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    行政訴訟中投訴人與舉報人的原告資格之區分
    2021/10/29 11:05:39  點擊率[1870]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】行政訴訟法
      【出處】《遼寧大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期
      【寫作時間】2020年
      【中文摘要】《行訴解釋》第12條明確了投訴人原告資格及其判定標準后,將其適用于司法實踐乃是關鍵課題。然而,由于對法律規范及司法解釋的理解偏差,投訴人原告資格與舉報人原告資格出現了混淆。對投訴人與舉報人的原告資格關系作出梳理,有助于在更為精準的情境中實現對二者的辨析。經過投訴與舉報的概念演繹,并根據主、客觀訴訟的理論視角,可以揭示《行訴解釋》區分投訴人原告資格與舉報人原告資格的原理。通過案例分析可有效澄清二者的異同,即投訴人原告資格既和自益性舉報人原告資格的內在理路高度一致,也與公益性舉報人原告資格的判定理念截然不同。有必要創設可操作的區分思路:第一步是運用“特殊利益理論”框定原告資格的屬性;第二步是厘定被訴行政行為的性質;第三步是裁判依據的分別適用。
      【中文關鍵字】行政訴訟;原告資格;投訴人;舉報人;利害關系
      【全文】

        編者按:隨著《行政訴訟法》的修改及《行訴解釋》的出臺,我國行政訴訟制度在理論與實踐上均有了長足的進步,但在許多問題上尚有待于進一步提升。首先,《行訴解釋》第12條雖然在文本上規定了投訴人原告資格及其判定標準,但如何具體運用于司法實踐,尤其是如何區分投訴人原告資格和舉報人原告資格,尚需通過深入的研究創設出一條可操作的區分思路。其次,從原《行政訴訟法》及其司法解釋,到新《行政訴訟法》及《行訴解釋》,行政訴訟中的第三人制度經歷了些微的變化,也有了一定的完善,但第三人參與訴訟的程序等問題仍未完全解決。尤其是“由人民法院通知參加訴訟”所引發的相關問題,更為值得關注。再次,修訂后的《行政訴訟法》及《行訴解釋》在被告的類型與范圍等方面有了較大的完善。但新一輪機構改革的愈益深化,對行政訴訟被告制度的影響也愈益顯現。如何在重構“法”體系的基礎上,拓寬行政主體的范圍,明確“雙合”機關內部的事項、職責分工,以應對機構改革帶來的行政訴訟被告問題,是學界需要認真對待的實踐性課題。本期“法學理論與實踐”欄目,特邀蘇州大學王健法學院的黃學賢教授領銜對這些問題做進一步的專題討論,以深化和提升這一主題的學術研究。
       
        一、問題的提出
       
        原告資格的判定向來是行政訴訟理論與實務界公認的難題。2018年2月最新頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)第12條第(5)項明確規定投訴人在行政訴訟中起訴行政機關的原告資格。[1]這既是對司法實踐中早已有之的投訴類行政爭議的制度肯認,也深層次描繪出權利與權力互動關系的新圖景。不過,當我們將投訴人原告資格的這一條款與原告資格判定的現實狀況作出比對時,則發現了一個亟待厘清的問題,這就是,投訴人與舉報人在原告資格判定方面似乎存在微妙關系。比如,2017年8月發布的《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》規定,當事人因投訴、舉報等事項不服行政機關的被訴行政行為,法院應當認真審查當事人是否具有利害關系,對于確有利害關系的應當予以立案。這一司法政策顯示,舉報人有資格成為行政訴訟原告。又例如,最高法院指導案例77號(以下簡稱“77號案例”),也就是羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理一案,法院作出以下裁判要點:“舉報人就其自身合法權益受侵害向行政機關進行舉報的,與行政機關的舉報處理行為具有法律上的利害關系,具備行政訴訟原告主體資格”。[2]既然先前司法實踐已明確投訴舉報類行政爭議的原告資格,可是后續的《行訴解釋》卻為何只規定投訴人原告資格?該司法解釋中的“投訴人”能包含“舉報人”嗎?考慮到司法解釋本身的嚴謹性,這一區別對待耐人尋味。同樣,考察相關法律規范發現,不少條款采用了將投訴與舉報這兩個概念一并規定的修辭手法。比如,《廣告法》第53條規定,“任何單位或者個人有權向工商行政管理部門和有關部門投訴、舉報違反本法的行為”。原國家食品藥品監督管理總局通過的《食品藥品投訴舉報管理辦法》的所有條款,更是把投訴與舉報連起來使用,而不作任何區分。
       
