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    行政舉報法律制度的演進、屬性與功能
    2021/12/31 8:33:34  點擊率[914]  評論[1]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】行政管理法
      【出處】《南海法學》2021年第5期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】行政舉報作為行政執法活動中的公私合作機制,其發展脈絡、法律屬性與功能取向是亟待探討的論題。從縱向與橫向兩個角度去觀察演進歷史,可揭示新中國行政舉報法律制度的規范化發展路徑,即呈現出深受其他舉報制度影響、行政引導、多樣化趨勢明顯等特性。法律屬性上,行政舉報可界定為一種督促、協助行政機關履行職責的法律行為,它能夠有效觸發行政程序的啟動,并在事實層面影響執法效果。實踐中,行政舉報對于彌補執法能力不足、豐富民意訴求表達方式以及打造協同型監管體系具有積極功能。為增強重點領域行政執法的效能,還應持續創新行政舉報的規則體系。
      【中文關鍵字】行政舉報;法治政府建設;行政執法;公私合作
      【全文】

        隨著公共事務復雜化以及行政執法任務多樣化,行政機關不斷加強與社會力量的合作。行政機關若想對行政活動施以精準的調控,顯然需要獲取充裕的信息。行政舉報為行政機關提供多元的信息來源,是行政執法活動有效開展的公私合作機制。所謂行政舉報,指的是公民、法人或其他組織就他人涉嫌違法行為等事項,向具有法定職權的行政機關反映、披露并請求予以處理的行為。[1]作為新興法律制度的行政舉報正在興起且持續發展,其在政策導向、法律規范以及管理實踐中都得以彰顯。在政策文件方面,2021年8月印發的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》明確提出要暢通違法行為投訴舉報渠道,對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護。在法律規范層面,《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國數據安全法》《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》等都設定了行政舉報條款。[2]在行政執法實踐中,行政舉報得到了廣泛適用。如多地交警部門開發了“隨手拍”微信小程序,市民通過手機拍攝舉報包括闖紅燈、違停等各類機動車違法行為,經查實的可以得到獎勵。[3]行政舉報并非憑空產生,它的演變有一個長期過程。針對這項重要的行政法律制度,有必要考察其演進脈絡、本質屬性與功能取向,以深化法治政府建設背景下行政執法改革的認知維度。
       
        一、行政舉報法律制度的演進
       
        現代意義上的行政舉報,事實上與歷史或域外的舉報、檢舉、申訴、揭發等相關法律制度有密切的淵源。考察行政舉報法律制度的變遷,不妨從縱向歷史與橫向對比這兩個角度進行梳理。
       
        (一)行政舉報的歷史起源與域外考察
       
        首先需要厘清“舉報”的詞源。在古代,舉報的概念使用與實施范圍比較寬泛,公民向權力機關伸冤、反映他人違法犯罪、舉報官員不法行為、表達個人意見等可能被列入其中。幾乎各個朝代都有舉報方面的法律制度,成為當權者的治亂良方。舉報在形式上存在多樣的特征,且各個時期的稱謂有所不同。據史書記載,遠在堯舜時期就出現了舉報箱的雛形——“誹謗木”,豎立在路旁供民眾刻寫意見。[4]我國正式出現的舉報可追溯到公元前四百年左右的戰國時期。商鞅在秦國變法中,提出了重賞、獎勵“告奸”的主張,強調“不告奸者腰斬,告奸者與斬敵首者同賞,匿奸者與降敵者同罰”。為方便民眾舉報,各朝代推行了設置舉報箱等常見做法。典型的有戰國時的“蔽竹”、西漢時的“缿筒”和武則天時的“銅匭”。[5]又如,古代設置了登聞鼓制度,供欲直言諫諍或申訴冤枉者使用。
       
        歷史上的舉報更多是作為統治階級體察民情、鼓勵公眾揭發不端現象的方式,其中的重要目的是揭發犯罪、懲處貪污腐敗,為統治階級懲治提供輔助。這種舉報形態實際上類似于當下的紀檢監察舉報、檢察舉報,舉報對象主要集中在公權力部門。古代法律中涉及的檢舉、申訴、控告等規定,盡管與行政舉報有實質性差異,但依然對當下法律制度具有啟示價值。整體來看,真正的行政舉報并不多見,但亦有存在。如西漢時期為整頓商賈行業,漢武帝劉徹鼓勵民間對商賈偷稅逃稅行為進行舉報,設置的獎勵比較可觀。據《漢書·武帝紀》記載:“令民告緡者以其半與之”。這就是說,如果有人舉報他人的不法行為,官府將進行查處,若屬實,充公錢財將分一半給舉報人。該項制度在懲治商賈偷稅漏稅方面發揮了積極作用,不過也引發民眾熱衷于舉報、人人自危的負面效應。
       
