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    社會主義核心價值觀如何融入執法建設
    2021/12/29 8:32:06  點擊率[1193]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】理論法學
      【出處】《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021年第6期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】社會主義核心價值觀融入法治建設,關鍵在于融入執法建設。執法體系作為國家治理體系的重要構成部分,承擔著保障公民自由權利與維護社會公平正義的核心角色,需要強化執法在社會治理中的價值導向。將社會主義核心價值觀融入執法,就是旨在強化這一價值導向,同時也適應了現代行政法治向回應型法治轉型的治理要求。但在“融入”的技術策略上,必須遵循法治思維和法治方式,通過融入“執法依據”的規范路徑、“執法價值”的權衡過程、“執法說理”的解釋方法等技術構造加以有序推進。就“融入”的實踐要求來看,執法權力運行的全過程都應該彰顯價值的導控機能,發揮價值回應型控權法治理念調控權力清單編制、設計價值導控型的逸脫條款規范裁量基準、運用價值融入型的執法評估檢驗執法的善治程度,從而保障核心價值觀融入執法的落地生根。
      【中文關鍵字】社會主義核心價值觀;行政執法;法治;善治
      【全文】

        一、問題的提出
       
        社會主義核心價值觀是社會主義道德價值觀念的高度凝練,是黨領導全國人民達成的憲法價值共識。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)指出:“社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂。把社會主義核心價值觀融入法治建設,是堅持依法治國和以德治國相結合的必然要求,是加強社會主義核心價值觀建設的重要途徑。”法治的生命在于實施,推動社會主義核心價值觀融入法治建設,既要靠良法,又要靠善治。良法的實踐成效通過執法來體現,執法者對法律規范所蘊含的價值內涵,是否能夠深入理解和把握,將直接關系到法的價值目標的實現{1}。沒有良善的執法體系,立法中蘊含的價值理念再好終究是“空中樓閣”。因此,社會主義核心價值觀融入執法是關鍵和重點。
       
        那么,社會主義核心價值觀應當如何融入執法呢?從當前的執法實踐情況來看,執法權力的運行仍然缺乏價值的引領,有法不依、執法不嚴、消極執法、多頭執法、機械執法等問題依舊嚴重,這明顯與社會主義核心價值觀的精神和理念格格不入,亟待在執法過程中融入社會主義核心價值觀,以實現執法效果與社會效果的有機統一。當然,這種“融入”并非盲目的“融入”,而是需要恪守法治的邊界和限度,建立在法律思維和法律方法的基礎上。本文擬結合現代法治的相關理論與行政執法的制度實踐,對社會主義核心價值觀融入執法的法理邏輯、技術路徑與實踐要求作初步探討。
       
        二、社會主義核心價值觀融入執法的法理邏輯
       
        “現代法治作為國家治理中最重要的規則之治,實質上是良法善治。”{2}在推進國家治理體系和治理能力現代化建設進程中,社會主義核心價值觀建設和社會主義法治建設都是重要構成內容,前者體現的是國家治理的價值理性,后者反映了國家治理的工具理性。社會主義核心價值觀承載著一個民族、一個國家的精神追求,體現著一個社會評判是非曲直的價值標準{3}。將社會主義核心價值觀融入執法體系,有利于推動國家治理的價值理性和工具理性的有機統一,實現法治與善治的深度融合。社會治理的內在目的是實現國家“倫理至善”的必然要求,也就是追求市民社會與國家的“同善共存”,實現公共利益與個人利益的協調{4}。而善治是法治的價值依歸,“善治的本質就在于它是政府與公民生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態{5}。”善治建立在價值共識的基礎上,通過多元的利益協調方式,實現主體之間的協同共治。在運用法律治理社會過程中,如果機械地依法辦事,則勢必導致法律精神與核心價值脫軌。因而法治不能僅僅考慮法內因素,其本質內涵還在于價值層面,為了避免法治自身的缺陷,需要融入道德價值等法外因素。“善治之道,以人民為本;良政之要,以法治為綱。”{6}善治本身還體現了回應型法治的目的理性,更多地強調回應社會的價值訴求。通過法治與善治理念融合,既有利于強化執法在社會治理中的價值導向,也適應了現代行政法治向回應型法治轉型的治理要求,為社會主義核心價值觀融入執法提供了合乎法理的邏輯支撐。
       
        (一)強化執法在社會治理中的價值導向
       
        在現代社會中,每個人所追求的生活目標、價值理念與倫理觀念都彼此差異,且易于產生摩擦和沖突{7}。尤其是在當下中國,社會文化多樣、主體多元、結構復雜的背景下,社會治理的多元主體之間在價值觀上的沖突是難以避免的。面對社會治理的價值碎片化,《指導意見》提出要“強化社會治理的價值導向”,而社會主義核心價值觀是凝聚“社會共識”的最大公約數,對各種價值觀進行統攝。
       