        簡言之,本文討論的投訴與舉報,特指投訴人與舉報人將某些違反行政管理要求的行為向有關行政機關反映或報告,并由行政機關對此作出調查、處理的制度。若行政機關的行為未能滿足投訴人與舉報人的期待,提起行政訴訟便成為他們表達訴求的方式之一。當投訴人原告資格已名正言順地體現于行政訴訟之中,舉報人原告資格在司法實踐中又是怎樣的情況呢?二者到底有沒有差異?上述疑惑共同指向了一個問題:該如何準確地理解投訴人原告資格與舉報人原告資格的關系。
       
        二、投訴舉報類行政爭議中原告資格的理論與現狀
       
        行政訴訟原告資格,作為公民、法人或其他組織提起訴訟并能夠成為原告的法律能力,大致上正經歷一個逐步被放寬的過程{1}。對《行訴解釋》確立投訴人原告資格而言,它關涉司法審查進入投訴類行政爭議領域的范圍。在分析投訴人原告資格與舉報人原告資格的聯系之前,有必要以理論脈絡及司法實踐為切入點,繼而去揭示二者的實際狀況。
       
        (一)關于原告資格的幾種學說
       
        有關投訴人原告資格的觀點如下所示:一是“實際影響理論”。此種學說以最高法院行政庭法官為代表,指的是行政機關的行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務關系業已或將會產生實際影響。這里的實際影響,具體可以從行政行為處分了相對人的權利義務、實際影響分為積極不利影響和消極不利影響等方面加以理解。[3]此種理論是作為一般性標準,對包括投訴人、相鄰權人、公平競爭權人等在內的利害關系人都加以涵蓋。二是“合法權益受到不利影響理論”。該理論提出,公民的合法權益受到了不利影響,可以成為判定原告資格的標準。合法權益的范圍應該是在立法機關通過行政法律法規保護的那些免受行政機關權力侵害的合法權益之中。此處的合法權益,能夠將行政法律法規規定了投訴請求權的情形囊括進去{2}。而不利影響是指當事人的合法權益受到行政行為的侵害,可能造成或者已經造成了當事人權利、利益的減少或者義務的增加。三是“特殊利益理論”。即認為當某位公民、法人或其他組織可以證明他與行政機關的行為之間享有他人沒有的利害關系或者某種特殊利益,就可以判定其與行政行為具有利害關系{3}。該學說認為既要堅持“利害關系”的原則,又要作出從寬解釋。
       
        而涉及舉報人的原告資格,以“保護規范理論”最為典型。此種理論是將“利害關系”轉化為“主觀公權利”,提出只有主觀公權利,即公法領域權利與利益受到行政行為影響,那些受到損害可能性的當事人才與行政行為發生利害關系。而確定主觀公權利的有無,又需運用保護規范理論這一配套學說。該理論核心意旨,是認為行政機關作出行政行為時所依據實體法或程序法規范包含了維護個人利益的目標,而不是單純去保障公共利益,屆時舉報人就有原告資格。這是將利害關系的判定,轉化為對與行政行為相關的法律規范的目的探尋。對此,有學者持反對意見,提出如果將“保護規范理論”泛化適用為判斷是否具有原告資格的標準,則存在與新行政訴訟法關于擴大原告資格的立法旨趣相悖{4}。言下之意,是認為該理論將會限縮舉報人原告資格。贊同的觀點則認為,縱然保護規范理論的適用會限縮原告資格,但這有助于推動訴訟功能“純化”對單項制度的積極作用,與毫無根據地放開原告資格相比,此種設計反而更有利于行政訴訟的整體均衡{5}。根據該學說,即使舉報人存在某種權益,但不是行政機關作出行政行為時應當關注的要素,則難以獲得原告資格。
       
        另外,還有學者建議將舉報人的權利與原告資格的關鍵因素“權利”“利益”以及“關系”相結合去判定舉報人的原告資格{6}。具體而言,該學說認為當前舉報人原告資格還比較“有限”,只有當法律規范明確規定舉報人可以獲得獎勵及答復權利之時,舉報人才享有原告資格。而舉報人其他舉報權利被侵害之時,需綜合權利等多項因素才能確定原告資格的有無。
       
        綜上所述,原告資格的判定學說可謂眾說紛紜。筆者認為,此類理論分歧并無絕對的優劣之分。希冀用一種學說統攝所有原告資格之判定,似乎既不可行也沒必要。在司法實踐中妥善掌握利害關系標準的適用范圍及規范內涵,是需要解決的難題{7}。細究原告資格判定的具體細節,實際上規范解釋的色彩比較淡,而更多是一種價值判斷。只要結合了我國行政訴訟的特點,并在原告資格理論視域下所闡釋的學說往往能夠做到邏輯自恰。但是,上述諸多理論皆未觸及投訴人與舉報人的原告資格關系。并且,當前依然有部分學者在同一背景下討論投訴人與舉報人問題,且存在將二者原告資格同等對待的傾向。[4]若暫時擱置理論分歧,進一步直面實踐問題,或許有助于明晰二者的實際面貌。
       
