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    生物多樣性保護專門立法探析
    2021/12/24 15:37:24  點擊率[571]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】《環境與可持續發展》2021年第6期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】加強生物多樣性的保護和可持續利用已成為全人類的共識。自加入聯合國《生物多樣性公約》以來,我國在生物多樣性保護方面取得了長足的進展,生物多樣性保護相關法律相繼出臺,但至今仍缺乏一部專門的《生物多樣性保護法》。本文分析了我國生物多樣性保護專門立法的現實背景、可行性以及存在的困境,探討了生物多樣性保護專門立法的進路,并提出一系列具體的對策建議。
      【中文關鍵字】生物多樣性;專門立法;立法定位
      【全文】

        生物多樣性是人類賴以生存的必要條件,是人類社會可持續發展的重要基礎。生物多樣性由遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性三個層次構成。山、水、林、田、湖、草、沙、冰是一個生命共同體,對維持全球生態平衡具有重要意義。1992年通過的《生物多樣性公約》,將生物資源的保護和可持續利用作為公約的首要目標,標志著生物多樣性保護進入新的時期。中國是世界上最早加入聯合國《生物多樣性公約》的國家之一。加入該公約以來,我國生物多樣性保護工作取得了顯著成效。生物多樣性保護的戰略地位明顯提升,生物多樣性保護法律體系初步建立,生態系統保護和修復取得重大進展,生物多樣性保護執法和監管力度不斷加大,生物多樣性保護國際交流與合作日益深入,履約得到國際社會的廣泛認可。
       
        但是,我國生物多樣性下降的總體趨勢尚未得到遏制,生物多樣性保護與經濟發展之間的矛盾依然存在。我國的生物多樣性保護法律體系尚不夠完善,特別是缺乏一部專門性的《生物多樣性保護法》,不利于從頂層設計上加強對生物多樣性的保護。
       
        一、生物多樣性保護專門立法的現實背景
       
        (一)我國是生物多樣性資源最為豐富的國家之一
       
        我國地域廣闊、地形地貌復雜、氣候類型多樣,孕育著豐富的生物多樣性資源,是地球上生物多樣性最豐富的12個國家之一。我國擁有森林、草原、湖泊、濕地、荒漠、海洋等多種生態系統類型,物種資源、遺傳資源也十分豐富。同時,我國擁有悠久的歷史和燦爛的文明,多民族共同發展,有著豐富的傳統文化資源,也是生物多樣性豐富的重要體現。
       
        豐富的生物多樣性資源,既是寶貴的財富,客觀上也增加了保護的難度。全球氣候變暖帶來的冰川融化、海平面上升、極端天氣等問題,進一步加劇了生態系統的破壞,也為生物多樣性保護帶來嚴峻挑戰。我國是生物多樣性受威脅最嚴重的國家之一,《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》(2011—2030年)中指出我國生物多樣性主要面臨著部分生態系統功能退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源喪失和流失的問題。加大對生物多樣性的保護,維護生態平衡,是擺在我們面前的焦點和熱點問題。如何加強對生物多樣性的保護和可持續利用,更考驗著我們的智慧。
       
        (二)法律在生物多樣性保護上的作用越來越凸顯
       
        20世紀以來,人類開始慢慢關注環境污染、生態破壞等問題,同時現代生物科技高速發展對人類生產、生活產生的影響越來越大,生物多樣性概念日益受到人們的重視。生物學、生態學、動物學、植物學、氣象學、地理學、水文學、經濟學、社會學、法學等學科都在關注生物多樣性保護,并提出具有各自學科特色的對策、建議。聯合國千年生態系統評估,把影響生物多樣性變化的因素稱作“驅動力”,并且將“驅動力”分為“直接驅動力”和“間接驅動力”兩種類型,法律屬于“間接驅動力”。通過立法,可以直接規范人類的行為,以使人類減少對生態環境的破壞,加強對生物多樣性的保護,主要體現在生態系統保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統知識與民族文化保護這些領域立法,直接規定生物多樣性保護和可持續利用的內容。同時,通過立法,也可以影響人口、科技、經濟、文化等其他影響生物多樣性的“間接驅動力”,來促使其他“間接驅動力”對生物多樣性保護產生正面影響。基于此,運用法律來保障生物多樣性,已然成為人類的共識。
       
