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    陳柏峰:讀《送法下鄉》
    2022/1/30 8:56:47  點擊率[896]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法律社會學
      【出處】《求索》2022年第1期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】《送法下鄉》的理論視角是“現代國家建構”。這一視角至今仍可被用于理解改革開放以來的基層法治發展。“送法下鄉”是現代國家建構的序幕。隨著現代性的深入,“鄉土中國”發生變遷,村莊社會呈現出“結構混亂”局面,“迎法下鄉”需求凸顯。我國農村基礎設施建設令人矚目的成就,使“迎法下鄉”在物質層面成為可能。“建設均等普惠的公共法律服務體系”“公共法律服務下鄉”等現代國家建構在法治維度的重要工作持續推進,則為民眾知法用法提供了巨大便利。此外,關涉基層的法治規劃、立法與法律實施,也都是現代國家建構的重要組成部分,我國在這些領域成就斐然。而上述一切,都建立在我國優越的國家體制和強大的國家能力上。
      【中文關鍵字】送法下鄉;現代國家建構;迎法下鄉;公共法律服務;國家能力
      【全文】

        一、《送法下鄉》的歷史方位
       
        《法治及其本土資源》和《送法下鄉——中國基層司法制度研究》(以下簡稱《送法下鄉》)是蘇力早期的兩部著名著作。二者相比,《法治及其本土資源》的影響力似乎更大。這可能是因為“本土資源”一詞觸及了中國法治進程中的重要問題,引發了人們對法治發展模式的廣泛討論。而與作為論文集的《法治及其本土資源》不同,《送法下鄉》是對基層司法進行系統研究的學術專著。它分四編討論了司法制度、司法知識、法律人及研究方法。第一編從宏觀、中觀、微觀三個層面考察中國基層司法制度的問題及其理論指向;第二編將傳統司法理論視而不見,而司法實踐中切實有效的基層司法技術與知識“問題化”,納入司法理論的分析中;第三編考察中國基層司法中的各類法律人及其司法功能,包括那些常常不被視為法律人的非專業群體;第四編是研究方法論的反思,討論實地調研中的權力問題。
       
        《送法下鄉》初版于2000年,距今已過去20多年。在拉開了一定的時間段后,我們可以重新審視這本著作,以20多年的學術發展實踐為背景去檢視其學術價值。當前,中國的法治發展已經突飛猛進。從依法治國到全面依法治國,法治建設取得了巨大成就,基層司法也站到了新的起點上。受其影響,在細分領域與具體問題的研究中,比《送法下鄉》一書更為深入的作品已不少見。但論開氣之先,創建學術話語平臺,似仍是《送法下鄉》。蘇力將“送法下鄉”置于現代國家建構的理論視野中,建構了至今有效的話語平臺。改革開放至今的法治實踐歷史,都可以在現代國家建構的理論視野下予以完整理解。
       
        《送法下鄉》討論了三個方面的問題:一是司法裁判的具體問題,二是司法管理問題,三是司法背后的政治問題。在前兩個方面問題的研究上,20多年前,學界研究司法裁判不太注重經驗研究,對司法實踐的關注相對不夠。對司法體制的討論,則往往以西方為理想模型,缺乏對中國法院系統內部行政管理狀況的觀察體悟,更沒有注意到司法管理與法院審判職能之間的緊密關系。而《送法下鄉》提出從常識、常情與常理去觀察司法裁判或司法體制,從具體場景討論個體面臨的制約和理性行動,揭示隱藏在當事人“理性”和體制慣性背后的理論性問題。它引發了學界的激烈爭論,引申出了一系列新的學術問題,深深地塑造了司法研究的格局:在第一個方面,基層司法到底應當走向治理化還是形式化?是否會變成韋伯所擔心的自動售貨機,或是難以被法律格式化的“法盲”秋菊式的“反敘事”?這些議題至今仍有很大討論空間。第二個方面,“中國法院內部存在針對法院審判職能和內部管理工作的兩套正式制度”“審判職能與管理職能關系緊密”等論斷成為常識。在此基礎上展開的討論層出不窮。并且,隨著司法體制改革的深化,司法管理的發展,相關學術討論與時俱進,司法權和司法行政事務管理權的分離被學者提出。如何通過更好的司法管理來優化法院審判職能的發揮,已經成為司法體制改革及相關學術研究的重點關注領域。
       