        (二)二者原告資格關系的實踐圖景
       
        行政訴訟原告資格,首先是要滿足《行政訴訟法》總則部分第2條中關于“公民認為行政行為侵犯其合法權益,有權提起訴訟”這一條款的要求。在合法權益標準上,不能遷就當事人“認為”的主觀標準,不然原告資格發揮的限制作用將被虛化。當前《行政訴訟法》實際又確立了“利害關系”標準,改變了2000年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的“法律上利害關系”之表述。有學者提出,“利害關系”具有很大的解釋空間{8}。而負責起草《行訴解釋》的最高法院行政庭相關人士認為,雖然“法律上利害關系”與“利害關系”在表述上略有區別,但精神實質是連貫一致的{9}。如今,《行訴解釋》第12條第(5)項深化了投訴人原告資格的判定標準,乃是對“合法權益”“利害關系”的細化。
       
        筆者認為,《行訴解釋》這一條實際上是在判定投訴處理行為可訴時,確立了“自身合法權益+具有處理投訴職責”的雙重要件。理由在于,《行訴解釋》第12條第(5)項之規定,可劃分為“為維護自身合法權益向行政機關投訴”和“具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的”兩大部分。第二部分,根據語義表述,既然行政機關作為與未作出處理都可能要當被告,那么“具有處理投訴職責”這個部分才是關鍵。正所謂沒有職責,便沒有義務。若行政機關不具有義務,自然不存在被當事人訴至法院的道理。
       
        觀察實踐發現,諸多司法案例將投訴人原告資格與舉報人原告資格相提并論,這印證了文章開篇部分的疑問。在這些的案件中,法院在討論原告資格時的論述部分,往往是將投訴與舉報并列使用。比如,在不少案件中,法院認為原告資格取決于兩方面。一是法律、法規或者規章有無明確投訴舉報的請求權;二是該投訴舉報請求權的規范目的是否為了維護投訴舉報人的自身合法權益。[5]結合情境發現裁判文書似乎已將投訴與舉報等同。還有一些案件中,裁判文書在論證時引用了《行訴解釋》第12條第(5)項之規定,且在很多論述過程中都是投訴舉報并用,但是在最后確定原告資格有無時卻單獨表述為“舉報人”等等。[6]這樣的表達混亂,折射出邏輯上的某種斷裂。很顯然,此類案件認為投訴人與舉報人不存在區別。
       
        (三)對投訴人原告資格與舉報人原告資格同等看待的反思
       
        《行訴解釋》確定了投訴人原告資格的判定,在實踐中將之適用自然是亟待解決的核心課題。不過,實踐中將投訴人與舉報人等同的實況,卻與《行訴解釋》的區別處理發生了背離。如何剖析二者的關系并尋求問題的對策,乃是必須跨過的障礙。只有當這一棘手問題解決之后,才能夠妥善運用“自身合法權益+具有處理投訴職責”標準去判定投訴人的原告資格。對此,有必要從《行訴解釋》之規定的背后原理出發,通過理論視角去廓清二者在原告資格議題上的糾葛不清。由此,投訴人原告資格與舉報人原告資格的關系,便成為行政訴訟研究中亟待厘清的問題。
       
        三、《行訴解釋》區分投訴人與舉報人原告資格的原理闡釋
       
        (一)投訴人與舉報人的區別
       
        為探究《行訴解釋》區分投訴人原告資格與舉報人原告資格的緣由,首先應對投訴與舉報的概念作出梳理。我們可以先肯定的是,在行政管理領域,公民的投訴與舉報行為有助于彌補行政執法能力的不足,即“緩解行政執法資源的有限性與行政執法任務復雜多樣性之間的矛盾”{10}。我國在投訴與舉報方面尚無統一的制度立法,二者主要散見于廣告、勞動保障、物價、食品藥品等各類行政管理事項的法律規范或政策文件之中。
       
