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    深入打好污染防治攻堅戰 切忌將持久戰打成突擊戰
    2021/12/28 17:31:00  點擊率[373]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】民主與法制時報
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】污染防治;生態環境;法治保障
      【全文】

        日前,中共中央、國務院印發《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》(以下簡稱《意見》),對今后一個時期的污染防治工作提出要求。
       
        生態環境部有關負責人表示,從“十三五”堅決打好污染防治攻堅戰,到“十四五”深入打好污染防治攻堅戰,從“堅決”到“深入”,意味著污染防治觸及的矛盾問題層次更深、領域更廣,要求也更高。
       
        《意見》強調,堅持精準科學、依法治污。遵循客觀規律,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,因地制宜、科學施策,落實最嚴格制度,加強全過程監管,提高污染治理的針對性、科學性、有效性。
       
        一、環境污染防治立法體系逐漸健全
       
        《意見》指出,黨的十八大以來,我國開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作,推動污染防治的措施之實、力度之大、成效之顯著前所未有,污染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成,生態環境明顯改善,人民群眾獲得感顯著增強,厚植了全面建成小康社會的綠色底色和質量成色。
       
        北京林業大學生態法研究中心主任楊朝霞表示,污染防治成效的取得離不開法治的保障。“經過近50年的發展,我國環境污染防治立法已經較為成熟,不僅構建了較為健全的立法體系,而且制度設計上也相對完善,遠遠走在了生態保護修復立法的前列。”
       
        楊朝霞介紹,“十三五”期間,我國的生態文明立法專門化、體系化工作進展迅猛,迄今為止,已形成了由法律、行政法規、部門規章、生態環境標準等構成的立法體系。其中,污染防治法共10部,包括水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法、海洋環境保護法、放射性污染防治法、清潔生產促進法、環境保護稅法、核安全法、土壤污染防治法。
       
        楊朝霞特別提及土壤污染防治法。他總結了這部法律的七大亮點:一是采用了重點保護和普遍保護相結合的原則,對農用地和建設用地的土壤污染防治問題作了重點規定;二是堅持了預防為主、一體化保護的原則,不僅建立了土壤污染狀況普查和監測制度、土壤污染重點監管單位名錄制度、行業企業布局空間禁區制度等預防性保護制度,還對與土壤污染相關的廢氣、廢水、廢渣處置和飲用水、地下水保護作了系統規定;三是樹立了風險防控原則,規定了土壤污染風險評估、管控、修復等一系列制度;四是確立了分類管理原則,按照優先保護類、安全利用類和嚴格管控類等類別,對農用地采用了分類施策的保護措施;五是規定了對用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的事前土壤污染狀況調查程序,強化了對人居環境安全的保障;六是設計了土壤污染責任人和土地使用權人的土壤污染風險管控和修復公法責任(如行政法上的義務),專門規定了土壤污染責任人認定制度;七是建立了土壤污染防治基金制度,多渠道解決土壤污染防治資金問題。
       
        “此前,環境立法只重視生產生活行為對生態環境帶來的不利影響,注重通過規劃制度、環評制度、開發利用許可證制度等進行規制,很少關注所在生態環境對擬建項目將來的不利影響,其中包括可能存在‘迎向污染’(即先有污染設施,后建民居)的問題,可能對人居環境、人體健康、財產安全構成危害。”楊朝霞說,土壤污染防治法改變了這一思維定式,“這是一個非常了不起的進步,是‘以人為本’理念和‘預防優先’原則的體現和貫徹。”
       
        楊朝霞認為,土壤污染防治法的這些探索,值得其他立法學習和借鑒。今后的立法和修法,應當充分發揮責令修復、責令賠償等行政命令制度的作用。
       
        二、全面強化生態環境法治保障
       
        《意見》提出,完善生態環境保護法律法規和適用規則,在法治軌道上推進生態環境治理,依法對生態環境違法犯罪行為嚴懲重罰。推進重點區域協同立法,探索深化區域執法協作。完善生態環境標準體系,鼓勵有條件的地方制定出臺更加嚴格的標準。健全生態環境損害賠償制度。深化環境信息依法披露制度改革。加強生態環境保護法律宣傳普及。強化生態環境行政執法與刑事司法銜接,聯合開展專項行動。
       
        在執法層面,《意見》要求,提升生態環境監管執法效能。全面推行排污許可“一證式”管理,建立基于排污許可證的排污單位監管執法體系和自行監測監管機制。建立健全以污染源自動監控為主的非現場監管執法體系,強化關鍵工況參數和用水用電等控制參數自動監測。加強移動源監管能力建設。深入開展生活垃圾焚燒發電行業達標排放專項整治。全面禁止進口“洋垃圾”。依法嚴厲打擊危險廢物非法轉移、傾倒、處置等環境違法犯罪,嚴肅查處環評、監測等領域弄虛作假行為。
       
        楊朝霞表示,深入打好污染防治攻堅戰,在健全完善行政監管制度、繼續強化行政和刑事手段的同時,也要重視民事制度和私法手段的作用,以實現公法和私法協同、行政權和司法權的配合。當前,要著重完善生態環境侵權制度,并盡快出臺生態環境侵害懲罰性賠償等方面的司法解釋。
       
        楊朝霞認為,生態環境侵權責任不宜一律適用無過錯責任原則。他舉例說,對因開發、利用、建設等行為妨礙自然通風、采光、眺望或者影響安寧、破壞景觀造成相應環境權損害以及因污染環境、破壞生態造成精神損害或者后代人環境權益損害的自然人、法人和非法人組織,應當適用過錯責任原則(通常體現為違反國家規定)。再比如,對與污染源有關的容器、設備、設施、場所、土地等享有財產權利、予以實際占有或者負有管理、監督責任的自然人、法人和非法人組織,可以適用過錯推定責任原則,如土地出租人。
       
        楊朝霞建議,盡快出臺生態環境侵害懲罰性賠償責任的司法解釋。一方面,要看到懲罰性賠償制度在生態環境領域的必要性和可能性:它不僅適用于對傳統人身權、財產權的侵權責任,而且適用于對自然資源和生態環境損害的侵權責任(例如,排放惡臭物質,拒不改正的行為;破壞性利用重要飲用水水源地的行為;滅絕性利用野生動植物資源的行為),這可以彌補賠償性私法責任和懲戒性公法責任的不足。另一方面,要從公法和私法兩個方面加強適用條件的限制,嚴格限縮,防止濫用。此外,建議健全完善環境公益訴訟制度,比如授予環保組織提起環境行政公益訴訟的起訴資格等。
       
        “污染防治攻堅戰是一項系統工程,僅僅依靠生態環保部門單打獨斗,難以取得重大成效,只有握指成拳、聚沙成塔,綜合采用行政監管、市場調節、公眾參與和司法保障的多元機制,建立黨政同責、齊抓共管、民行協同、社會合作的現代化國家治理體系,持續不斷地提升治理能力,方能取得根本性勝利。”楊朝霞表示,污染防治切忌把長期目標短期化,系統目標碎片化,將持久戰打成突擊戰、陣地戰打成運動戰。

      【作者簡介】
      楊朝霞,教授,博士生導師,環境法學博士,北京林業大學生態法研究中心主任,法學系副主任。兼任北京林業大學黃河流域生態保護和高質量發展研究院研究員,國家信息中心特聘教授,中國網“觀點中國”專欄作者,多家CSSCI權威和核心期刊匿名評審專家。美國加州大學伯克利(UCB)訪問學者,曾于江西省遂川縣林業局掛職。

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