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    從損害預防到風險應對:預防性環境公益訴訟的適用基準和發展方向
    2022/2/9 8:48:36  點擊率[1176]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】《法律適用》2022年第3期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】隨著人類活動對生態環境的負外部性影響日益加劇,生物多樣性面臨著前所未有的威脅。“云南綠孔雀”案作為預防性環境公益訴訟的典型案例,突破了傳統“無損害即無救濟”的司法救濟理念,轉向以預防環境風險為目標的事前救濟模式,實現前瞻性的司法保護。由于立法規則模糊,預防性環境公益訴訟應在堅持以習近平生態文明思想為統領、以法律法規為遵循、以綠色原則為指引、以風險預防為原則的體系建構下,加強預防性環境行政公益訴訟、重大風險認定標準、責任承擔方式以及司法權與行政權的銜接等方面的探索,實現生態環境的有效保護。
      【中文關鍵字】預防性環境公益訴訟;生物多樣性;重大風險;責任承擔
      【全文】

        一、問題的引出
       
        戛灑江一級水電站工程由中國水電顧問集團新平開發有限公司(以下簡稱新平公司)開發建設。水電站壩址位于云南省新平縣境內,水電站建成后蓄水水庫將淹沒海拔680米以下河谷地區。河谷地區是瀕危物種、國家Ⅰ級重點保護動物綠孔雀的繁衍生息棲息地,國家一級保護植物陳氏蘇鐵的生長地,也是各類生物與大面積原始季雨林、熱帶雨林片段共同構成的一個完整的生態系統。水電站項目建設自2011年至2014年分別取得了國家發展改革委、原國土資源部、生態環境部等多個相關主管部門關于用地、環評、建設等批復和同意。2017年7月,生態環境部辦公廳發函責成新平公司就該項目建設開展環境影響后評價,后評價工作完成前不得蓄水發電。2017年8月至今,新平公司主動停止水電站建設項目施工。按工程進度,水電站建設項目已完成“三通一平”工程并修建了導流洞。北京市朝陽區自然之友環境研究所(以下簡稱自然之友)提起公益訴訟。昆明市中級人民法院認為,水電站建成后蓄水水庫將導致淹沒區生物多樣性和生物安全面臨重大風險,故判決新平公司立即停止基于現有環境影響評價下的水電站建設項目,水電站的后續處理,待新平公司按生態環境部要求完成環境影響后評價,采取改進措施并報生態環境部備案后,由相關行政主管部門視具體情況依法作出決定。云南省高級人民法院維持一審判決。
       
        “云南綠孔雀”案發生在我國生物物種最為豐富、但生物多樣性受到威脅最大 的云南省境內。水電站建成后蓄水水庫將淹沒的河谷地區擁有豐富的動植物種類,生物多樣性價值及遺傳資源價值可觀,該區域不僅是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀瀕危物種賴以生存的棲息地,也是各類生物與大面積原始季雨林、熱帶雨林片段共同構成的一個完整的生態系統。自然之友作為法律規定的能夠提起環境民事公益訴訟的適格主體,在生物多樣性潛在重大風險之時,以水電站的直接建設方和總承包方為被告提起環境公益訴訟。該案特別之處在于損害結果尚未發生,自然之友僅是主張存有重大風險而訴求建設方停止可能的危險行為,屬于典型的預防性環境公益訴訟。法院在審理過程中嚴格貫徹環境保護法預防為主原則,根據生態環境侵權案件特點,突破了“無損害即無救濟”的傳統侵權損害救濟理念,依法保護了綠孔雀、陳氏蘇鐵等國家一級重點保護瀕危物種及其生存環境。“云南綠孔雀”案作為預防性環境公益訴訟的典型案例,將生態環境保護的階段提升至事中甚至事前,避免生態環境遭受損害,為人民法院審理同類案件提供了可資借鑒的審判經驗,也為預防性環境公益訴訟未來的發展提供了更多啟示。
       
        二、預防性環境公益訴訟的源起
       
        生物多樣性是生物(動物、植物、微生物)與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和,包括生態系統、物種和基因三個層次。生物多樣性關系人類福祉,是人類賴以生存和發展的重要基礎。隨著經濟社會的快速發展,人類活動對生態環境的負外部性影響日益加劇,環境污染和生態破壞導致生物賴以生存的生境退化、種群數量減少、生態系統破壞,生物多樣性面臨著前所未有的威脅。充分發揮能動司法和預防性司法在生物多樣性保護中的作用,成為理論研究和司法實踐的前沿課題。
       
        傳統侵權損害救濟理念是“無損害即無救濟”,在生態環境已遭破壞、損害結果已成事實的情況下,法院雖然可以判決被告承擔修復生態環境、賠償生態服務功能損失等恢復性和賠償性責任,但只能是生態環境遭受破壞后的無奈之舉,常被學者稱為“次優化安排”,難免引來諸多質疑。為有效防范風險,減少諸多不可逆生態損害后果的出現,救濟措施開始被嘗試提前到事中甚至事前,預防性環境保護相關規定由此開始在立法和司法層面顯現。
       