        那么,投訴與舉報到底是什么關系呢?筆者認為,既然是由《行訴解釋》引起的投訴與舉報關系之疑問,不妨研讀《行政訴訟法》及司法解釋中關于投訴的用法。《行訴解釋》第12條第(5)項所指的投訴,很顯然是要以《行政訴訟法》第25條為依據。根據體系解釋的思路,作為《行政訴訟法》分則部分的第25條,應當受到總則部分第2條中關于“公民認為行政行為侵犯其合法權益,有權提起訴訟”這一條款的指導。由此可知,投訴的含義最終要受到第2條“其合法權益”的涵攝,而“其合法權益”指的就是個人權益。其他條款亦能印證上述判斷。譬如,按照《行政訴訟法》第51條之規定,當事人可以就法院不當的立案行為向上級法院投訴。該條款之投訴是為了維護個人權益,與《行訴解釋》第12條之規定不謀而合。投訴,已隱然指向私益的維護。雖然上述兩處語境并非一致,但根據投訴在行政訴訟一個領域的運用原理,同一術語本身的內涵并不會就此改變。
       
        司法實踐中,已有相關案件區分了投訴與舉報。如在梁志斌訴山西人社廳一案,最高法院提出,根據《勞動保障監察條例》的規定,投訴與舉報是分別的概念,該條例對投訴行為設定規范的目的顯然在于保障勞動者自身的合法權益,而條例對舉報行為設定規范的目的顯然與投訴有所區別,其目的在于保護不特定多數人的公共利益,而并非專為保障舉報人個人利益。[7]當前,也有部分法律對投訴與舉報的區別作出界分。如國家發展和改革委員會于2014年發布的《價格違法行為舉報處理規定》第12條規定,因生活消費需要購買商品或者接受服務的消費者,可以單獨或者在進行價格舉報時一并對涉及自身價格權益的民事爭議提出投訴。該規章實際是將自身合法權益與投訴相連接,言下之意是認為舉報并不會直接涉及
       
        公民個人權益。《行政許可法》第65條將舉報違法許可事項的權利主體確定為任何單位和個人。[8]筆者認為,上述法律規定的闡釋較為妥當。有學者檢索涉及舉報制度的眾多法律文件后發現,多數法律所規定的舉報條款均要求行政機關履行答復、核實、處理三項行為,表明答復的對象雖為舉報人,但答復的內容顯然屬于行政執法的范疇,其目的在于保護公共利益{11}。嚴格來說,投訴的權利主體是特定的,而舉報的權利主體是不特定的社會公眾。投訴人與被投訴人之間,需要根據買賣合同、勞動合同等法律關系形成關聯。而舉報人與被舉報人之間,不需要借助此類關系。以此推之,舉報權具有開放性,投訴權具有封閉性。通過上述分析,投訴人與舉報人的關系便較為明朗。即使因概念的混同使用,依然遮蔽不了雙方在私益與公益之間的差異。由此可以作出判斷,投訴人的概念無法直接等同于舉報人,將投訴人與舉報人同等看待的行為,是對法律規范與司法解釋的理解偏差,實際上混淆了二者的意涵。
       
        (二)主、客觀訴訟視角下的投訴人與舉報人
       
        每一項法律制度及規則都源于一種目的{12}。行政訴訟同樣蘊含了相應的目的追求。之所以《行訴解釋》對投訴人與舉報人作出區分,背后涉及了行政訴訟的功能定位及目的因素。根據大陸法系關于訴訟目的基準之學理,存在將行政訴訟區分為主觀訴訟與客觀訴訟的判斷。客觀訴訟與主觀訴訟的概念最早由法國學[9]者萊昂·狄驥(L佴on Duguit)創立,后經德國、日本學者借鑒在大陸法系國家訴訟法學研究中廣泛使用。我國行政訴訟實際上是以主觀訴訟為核心,并將客觀訴訟作為例外。在主觀訴訟功能定位下,行政訴訟的著眼點主要是化解行政爭議,保障公民、法人和其他組織的合法權益。《行政訴訟法》第2條之規定,體現了行政訴訟側重于權利救濟的主觀訴訟屬性。而檢察機關提起行政公益訴訟,是目前我國行政訴訟中最典型的客觀訴訟類型,其主要目的是尋求對公共利益的保障與客觀法秩序的維護。
       
        主觀訴訟和客觀訴訟分別具有不同的原告資格標準。投訴人能夠獲取原告資格,乃契合了主觀訴訟的功能導向。與主觀訴訟相對應的是主觀權利,后者屬于前者的目的。“主觀權利表現為某種請求權,這種請求權可以得到法院的救濟。”{13}投訴人本身在投訴事項上存有合法權益,享有請求有權行政機關作出行政行為的主觀權利及權能。也即,投訴人與行政機關形成了主觀權利—主觀義務的邏輯結構。投訴人之所以要提起行政訴訟,核心問題是對行政機關的行政行為不滿,而不當的行政行為將直接影響到投訴人主觀權利的主張及其實現。投訴人提起行政訴訟的本質,是一種主觀權利的實現手段。當投訴人的權益因行政權受損,能夠與被訴行政行為形成利害關系,遂具備啟動行政訴訟的適法性。應當注意的是,僅對投訴人而言,《行訴解釋》第12條第(5)項關于“自身合法權益”的定語純屬多余。因為,《行政訴訟法》總則部分第2條已規定了原告資格的合法權益標準。并且,根據上下條款的體系解釋可知,《行訴解釋》第12條的其他5項條款皆無“自身合法權益”之限定,比較接近的第(4)項也只是重復了《行政訴訟法》第2條中“合法權益”的用法。投訴人本質上僅包括與被投訴事項有關的人員或組織,其充當原告自然是為了自身合法權益,否則將與行政訴訟的主觀功能定位相悖。當然“,自身合法權益”這一定語應該有其他用途,下文詳述之。
       