        (三)現行立法對生物多樣性保護的不足
       
        目前我國立法工作有了長足進展,很多領域立法實現了從無到有的突破,法律內容不斷完善,中國特色社會主義法律體系已經建立。生物多樣性立法發展迅速,我國自加入聯合國《生物多樣性公約》以來,實行以內促外的履約策略,通過不斷完善國內生物多樣性法制的方式,不斷提高中國的履約能力,推動了中國履約實現從“追隨者”到“重要參與者”再到“積極貢獻者”的角色演變,實現了歷史性跨越。生物多樣性保護法律體系已經初步建立。我國的生物多樣性保護法律法規體系,一部分是《環境保護法》等綜合性立法中包含生物多樣性保護的規定;另一部分是《生物安全法》《野生動物保護法》等多部單行法、行政法規、部門規章和地方性法規,以及最高人民法院制定的與生物多樣性保護相關的司法解釋。現行立法在生物多樣性保護和可持續利用上發揮了重要作用,但仍存在以下不足。
       
        立法系統性、整體性不強。山、水、林、田、湖、草,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在林草,它們相互作用、相互聯系、相互影響。生態系統的整體性要求對生態系統保護的立法規制必須遵循其整體性的特征。我國現行有關生物多樣性保護的法律規范,往往只關注生物多樣性的某個層次,未能從生態整體主義視角出發,立法上缺少整體系統觀和生命共同體理念,系統性、整體性不強,致使生物多樣性保護舉步維艱,缺乏合力。
       
        部分領域立法位階較低。有些領域,如生物安全、野生動物保護,都出臺了專門法律。有些領域,現行立法位階較低,如就地保護,1994年出臺的《自然保護區條例》,是我國第一部對自然保護區進行系統規定的專門性法規,但是其屬于行政法規,法律位階低于法律。還有許多領域仍處在部門立法或地方立法階段。部門立法和地方立法具有很大的局限性和地域性,其立法受各部門的職權、利益和地域劃分等因素的制約,面對跨領域、跨部門、跨地區的生物多樣性問題,這些立法層級較低的法律法規就會凸顯無法適用的尷尬局面。
       
        缺乏專門立法,生物多樣性保護法律體系有待完善。我國生物多樣性保護領域法律法規適用缺少協調性,一方面這些分散化、碎片化的規定難以在生物多樣性保護工作中進行有效銜接;另一方面,這些法律法規中部分規定存在沖突,法律條文關系不夠清晰,容易導致法律適用困難。生物多樣性保護法律體系急需一部國家層面的《生物多樣性保護法》進行統籌。
       
        二、生物多樣性保護專門立法的可行性分析
       
        (一)國家對生物多樣性保護工作的重視
       
        我國歷來高度重視生物多樣性保護工作,踐行《生物多樣性公約》和相關公約,生物多樣性保護工作取得很大成就,得到了國際社會的普遍認可。國家對生物多樣性保護的重視主要體現在以下幾個方面。
       
        注重生態文明建設,貫徹綠色發展理念。黨的十八大報告首次將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,生物多樣性保護作為生態文明建設的重要內容,得到廣泛的關注和支持。黨的十九大報告進一步提出加快生態文明體制改革,加大生態系統保護力度。報告指出要優化生態安全屏障體系,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升生態系統質量和穩定性。報告同時提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系。
       
        出臺相應政策。1994年出臺的《中國生物多樣性保護行動計劃》,是我國第一部有關生物多樣性保護的綱領文件。此后,又相繼出臺了《全國主體功能區規劃》《國際生物多樣性年中國行動方案》《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》(2011—2030年)、《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》等一系列生物多樣性保護的指導文件,為生物多樣性保護提供了政策遵循,推動了我國生物多樣性保護事業的發展。
       