        近代亦廣泛存在舉報現象,其以檢舉、控告、行政舉報等多種方式共存。比如1911年12月四川大漢軍政府成立,為達到察民安吏、綏靖地方的目的,當地頒發了《大漢四川軍政府宣慰使職任章程》,其中第10條規定地方人民可向軍政府舉報罔法受賄行為。[6]民國時期,當時南京的醫療行業良莠不齊,庸醫、巫醫不乏其人且屢禁不止。1930年,南京某作坊的醫生許某某用人漿種痘欺騙百姓,危及公共安全,直到被人舉報后才被取締。[7]新中國成立前,中華蘇維埃共和國臨時中央政府于1931年在下設的工農檢察部門設立了舉報機制,鼓勵群眾向舉報箱反映官員的腐敗情況。1939年,陜甘寧邊區政府公布的抗戰施政綱領中亦強調保障公民檢舉的自由。[8]這些涉及行政舉報的實踐進展,為隨后的行政舉報法律制度建設奠定了堅實基礎。
       
        除歷史上的制度梳理之外,比較法上的行政舉報也很重要。因域外國家或地區在政治體制、法律制度、立法理念等方面的差異,各地的舉報法律制度各有特色。其中,大陸法系和英美法系中皆有代表性的做法。
       
        在大陸法系國家和地區,我國臺灣地區的舉報制度比較有特色,其中不少做法與大陸的理念相契合。在臺灣地區,與“舉報”這個概念相接近的詞匯有“舉發”“檢舉”“揭發”等。如有學者從行政法視角入手,分析了舉發制度的類型、程序、獎勵、舉發人保護等,對行政舉報的縱深研究具有啟發意義。[9]在日本,與行政舉報相近的概念是“通報”或“告發”。日本行政機關同樣面臨如何提升監管效率的現實問題,在精簡機構的大背景下,行政執法機關由于經常無法獲取被監管對象的隱蔽性違法線索而遭遇執法困境,且還可能因為過分加大監管或懲處力度而與行政比例原則相悖。21世紀初日本社會發生了一系列企業不良經營事件,為對此加以規范并鼓勵公民舉報,日本國會在2004年頒發了《公益通報者保護法》,且在2006年正式施行。日本有研究以監管和法律的視角考察公益通報者保護制度的變化,并分別就企業損失補償、責任劃分、信息隱蔽等層面分析了公益與私益之區分、相均衡的公益通報規制制度。[10]另外,日本推行了舉報獎勵機制,不過,受國民性和當地風俗文化,該激勵機制很難在親屬朋友之間推廣,因為這通常被視作是“出賣友人獲利”的行為。在德國,面對舉報人可能的惡意舉報,聯邦勞動法院對主觀意圖的考量采用了比例原則,如果雇員向政府當局披露信息被認為與雇主的利益不相稱時才違反對雇主的忠實義務,換言之,法院將對雇員舉報可疑非法行為的自由與雇主的商業和財產利益加以權衡。[11]舉報人的勞動法保護方面已積累了豐富的司法經驗,在勞動法規范內對雇員舉報行為作出司法裁判時,應先衡量舉報事項、信息真實性、行為動機、內部救濟優先性等多方面因素。[12]2011年,韓國制定了《公益舉報者保護法》,許多學者對此展開研究,主要圍繞問題梳理與改進措施而展開。比如該法規定的舉報對象范圍過窄、舉報通知機制不健全等。[13]不難發現,這些國家和地區的舉報制度富有濃郁的規范性基礎。
       
        英美法系國家和地區在此方面的探索同樣具有借鑒價值。如在美國,舉報立法提供了一種有力的注腳。美國國會于1989年通過了《吹口哨人保護法》,該法律從調查結果、保護范圍、舉報人權利救濟等方面進行規定,旨在鼓勵公民個人舉報政府違法行為,加強對“吹口哨人”的權利保護。英國的行政舉報立足于法律實踐,逐步構筑了規范的舉報制度體系。比如,面對企業不法行為,有權機關有充分的理由鼓勵舉報人挺身而出,重視舉報人保護的薄弱環節。舉報的法律責任,亦是廣泛討論的議題。在塞爾維亞,雖然舉報并不要求是必須真誠,但當舉報人以非法或不道德行為披露信息時就面臨承擔法律責任的風險。[14]同為英美法系國家的澳大利亞,近些年陸續頒布了多項舉報類法律規范,其中又以內部舉報方面的法律為主。結合域外相關法律規范與經驗可知,舉報人的權利行使、保障及其限制是重中之重。但稍顯遺憾的是,域外很多的制度規范更聚焦于公權力違法行為的舉報,僅有少數法律將保護范圍覆蓋至私主體之間的行政舉報。
       