        最高法院《行訴解釋》第12條在投訴人前置“自身合法權益”定語,其用意到底何在?筆者認為合理的解釋是,這一條款暗含了隔斷投訴人與舉報人在原告資格上相互牽扯的目的。曾參與起草《行訴解釋》的最高法院行政庭法官表示,《行訴解釋》增加了“自身合法權益”的修飾,目的是明確區分投訴與舉報這兩種不同的行為{14}。換言之,這更像是最高法院在區別投訴人與舉報人上的迂回策略。面對實踐中業已泛濫的舉報人訴訟問題,最高法院已然認識到了二者的區別。該條款的用意,就是借用“自身合法權益”“利害關系”等規范化的法律概念去實現原告資格的法定化與有限化。法院在面對投訴舉報類行政爭議時,便有了回旋的余地。
       
        反觀舉報人,之所以《行訴解釋》不對其原告資格作出明文規定,恐怕還是認為其無法像投訴人那樣天然地具有原告資格。當然,如此做法并非絕對否定原告資格的可能性。多數情況下,舉報人本身沒有在舉報事項上形成自身合法權益,當然不會與行政機關的舉報處理行為產生利害關系,故不滿足原告資格的要求。資格即意味著限制,倘若直接規定所有舉報人都有權提起訴訟,實際上會讓普通公民、法人或其他組織以原告身份進入到與他并無利害關系的訴訟活動中,如此產生的濫訴行為將是法院無法承受之重。公民不應借助一個行政訴訟,把自己變成公共利益的“衛士”,并由此把法院卷入對公共利益的不同闡釋的沖突中{15}。假設對舉報人原告資格一邊倒地予以認可,還可能間接鼓勵職業舉報人通過“公器”謀取私利。綜上所述,可以對《行訴解釋》只規定投訴人原告資格的原理作出說明。
       
        四、投訴人原告資格與舉報人原告資格的具體澄清
       
        目前尚未解決的問題是,為何最高法院77號案例是通過確認舉報人與舉報處理行為具有利害關系,從而肯定了其原告資格?最高法院指導案例在司法領域的實際權威,一般不會發生謬誤。此時,甚至可能會使人產生懷疑:既然上文已經提出舉報不會與行政機關的舉報處理行為產生利害關系,那么莫非是筆者的解讀有誤?
       
        針對類似的疑問,筆者認為合理的解釋是:與其說77號案例的原告是舉報人,不如將其視為實質的投訴人更為適宜。理由是:法院在77號案例提到,原告雖然要求吉安市物價局“依法查處并沒收所有電信用戶首次辦理手機卡被收取的卡費”,但是基于認為吉安電信公司收取卡費行為侵害其自身合法權益向吉安市物價局進行舉報。這就是說,原告既向物價局舉報了電信公司向不特定消費者收取卡費的行為,也向物價局投訴了電信公司向他收取卡費的行為。投訴與舉報實際上是在此處發生了交織。有學者的相關論述頗有見地,即“舉報的違法行為侵犯了舉報人的自身利益的時候,舉報也就可以被稱為投訴”{16}。
       
        需再次重申的是,雖然一般情況下舉報人沒有原告資格,但并不意味著一概不具有原告資格。在例外情形下,舉報人是有可能獲準提起行政訴訟的。關于舉報人,除前述有學者提及了私益舉報人和公益舉報人之外,學界還有不少理論也按照舉報的直接目的系保護自身合法權益還是公共利益的不同,將舉報分為自益性和公益性兩類{17}。對此,不妨將舉報人原告資格區分為自益性舉報人原告資格與公益性舉報人原告資格。通過對舉報人類型作出上述二分后,再嘗試對投訴人原告資格與舉報人原告資格作兩方面的澄清。
       