        在社會主義核心價值觀的結構體系中,“富強、民主、文明、和諧”是國家層面的價值目標,“自由、平等、公正、法治”是社會層面的價值取向,“愛國、敬業、誠信、友善”是個人層面的價值準則。各個層面的價值在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中,是如何發揮定向導航功能的呢?有學者提出:“為了準確地適用社會主義核心價值觀,應以各個核心價值觀的核心內涵為基點,采用‘分層適用’的方式對社會主義核心價值觀的不同維度進行區分適用,避免整體適用。”{8}如作為社會層面價值的“法治”只能作為社會治理的價值導向,并不能涵蓋到個人層面。這種嚴格的分層適用,不僅將核心價值觀的理解置于一種法律工具主義的狹隘認知,而且似乎割裂了國家、社會、個人之間價值的有機聯系。事實上,核心價值觀的各個維度既是三個相互獨立的價值群,又是一組有機融貫的價值體系。在適用過程中,我們既要把握國家、社會、個人層面價值的特定內涵,又要注意價值在不同層面的關聯性。當我們用價值評價一個行為的時候,國家、社會、個人三個層面價值會經由某個凝聚人民共同信仰的理念實現融貫。如果一個行為在破壞一個價值的時候,經過凝聚社會共識性精神紐帶的傳導,波及這個價值在另一個層面的實現,那么不同層面的核心價值之間就建立了解釋性的關聯。如“富強”雖然是國家層面的價值目標,但是國家富強的最終目的仍然是改善人民生活、實現共同富裕,所以國家層面的價值目標,是實現社會層面的價值取向和公民個人層面的價值準則的根本保障和政治基礎。再如“自由、平等、公正、法治”作為社會層面的價值取向,不僅是對社會成員提出的道德要求和行為約束,更是國家為社會行為規范設定的標準{9}。所以國家層面價值觀的實現,依賴于社會層面和個人層面的價值追求。但是如果“12個核心價值”在沒有與共同善建立解釋性聯系時,其價值的釋義仍然需要受到不同維度的限制。如作為社會價值層面的“自由”,意味著核心價值觀中的“自由”的內涵不是個人不受干預、無拘無束的狀態,而是人與人之間在公共領域的交互過程中有邊界的“自由”。只是當某種共同善在各個價值之間建立解釋性聯系時,原本不同層面的價值就在共同善的指引下,進入評價體系,成為勾連權利或義務的一種補強性理由。
       
        社會主義核心價值觀不僅能從思想認知上,而且在行為導向上均能為消除社會治理的碎片化提供公認的標準和強大動力{10}。價值沖突的背后往往蘊含著權利沖突和利益糾紛,價值沖突可以通過核心價值觀的指引進行協調,但具體的權利義務的協調還有賴于法治實踐。執法承擔著社會治理的重要角色,在執法過程中,自由、平等、公正、法治等價值得到深刻體現。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求,深入推進依法行政,一體建設法治國家、法治政府、法治社會。具體到社會治理領域,對執法主體的要求就是約束執法自由裁量權,堅持嚴格規范公正文明執法。首先,執法者應該秉持法治精神和法治思維,在法律范圍內行使權力,做到職權法定,實現法治的形式正義目標。而且應該克服法律工具主義的壁壘,不可選擇性執法,始終要做到有法必依、執法必嚴、違法必究。其次,執法者應保證執法實體內容上的“均衡合理”,體現社會治理所要求的實質正當性,符合公平正義的法律觀念。面對復雜的社會利益關系,執法者需要綜合衡量各種利益因素,充分協調各種利益關系,在盡可能的范圍內保護各種合法利益,使之處于均衡狀態{11}。再次,社會治理要體現程序公正,保證程序正義目標的實現。具體而言,就是行政主體要避免偏私,平等對待相對人;相關利害關系人要參與到行政過程中來,表達民主意見,彰顯民主價值;行政權力運行全過程應該以公眾看得見的方式進行,保障公眾的知情權{12}。可見,執法者應將剛性的法律文本與社會主義價值觀的柔性理念相互結合,體現法治的形式正義、實質正義與程序正義,實現社會治理的合法性與合理性。
       
        (二)適應現代行政法治轉型的治理要求
       
        《指導意見》指出“社會治理要承擔起倡導社會主義核心價值觀的責任,注重在日常管理中體現鮮明價值導向,使符合社會主義核心價值觀的行為得到倡導和鼓勵,違背社會主義核心價值觀的行為受到制約和懲處。”政府執法是社會治理的核心和關鍵,為了實現善治的目標,政府需要承擔“元治理”的角色和職責{13}。在現代行政法治轉型過程中,回應型法治體現了善治的理念,為社會主義核心價值觀融入執法提供了制度依托。
       