        (二)行政舉報在新中國的興起
       
        新中國建立之初,通過發揮群眾力量來制約公權力機關的方式得到推崇與倡導。隨著社會主義制度的建立以及人民當家作主地位的確定,政府對傾聽民眾意見的制度建設愈發重視,行政舉報的形式逐步得到提倡。譬如,1955年7月發布的《無線電器材管理條例》第十條,即確立了無線電器材監管領域的行政舉報及其獎勵制度。新中國的行政舉報法律制度主要興起于改革開放之后。上世紀七十年代末以來,“舉報”一詞作為法律術語逐步被普遍運用。行政舉報開始萌芽于食品、環保等領域。1979年8月國務院頒發的《食品衛生管理條例》明確規定食品檢驗人員有權向上級領導機關反映違反食品衛生法令的現象,盡管該法規反映的主體、內容和對象都局限于單位系統內部,尚未完全具備行政舉報的外部特征,但此種“反映”權利的授予已經暗合行政舉報的理念。1979年9月發布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》第八條規定公民有權檢舉污染和破壞環境的行為,這一法律條文中的“檢舉”用語可直接等同于行政舉報。該時期舉報主要還是用于刑事犯罪領域,在不少語境下與檢察舉報、紀檢監察舉報相似。甚至可以說,檢察舉報、紀檢監察舉報就屬于檢舉權的范疇。行政舉報在該時期的生長及興盛,與當時的檢舉、控告氛圍密不可分。值得注意的是,食品安全領域的行政舉報法律制度已經優先發展。1982年11月,我國出臺的《中華人民共和國食品衛生法(試行)》從法律層面賦予了行政舉報的規范依據,其中第三條規定:“對違反本法的行為,任何人都有權檢舉和控告”。此處的“檢舉和控告”與本文所述的行政舉報實屬同一概念。與此同時,涉及行政舉報的文件業已規模性地出臺。為增強行政監管力量,行政機關通過制發規范性文件或以其他方式公開承諾對舉報人的獎勵制度。1989年《國務院關于嚴厲打擊在商品中摻雜使假的通知》規定,對舉報屬實的,各級工商行政、技術監督等有關部門要給予獎勵。同年實施的《上海市環境衛生管理條例》第三十九條規定,任何單位或個人都有權利向環境衛生管理部門舉報。由此可見,該時期行政舉報的法治形態逐步形成。
       
        具體來看,行政舉報法律制度集中興盛于上世紀九十年代。當時,我國的經濟體制由計劃經濟逐步轉向市場經濟,隨著行政管理理念的變遷,舉報已逐步滲透到行政管理的多數領域,多類行政機關都相繼設置舉報處理機構。[15]由此,舉報制度不再限于國家工作人員的失職違法行為,而是大范圍延伸至行政領域的違法行為之規制。該時期,稅務、勞動、質檢、食品藥品等方面的行政舉報尤為突出。[16]緊接著,相關規范性文件繼續頒布,制度構建得以持續推進,行政舉報具備了制度化建設的堅實基礎。1994年1月原勞動部發布了《關于開展受理群眾舉報勞動違法案件工作的通知》,旨在推動勞動領域的舉報制度建設,充分發揮群眾監督作用,及時查處違反勞動法規的行為;1995年5月實施的《化學工業部關于獎勵舉報和辦案有功人員暫行辦法》,鼓勵廣大干部群眾同違法違紀行為作斗爭,獎勵有功部門和人員;1996年12月原國家工商行政管理局發布《關于受理違法廣告舉報工作的規定》,目標是依法規范工商行政管理機關受理違法廣告舉報工作;等等。上述大量的規范性文件推動了行政舉報法律制度的穩步發展。
       
        新世紀以來,行政舉報法律制度得到進一步強化,所覆蓋的領域愈加廣泛。例如,隨著生態文明意識的加強,環保領域中行政舉報的作用愈加凸顯。[17]行政舉報法律制度不斷縱深發展,在傳統與新型的諸多行政執法領域得到普遍應用。2000年《中華人民共和國海關法》、2010年《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》、2017年《中華人民共和國核安全法》、2020年《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律中涉及的舉報條款,2001年《社會保險基金監督舉報工作管理辦法》、2020年《銀行保險違法行為舉報處理辦法》《證券期貨違法違規行為舉報工作暫行規定》等行政舉報類規范性文件的密集出臺,以及行政機關中舉報處理機構的規范構建,都昭示著該項法律制度的旺盛生命力。
       
        (三)行政舉報的制度演進規律
       
        綜觀歷史與域外涉及行政舉報法律制度的實踐,可發現已經取得了較為顯著的成就,悠久的歷史起源與全面的時代需求是其發展的基本圖景。總的來說,我國行政舉報法律制度肇始于古代社會,其他國家或地區的相關制度實踐發揮著借鑒啟示的作用,且實現了從其他舉報到行政舉報的拓展延伸,進而走上了一條制度化、規范化、法治化的發展之路,對行政管理實踐和行政執法過程發揮著愈發重要的作用。大致來看,行政舉報法律制度的演進呈現出以下三個特點:
       
        1.深受其他舉報制度影響
       
        行政舉報只是舉報制度的一個部分,起初容易與檢舉、控告等概念扭結在一起。改革開放之初,檢察舉報、紀檢監察舉報等較為突顯。從專業領域來看,大量涉及舉報的制度實踐都圍繞紀檢監察、檢察領域等展開。受這類法律制度的影響,舉報便從檢察舉報的范疇延伸至紀檢監察舉報以及諸多的行政領域,舉報內涵有一個衍化的過程,為公民向行政機關舉報提供了制度保證和操作技術上的引導。此情境勢必影響到行政舉報的發展歷程。
       
        2.行政引導
       
        行政舉報的啟動與運行,貫穿著無處不在的行政引導性,甚至是行政主導。行政舉報法律制度的存續,很大程度上遵循著行政機關引導的發展路徑,而非完全依賴于舉報人的自發秩序。這是因為,擁有行政權的行政機關在事實上掌握著更大資源,能夠使權力深入到法律制度的各個方面。[18]正是因為行政機關出臺了諸多規范性文件與公共政策,以及舉報處理機構奠定的組織保障,促使該制度能夠持續運行。基于行政引導的推動,舉報人與行政機關無疑形成了公私合作的格局。
       