        1.投訴人原告資格與自益性舉報人原告資格相同。其實,77號案例便可以劃歸為自益性舉報。進一步而言,此類案件中的自益性舉報人,就是實際的投訴人。司法實踐中,同樣有部分法院采用此種方式去審理案件。[10]這些都是由外在可能的第三方侵權行為最先引起,繼而對行政機關的處理行為不服所產生的訴訟,投訴人與自益性舉報人皆在第三方行為及事項上形成了自身合法權益,而行政行為的處理方式將直接影響其權益,故都與被訴行政行為存在利害關系。據此,投訴人原告資格與自益性舉報人原告資格在實質上或許沒有區別,兩者獲取原告資格的內在理路高度一致。
       
        2.投訴人原告資格與公益性舉報人原告資格不同。自益性舉報人具有原告資格的情形,集中體現于舉報獎勵等個別事項。如原告張某訴廈門市工商局、廈門市思明區工商局行政獎勵糾紛一案,張某訴稱:二被告收到他關于廈門10家大賣場涉嫌超出核準登記范圍擅自從事圖書經營的舉報書,被告通過調查認為舉報屬實,遂根據福建省相關舉報獎勵辦法給了他1萬元獎金。張某對獎金數額不滿,認為二被告應按10起案件沒收的違法所得和所處罰款獲取更多獎金。本案中,一二審法院都沒有否認其原告資格。[11]又比如,楊智全等訴北京市海淀區國稅局因拒絕履行獎勵職責一案(以下簡稱“楊智全行政獎勵一案”),楊智全等人向海淀區國稅局舉報京農公司總經理的偷稅行為,國稅局調查查實后,楊智全等多次申請國稅局依法兌現獎金。在申請獎勵無果后,遂向法院提起行政訴訟。二審法院認為,楊智全等認為海淀區國稅局拒絕履行獎勵職責侵犯其合法權益,可以依法提起行政訴訟,海淀區國稅局認為對方原告不適格的訴訟理由缺乏依據。[12]此類案件中公益性舉報人原告資格的取得,與前述自益性舉報人原告資格乃不同的邏輯。之所以法律規范及規范性文件規定行政獎勵,是維護公共利益需要。當上述規定明確舉報人可以獲得獎勵時,公益性舉報人根據這一規定在獎勵方面形成合法權益。舉報人實屬是對授益行政行為的實現請求權,即是說舉報人具有要求行政機關為或不為一定行為的權利{18}。公益性舉報人對獎勵不服,是由于自身合法權益的增益沒有得到有效實現。而投訴人原告資格的獲取,乃行政訴訟對其自身合法權益被損害后的一種補救措施。可以說,兩者背后矗立的理念存有差異。因此,投訴人原告資格與此類型公益性舉報人原告資格截然不同。
       
        五、投訴人原告資格與舉報人原告資格的區分思路
       
        上文對投訴人與舉報人的原告資格關系作出了分析,總結出二者在問題、原理及實踐等方面的差異。但若僅運用原理與案例去闡述,而缺乏可操作的思路,則難以在未來眾多行政案件中實現對二者的有效辨別。對于投訴人與舉報人來說,要緊的還是如何在司法實踐中具體作出區分。其中的癥結,主要是投訴人與舉報人相互交織的那些行政案件,此時原告資格最容易混淆。我們不妨以《行訴解釋》對投訴人原告資格的判定標準為起點,并在舉報人已被類型化為自益性與公益性這一框架基礎上,運用區分處理的思路去凸顯各異其趣的實踐面向。
       
        (一)運用“特殊利益理論”框定原告資格的屬性
       
        當一起投訴舉報類案件進入行政訴訟程序,涉及原告資格爭議時,第一步要看當事人到底是投訴人還是舉報人。這里可將《行訴解釋》中“自身合法權益”的判斷轉化為投訴人與舉報人的分類處理。法院應當根據查明的事實,去判定是屬于投訴人原告資格還是舉報人原告資格。在此階段,法院無須拘泥于當事人具體怎么表述,不管是“投訴人以舉報之名行投訴之實”,還是“舉報人以投訴之名行舉報之實”,法院關鍵是要明晰投訴人與舉報人的區別。
       
        至于“自身合法權益”的具體操作標準,可參照前述的“特殊利益理論”。即是說,當事人與投訴舉報事項具有他人所不具有的某種特殊利益,便可以直接確定為投訴人原告資格。這里的投訴人原告資格,應當將自益性舉報人原告資格囊括進去。反之,便是公益性舉報人原告資格。在實踐中,亦有不少法院采用保護規范理論去框定“自身合法權益”,這里分兩步:一是看法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權;第二,該投訴舉報請求權規范的目的是為了公共利益還是私人利益。當然,此種思路也可以用來作為區分投訴人與舉報人的操作標準。但是,由于很多的行政法律規范體系并未具體解釋投訴人與舉報人,此種理論的妥善運用既有賴于法官們高超的法律解釋能力,也離不開法律規范本身的健全。
       