        為了實現自由、平等、公正、秩序、效率等人類社會公認的價值,法治的形態經歷了秩序法治——控權法治——回應型法治的轉變。在傳統的秩序法治中,國家充當“守夜人”角色,這一時期政府的目的主要是維護社會公共秩序,通過行政管制滿足總體安全的社會要求。國家的目的只是有效地保障公共善,法律只是行政實現國家目的的工具。所以在國家主義哲學的道德理想中,公共利益高于私人利益是必然的結果。然而,片面的國家主義在追求公共善的時候,不受制約的自由裁量權廣泛蔓延,導致公民個人的權利嚴重缺位。于是,為了建立有限政府,實行控權法治。在自由主義思想的指導下,就有必要設計一套控制機制來馴服行政權,要求執法者必須按照法律行動,任何違反法律的行為都是侵犯個人自由的行為,都是對人的奴役{14}。盡管這種控權觀念保證了形式正義的價值訴求,但是其將法治視為與社會完全分離的不包含任何價值目標的控權技術,則無疑喪失了實質正義的價值支撐。封閉的法治思維,將行政主體和行政相對人視為相互孤立的利益主體,只看到兩者對立的傾向,忽視了彼此合作的可能{15}。建立在法律現實主義基礎上的回應型法治,則克服了前述兩種法治形態的局限,能夠協調社會的開放性與法律的穩定性之間的矛盾,通過合作治理更多地回應社會的需求。回應型法治的本質特征是在于探求規則和政策內含的價值,保證法治目的理性的支配地位{16}。這種法治觀念要求執法者并不拘束于嚴格機械地執行成文法律,對社會價值秉承開放的態度,通過執法說理的溝通過程,融入民意與公意的元素,營造一種理想的對話狀態。在合作治理模式下,公民的參與具有獨立的民主價值,不僅有利于妥善解決糾紛,而且能夠增強對合意過程的認可。從更深層次的原理上看,社會主義國家建立的理論基礎是假定國家利益與社會利益、個人利益在根本上是一致的基礎上,公民的權利相對于國家的權力而言,是一種共同利益一致基礎上的共同參與、分享權{17}。
       
        可見,回應型法治符合社會主義核心價值觀融入執法的治理要求,其在執法過程中強化對執法者的價值認同,把法治思維引向正義思維、公平思維,引向對社會矛盾的調整,為社會主義核心價值觀融入法治建設提供了制度依托。按照德沃金的整體性概念,盡可能把社會公認的道德原則和政治理想聯結為一個表達正義和公正的融貫的體系{18},恰當地調整復雜多變的社會關系,使得法治不僅在形式上而且在實質上就是一個貫徹倫理至善的核心價值。
       
        三、社會主義核心價值觀融入執法的技術路徑
       
        社會主義核心價值觀融入法治建設有利于強化人們對一個健全的社會所必不可少的道德規則的遵守,尤其是融入執法體系之后,可以有效提升社會治理能力。然而,社會主義核心價值觀并不能代替執法規范,就像核心價值觀融入司法過程一樣,應該明確其適用的具體邊界,以減少適用的主觀性、倫理性、非規范性與不確定性{19}。因此,核心價值觀融入執法,必須遵循法治思維和法治方式,按照一定的技術方法推進,以保證“融入”的可執行性。那么,在這種情況下,該如何把握“融入”的技術和策略呢?對此,可以通過“執法依據”“價值權衡”與“釋法說理”三條路徑,將社會主義核心價值觀融入執法,從而更加有助于社會主義核心價值觀規范執法行為、提升執法理念、指導執法活動。
       
        (一)融入“執法依據”的規范路徑
       
        社會主義核心價值觀融入執法的便捷路徑,就是融入作為“執法依據”的立法中。一般而言,我們可以通過立法目的條款、法的基本原則條款與具體的法律規則條款等維度將社會主義核心價值觀融入立法。由于核心價值觀很難提供明確的行為規范,無法指引具體的行政執法行為,所以為了防止執法裁量的主觀任意性,往往不得將核心價值觀作為直接執法依據。對此,我們就只能將“融入”的技術策略轉向“法律原則”。因為,社會主義核心價值觀為執法原則提供價值支撐,法律原則是表達自由公正等價值的方式。正如拉德布魯赫所言:“依據國家權力并正確制定的實證法規則具有優先的地位,即使該規則可能是不公正的,并且違背大眾福利;但當規則違背正義的程度達到難以容忍的程度以至于事實上成為非法的法律時,它必須向正義讓步。”{20}因此,當法律規則出現漏洞或者嚴格依據規則進行執法將導致嚴重的不公正時,法律原則就為核心價值觀進入法律提供了轉化的技術路徑,通過法律原則融入的核心價值觀就可以作為間接的執法依據。
       