        3.多樣化趨勢明顯
       
        行政舉報法律制度構建之初,適用范圍僅限制在食品、稅務等少數傳統的行政管理領域。隨著行政管理視域的拓寬,行政舉報的范圍亦延伸至新型的證券、互聯網、信息技術監管等多個領域,已邁入多元化發展的法治化軌道。但客觀來說,該項法律制度多數是基于行政執法或行政審判方面的某個微觀論點,全面涉及行政舉報的整體性、專門性法律制度還不多。
       
        二、行政舉報的法律屬性論析
       
        行政舉報不單單是制度層面的經驗問題,公民向行政機關舉報的措施包含了行政執法權與私人力量的融合,其中蘊藏著充分的公私合作原理。公民向行政機關舉報所引發的法律關系亟需法律分析,而法律屬性是對此進行理解的關鍵要點。若法律屬性缺乏準確定位,難免會影響制度實施的效果。法律屬性能夠完整勾勒出該制度的內在特征,以助益把握當下狀況及未來走向。
       
        (一)行政舉報的法律屬性界定
       
        行政法律制度視角下的行政舉報屬于何種屬性呢?任何法律制度的存在都很難繞開法律行為這個關鍵屬性,行政舉報亦概莫能外。首先,行政舉報可劃入法律行為的范圍。行政舉報之所以成為法律行為,自然是由于存在著大量的舉報類法律規范。舉報作為一種行為,就是舉報人在特定目的、動機、意志指引下所實施的外部舉動,其屬性屬于一類典型的法律行為。獨立的意思表示和根據個人意志確定并實現行為內容,此為法律行為成立的基本要素。[19]法律行為的核心意涵,是旨在發生一定法律效果的意思表示。公民向行政機關舉報,雖然不直接涉及自身合法權益,但仍是憑借自身的意思表示尋求行政權對被舉報人或舉報事項施加力量。這種法律行為體現為一種履職性的申請,反映了舉報人的某種價值追求,其中涉及舉報法律關系、權利與義務、法益保護等法律范疇。
       
        其次,行政舉報是一種單方的輔助型法律行為。法律行為有多種分類方法,以揭示各種法律行為的特性并對此安排匹配的規則。根據行為主體的屬性,行政舉報由舉報人一方的意思表示即可成立,屬于單方的行為。按照法律行為的性質,大致可劃分為公法行為與私法行為。傳統的公法行為主要就是指立法行為、行政行為、司法行為等。所謂私法行為,乃是私主體行使的、產生私法效果的私人行為。由于行政舉報的主體就是公民、法人和其他組織,這是一種私人力量的運用,卻并非是直接與其它私主體相銜接。此過程屬于私主體與公權力的有機對接。舉報人一般依據舉報類法律規范,這些規范依據調整的是公權力與私權利之間的關系,具備廣義上法律行為的意涵。因而,很難說舉報行為是公法行為還是私法行為。根據法律行為是否具有獨立性,可區分為獨立型法律行為與輔助型法律行為。前者是指具有獨立、實質內容的法律行為,后者只是作為他人法律行為效力完成的條件而存在的行為。行政舉報本身不具有實質性內容,主要是向行政機關提供某些線索或信息,此行為的輔助色彩比較濃厚。舉報的本質是將社會越軌行為委托給公共權力處置。[20]換言之,行政舉報更像是區別于依職權與依申請的另一類行政程序的啟動方式。值得注意的是,當舉報人提供的線索具體到一定程度或其指引具有相當針對性時,行政舉報就成為申請行政機關依法履行職責的行為。[21]舉報人申請行政機關履職的內容,一般與自身的人身權、財產權等合法權益無關。舉報人一經作出即展示出協助、申請行政機關履職的意思表示,故可界定為一種單方的法律行為。
       
        最后,行政舉報推動了行政權的運作。有論者認為,舉報的本質是舉報人請求行政機關履行法定職責。[22]接受舉報的行政機關理論上必須擁有法定職責,行政機關在受理舉報事項后勢必展開調查處理。行政機關這一行為是具有公法效力、能夠產生公法效果的行為,當然,舉報本身與行政機關履行職責沒有必然的聯系。法定職責是指行政機關在行政管理中應當履行的實施一定作為與不作為的義務。[23]就舉報事項指向的對象,行政機關須結合法定職責而決定是否啟動法律程序。從行政行為的形態來看,行政機關在法定職責范圍內必須積極作為。行政權具備積極主動履職的天然屬性,本身就應當承擔行政監管、公共服務等重要職責。只是說,舉報人的輔助行為觸發了行政行為。故而,行政舉報并不能給行政機關增設新的職責與義務,而是在法律效果層面發揮作用。
       
        綜上,行政舉報的法律屬性可界定為一種引導、督促、協助行政機關履行法定職責的法律行為,它能夠有效觸發行政程序的啟動并產生公法上的效力,從而在事實層面上會影響行政執法效果。
       
        (二)與法律屬性相關的要點
       
        作為一種協助行政執法運作的法律行為,行政舉報大體具備以下顯著特點:
       