        完善生物多樣性保護機構。為協調各部門生物多樣性保護工作,加強對生物多樣性保護和可持續利用的頂層設計,2011年成立了“中國生物多樣性保護國家委員會”。同時,為加強對現有機構部門職能的整合,2018年發布的《深化黨和國家機構改革方案》中提出組建生態環境部、自然資源部、國家林業和草原局等一系列機構,來適應生態文明建設新發展。
       
        納入國民經濟發展規劃。我國還將生物多樣性保護寫入國民經濟發展規劃,提升生態系統質量和穩定性。“十四五”規劃綱要指出,要堅持山、水、林、田、湖、草等生態要素的系統治理,建立以國家公園為主體的自然保護地體系。同時實施生物多樣性保護重大工程,加強外來物種管控工作。
       
        國家層面對生物多樣性問題的關注與對生物多樣性保護的支持,為生物多樣性領域立法工作提供了強有力的支撐。
       
        (二)生物多樣性單行法立法經驗積累
       
        我國先后制定修訂了50多部與生物多樣性保護相關的法律法規,在生態系統保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全等領域取得了不少立法成就。
       
        1.生態系統保護領域:我國擁有森林、草原、海洋、河湖、濕地等多種生態系統類型,并對應出臺了相應的法律法規等規范性文件。針對森林保護出臺了《森林法》,針對草原保護出臺了《草原法》,針對海洋保護出臺了《海洋環境保護法》,針對濕地保護出臺了《濕地保護管理規定》等法律法規。1994年頒布實施的《自然保護區條例》是我國第一部對自然保護區進行系統規定的專門性法規。
       
        2.防止外來物種入侵領域:我國還沒有制定一部專門的法律來規制外來物種入侵,主要散見于其他法律中。如《生物安全法》第六十條規定,國家加強對外來物種入侵的防范和應對,保護生物多樣性;國務院有關部門根據職責分工,加強對外來入侵物種的調查、監測、預警、控制、評估、清除以及生態修復等工作。《野生動物保護法》《農業法》《畜牧法》《種子法》《動物防疫法》等法律法規中也有所規定。行政法規和部門規章有《森林病蟲害防治條例》《林業外來有害物種入侵災害預案》等;地方立法有《沈陽外來物種防治管理暫行辦法》等。
       
        3.生物遺傳資源保護領域:《生物安全法》第五十八條規定,采集、保藏、利用、運輸出境我國珍貴、瀕危、特有物種及其可用于再生或者繁殖傳代的個體、器官、組織、細胞、基因等遺傳資源,應當遵守有關法律法規;境外組織、個人及其設立或者實際控制的機構獲取和利用我國生物資源,應當依法取得批準。關于遺傳資源與惠益分享的其他法律條款,主要集中在《畜牧法》《漁業法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《種子法》等法律中。行政法規上有《野生植物保護條例》《種畜禽管理條例》《中藥品保護條例》等;部門規章上有《種畜禽管理條例實施細則》《畜禽遺傳資源進出境和對外合作研究利用審批辦法》《家畜遺傳材料生產許可辦法》等。地方性法規有《湖南省野生動植物資源保護條例》等。
       
        4.生物安全領域:我國生物安全領域立法以《生物安全法》為主。2021年4月起實施的《生物安全法》,是我國生物安全領域的基礎性、綜合性、系統性、統領性法律。此外,有關生物安全的規定還散見于《農業法》《農業轉基因生物安全管理條例》《基因工程安全管理辦法》《農業轉基因生物安全評價管理辦法》等。
       