        良法僅僅是一種理想的法律狀態,由于認知的有限性、社會的變化性與事實的復雜性,再完善的立法機制都難以保證法律規定的盡善盡美。無論如何審慎從事的法律,其仍然不能對所有屬于該法律規整的范圍,并且需要規整的事件提供答案,換言之,法律必然“有漏洞”{21}。原則是執法行為應該遵循的基本準則,當所涉案件缺乏具體的行為規范涵攝時,執法者可以選擇法律基本原則作為裁決依據。原則性規范之所以被作為一種準則予以遵守,并不是因為它將促進或者保證被認為合乎需要的經濟、政治或社會形勢,而是因為它是公平、正義的要求,或者是其他道德層面的要求{22}。作為社會治理追求的“自由、平等、公正、法治”價值,直接約束執法者的原則性規范的選擇,并通過執法行為與相對人發生間接關系,實現良法善治。原則作為一種“最佳化誡命”,法律體系所包含的原則必然具有某種道德關聯性{23}。我們應當合理地將核心價值觀融入到原則性規范中,防止過度利用核心價值觀侵蝕法治的安定性。當然,只有當規則窮盡的情況下,才能運用核心價值觀導控下的原則來填補漏洞,守住法治的底線。
       
        (二)融入“執法價值”的權衡路徑
       
        面對執法過程中的價值沖突,執法者需要發揮核心價值觀的價值引領和權衡功能。在價值多元論看來,價值之間的沖突,往往是普遍存在的,并且難以調和(注:如伯林認為“人類無法逃避在善與善之間作出選擇,但善與善之間卻并不存在可相容性和可通約性,因而如何選擇,是一個無解的難題。”參見:[英]以塞亞·伯林。自由論[M],胡傳勝,譯,譯林出版社,2003:245.)。核心價值觀的“12個價值”是高度抽象的概念,在融入到政府這雙“看得見的手”來治理社會的過程中,是有可能產生沖突的。但核心價值觀的多元價值共存是對當今多元化時代特征的一種應對,價值之間的沖突并非不可調和。正如德沃金所言,我們應當期盼一個包括平等、民主、自由、公民社會的價值等所有核心政治價值的言之成理的理論,并且這些價值都是從所有其他價值中成長起來并反映在它們身上,如平等不但與自由相容,而且是珍惜自由者都會予以珍惜的一個價值{24}。基于共同信仰的凝聚,社會主義核心價值觀是一個多元一體的價值結構體系。如何在多元價值沖突的情況下,找到一個可以協調沖突關系并促進價值之間多元共存的方式呢?如果這種沖突的化解機制只停留在價值與價值之間的觀念辯論,那么就較容易陷入價值多元邏輯論證的困境,難以協調具體糾紛。因此,在核心價值觀融入執法過程中挖掘“元價值”,把“元價值”作為不同價值之間相互融貫的“權衡中介”,是解決價值沖突的重要途徑與論證進路。
       
        法治是社會主義價值體系的“壓艙石”{25},“法治”價值理應作為核心價值觀融入執法過程中的“元價值”。我國憲法第5條規定,“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”依法行政是依法治國的重要環節,執法承擔著法治國家建設的重要任務,“法治”價值的工具理性和價值理性在“執法價值”體系中占據重要地位。首先,法治作為社會主義核心價值觀是基礎性的,是實現其他價值的工具,有利于在國家、社會和公民之間建立和諧的法治關系。法治建設促進經濟發展、民主健全、社會和諧;法律規范國家權力,賦予公民權利,實現社會治理體系現代化,保障自由、平等、公正等價值的實現;法治能夠為公平提供價值標準,倡導愛國、敬業、誠信、友善的精神。沒有良好的法治環境,其他價值的實現都是不可靠的{26},所以必須認真對待法治價值。其次,法治作為政治體制改革的目標,具有價值理性,法治的精神和理念蘊含著自由、民主等正義價值。尤其在當下社會轉型時期,要讓法治的精神貫穿于一體化建設的全過程,統一形式意義上的法制與實質意義上的法治,建設價值回應型法治社會。所以在執法過程中,法治價值承擔著“元價值”的角色,通過“元價值”的平衡機制,實現多元價值和諧共存。“價值判斷不可能當然正確,它們只有借助一個案例才可能是正確的。”{27}如在當下的社會信用體系建設過程中,國務院及其各部委推動的“失信聯合懲戒”制度,要求各行政機關分工配合,對失信者實行聯動懲戒,可謂“一處失信,處處受限”。為了建立誠信社會,行政機關為社會主義核心價值觀之誠信價值提供行為準則屬應然之職。但是執法機關對失信者的單一失信行為實施聯合懲罰,不僅列入“黑名單”,還限制公民從業、出行、貸款、子女教育等方面的權利,這必然涉及誠信與自由等價值的沖突。由于各種懲戒制度的設定規則逸脫了法律的邊界、實施權限超越了部門的職能、行為結果侵犯了公民的自由,這不符合法治價值的引領下的誠信價值追求。一旦權力脫離了法治的邊界,必然導致裁量權的濫用與人權的侵害{28}。為了實現誠信社會建設,允許一定程度的自由限制,但是必須在法治的范圍內,維護誠信與自由價值的平衡。
       
