義務——從基本權利分析框架的革新開始》,《中國法學》2006年第1期。
      [14]劉梅:《發達國家垃圾分類經驗及其對中國的啟示》,《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2011年第10期。
      [15]張爽、孫紹榮、馬慧民:《居民垃圾分類行為與政府收費行為的演化博弈分析》,《運籌與管理》2018年第7期。
      [16]將于2020年10月1日生效的《海南省生活垃圾管理條例》最終沒有采取該征求意見稿不分具體違法類型就“啟用征信檔案管理手段”的規定,其第四十六條規定,“單位和個人違反本條例規定涉及社會信用管理的,依法實施聯合懲戒”。
      [17]王利明:《人格權法研究》(第三版),中國人民大學出版社2018年版,第524頁。
      [18]楊立新、尹艷:《論信用權及其損害的民法救濟》,《法律科學》1995年第4期。
      [19]王利明:《人格權重大疑難問題研究》,法律出版社2019年版,第587頁。
      [20]參見山東省威海市中級人民法院(2016)魯10民終748號民事判決書。
      [21]參見湖南省婁底市中級人民法院(2016)湘13民終93號民事判決書。
      [22]參見山東省青島市中級人民法院(2013)青民五終字第2223號民事判決書。

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