        以上分析表明,生物多樣性單行立法的發展,為生物多樣性專門立法奠定了堅實基礎,也為《生物多樣性保護法》的制定提供了借鑒。
       
        (三)生物多樣性專門立法的中外經驗
       
        生物多樣性保護國際法的蓬勃發展,也促進了國內立法的進步。許多國家紛紛制定相關法律,來保障生物多樣性的保護和可持續性利用。縱觀各國生物多樣性立法,一種是以美國為代表的單行法制定,對生物多樣性保護的某個領域進行單行立法;另一種是以澳大利亞、南非、法國、印度等為代表國家制定一部專門的生物多樣性法,建立以生物多樣性法為核心的生物多樣性保護法律體系。據統計,已經有二十多個國家制定了專門的生物多樣性法,統籌生物多樣性保護,這些國家的立法經驗都可以為我國生物多樣性專門立法提供寶貴的借鑒。比如澳大利亞以《環境與生物多樣性保護法》為環境和自然生態領域的基本法;南非的《國家環境管理:生物多樣性法》以及印度的《生物多樣性法》都是專門規范生物多樣性保護的具體領域;2016年法國通過的《生物多樣性法令》(以下簡稱《法令》),是生物多樣性保護領域的專門立法,它進行了一系列立法創新,在法律中納入了生態損害的概念,擴展了生物多樣性概念和外延,主張設置專門的保護機構即生物多樣性局。《法令》沒有追求內容的完整性和全面性,而是設立相關制度關注《法令》各條款與相關法律的協調問題。
       
        國內生物多樣性保護專門立法實踐也并不是一片空白。2018年云南省通過的《云南省生物多樣性保護條例》(以下簡稱《條例》)是我國第一部有關生物多樣性保護的專門地方立法,開創了我國生物多樣性專門立法的先河。《條例》明確了“生物多樣性”的概念,確定了保護優先、持續利用、公眾參與、惠益分享、保護受益、損害擔責的原則。從物種和基因多樣性保護、生態系統多樣性保護、公眾參與和惠益分享三個方面著手,確立了一系列具體保護措施。同時,《條例》還對違反條例應當承擔的法律責任做了規定。云南省的地方立法經驗,為國家層面制定一部專門的生物多樣性法提供了有益的探索。此外,《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》,是我國市(自治州)層級首部生物多樣性保護專門法規。
       
        中外生物多樣性專門立法的實踐,為我國出臺一部專門的《生物多樣性保護法》積累了寶貴的立法經驗,同時也驗證了其出臺的可行性。
       
        三、生物多樣性保護專門立法的困境
       
        (一)生物多樣性保護不同領域立法進度不一
       
        生物多樣性保護和可持續利用,具體可以分為生態系統保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統知識與民族文化保護五個領域。
       
        從以上對我國生物多樣性保護單行立法的分析可以看出,我國只有在生物安全領域出臺了專門的《生物安全法》,在生態系統保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、傳統知識與民族文化保護方面都沒有專門的法律,而是散見于其他法律法規等規范性文件中。而且不同領域立法的豐富程度是不一樣的,比如生態系統保護領域,國家關注早,立法起步早,雖然迄今仍沒有一部專門的法律,但是相關法律十分豐富,不僅有《森林法》等法律,也有《自然保護區》行政法規,還有許多部門規章,地方立法也有很多嘗試,法律保護較為完善。但是像生物遺傳資源保護、傳統知識與民族文化保護,近幾年才引起大家的關注,學者研究少,相關立法也才剛剛起步,存在立法空白。
       
        不同領域立法進度不一,為生物多樣性專門立法帶來許多困難。首先,是否需要等各領域立法都成熟時,再去制定生物多樣性保護專門法;其次,不同領域立法豐富程度不一樣,在生物多樣性法相關章節制定時,會導致工作進度不一致;
       
        最后,針對立法較為豐富的領域,如何協調該領域法律、行政法規、部門規章的關系也值得重視。
       
        (二)生物多樣性保護多方利益相關者難以協調
       
        生物多樣性是一個集合概念,涉及生態環境的多個要素,因此生物多樣性的保護也涉及多個部門。目前,生物多樣性保護涉及中共中央宣傳部、國家發展和改革委員會、生態環境部、自然資源部、水利部、農業農村部、科技部、商務部、財政部、公安部、教育部、文化和旅游部、國家市場監督管理總局、海關總署等二十多個部門,這些部門有關生物多樣性的職責和業務領域存在著交叉重疊的情況。制定《生物多樣性保護法》時,就會出現由誰主導立法、法律涉及職能、職權如何分配、法律通過后的執法沖突如何解決等。
       