        然而,前述兩個方面的學術貢獻還不足以體現《送法下鄉》的高度。蘇力對基層司法背后政治問題的討論,也即該書第三個方面的內容,才使《送法下鄉》擁有了更宏大的歷史視野與政治視野,站在了更高話語平臺上,成為新的話語表達。在這本書中,“送法下鄉”被理解為現代民族國家建構的重要組成部分。而由于基層司法制度及“送法下鄉”“巡回審判”等司法實踐現象同中國現代民族國家建構緊密相連,司法便具有了重要的政治性功能,獨立于通常所強調的司法的糾紛解決功能、社會治理功能。這將中國基層司法置于更為廣闊的政治實踐中,擴展了學界對中國基層司法的基本認知和研究取向,具有極其重要的意義。20多年后,站在新時代,再用這一視角來審視中國的司法實踐和歷程,可以更深刻地認識其歷史方位和理論意義。中國基層司法的發展,呼應了現代國家建構理論,構成現代國家建構的重要維度。
       
        現代國家建構是傳統國家向現代國家邁進的過程。傳統國家通常建立在血緣、倫理或宗教關系的基礎上,其形態包括部落聯盟體系、城邦體系、封建國家體系和大型帝國體系等。但不論何種形態,它們往往都是松散的文化共同體或文明體系,雖然擁有政治權威中心,但權威力量和權能有限,不能及于統治領域內的每個家庭或個人,顯得分散、碎片、多樣。與之相對,現代國家在界定的疆域內擁有絕對的統治力,不僅壟斷國家政權和暴力,還能通過理性化的意識形態和制度體系實現統治和管理。中央控制的武裝力量、有效的意識形態體制、專業的科層體制、統一的稅收制度、嚴明的司法體系等現代國家的重要制度都具有強化統治力的功能。正如吉登斯(Anthony Giddens)所言,現代民族—國家的成長,就是將人們不斷從地方性的制約中解放出來,直接面對國家的全民性規范,面對行政監視、工業管理、意識形態的影響和制約。現代國家的建構,需要通過一系列的度設計、政策推動、反復調適——有時甚至需要先對舊的傳統國家體系進行破壞——來逐步實現。這一過程本身建立在擁有巨大理性能力的政黨或國家政權的基礎之上。
       
        實際上,現代司法制度就具有保障全民性規范實施的功能。因此,傳統國家向現代國家邁進離不開司法制度的發展。在建立穩定的主權國家的前提下,現代國家的建構往往指向兩個維度——民族國家與民主國家,前者著重于國家政權的組織形式,后者著眼于民權保障體系的演進。在國家內部,現代國家建構具有兩個重要目標:(1)樹立政權的權威性,在領土范圍內實現國家化整合;(2)樹立政權的正當性,保障政權獲得人民的認可。其中,現代國家的權威性構建,要求全國范圍內實施統一的行政和司法制度,將地方社會納入全國的統轄和實際管理,否定領土范圍內多元主權并存的合理性。而以民權為導向的現代國家的正當性建構,同樣需要通過平等司法來保障民眾對國家的統一認同,否定地方認同的主導地位。這個過程是一個韋伯(Max Weber)意義上的理性化過程,即實現“行政管理與司法的理性化”和“對所有‘國家公民’有普遍約束力的法律規范統治的形式的理性化”。由此,司法建設,尤其是基層司法建設便嵌入現代國家建構的過程當中,成為現代國家建構的重要渠道和手段。
       