        一是公益性。該項法律制度存續的任務之一是進行利益調整。法律行為本身不創造利益,而是去發現迫切需要保障或調整的利益。[24]舉報人一般與舉報實現無關,行為產生的法律效果具有公益性。行政舉報活動中舉報人具有利益訴求的積極性,這種利益主要體現為公共利益的形態。行政舉報之創設構成了提升社會異常發現能力的關鍵一環,核心目標指向公共利益的保障。[25]舉報人作為案件的知情人士或線索的掌握者,可事先告知行政機關,行政機關能夠對舉報事項進行法律上的控制,確保法律制度目標的有效實現。基于公共利益的外部效益,而違法行為等侵害的正是公共利益,行政舉報為行政機關保障公共利益奠定了良好基礎。
       
        二是廣泛性。行政舉報是“廣開言路”的應然產物,它的觸角可延伸至社會各個方面。當前行政管理實踐中,食品、市場監管、稅務、交通等多數領域都存在行政舉報的蹤跡。涉及舉報的信息非常廣泛,屬于不特定的社會現象。舉報人外延非常廣泛,主體屬于不特定的范圍。所有涉及行政管理領域,且根據現行舉報類法律規范應當接受法律制裁的行為都可能被囊括在舉報范圍當中。
       
        三是交互性。行政舉報不是一種純粹自我指向的行為,而是具有一種特定的社會指向。當社會上出現了違法行為,公民以舉報方式督促行政機關對失范行為加以糾偏,防范社會秩序被侵害,實際上存在社會校正正義的指向。行政舉報的啟動,很大程度上是對行政機關等主體產生直接或間接的影響。舉報具有主動性,此為舉報行為的突出特點。倘若舉報人不作為,該項法律制度將難以得到啟動;舉報行為需要得到回應,行政機關不受理同樣不符合該制度的應有之義。這要求舉報人與行政機關應當實現良性互動,任何一方未能發揮作用都將導致該法律制度的效果失靈。
       
        三、行政舉報的功能主義詮釋
       
        面對繁雜的社會現實,行政舉報需呼應行政管理趨向,加強對所處系統結構、制度法律問題及其功能的研究,構建以實現良性治理目標為功能導向的制度體系。行政舉報既契合行政法學原理,也符合法律制度的功能主義邏輯。鑒于對行政權的認可與肯定,應當憑借舉報人的協助行為而給予行政機關充分的“賦能”。行政舉報基于行政執法、社會治理等客觀實踐,對其多維功能的闡明關乎制度完善的方向。
       
        (一)彌補行政執法能力不足
       
        行政法律制度離不開依法行政的宏觀塑造,而依法行政的關鍵就在于行政執法。當前行政管理實踐中各種不確定的違法行為頻發,行政機關的執法行為面臨多重挑戰。首先,行政機關獲取違法信息的渠道有限。掌握違法行為線索等信息是行政機關展開行政執法的基礎。行政執法的實施過程,實際上就是執法信息的收集、積累、提供及利用的過程。[26]行政執法過程中行政機關與執法對象之間存在信息不對稱的狀況,各方主體對于相關信息的了解存在差異。掌握充分信息的主體存在優勢,而信息欠缺主體面臨著不利的處境。行政機關對違法行為的查處,存在嚴重的信息不對稱。如何知悉違法行為信息非常重要,在信息大爆炸時代,行政機關獲取線索的難度加大,欠缺有效的信息,往往是決策失靈的重要因素。其次,信息科技的發展給行政機關執法帶來新挑戰。科技發展給傳統的行政執法方式帶來沖擊,行政機關難以發現隱蔽在科技信息背后的違法行為,執法成本過于高昂。另外,行政機關的人力資源較為有限,不少行政執法人員在專業、技術等方面都難以適應有效制止違法行為的要求。行政執法占據了行政機關最大量的執法資源,行政執法實施過程中僅憑行政機關去發現違法行為,往往需要耗費大量的成本。目前我國行政執法體制還不夠健全,執法權責、程序和機制等都有待完善。而行政機關經常受限于人力、編制的影響,執法經費又比較短缺。[27]是故,行政執法活動與行政管理實踐需求難以匹配,亟需相應的保障條件。
       
        面對繁重的行政執法狀況,行政執法活動離不開具有高效應對能力的行政機關。囿于人員和經費的限制,行政機關客觀上亦無法實現對管理對象進行不間斷監控。[28]并且,行政機關在執法過程中需要通過調查活動去達成目的。然而,行政調查屬于公權力的行使,往往需要一定線索才有助于對個體事項開展調查。行政管理深深嵌于所處的社會結構和制度現狀中,行政機關不可忽視私人力量對行政執法能力的彌補作用。舉報人發現行政管理領域的違法行為之后,向具有法定職責的行政機關反映,行政機關有義務對此類舉報予以答復或處理,行政舉報遂成為行政機關實施行政執法的重要渠道。鑒于此,行政機關會通過此項法律制度去激發公民反映違法行為的積極性,以彌補行政執法能力之欠缺。
       