        綜上,把社會主義核心價值融入執法建設中,要發揮法治“元價值”對社會治理的統領作用,有機協調各價值間的沖突,實現不同價值的個案秩序均衡。
       
        (三)融入“執法說理”的解釋路徑
       
        通過“執法依據”與“價值權衡”兩條路徑將社會主義核心價值融入執法之后,保證了執法“看得見的正義”,而社會主義核心價值融入“執法說理”的解釋路徑彰顯了執法“說得出的正義”。法治不僅具有“壓制型”的剛性一面,還具有“說服型”的柔性一面,執法者在依據法律規則作出決定時,還要向相對人說明和解釋相應法律規則的含義及適用理由。執法說理是指執法機關通過法律解釋方法論證執法行為作出的理由,保證執法決定的合法性與合理性。執法說理可以促進行政的實質正確性,增強公民的可接受性,生成更充分的合意{29}。《指導意見》指出“行政執法……要善于把握引導社會心態和群眾情緒,綜合運用法律、經濟、行政等手段和教育、調解、疏導等辦法,融法、理、情于一體,引導和支持人們合理合法表達利益訴求,妥善化解各類社會矛盾。”這實際上接受了道德等理由進入執法過程,體現了持法達變的價值回應型思維。即將法治放到社會整體之中,把法律規范與道德等其他社會規范視為塑造法治的要素,在各種要素的關系中尋求邏輯一致性,找出解決問題的方案{30}。所以需要將社會主義核心價值觀作為執法說理的理據或論據,通過各種解釋方法將已經原則化的價值或者一些沒有原則化的價值融入到個案執法之中。
       
        執法者進行說理的實質是法律解釋,核心價值觀融入“執法說理”就是要通過目的解釋、體系解釋等方法,將價值共識滲透到執法實踐中,實現和諧善治。目的解釋要求執法者綜合考慮立法目的、權利保障甚至社會影響等各種因素與理由,對法律規范作出理性的價值判斷。如“連云港千府國際大酒店有限公司與連云港市海州區人力資源和社會保障局行政確認案”(注:參見江蘇省連云港市中級人民法院(2018)蘇07行終34號行政判決書。),謝萌在該公司從事服務員工作,當天加班結束后被領導安排外出吃宵夜,他在酒店大廳等待外出時被顧客扔下的油漆滾筒砸中眼睛受傷。該公司認為謝萌受傷并非在工作時間,不應認定為工傷。人社局認為謝萌的受傷是因工作時間的延伸,為了單位利益而為的協助性工作所致,結合《工傷保險條例》保護社會地位相對弱勢的勞動者合法權益的目的,應當認定為工傷。這既符合立法本意和社會主義核心價值觀,也有助于實現社會公平正義。法院支持了人社局的決定。由此可見,執法理由是有價值的,不僅在執法實踐中產生更公正的結果,而且更有可能在道德上也是正當的。為了追求法律解釋的可接受性,體系解釋的思維是開放的,在體系建構中始終考慮法律背后的價值和實踐因素{31}。在執法過程中,執法者依據社會主義核心價值觀說理,回應了多元社會的價值需求,用鮮活的案例引導社會成員踐行社會主義核心價值觀。
       
        總之,當我們通過上述“執法說理”的解釋性方法,將實體性價值所蘊含的現實關切融入規則領域之時,此時規則不僅體現了其規范意義,還在規范與事實之間建立起理性的價值聯系,進而使祛除道德的規則獲得合乎理性的價值引導。
       
        四、社會主義核心價值觀融入執法的實踐要求
       
        社會主義核心價值觀融入執法不僅需要理論支撐和技術構造,更關鍵的是要融入到常態化的嚴格執法實踐中。為了形成良好的執法生態,國家進行了一系列深化行政執法體制改革的舉措。然而,改革實踐中的法治理念關照與價值回應程度還不夠強,還存在著執法權力配置不合理,執法權力運行不規范,執法權力監督不到位的問題。在此,有必要從權力清單——裁量基準——執法評估三個層次探討社會主義核心價值觀融入執法的實踐要求。
       
        (一)社會主義核心價值觀融入權力清單
       
        權力清單解決的是有哪些權力可用的問題,細化權力清單,有助于劃定權力的邊界,防止行政機關的權力濫用,加強對行政相對人的權益保護。正如有學者指出的那樣,經過多年改革,我國政府的角色意識正在從“管理”向“服務”蛻變和演進,而推行權力清單可以看成是對這種蛻變和演進成果進行的確認和“鎖定”{32}。根據《關于推行地方各級政府工作部門權力清單的指導意見》(以下簡稱《意見》),地方各級政府工作部門按“清權、減權、制權、曬權”等步驟,完成權力清單編制和公布工作,并依法進行合法性、合理性和必要性審查。推動權力清單制度,旨在實行簡政放權,其基本出發點是有利于服務人民、有利于群眾辦事,體現了價值回應型控權法治理念。
       