        司法建設主要通過如下兩種形式推動現代國家建構。一方面,司法制度和能力的發展,應當實現司法的理性化,完成權威性建構,實現對全國范圍內司法主權的掌控。所有的糾紛應當納入司法制度的范圍,或司法制度所認可的其他制度的范圍。另一方面,司法制度和觀念的發展,應當實現對國家所有公民的約束。公民信服司法權威,愿意在遇到法律問題時訴求于司法權威或司法權威認可的其他權威。同時,司法制度有能力承接公民的訴求,可以幫助所有人使其訴求得到受理和回應。在這兩個維度上,司法實際成為現代國家建構的重要構成部分。因此,需要設計有效的司法制度體系,將民眾法律訴求有效納入司法體系,將司法權威建立在民眾認同的基礎上,從司法制度層面實現公民與國家政權之間的現代性關系。
       
        二、從送法下鄉到迎法下鄉
       
        在蘇力看來,20世紀90年代的送法下鄉,類似于革命戰爭年代中國共產黨深入農村建立根據地,是通過法律的方式保證或促使國家權力向農村有效滲透。因此,從大歷史去看,送法下鄉是20世紀現代國家建構戰略的延續和發展。一般說來,中國共產黨建立了國家政權,早已實現全國執政。但此時,她為什么還需要通過送法下鄉來實現權力滲透,而不是以“形式理性”的法律和程序自動貫徹國家意圖?這與中國社會的特點及其之上的權力運作密切相關。在某種意義上,當時的基層社會還處于國家權力的邊緣地帶,國家權力在其中相對松散弱小。在邊緣地帶,社會勢力抵制國家權力運行的狀況仍時有發生。尤其是鄉土社會的熟人社會特征,有利于社會勢力對國家權力的抵制,而不利于國家權力的滲透和支配。所以在局部,國家權力的支配難以通過法律和程序來自動實現,需要借助地方社會的村干部群體及其知識。此時,具有主動性的、與地方社會狀況相結合的送法下鄉的重要性便凸現出來。
       
        由此可見,送法下鄉是國家權力在鄉土社會創立權威并使之真正實現的戰略性選擇,是在邊緣地帶重建國家權力支配性的方式,是特定時期和特定地域現代國家建構的有效方式。實際上,比“送法下鄉”更能凸顯這一點的是“送法上山”。在少數民族聚居的邊疆地區,盡管道路崎嶇艱難,國家還是一年年堅持送法“下鄉”和“上山”。通過“馬背上的法庭”,堅毅、平凡的法官,國徽以及國徽代表的國家,基層司法進入崇山峻嶺,走進山村邊寨。而在背后推動這一切的,是執政黨的政治決心、政治決斷、政治信念。建構現代民族國家,將國家的力量延伸到每一寸土地,不僅保證了國家的統一,民族的團結,還把原來更多歸屬于邊寨、家族的村民,塑造成了一個個可以享受國家直接保護的公民,用法律把不同的人、不同的制度和廣大的疆域,以國家的名義“統”了起來。司法建設因此成為現代國家建構的重要組成部分。
       
        從現代國家建構的視野去看,送法下鄉過程中發生的諸多問題,都是特定時期難以避免的暫時性問題,是現代國家建構與前現代的鄉土社會之間的碰撞、摩擦及融合。因此,送法下鄉的過程中會產生“秋菊的困惑”等對韋伯式法制現代化的挑戰。從“地方性知識”觀念出發,“秋菊的困惑”構成了對現代法律普適性的質疑。基層群眾的“活法”,基層社會創造的“本土資源”,應當被置于何種位置,如何進行正確理解,是司法實踐必須面對的問題。這些都不因國家和學者的先進理念而轉移。而在調和法律的普適性與基層群眾的“活法”及“本土資源”時,基層司法難免運用擺事實、講道理、“一打一拉”、說服誘導、人情面子等各種權力技術。通過權力技術的運用,法律強制的一面與鄉土社會溫情的一面實現完美結合,現代法律獲得鄉村社會的認可,從而滲透到鄉村社會。鄉村干部在這一過程中充當了國家權力的毛細血管,經此,國家權力才流通到它難以深入的地方。然而,能夠靈活運用權力技術的基層司法人員,在面對現代法制時卻可能一不小心成為“另一種秋菊”或“新法盲”。他們掌握在基層司法實踐中一套有效的“地方性知識”,但這套知識卻與現代司法理念和制度存在一定隔閡。面對現代司法論者,他們就像秋菊面對現代法制一樣無助。
       