        具體而言,行政舉報是一種典型的私人力量,可協助行政機關及時發現違法行為等線索。公民向行政機關進行舉報,能夠有效擴充行政機關的信息擁有量,減低行政執法機關的成本投入。行政舉報具有通過增加行政機關的信息擁有量而增強能力,加大違法者的違法成本等方面的功能。[29]經由行政舉報的法律制度設計,能夠增強行政機關與社會公眾對違法行為的觀察水平,進而改進行政機關對失范秩序的矯正能力。公眾在行政舉報方面有天然優勢:人數眾多且覆蓋范圍廣,能夠發現因位置偏遠或時間隱蔽而導致行政機關難以察覺的違法行為。[30]社會公眾在信息情報方面也具有先天的優勢,當前社會中手機、相機等電子設備得到普及,為公民作出行政舉報提供了新型的技術方式。即便現代社會中業已建立細密、完備的行政執法體制,私人力量仍然在法律執行中扮演構成性角色。[31]例如,食品藥品安全領域涉及的企業和工廠眾多,其中無證手工作坊式的違法手段非常隱蔽。通過借助社會公眾的舉報力量,此種生發自基層的關于安全秩序的“地方性知識”[32],能夠彌補行政機關對地域性情況的了解不足,有效增強行政執法績效。通過加強公民對違法行為的行政舉報,可克服執法能力不足的困境。經由行政舉報的制度運行,能有效緩解行政執法資源有限性與行政執法活動復雜性之間的沖突。依靠公民發現違法線索,行政舉報形成了一個綿密的網絡體系,實現懲處違法行為的無漏洞保護。
       
        (二)豐富民意訴求表達方式
       
        改革開放以來我國社會的利益結構關系發生顯著變化,市場經濟發展又導致社會分層化現象愈加明顯。公民之間的利益格局亟待調整,多元主體之間的訴求亟待表達,公民的權利意識愈加明確。其中,公民的權益訴求即有強化的趨向。可以說,構建暢通無阻的多元化公民利益訴求表達平臺,乃是民主政治發展的必然規律,有助于協調復雜利益關系、推動社會和諧穩定。當前,世界上多數國家和地區都根據自身歷史傳統與政治結構,設計了紛繁多樣的權益訴求表達機制。倘若權益訴求無法得到表達或滿足,將很可能產生不穩定因素。公民對社會上的違法行為不滿,容易產生一些法律沖突。通過請求行政機關介入其中,對相關違法人員進行處理,可緩和群眾不安的情緒、消除不穩定因素。
       
        公民實施行政舉報行為,是表達個人意愿的重要渠道,有益于自我權利的實現。通過行政舉報法律制度的現實塑造作用,可充分反映民眾訴求,將舉報機制凝聚在民意討論之下。在“公民舉報—政府處理”的互動關系中,公眾意見得到表達,違法行為等失范現象得到處理。行政舉報就是一項合乎心理需求的釋放渠道,可確保公民都享有遵循內心暢所欲言的權利。[33]公民向行政機關舉報違法行為,是以開放方式在社會活動中發出自己的聲音。舉報作為一種“開放性的言說”,可以發揮民主政治的效果。通過行政舉報為公民與行政機關交流打開一個窗口,達到舒緩民情、吸納民意的目標。并且,可促使公民勇于同違法行為作斗爭,將公民監督與行政機關的監督聯結起來。如此增強公民與行政機關之間的對話、協調及互動,落實行政民主要求,釋放出增進民意表達的功效。
       
        行政舉報作為一種重要的民意表達方式,允許多樣化的權益訴求充分表達出來,在法律制度的框架內得到有序解決。法律制度發揮作用的關鍵是得到真正貫徹實施。法律實施過程中,以社會組織和公民為代表的社會力量是不可缺少的重要組成部分。行政舉報中包括公民、社會團體等在內的私法主體,可以理解為是對其他私主體違法行為與違法信息的揭發者以及法律實施的協助者。在此,公民可以將其發現的違法行為提供給公權力機關,協助后者展開法律責任的追究。舉報人實際上是以私人身份在承擔一定的公共披露責任,其意見訴求表達對于法律制度實施具有促進作用。
       
        (三)助推打造協同型的監管體系
       
        行政機關作為行政監督部門,代表國家行使監管職能。近年來行政管理領域的多元主體結構、規則多元、程序交互、形態多樣以及糾紛復合性,都對監管體制機制提出了新期待。[34]面對紛繁的行政管理事務,行政機關“單打獨斗”式的監管模式面臨著重重挑戰。行政監管是一個全方位、多主體參與的系統工程,僅依靠行政機關的監管力量是遠遠不夠的。由于行政機關的監管信息疏漏、監管能力有限,單一監管模式難以實現資源的優化配置,不免存在行政監管失靈的可能性。對此,行政監管主體的多元化即是發展的重點方向。欠缺多元化監督力量的協助,勢必導致監管資源的浪費且很難達到良好的監管效果。脫離了群眾監督,行政監管措施便失去了重要的源泉。只有調動全社會資源和力量,將群眾監督與行政監管結合起來,依靠公民的大力協助,多方主體有意識采取主動的干預手段才能實現監管體系的穩定、有力、可操作,進而提升行政監管的效益。
       