        同時,生物源權屬問題也容易導致利益沖突,阻礙著我國生物多樣性立法的推進。在生物多樣性保護中,顯性的是生物資源保護和開發利用的矛盾,隱性的是生物多樣性保護的公共利益與生物資源利用主體私人利益之間的矛盾。我國《憲法》第9條規定自然資源國家所有、集體所有。生物多樣性資源屬于自然資源的一部分,所有權主體也應當是國家和集體組織。但是,生物多樣性資源公有和產權不清,往往會導致利益沖突,比較突出的如國家公園建設過程中的人地矛盾。我國國家公園建設試點區域內有著大量的原住民和集體土地,產權問題復雜,涉及村民、集體、國家等多方面利益,導致利益難以協調,國家公園建設難以推進。
       
        (三)法律責任規定不足
       
        法律責任是指因損害法律關系上的法定或者約定義務所產生的對于相關主體所應當承擔的法定強制的不利后果。法律責任具有預防、救濟、懲罰的功能。現行有關生物多樣性保護的法律等規范性文件有關法律責任的規定,呈現缺失和混亂的特點。首先,許多法律規范中責任條款缺失,違法行為得不到追究。如《云南省環境保護條例》中規定了嚴禁獵捕、出售國家和本省列入保護對象的野生動物,嚴禁采挖、出售國家和本省列入保護對象的野生植物,但在法律責任部分找不到直接的處罰措施。其次,缺少對行政管理部門的追責。對生物多樣性破壞的追責,許多法律只是規定了對相關行為人的處罰,對于政府監管職能的錯位并沒有相關規定。最后,法律責任混亂,沒有形成完整的責任體系。比如《野生動物保護法》,法律責任多是援引刑法的相關規定,但是《野生動物保護法》的修改和《刑法》修改并不同步,容易導致條文規定沖突。如何構建生物多樣性保護的法律責任體系,并與其他法律責任相協調,是生物多樣性保護專門立法不能繞開的問題。
       
        四、生物多樣性保護專門立法的立法定位與進路選擇
       
        (一)生物多樣性保護專門立法的立法定位
       
        立法定位,是制定一部法律首要面對的問題,是構建法律框架、設計法律制度的前提。綜合我國生物多樣性保護的現實背景和實際需要,《生物多樣性保護法》應當是一部以保護為價值導向,基礎性、政策性、協調性的法律。
       
        《生物多樣性保護法》應當是一部以保護為價值導向的法律。已經出臺的生物多樣性保護相關的法律,很多都建立在自然資源的法律體系之下。自然資源法立法導向偏重于對自然資源的開發和利用。這就使得生物多樣性保護立法也多偏向于對生物多樣性的經濟價值的保護,忽視了對生物多樣性資源生態價值的關注和保護。黨的十九大報告強調“必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”,在處理“保護”和“發展”的關系時,習近平總書記也多次強調“綠水青山就是金山銀山”。生物多樣性保護作為生態文明建設的重要內容之一,在生物多樣性保護專門立法時,應明確保護的價值導向,將對生物多樣性的保護放在第一位,兼顧生物多樣性的可持續利用。
       
        《生物多樣性保護法》應當是一部生物多樣性保護領域的基礎性法律。我國應當構建以《生物多樣性保護法》為核心的生物多樣性保護法律體系,《生物多樣性保護法》之于生物多樣性保護其他領域法律,應當是其上位法,在生物多樣性保護法律體系中處于統領地位。當《生物多樣性保護法》與生物多樣性領域其他法律發生沖突時,應當優先適用《生物多樣性保護法》。在部分存在立法空白的生物多樣性保護領域,在該領域單行法尚未出臺的情況下,應當直接適用《生物多樣性保護法》。
       
        《生物多樣性保護法》應當是一部政策性法律。政策性法律是相對于管制性法律而言的。管制性立法的特點是針對具體、特定的環境管制事項,通過不同的法律手段來維護或改善環境。與管制性立法相較,政策性立法并非針對具體的環境管制事項,非有關具體的管制工具與執行手段,而是從整體上對制度建立進行把握。生物多樣性是一個內涵確定、外延模糊的概念,其保護涉及多個領域,保護的客體發展變化快,所調整的法律關系也多樣。基于此,生物多樣性保護更適合政策性立法。明確《生物多樣性保護法》政策性法的定位,此立法僅對生物多樣性保護基本原則、基本制度作出規定,具體管制事項交由單行法去規制。這樣不僅可以發揮《生物多樣性保護法》在生物多樣性保護法律體系中的統籌作用,整合現有法律,形成保護合力,還可以使生物多樣性專門立法局限于立法的時點,為后續生物多樣性保護法律出臺起到引領作用。比如,《生物多樣性保護法》可以為尚未出臺的《自然保護地法》《防止外來物種入侵法》提供基本遵循和原則借鑒。
       