        對送法下鄉的討論,大多是基于“鄉土中國——被束縛在土地上的中國”這個前提和背景展開的。然而,隨著中國城鄉社會的快速發展,“鄉土中國”的形態已然發生變化。人們的生活早已嵌入城鄉二元結構、以代際分工為基礎的半工半耕的家庭生計模式,以及與之同構的家庭結構及其再生產模式中,并隨著家庭生命周期而調整。在一個家庭內部,青壯年勞動力進城務工經商,以獲取家庭的主要收入,年齡較大的父母留在村莊務農,以維持家庭基本生活并照顧小孩。家庭的經濟來源包括兩部分,一是農業生產,二是打工收入或非農的副業收入。隨著農業生產的收入占家庭收入的比重越來越小,家庭經濟重心向非農生產轉移,農民家庭因此普遍突破了村莊,卷入市場經濟的大潮中。這是一種“城鄉二元”的家庭結構,它的道路通向城市,但方向并不穩定。不過,它對村莊社會各方面都產生了切實影響,改變了鄉村社會性質和基層司法場域的基本特征。
       
        當家庭嵌入了城鄉二元結構,人們便趨向于眼光向外、面向城市。因此,農民的價值觀念、行為邏輯和關聯方式與“鄉土中國”的理想類型相比,都正在或已經發生質變。在當下,城市和市場在經濟上幾乎決定農村的發展,在觀念和生活方式上也對農村有著深刻影響。人們衣食住行看城市的風向,婚喪嫁娶模仿城市的做法,小孩教育以城市為摹本,休閑娛樂也以城市為中心。村莊邊界已經開放,社會流動性成為基礎性特征。年輕一代幾乎不再眷戀農村,村莊呈現出生活面向的城市化、人際關系的理性化、社會關聯的“非共同體化”、內生性權威的衰弱化等特征——這構成了法律實踐的社會基礎。受其影響,鄉村社會同時出現了“語言混亂”和“結構混亂”,前者是指鄉村社會固有的正義觀和價值系統與從外部引入的、更多反映現代生活方式的外來正義觀和價值系統之間發生了緊張和對立,后者是指鄉村社會內部存在兩套甚至多套正義觀和價值系統,它們互相沖突卻都能在鄉村社會找到存在的基礎。
       
        社會性質的變化,必然改變基層司法的社會基礎。處在“鄉土中國”“熟人社會”的背景下時,村莊內部存在能夠得到人們普遍認同尊重的,維系基本秩序的內生性權威和地方性規范。因此,司法下鄉既要借助它們的力量來強化司法能力,也要消除它們對司法能力的負面影響,防止它們成為抵觸國家權力的地方勢力。而處在當前“結構混亂”的社會基礎上,基層司法的樣態必然有所不同。“結構混亂”之下,村莊共同體趨于瓦解,鄉村內生性權威和地方性規范日漸衰微。鄉村社會存在多元的正義觀和價值系統,它們勢均力敵,沒有一套正義觀和價值系統能夠占據絕對的競勝地位。此時,村莊秩序便需要國家力量介入來維持,迎法下鄉成為基層民眾的現實需求和心理需求。
       