        為適應現代化監管體系建設的要求,不應固守狹義的“政府監管”單一范式,而忽視行政機關以外其他社會群體的作用。[35]行政監管領域的違法行為多種多樣、領域廣泛,應鼓勵社會公眾向行政機關提供違法線索,協助行政機關開展執法行為。公民向行政機關進行舉報,即是對違法行為等事項的監督,屬于一種最普遍、最直接的監督力量。舉報納入行政監管領域屬于外部的私人監督,將以私人輔助機制督促行政機關的執法行為。行政舉報法律制度運行過程中,應當十分注重其與行政監管體制的契合,形成多方監管力量的協同聯合體。通過調動社會公眾的監管積極性,調控市場失靈行為,形成強大的監督力量,監督社會公眾的違法行為。行政舉報激發公眾參與社會治理的主動性,構建政府主導、公眾參與的協同型行政監管體系。公民對違法行為的舉報有助于構建參與性的執法體制,實現其與行政機關的有機互動。基于行政舉報的監管體系,將全面體現協同型特性,集中表現為行政舉報與行政監管的有機銜接機制。這種監管機制是一個上下聯動的管理過程,通過正式與非正式監管力量之間的互相建構,實現對行政舉報事項的有效應對。
       
        具體來看,舉報類的行政監管體制將呼應秩序維護與威懾功能。一方面,秩序與正義是法律的兩大基礎價值,其中秩序乃是法律制度所追求的形式價值。為規范行政管理領域的法秩序,行政機關能夠對失范行為進行矯正,恢復有序的經濟社會生活,推動行政秩序的有序發展和良性運行。秩序就是一種安定有序,其中的關鍵便是遵紀守法。因而可以說,行政舉報對法律制度有效貫徹和社會秩序構建都大有裨益。
       
        另一方面,此種協同性行政監管體制將發揮協同效果,共同威懾潛在的違法者。行政舉報是一種約束機制,促使相關人員自覺注意自身活動的合規性。[36]預防潛在的違法行為,是行政舉報法律制度的重要功用。行政舉報的運用將增加違法行為人的違法成本,減少違法行為的發生。在懲處違法行為人同時,使有違法傾向的人認識到如果違法就很可能被他人揭發,能夠震懾其他不特定的公眾。原本屬于科層結構中行政機關的分散監管,現在匯聚了眾多不特定公眾的監督眼睛,成為了一種彌散而又廣泛的微觀權力運作形態。一言以蔽之,行政舉報改變了潛在違法者的概率認知,構建了視角更為多元的行政監管體制,塑造了“天網恢恢疏而不漏”的預期,從而給有意違法者營造強烈的不安全感。由此,行政機關與社會形成了應對行政舉報事項的協同型監管合力。
       
        四、余論:加強重點領域行政執法的行政舉報規則創新
       
        本文結合行政舉報的演進、屬性與功能這三個側面,初步展現了該項行政法律制度的基本樣貌。客觀來說,行政舉報是一把“雙刃劍”。如若行政舉報法律制度得不到良性運轉,不僅無法實現設想的預期目標,而且容易偏離制度設立的初衷。比如,這項制度很容易演變成新的糾紛衍生途徑,加快矛盾化解資源的消耗,困擾行政機關及司法裁判者。當前行政執法環節面臨的挑戰比較大,行政機關就行政舉報事項的應對尚欠缺精細的規則體系,且易與信訪處理、行政處罰、投訴處理等混淆。在司法審查層面,尤其是在行政訴訟環節,針對行政舉報處理行為的可訴性、原告資格、司法界限等問題都比較棘手。由于激勵需要而被廣泛運用的舉報獎勵機制,甚至滋生了舉報人借助制度漏洞謀取私人利益的活動,現實中出現的職業舉報人現象就是例證。不乏有觀點認為,職業舉報人的行為使行政執法活動與行政審判秩序受到了不必要的沖擊,合理防范職業舉報人滋擾行為是一項重要課題。而司法機關對于長期、反復提起大量訴訟的職業舉報人,亦有限制其原告資格的趨向。[37]然而,行政執法領域還未形成較為系統的行政舉報規則體系,此為執法與司法問題產生的一大根源。鑒于此,食品藥品、證券、產品質量、稅收、互聯網等重點行政執法領域的行政舉報規則仍亟待完善。當下及未來,應該不斷創新行政舉報的規則體系,增強行政舉報法律制度的運行實效,以推動重點領域行政執法的高效展開。