        在權力清單編制實踐中,有許多運行規則、權力編制方式與依法治國的基本要求、社會主義核心價值觀的精神不符。由于權力清單不直接涉及行政職權的設定,其約束的對象是行政機關及其公務員,并不直接指向行政相對人,故其性質宜定位為行政自制規范{33}。在此基礎上,權力清單的效力并非源于自身,而是源于既定的法律規范效力的延伸。權力清單本身并不設定權力,清單中的權力也是來源于既定的法律、法規、規章的明確設定或具體化。然而,從形式上看,權力清單的編制實踐存在脫離形式法治價值的危險。首先,各地權力清單編制中“權力”的來源,包括了大量的規范性程度極低的紅頭文件、工作通知等無權設定“權力”的規范性文件,這極大減損了權力清單對行政權力的規范控制功能。如《江蘇省省市縣三級權力目錄清單》中,《國務院辦公廳關于印發國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》與《國家食品藥品監督管理總局關于調整化妝品注冊備案管理有關事宜的通告》就是食藥監行政處罰權力的部分設定依據,而這兩者都屬于一般規范性文件,并不具有行政處罰權力設定與具體化的合法性價值基礎。其次,依“權力清單”行政是地方清單運行中的普遍現象。如《河北省人民政府辦公廳關于公開省政府部門行政權力清單的公告》指出:“今后未納入省政府部門行政權力清單的事項,一律不得行使。”長沙市政府更是把“清單之外無權力”作為一個官方承諾(注:參見:曾小穎。長沙公布政府權力清單 承諾“清單之外無權力”[EB/OL].紅網,http://hn.rednet.cn/c/2014/11/12/3519908,2014-11-12.)。“法無授權不可為”是法治國家建設的金科玉律,清單編制只是行政執法的“起步”,權力清單雖具有劃定權力邊界的功能,但不能取代法律甚至超越法律,依“權力清單”行政是對依法行政原則的僭越。
       
        從實質上看,權力清單的編制實踐缺乏與實質法治價值的互動。一方面,《意見》將權力清單分類為“9+X”項,可是實踐中的權力清單不斷異化,恣意擴張權力內容與增加權力類別,不利于權力限制與權利保障。以權力清單中“其他權力類”為例,根據數據顯示,在各個省份的權力清單中,“其他權力類”的占比很高,“其他權力類”往往作為一個兜底類型,將不合法、不合理的權力隱藏其中。如浙江寧波市行政權力清單中,“其他權力類”中的權力項目達到46項之多,范圍涵蓋檢查、備案、審批、管理、監督等事項(注:參見:寧波市行政權力清單[EB/OL].浙江政務服務網,http://www.zjzwfw.gov.cn/zjzw/item/list/showadmins.do?webId=16,2020-04-29.)。并且“其他權力”類型的模糊性和空洞性,導致實踐中的各自為政{34},這不僅不利于形式法治的統一,而且這些管理性的審批權力并不適應市場經濟的發展和社會現實的需要,不符合實質法治的價值標準。另一方面,有些進入權力清單中的“權力”,為了履行公共管理職責與發展市場經濟,可能變相地限制了公民的自由與平等權利。
       
        因此,權力清單所確定的權力須蘊含社會公認的準則和價值,對不符合法治要求以及與社會主義核心價值觀的時代共識不相適應的權力,應依照一定的標準及時進行清理。具體而言,按照法治原則清理不符合形式法治要求的規范依據,保證權力來源的形式正義;通過價值權衡方法清理不滿足實質價值追求的執法權力,以社會主義核心價值作為指導思想,清理具體的法律規定中一些不尊重人權、不平等對待公民的權力,促進科學合理地配置行政職權。另外,權力清單作為政府主動公開的政府信息,應當鼓勵多元社會主體參與到對權力的監督過程中,通過“共識民主”的方式實現善治的合作模式{35}。
       
        (二)社會主義核心價值觀融入裁量基準
       
        行政的精髓在于裁量。但是所有的自由裁量權都可能被濫用,裁量基準就是旨在規范裁量權如何運行的問題。裁量基準作為一種自制性規范,在規范執法裁量權行使的過程中,如果執法者機械地適用裁量基準可能導致個案不正義,難免淪為規則的“奴隸”。沒有個別情況,也就沒有裁量基準,因為裁量基準同樣產生于處理個別情況的過程中{36}。《指導意見》明確提出“準確把握適用裁量標準,實現執法要求與執法形式相統一、執法效果與社會效果相統一。”也就是要求將社會主義核心價值觀融入裁量基準中,實現個案正義與社會正義的有機協調。
       