        由此可見,之所以從送法下鄉轉變為迎法下鄉,主要是因為鄉村社會性質發生了變化。這種變遷內嵌于現代國家建構的歷史過程中,形成了互為因果的關系:現代國家建構促成了鄉村社會的變遷,這種變遷又給現代國家建構提供了新的社會基礎,而進一步的現代國家建構必須建立在新的社會基礎之上。起初,送法下鄉給了基層民眾在傳統的內生性權威、地方性規范之外以新的選擇。一些人在遇到矛盾糾紛時,不再依賴于內生性權威、地方性規范,轉而訴求于現代司法機制和正式法律規范。這類行為在村莊社會中產生了擴大效應,從而引導更多的人作出類似的選擇。這樣一來,舊有的內生性權威和地方性規范必然體系性地喪失競勝地位,基層社會對國家權威結構、正式法律體系的訴求和依賴凸現出來。此時,迎法下鄉就成為基層民眾幾乎唯一的選擇。送法下鄉是特定歷史時期的現代國家建構作為,它一定程度上促成了“迎法下鄉”的社會基礎,形構了新時期現代國家建構新的社會條件。
       
        三、基礎設施建設和公共法律服務下鄉
       
        除“結構混亂”所帶來的法治需求外,國家向基層民眾提供了足夠的基礎設施和公共法律服務,也是促成“迎法下鄉”現象出現的重要原因。基礎設施包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科技服務、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。它是“迎法下鄉”的物質基礎,是法治運行的基礎條件,也是國家權力生產的重要依憑。第三世界國家的發展歷程表明,交通模式尤其是鐵路系統和公路系統,對國家向社會的滲透提供了非常重要的條件,極大強化了國家能力,為徹底改變社會形態提供了條件,給社會生活狀況帶來了根本性的、快速的、近乎全方位的轉型。基礎設施是法治發展的基礎和必備條件,良好的基礎設施可以成為法治發展的推動力,而落后的基礎設施可能成為制約法治需求實現的瓶頸。
       
        “送法下鄉”發生在中國基礎設施水平不高的階段和區域,所以需要依靠行走在崎嶇的山路上的“馬背上的法庭”,需要掌握各種具體權力技術的法官,甚至需要懂得當地語言和風俗的少數民族法官。而“迎法下鄉”發生在中國高速發展數十年之后,基礎設施得到超常規發展,鄉村面貌有了翻天覆地的變化,這都為滿足基層民眾法治需求提供了有力的基礎條件。這些基礎設施包括硬件條件,如鄉村基層的硬化公路普及,廣播電視和網絡的普及,移動電話、移動互聯網等通信設施的普及;也包括軟件條件,如基礎教育的普及,國家通用語言文字的普及,司法制度體系的普及等。這些條件使國家在基層的滲透性權力得以強化,以共同體為基礎的國家能力建設得以深化,增長了廣大民眾的國家認同,推進了“鑄牢中華民族共同體意識”的長期戰略任務。上述變化使司法權力進入鄉村社會更為便捷順暢,尤其是在少數民族地區和一些方言地區,基層民眾的迎法下鄉更具現實可能性。
       
        從國家角度去看,基礎設施建設從兩個方面提高了司法能力。第一,基礎設施建設通過完善硬件條件,提高了司法的直接控制能力。借助鐵路、公路等基礎設施和通信、信息、數據等現代技術手段,國家從公開性使用暴力逐漸過渡到滲透性地使用行政力量,借助基礎設施和技術手段監控社會狀況的能力突飛猛進,回應社會需求的能力大大提高。其中,國家對社會的治理變得日常化,意味著司法過程所需要的證據更容易被獲取,權利義務的明確界定越來越可以通過技術手段實現。即便是最偏僻鄉村發生的糾紛,也可能使用現代技術獲取證據,進行必要的鑒定。更加關鍵的是,基礎設施與技術手段的發展,使國家權力不再受制于山高路遠和熟人社會的對外信息不透明。法律可以界定的糾紛范圍日趨廣泛,對民眾法律訴求的回應性大大提升。由此,法律重新塑造了民眾對糾紛解決和基層司法的預期。雖然司法機關并不在村里,也很少來到村里,但一旦發生法律事務,由于報案或起訴較為便利,且司法力量可以快速介入,民眾訴求可以得到及時回應,人們在面臨糾紛時也更愿意通過法律來解決。
       