        《生物多樣性保護法》應當是一部協調性法律。生物多樣性保護需要多個部門參與,由于體制和部門協調困難,使得政策和法律很難落到實處。在長江保護領域,同樣也面臨著多部門參與、多方利益需要協調的問題。針對這個問題,《長江保護法》第四條通過建立長江流域協調機制來統一指導、統籌協調長江保護工作。《生物多樣性保護法》也應當建立生物多樣性保護協調機制,統籌協調生物多樣保護工作。
       
        (二)生物多樣性保護專門立法的進路選擇
       
        生物多樣性專門立法的進路選擇,一種是借鑒《民法典》,制定一部內容全面、高度綜合的“法典化”法律;一種是以整體系統觀為立法指導,制定一部僅作原則性規定,強調與其他法律相協調的“框架式”法律。
       
        筆者認為,鑒于我國生物多樣性保護各領域單行立法進度不一,部分領域還存在大量法律空白,生物多樣性保護的法律規范體系尚不完善,并不存在法典化立法或綜合性立法的現實基礎。并且現階段現代生物技術處于迅速發展時期,物種更迭也大大加速,法律條文也不宜制定得過于詳細,否則容易出現法律滯后于生物多樣性實際的情況,使得生物多樣性管理和保護缺乏足夠的法律支撐。在立法條件尚未成熟的情況下制定一部內容非常詳盡的法律,也容易導致該法頻繁修改,則違背法律的穩定性原則,降低法律的權威性,實施效果也會大打折扣。
       
        生物多樣性保護專門立法調整內容的廣泛性,決定其應采取“框架式立法”的立法模式。在立法時,可以借鑒《生物安全法》的立法經驗。《生物安全法》共十章81條,該法采納了廣義的生物安全觀,從生態整體主義視角出發,在總則部分規定了堅持以人為本、風險預防、分類管理、協同配合的原則。在第二章至第八章,從生物安全風險防控體制等七個方面著手,完善了生物安全風險防控、風險應對的基本制度。第九章、第十章為法律責任與附則。《生物安全法》既有宏觀指導,又對多個生物安全領域提出了多項制度建設的構想。
       
        參考《生物安全法》制定的立法實踐,生物多樣性保護專門立法應當僅對有關生物多樣性保護的范圍、基本原則、基本制度等做出規定。對于生物多樣性的具體問題,由單行法去解決。在總則部分,尊重生態系統各要素的相互關系,明確保護優先、持續利用、公眾參與、惠益分享、保護受益、損害擔責等原則,涵蓋生態系統保護、防止外來物種入侵、生物遺傳資源保護、生物安全、傳統知識與民族文化保護五個領域。同時,要注重與生物多樣性保護法律體系內其他法律的協調。
       
        《生物多樣性保護法》采取框架性立法的模式,不僅可以使條文簡潔,適應生物多樣性日新月異的變化,保證法律的穩定性,同時,原則性立法不受具體問題的局限,有利于提高立法效率,加快立法速度,促使我國《生物多樣性保護法》的快速出臺。
       
        五、結語
       
        加強生物多樣性的保護和可持續利用,加快生物多樣性保護專門立法,完善生物多樣保護法律體系,是生態文明體制改革的重要抓手,是生態文明建設的重要內容,是維持生態平衡、保障人民健康的必然要求,也是我國履行生物多樣性保護國際責任的重要體現,生物多樣性保護工作任重道遠。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所所長,教授,法學博士,博士生導師,主要研究方向為環境法學;
      田春雨,武漢大學環境法研究所碩士研究生,主要研究方向為環境法學。

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