        為了實現價值對裁量的調控,協調嚴格規則與能動裁量之間的矛盾,基于個別情況的考量,可以將價值融入到裁量基準中的逸脫條款之內。所謂逸脫條款是指為了防止裁量的僵化,在裁量基準的總則中設定的,行政機關在執法時根據個案情況而不適用裁量基準的規定{37}。在裁量基準的制度實踐中,逸脫裁量的需求是十分必要的。如《金華市公安局規范行政處罰自由裁量基準制度實施意見》就提出“制定裁量標準時既不能將裁量行為限制得過死,甚至羈束行政行為,也要防止借制定行政處罰自由裁量基準濫用自由裁量權行為。”即設定科學合理的裁量逸脫,能夠有效維持行政裁量標準的羈束與裁量功能平衡。如“周文明訴文山交警案”(注:參見云南省文山縣人民法院(2007)文行初字第22號行政判決書;云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院(2008)文行終字第3號行政判決書。),周文明以90km/h的車速在限速70km/h的文山轄區省道上行使,文山縣交警大隊依據《道路交通安全法》第90條關于“對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的,處警告或者20元以上200元以下罰款”的規定,對其作出200元頂格罰款并扣3分的行政處罰。盡管《云南省道路交通安全違法行為處罰標準暫行規定》規定了“機動車駕駛人駕駛機動車超過規定時速未到50%的,處50元以上100元以下罰款”,但文山縣交警大隊在說理中認為文山縣發生交通事故的主要原因就是超速行駛,并且鑒于嚴峻的道路交通安全形勢,該縣一直對超速行駛實施上限處罰,所以逸脫了裁量基準,在法律范圍內給予了處罰。該案中,文山交警基于價值的衡量,對裁量基準的逸脫,就維護了個案正義與社會正義。然而,行政機關在執法實踐中往往未能在特殊情況下逸脫基準文本,導致極端個案不正義。如“韓勇訴海南省質量技術監督局行政處罰案”(注:參見海南省高級人民法院(2014)瓊行終字第45號行政判決書。),韓勇因銷售413卷假電線產品,省質監局認定其違反產品質量法第39條的規定,依據《海南省質量技術監督系統行政處罰自由裁量實施標準(試行)》第2項之“嚴重違法”的情形,認為其銷售的違法電線產品質量極其低劣,存在重大的安全隱患理應重罰,對韓勇處以3倍的頂格罰款。但是涉案電線尚未售出,法院認為盡管假冒偽劣電線可能對社會、對人民群眾的人身、財產安全造成難以估量的損害,但是該案存在違法行為并未造成嚴重后果的個別情況,于是變更處罰為1.8倍罰款。該案中,行政機關在執法過程中單純追求執法效果,采取明顯超過必要限度的執法方式且對相對人權益造成較大損害,不利于核心價值觀的傳播。
       
        那么,逸脫條款如何在價值的導控下進行合理合法的設計呢?首先,在適用條件上,逸脫裁量基準必須建立在一種“價值更強理由”的基礎上,價值體現的是裁量的“個別化正義”{38},理由考量的是“個案特殊情況”,最終目的是防止嚴格裁量下的個案不公。其次,在適用方法上,為了防范逸脫條款的濫用,需要通過價值權衡與執法說理的方式闡釋逸脫的原因。在規范的事實構成與法律效果的聯系中,總是存在著執法者的價值判斷{39}。“周文明訴文山交警案”中,執法者實際上就在對道路交通安全秩序與公民個人權利進行權衡之后,對頻發的超速行為進行嚴重處罰。“從確保裁量權的公正行使、平等對待以及信賴保護等原則的要求來看,行政機關要作出與裁量基準不同的判斷,必須具有合理的理由。”{40}該案中,執法者對周文明進行“頂格處罰”,有一個正當理由就是之前類似的情況都是嚴格處罰,如果對類似的情況處罰偏差過大,導致同案不同判,就會顯失公正。最后,在適用限制上,個案正義并不是價值暴君,必須“逸脫”在法治范圍內。如果允許逸脫條款下的個案正義大行其道,裁量基準將形同虛設,行政權又將陷入裁量濫用的陷阱。因此,逸脫條款必須受到法律的限制,主要是要受到法律目的和法律原則的約束。上述案例中的裁量逸脫之所以具有合法性,是因為符合道路交通安全法的立法目的,即為了維護當地的道路交通秩序。而且行政法治中的比例原則和平等原則也為該案的逸脫行為提供依據,對嚴重超速行為適用頂格處罰是符合比例的,對類似情況同等處罰有利于平等保護。
       
        總之,“我們應當警惕以法治的名義不合理地追求主要的社會目的”{41},在尊重憲法和法律的權威基礎上,執法者不應拘泥于形式主義的裁量基準,而是善于在價值的指引下,根據法律原則和精神創造性地適用基準,實現個案正義。
       