        第二,基礎設施建設通過完善技術條件增強了國家的“軟件”供給,提高了作為意識形態的法治在人們心中的重要性。在現代社會,法治其實是一種意識形態,它讓民眾相信法律的力量,相信司法的正義性,從而愿意訴求于法律和司法體系。法治伴隨國家意識形態的滲透而進入基層社會,基層民眾基于對國家的認同來接受這種話語背后的制度安排,從而服膺于法律制度安排,在遇到矛盾糾紛時訴求于司法體系。而得益于廣播、電視、移動電話和互聯網的普及,國家塑造社會意識形態的能力大幅提升。國家可以通過這些媒介進行法治宣傳和普法教育,強化對法治和司法體系的認同,塑造民眾的公民意識和法治意識,使之能夠主動服膺于國家提倡的權力運作和法治運行邏輯。這樣,借助法治意識形態對人們的“軟控制”,國家成功將基層民眾塑造成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的公民。在遇到矛盾糾紛時,他們主動訴求于司法體系或司法認可的機制,以符合法治社會的方式行事。
       
        當“迎法下鄉”成為現實,司法體系就必須能夠承接基層民眾的訴求,有效救濟他們的權益。司法體系應當提供有效的法治供給,在多元暢通的權益救濟渠道中發揮主導作用。目前,我國已經建立了包括訴訟、人民調解、信訪、行政復議、仲裁等的多元暢通的權益救濟體系。而想要這些渠道有效運行,就需要健全配套的法律服務體系。公共法律服務體系既是促進合法權益得到保護的有力保障,也是現代國家建構的重要組成部分。它的目標和意義在于保證基層民眾——特別是其中的貧困群體、邊緣群體、弱勢群體——獲得免費或廉價且及時有效的法律服務,并使這種服務覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠。
       
        然而,法律服務多集中于城市、企業。由于農村地區是資本、市場經濟、利益薄弱的地方,法律服務的自然發展難以向農村延伸。所以,公共法律服務體系建設的重點在于公共法律服務下鄉。需要通過國家力量的介入,來建立城鄉一體、全民覆蓋的公共法律服務體系,實現法律服務資源在城市和鄉村的均衡分配。
       
        實際上,公共法律服務體系下鄉也是現代國家建構的一個環節。早在20世紀90年代,就有學者提出“送法律服務下鄉”,建議通過國家撥款、社會贊助、律師奉獻等措施,為農民提供無償或低報酬的法律服務,培養農民“有了糾紛不找族長找律師”的法律意識。可見,那時的學者就已經認識到,法律服務有將農民化解糾紛的訴求對象從族長轉移到國家的功能。在鄉村基層建設公共法律服務體系,其主要目的就是“送法律服務下鄉”。它應當滿足基層民眾“迎法下鄉”的基本訴求,使民眾在遇到法律事務,且缺乏支付市場化法律服務的經濟能力時,能夠得到公共法律服務體系低價或免費的法律服務。改革開放以后,鄉村的公共法律服務最早由政府供給,由司法所或法律服務所承擔。其中,法律援助、糾紛調解、法律咨詢等實行無償服務;代寫文書、案件代理等則有償服務、低價收費。這種不以營利為目的的法律服務為困難群眾提供了很多幫助,但越來越不能滿足社會需求。后來,基層法律服務所實行市場化改革,進行收費服務,城市的律師服務也向鄉村有所延伸。總體而言,收費服務超出農民的支付能力。因此,鄉村一度廣泛出現“土律師”和“赤腳律師”,他們沒有法律服務執業資格,在自學基礎上為貧困農民提供免費或廉價法律服務。針對現實的種種不足,公共法律服務體系建設就要實現服務網絡全面覆蓋、服務機制健全、服務供給優質高效、服務保障堅實有力,實現基本公共法律服務均衡發展,使得基層民眾能夠共享公共法律服務成果。
       