        不過,現實中存在將潛在投訴人納入公益性舉報人范疇的情形。比如,在原告張某訴北京市工商局門頭溝區分局行政糾紛一案,北京某公司在其經營的商城網站中銷售一款電腦產品,宣傳該產品“長效續航10小時”。張某購買該產品并在使用后發現,此產品只能達到2-3小時續航,遂認為該公司存在欺詐,并向北京市工商局門頭溝區分局反映。該分局調查屬實后,對該公司作出行政處罰,張某不服訴至法院。兩審法院均判定,張某雖然通過購買涉案產品成為消費者,但其投訴舉報是為了保護不特定消費者的利益,與被訴處罰決定之間沒有行政法上的利害關系。[13]針對這樣的案例,當前法院系統的主流觀點是不承認當事人原告資格。最高法院法官認為,在此類案件中原告主張的利益屬于他人,或者公共利益(或者此時其個人合法權益在其中顯得極其微不足道),不宜認定其與行政行為存在利害關系{19}。初看之下,此種兼為保護舉報人私益的行為已經被公共利益所吸納,的確更像是一種反射性利益。或者,這是在保護公共利益同時所產生的一種附隨效果。由此可見,當前司法機關實際上是采取了漸趨收緊的司法理念,將潛在的投訴人判定為公益性舉報人。如此做法,可能符合當前法院的承受能力要求。然而,倘若根據相關法律目的,能夠將此類看似細微的個人利益從公共利益之中甄別出來,將當事人判定為投訴人似乎更為適宜。總之,此種案件中投訴人與舉報人的邊界,頗值得深究。
       
        (二)厘定被訴行政行為的性質
       
        在區分了原告資格屬性,并將自益性舉報人納入投訴人范疇之后,下一個步驟是要區分投訴人與公益性舉報人之間在被訴行政行為方面的屬性。投訴舉報類行政爭議中,具體需要看被訴行政行為的性質。
       
        對投訴人來說,被訴行政行為是行政機關的投訴處理行為。投訴人的本意,是希望行政機關動用行政權,對被投訴事項作出行政處理。此時,投訴人是投訴處理行為的相關人,其原告資格遵循利害關系標準。假設投訴人不滿,認為行政機關的行政行為不當,或者行政權的動用不達標,便可提起訴訟。這里主要是看行政機關是否具有處理投訴職責,即投訴人必須按照法律規范的明確授予獲得了投訴請求權,才有資格提起訴訟。以上,對應著《行訴解釋》第12條第(5)項關于“具有處理投訴職責”這一要件。同時,即使投訴人有自身合法權益,如果是向明顯不具有事務、地域或者級別管轄權的行政機關投訴,那么也無法獲取原告資格。當前,在本輪黨和國家機構改革的背景下,對于行政機關的處理職責應當認真研判。基于法律、法規、規章、規范性文件以及“三定方案”等,大致能夠明確行政機關的法定職責。針對投訴事項作出調查并將處理結果告知了投訴人,可推定行政機關履行了職責。但是,假設投訴人對處理結果不服,企圖通過訴訟方式要求行政機關加重第三方的負擔,此時則應當審視法律規范是否還規定了請求權,然后才能確定投訴人原告資格。
       
        對公益性舉報人而言,被訴行政行為是行政機關的公益性舉報處理行為。一般來看,公益性舉報人向行政機關的舉報大體分為反映線索和處理要求兩方面內容,前者是對他人違法行為的報告,后者則是要求行政機關及時履行有關處理職責,并將處理情況告知舉報人{20}。簡言之,舉報處理行為包括程序意義的舉報答復行為和實體意義的舉報處理行為這兩種。比如,《價格違法行為舉報處理規定》第11條規定,價格主管部門應當在舉報辦結后15個工作日內告知舉報人對被舉報的價格違法行為的處理結果。
       
        一是針對舉報答復行為的原告資格,應結合法律規定加以判斷。如果法律法規及規范性文件已經明確規定,舉報人可以獲得答復的情形,那么行政機關便負有履行法定職責的義務。否則,會構成行政不作為,舉報人有權提起行政訴訟。如在張風竹訴濮陽市國土局行政不作為一案中,法院認為,國土局雖然受理了原告對非法占用土地的舉報,但沒有及時把審查結果告訴原告,是故違反了《土地違法案件查處辦法》第16條的規定。[14]此類案件實際是肯定了舉報人在行政機關不予答復或者不及時答復時的原告資格,遵循了行政相對人的判定路徑。當然,舉報人對答復本身擁有的僅是程序性權利,當法律未規定其有權要求行政機關履行具體查處義務的情形下,則無法就行政機關未履行職責為由而獲得原告資格。
       