        (三)社會主義核心價值觀融入執法評估
       
        效果評估是執法權力運行過程中最后的一個環節,執法評估的目的在于監督權力運行的良善程度。法治評估本質上是一種治理工具,但工具理性需要價值理性的引導。“政者,正也。子帥以正,孰敢不正?”(《論語·顏淵》)“正”體現的就是一種善治理念,現代行政執法轉型,追求的也是善治型的合作治理。如果我們關注的是諸如公正、理性、參與乃至功效等其他公法價值,我們就必須對執法者產出此類產品的能力進行評估{42},而核心價值觀則是執法評估的檢驗標準。因此應當將社會主義核心價值觀運用到發現、評估、解決行政執法建設的問題中,以充分發揮社會主義核心價值觀對行政執法的引領、評價和校正作用。
       
        首先,善治是評估標準。社會主義核心價值觀融入執法反映了社會治理的善治之維,社會主義核心價值觀融入執法評估則是檢驗執法的善治程度。實質法治主義和良法善治精神更加關注對政府權力的監督和制約,對公民自由和權利的尊重和保障{43}。針對執法權力限制與權利保障的評估,執法之“善”的標準至少包括目的“善”、手段“善”與結果“善”等三個維度,實現對執法“目標——過程——結果”全過程的動態考察。目的“善”是根據立法原初意圖,考量執法的實際目的。通過立法的價值觀念來校正執法行為,確保執法始終與立法的價值目標保持一致。現代行政執法越來越將服務公眾作為公共行政的根本目的,逐漸摒棄固有的管理控制思維,所以管理有余而服務不足的執法行為是不符合目的“善”的評估標準。手段“善”是指執法權力運行的方式要妥當、均衡,有利于執法目的的實現。限制執法權力的重點是對執法權力的行使進行限制, 是對權力動態運行的過程進行規制,所以善治的核心意義自然包含著目的(保護)和手段(限制)的關聯。當下執法實踐中的粗暴執法、多頭執法與選擇性執法,都是不符合手段“善”的執法方式,需要在善治標準的指引下得到有效改進。結果“善”是指評估執法結果的“好”與“壞”,主要標準是社會滿意度。“在執法體系現代化建構中,必須將體現社會公平正義、社會公眾認可執法行為、滿意執法結果作為執法體系建設的核心。”{44}然而,法治評估最大的特色就在于量化方法在法治領域的運用{45},社會滿意度只有量化為多個可測量的子指標才具有評估可能性。總之,在實現公共利益最大化的同時,兼顧個案正義是執法之“善”的倫理價值追求。
       
        其次,在評估方式上,將內部評估與外部評估相結合。內部評估是指執法機構的自我評估,主要是通過組織工作檢查、績效考核與問責機制等方式進行。完善的內部監督評估機制,有利于形成依法治國與依法行政的法治思維。然而,這種評估模式的獨立性較低、缺乏公信力,因為執法者既充當了“運動員”又是“裁判員”。外部評估是行政系統以外的主體進行的評估,主要是第三方評估,這種評估方式具有一定的客觀性,而且有賴于社會公眾的參與。善治的最佳狀態是公權與私權的均衡,公眾的民主參與和監督有益于政治權力系統及時了解外部系統的意見,優化權力系統的內部流程。將內部評估與外部評估有機結合,有助于社會治理的公私主體之間的互補合作,促進社會治理體系和治理能力現代化。
       
        綜上所述,全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。在一定程度上,衡量法治實施成效的關鍵在于行政執法成效。只有嚴格執法、不枉不縱,才能彰顯法治權威、帶動全民守法,切實增強人民群眾的法治獲得感{46}。“執法評估”是為了監督公權力是否得到有效實施與監督,衡量私權利是否得到充分保障與尊重。將社會主義核心價值觀融入行政執法成效評估的全過程,不僅可以凝聚價值共識,而且能夠促進社會正義。
       
        結 語
       
        將社會主義核心價值觀融入執法,有利于強化社會治理的價值導向,規范執法行為,促進和諧社會秩序的建構,推進國家治理體系和治理能力現代化。然而,社會主義核心價值觀作為一種共識性的價值觀念,在融入執法過程中,并不像“萬金油”般發揮全能功效,更不能盲目地取代法律規則來治理社會。應該注重把社會主義核心價值觀的價值內涵融入到具體的法律實施過程中,包括融入到“執法原則”的規范依據中、“執法價值”的權衡過程中、“執法說理”的解釋方法中,形成有利于培育和踐行社會主義核心價值觀的良好法治環境。在行政體制改革的背景下,更應該倡導在日常的執法管理過程中體現鮮明的價值導向,從權力配置的清單編制規則到權力運行的執法裁量過程,乃至權力監督的執法評估標準,都需要回應核心價值融入的實踐需求。

      【作者簡介】
      周佑勇,中共中央黨校(國家行政學院)政治和法律教研部主任,教授、博士研究生導師;
      周維棟,中共中央黨校(國家行政學院)法學博士后流動站博士后。
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