        包括鄉村治理在內的基層治理是法治中國這座“萬丈高樓”的“地基”,是法治中國建設的基礎環節。在全面依法治國的背景下,越來越多的社會事務被納入法治范疇中。鄉村社會的“結構混亂”,內生性權威和地方性規則的日漸式微,則使鄉村社會有了巨大的法律服務需求,讓法律和法治成為維系社會秩序的重要渠道。為適應這種狀況,我國需要建設全面覆蓋的公共法律服務體系。這要求國家向鄉村輸入公共法律服務資源,以財政投入為依托進行可持續性供給。在具體舉措上,我國可以采取建立專職公共法律服務制度、實行強制性公益法律服務、購買公共法律服務、補貼公益法律服務、投放公共法律服務扶貧項目等方式。考慮到基本法律服務的核心目的,則尤其需要加強欠發達地區公共法律服務建設,特別是革命老區、民族地區、邊疆地區、相對貧困地區的建設。同時,強化向基層低收入群體提供基本法律服務,根據具體情況放寬經濟困難標準,使法律援助覆蓋人群盡量向低收入群體拓展。尤其需要保障特殊群體的基本公共法律服務權益,將低收入群體、殘疾人、農民工、老年人、青少年、單親困難母親等特殊群體和軍人軍屬、退役軍人及其他優撫對象等納入公共法律服務的重點對象。國家一直在推動公共法律服務體系建設,2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》,2020年中共中央印發的《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》,都提出到2022年基本形成覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系。這種決定和行動,毫無疑問是現代國家建構在法治方面的重要作為。
       
        四、現代國家建構的法治維度
       
        “送法下鄉”的司法制度建設與回應“迎法下鄉”的配套公共法律服務體系建設,都是現代國家建構在法治維度的努力。但其實,司法是現代國家建構法治維度的一個組成部分,只不過由于司法更具有專業性,更能體現法律職業性,所以更受法學學者的關注。從法治實踐看,雖然司法體系是貫徹國家法律的重要渠道,但執法是比司法更加重要的維度,更能體現現代國家建構的效果。特別是鄉鎮執法,它是國家治理體系的重要組成部分,是國家治理能力末梢,鄉鎮執法的效度是國家治理能力的表征。這是因為,中國是一個后發現代化國家,法律肩負著改造社會的歷史重任,需要通過中央政權對法治建設作出規劃,國家權力機關按照規劃立法,政權體系將立法貫徹下去的方式,完成對社會的改造。甚至在一定程度上,執法可以被看作是法律實施最重要的渠道,而政府是法治實施和推進最重要的力量。
       
        現代國家建構想要反映在法治維度上,既需要科學立法,也需要有效實施。法律是國家意志的體現,首先要通過規范的行為模式和正確的價值選擇,去推動各種主體實施、遵守法律,從而實現國家意志。因此,法律必須建立在科學規范的基礎上。科學立法意味著,法律必須符合其所調整事物的客觀規律,與其賴以存在的各種條件相契合,法律規范與其規制的事項也要保持和諧。科學立法還意味著,法律應當順應歷史發展趨勢,符合時代需求,及時回應時代變遷,契合時代精神風貌和社會屬性。
       
        科學立法不易,有效實施更難。法律的有效實施,需要以國家能力作為后盾。這在執法領域體現得比司法領域更加淋漓盡致。福山(Francis Fukuyama)甚至直接說,國家能力就是指國家制定并實施政策和執法的能力,特別是干凈透明的執法能力。有效的執法對國家能力提出了多個層面的要求。米格代爾(Joel S. Migdal)指出,國家能力是國家通過計劃、政策和行動來實現其改造社會的目標的能力,它體現在四個方面:第一,領導者通過掌握正規軍和警察部隊而壟斷主要社會暴力;第二,國家官員有相對于國內和外部勢力的自主性,能不顧社會勢力的偏好而制定法律和政策;第三,國家機構高度分化,且都專注于治理社會生活的專門化任務;第四,國家機構之間能很好地協調,確保不同機構服務于共同的國家目標。在執法領域,國家能力對上述四個方面都有需求。目前,現實與需要之間還存在差距,執法領域國家能力還有不足,表現在多個層面:執法機構的“孤島現象”普遍,不同機構之間難以有效合作;部分一線執法人員的素養欠缺,且其工作難以被執法機構有效考核;執法人員在進入社區空間、處理執法事務時受阻嚴重。這說明執法領域還需要進一步的現代國家建構。
       