        二是對于舉報處理行為,公益性舉報人一般不具有原告資格,但存有例外。上文提及的楊智全行政獎勵一案,便是此類個例。當行政機關因為相關法律規范或規范性文件,已承諾獎勵舉報行為卻不履行獎勵義務時,那么舉報人就是行政機關不予履行舉報獎勵行為的相對人,對實體權利產生了實際影響。換言之,舉報人起訴行政機關不履行行政獎勵職責的案件中,他本身即是行政機關以不作為方式作出行政行為的相對人,此時亦運用相對人標準認定原告資格。
       
        對投訴處理行為與公益性舉報處理行為的區別,還可以通過當事人訴訟請求的重整,具體去區分兩類被訴行政行為。原告資格實際上是起訴人訴訟請求和法院的審查相結合產生的結果,不同的訴訟類型對于原告資格的要求也不同{21}。根據訴訟請求,具體對接上行政機關的被訴行政行為,進一步展開對投訴人與舉報人的區分。
       
        (三)裁判依據的分別適用
       
        區分投訴人原告資格與舉報人原告資格的第三步,要求法院在說理論證時分別對二者適用不同的裁判依據。第一,如果是投訴人原告資格,那么徑直適用《行訴解釋》第12條第(5)項之規定,以確定投訴人原告資格的有無。第二,如果是自益性舉報人原告資格,那裁判依據的適用有兩種思路:一是對《行訴解釋》第12條第(5)項之規定作擴大解釋,并說明自益性舉報人實為投訴人。二是不適用《行訴解釋》第12條第(5)項之規定,而是通過《行政訴訟法》及《行訴解釋》中的“利害關系人”標準加以推導。在當前司法實踐中,后一種思路可能更為妥當。第三,對于公益性舉報人原告事項,亦不能適用《行訴解釋》第12條第(5)項之規定,而是應當運用其他法律條款,比如按照《行政訴訟法》第25條直接確立舉報人的相對人原告地位。也即,運用履行法定職責條款去判定舉報人原告資格即可,以防止擠壓投訴人原告資格條款。
       
        概而言之,投訴人是與投訴處理行為形成的利害關系,其是作為行政行為相關人獲得的原告資格。而公益性舉報中舉報人獲取原告資格的例外,則是與行政機關履行舉報處理職責所形成的利害關系,舉報人應先通過相關規范的驗證而成為行政行為相對人,繼而才可能獲得原告資格。鑒于此,法院適用的裁判依據自然不同。另外,當前二者的原告資格之區分,還可能出現在法院立案階段。在此階段,法院立案庭應結合立案登記制的相關規定作出應對,并承擔一定的釋明義務。
       
        結語
       
        公民的投訴與舉報,皆是向行政機關表達訴求的方式。當《行訴解釋》確立了投訴人原告資格后,投訴人與舉報人之間在原告資格理論與實踐上的混同,亟待作出有效分析并提出解決之策。投訴人與舉報人在原告資格上有著千絲萬縷的聯系,但在公私利益歸屬方面的差異很大。具體而言,投訴人原告資格既和自益性舉報人原告資格的內在理路完全一致,也與公益性舉報人原告資格的判定理念截然不同。“無利益即無訴權”,投訴人與公益性舉報人在合法權益上的根本差異,決定了二者原告資格的迥異。通過以上辨析,有助于在精準情境中實現對投訴人與舉報人的認知,繼而使原告資格的判定各歸其位。
       
        嚴格來說,理想狀態下舉報人只能是公益性舉報人,壓根不存在所謂的自益性舉報人。即使有自益性舉報人,其實質上也屬于投訴人。然而,基于投訴人與舉報人相耦合的復雜實踐,本文在討論舉報人時,亦只能遵照自益性與公益性這一維度而展開。行政管理實踐中,諸多行政法律規范及規范性文件不區分投訴人與舉報人的概念,致使投訴人與舉報人之意涵的變動不居,繼而在某種程度誤導了二者原告資格之判定。在未來,此類文件的相關條款亟待修繕,比如可以參照《勞動保障監察條例》對投訴與舉報的區分解釋。即明確“投訴”是指“因他人損害其自身合法權益而向行政機關反映”,而“舉報”是指“知道他人有違法行為而向行政機關反映”。另外,近年來“職業投訴人”現象較為突出,如何判定其行政訴訟原告資格也是值得進一步研究的問題。[15]畢竟,公民、法人或其他組織的原告資格是有邊界的。

      【作者簡介】
      李凌云,男,江西贛州人,蘇州大學王健法學院博士研究生。研究方向:行政訴訟法學。

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