      【作者簡介】
      李凌云,北京物資學院法學院講師,法學博士。
      【注釋】
      [1]關于行政舉報的概念界定,可參見伏創宇:《行政舉報案件中原告資格認定的構造》,《中國法學》2019年第5期,第231頁;李凌云:《行政舉報的概念及相關法律問題辨析》,《行政與法》2021年第10期。需要說明的是,鑒于不少法律規范中“舉報”會與“投訴”“檢舉”等詞混用,為明確行文論域,本文所述“舉報”是指公民、法人或其他組織等私主體為維護公共利益而披露違法信息,舉報事項一般不牽涉舉報人的自身權益。
      [2]《中華人民共和國食品安全法》第十二條、《中華人民共和國廣告法》第五十三條、《中華人民共和國數據安全法》第十二條等法律條款,對行政舉報進行了明文規定。而《保障農民工工資支付條例》、《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》等涉及舉報的法規、規章更是不勝枚舉。
      [3]參見熊志:《隨手拍交通違法:配套措施是關鍵》,《中國青年報》2020年8月7日第2版。
      [4]這里說的“誹謗”,是指議論是非、指責過失,類似現在的提意見。參見馮鐵金:《古代舉報形式種種》,《中國監察》2001年第22期,第56頁。
      [5]參見李衛國:《舉報制度:架起公眾監督的橋梁》,中國方正出版社,2011,第40頁。
      [6]參見隗瀛濤、趙清主編:《四川辛亥革命史料》,四川人民出版社,1981,第583頁。
      [7]參見佚名:《取締庸醫施診》,《首都市政公報》,1930年4月第58期,第14頁。
      [8]參見李志明:《公民檢舉權研究》,中國社會科學出版社,2013,第53頁。
      [9]參見林昱梅:《論行政法上人民舉發之制度與救濟機制》,《月旦法學雜志》2012年第5期。
      [10]境新一『公益通報者制度に関する考察:経営と法律の視點から』,『公益學研究』3(1),52-60,2003。
      [11]Bjorn Fasterling, David Lewis. Leaks, Legislation and Freedom of Speech: How Can the Law Effectively Promote?Public-Interest Whis tle blowing. International Labour Review.2014,153(1).
      [12]參見王倩:《保護“吹哨人”的勞動法分析——基于德國司法經驗的考察》,《當代法學》2016年第5期。
      [13]參見樸慶哲:《公益舉報者保護法的意義和不足》,《公法研究》(韓國)2011年第1期。
      [14]Igor Vukovic. Criminal Responsibility for Whistleblowing. Harmonius: Journal of Legal and Social Studies. South East?Europe, 2016(1).
      [15]參見付登元:《辦好偽劣藥案舉報中心保障群眾用藥安全有效》,《中國藥事》1991年第2期;《徐州市成立公平交易價格監督舉報中心》,《價格理論與實踐》1992年第11期;趙守仁:《棗陽建立假劣藥品監督舉報站》,《中國農村衛生事業管理》1992年第2期。
      [16]參見陳彩云:《上海市勞動局認真處理群眾舉報》,《勞動保護》1990年第3期;遼寧省丹東市稅務局稽查大隊:《一封舉報信查補個人收入調節稅94萬元》,《中國稅務》1993年第12期。
      [17]參見周兆木、周翔:《富陽市建立公眾有獎舉報機制的實踐與探索》,《中國環境管理》2003年第4期;李小婧、齊燕紅:《做好環保舉報受理工作切實維護群眾環境權益》,《環境保護》2011年第22期。
      [18]參見馬顏昕:《行政引導下的基層合作治理——以實證分析為視角》,《行政法學研究》2021年第1期。
      [19]參見高其才:《法理學》(第二版),清華大學出版社,2012,第124頁。
      [20]參見郭忠:《舉報犯罪應當是法定義務嗎?——基于刑事訴訟法第108條的法理思考》,《南京師大學報》(社會科學版)2020年第2期。
      [21]參見江利紅、羅仙鳳:《論行政投訴舉報中依法履職情形的界定標準》,《信訪與社會矛盾問題研究》2020年第5期。
      [22]參見李凌云:《投訴人原告資格判定標準的反思與重塑——以〈行訴解釋〉第12條第5項的司法適用為中心》,《法律適用》2020年第20期。
      [23]參見胡建淼:《行政法學》(第四版),法律出版社,2015,第529頁。
      [24]羅斯科·龐德:《通過法律的社會控制》,沈宗靈譯,商務印書館,2010,第41頁。
      [25]參見柴瑞娟:《論我國公共利益舉報法律制度的構建》,《中國軟科學》2021年第4期。
      [26]參見鹽野宏:《行政法總論》,楊建順譯,北京大學出版社,2008,第216頁。
      [27]參見王青斌:《論執法保障與行政執法能力的提高》,《行政法學研究》2012年第1期。
      [28]參見徐濤:《行政舉報獎勵制度規范之完善》,《行政與法》2020年第9期。
      [29]參見應飛虎:《我國舉報懸賞制度建立之探討》,《社會科學研究》2003年第3期。
      [30]參見諶楊:《論中國環境多元共治體系中的制衡邏輯》,《中國人口·資源與環境》2020年第6期。
      [31]參見吳元元:《公共執法中的私人力量——懸賞舉報制度的法律經濟學重述》,《法學》2013年第9期。
      [32]所謂地方性知識,大體是指公眾在與基礎社會環境長期打交道的過程中所發展出來的一套關于生產、技能、規則等方面的生活哲學,與當地民眾的傳統及心理相契合,并對他們日常生活秩序發揮著重要的指導作用。
      [33]當然,舉報過程中的言論自由應當與公共利益、他人合法利益、他人隱私等實現平衡。參見李飛:《法律如何面對公益告發?——法理與制度的框架性分析》,《清華法學》2012年第1期。
      [34]參見石佑啟、楊治坤:《中國政府治理的法治路徑》,《中國社會科學》2018年第1期。
      [35]參見楊炳霖:《監管治理體系建設理論范式與實施路徑研究——回應性監管理論的啟示》,《中國行政管理》2014年第6期。
      [36]參見張徐鋒:《安全生產舉報制度的利弊與建議》,《勞動保護》2020年第9期。
      [37]參見最高人民法院(2019)最高法行申6400號行政裁定書。

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