        不過,與其他廣大的第三世界國家相比,中國的現代國家建構已經取得了巨大的成功,法治領域也是如此。執法實踐中的具體問題不是中國獨有的,相關研究有更廣泛的價值,中國與第三世界國家可能面臨不同的問題,也會面臨一些類似的問題。以第三世界國家作為參照系,中國的執法就相當有力度,也體現了較為強大的國家能力,構成了現代國家建構的重要法治維度。而其中存在的問題,則只是現代國家建構過程中的小曲折了。
       
        超越司法和執法的具體領域,放眼中國共產黨探索法治的百年歷程,中國共產黨在革命、建設、改革的歷程中不斷探索法治、規劃法治,深刻總結法治建設的經驗教訓,最終走出一條中國特色社會主義法治道路。黨的十八大以來,黨從堅持和發展中國特色社會主義的全局和戰略高度,將全面依法治國納入“四個全面”戰略布局,開創法治中國建設新局面。2013年,黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,對法治領域的重大改革作出重要部署。2014年,黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,對全面推進依法治國作出戰略決策和總體部署。2017年,黨的十九大把堅持全面依法治國上升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略,提出了新時代全面依法治國的宏偉藍圖。2018年,中央全面依法治國委員會成立,習近平擔任主任,研究解決全面依法治國重大事項重大問題。2020年11月,中央全面依法治國工作會議召開,正式提出“習近平法治思想”。2015年,中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》;2020年,中共中央印發《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》;2020年,中共中央印發《法治中國建設規劃(2020—2025年)》;2021年,中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》。
       
        中國的法治建設,既有現代國家建構的偉大藍圖,也有全面有力的貫徹實施。通過制定各種國家發展長期和短期的規劃,并依靠國家政權體系力量,以實施國家大型項目的方式將其貫徹,中國共產黨一步步構建起了現代國家。這種現代國家建構的成功模式,在法治領域,特別是黨的十八大以來推進全面依法治國的實踐中尤為適用。法治建設過程中,既有國家改造社會的科學設想,也有政權體系的精準施工,還包括國家機構在法治實施情境中聚合資源、創新體制機制、強化執行實施、優化執行效果的具體努力。依靠著強大的國家能力,中國的國家機構制定出了偉大法治藍圖,在立法過程中堅持了科學民主立法,在法律實施中推動了公正司法、嚴格執法,從而又進一步強化了國家能力。因此,法治建設與國家能力緊密相關,前者需要后者,又提升了后者。
       
        五、結語
       
        蘇力在現代民族國家建構的維度上討論“送法下鄉”,這為后來的研究奠定了話語平臺。20多年后回頭來看,“送法下鄉”在某種意義上只是現代國家建構的序幕。序幕一旦開啟,前進的步伐便不會停息。隨著現代性的深入,“鄉土中國”不可避免地發生變化,村莊呈現出生活面向的城市化、行為模式的理性化,鄉村社會出現“結構混亂”,“迎法下鄉”成為必然。基礎設施的硬件和軟件建設為迎法下鄉提供了可能,它成就了國家權力生產和法治運行的重要條件。順此大勢而為,就需要建設司法體系,使之能夠承接基層民眾的需求,有效救濟民眾的權益訴求。同時,還需要健全覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系作為配套基礎設施,并積極推動公共法律服務下鄉。此外,現代國家建構的法治維度遠遠不止司法維度,還包括執法維度,更廣泛地包括法治規劃、立法、法律實施等。在這些方面,中國取得了其他第三世界國家無法比擬的成就。而如此成就,也凸顯了中國國家體制的優越性,表征了中國國家能力的優勢。

      【作者簡介】
      陳柏峰,中南財經政法大學法學院教授、博士生導師,教育部“長江學者”獎勵計劃青年學者(2016)

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