        2007年以來,貴州貴陽、江蘇無錫、云南昆明等地的中基層人民法院相繼設立了環境保護法庭,全國各地開始探索環境公益訴訟實踐。2012年修改后的《民事訴訟法》和2014年修改后的 《環境保護法》建立了環境民事公益訴訟制度。《環境保護法》第5條關于環境保護“預防為主、綜合治理”的原則規定, 被學者們從學理上詮釋為正式將預防原則確立為環境法的基本原則。最高人民法院2014年發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》明確,“案件審理過程中積極采取司法措施預防、減少環境損害和資源破壞,通過事前預防措施降低環境風險發生的可能性及損害程度”。2015年施行的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《民事公益訴訟司法解釋》)第1條、第18條原則性確立了預防性環境民事公益訴訟。2021年施行的《生物安全法》明確將風險預防作為基本原則。最高人民法院2021年發布的《關于新時代加強和創新環境資源審判工作 為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》,再次強調“完善預防性、恢復性司法措施,健全公益訴訟制度,豐富多元化糾紛解決方式”,并在意見中就生物多樣保護進行專項規定。由此可見,預防性環境公益訴訟不僅是經濟社會發展對于生態環境保護的客觀要求,亦是法治進程中規范體系的價值追求。
       
        三、預防性環境公益訴訟適用的基準
       
        中國復雜多樣的地貌和氣候特征孕育了豐富獨特的生態系統、物種和遺傳多樣性,傳統文化積淀了“天人合一”“道法自然”“萬物平等”等豐富的生物多樣性智慧,體現了樸素的生物多樣性保護意識。開展預防性環境公益訴訟,加大生物多樣性保護力度,必須堅持以習近平生態文明思想為統領、以法律法規為遵循、以綠色原則為指引、以風險預防為原則。
       
        1.以習近平生態文明思想為統領
       
        習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,是新時代生態文明建設的根本遵循和科學指南,為加強包括生物多樣性在內的生態環境保護提供了思想指引和實踐路徑。其核心要義包括八個方面,其中尤以下面幾個方面與生物多樣性保護直接相關,即生態興則文明興、生態衰則文明衰的深邃歷史觀、人與自然和諧共生的科學發展觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀、良好生態環境是最普惠民生福祉的基本民生觀、山水林田湖草 是生命共同體的整體系統觀以及用最嚴格制度保護生態環境的嚴密法治觀 。基于預防性公益訴訟的生物多樣性保護,無論是綠色原則的確立,還是風險防控的實施,均需將習近平生態文明思想的核心要義體現其中,明確預防性公益訴訟的價值追求。
       
        2.以法律法規為遵循
       
        預防性公益訴訟是預防原則在環境公益訴訟中的具體體現,不僅符合環境法秩序價值和效率價值的內在要求,更以現行法律法規為根本遵循。我國《憲法》關于生態文明的思想闡述和原則性規定,使生態文明建設真正從法律上進入國家建設“五位一體”的總體布局。其第9條第2款規定,“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”;第26條規定,“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木”。《環境保護法》明確了“預防為主”的環境法基本原則,《民事公益訴訟司法解釋》第1條規定,適格主體可針對“已經損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態行為”提起訴訟,原則性確立了預防性環境民事公益訴訟,不僅突破了無損害就無救濟的訴訟救濟理念,更使得預防性環境公益訴訟具備法律依據。根據環境“保護優先、預防為主”原則,及時采取預防性救濟措施,避免損害發生或者防止損害擴大,亦是法律應有之意,根據《民法典》第1167條規定,適格主體在面對環境風險時,可請求污染環境、破壞生態的行為人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等侵權責任。除此之外,有關環境單行法和司法解釋亦作出了類似的規定。
       
        3.以綠色原則為指引
       
        《民法典》第9條 將綠色原則確立為民事活動的基本原則,涉及兩個方面的價值判斷,一是在民法中宣示綠色發展理念,確立生態安全價值,協調經濟自由發展與生態安全的關系;二是確立生態倫理觀,協調代內公平與代際公平的關系,迫使人們重新審視人與自然的關系,拋棄絕對的人類中心主義,建立環境正義。綠色原則作為民法的基本原則,具有法律約束力、價值性判斷的指導性和義務性規范 ,用以規范民事行為,指導司法裁判。預防性公益訴訟以應對環境風險,防止或減少損害后果產生為目標,不僅要在綠色原則的指引下開展訴訟活動,也在一定程度上回應了綠色法治對環境風險預防的新要求。
       
        4.以風險預防為原則
       
        德國著名社會學家烏爾里希·貝克指出:“在現代化進程中,生產力的指數式增長,使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的程度。” 工業時代的快速發展使得全球生物多樣性喪失和生態系統退化,傳統的危險防衛和行政規制已不能有效回應環境風險的需求,“化險為夷”需要新的規范措施。以預防性公益訴訟的方式進行風險干預意味著對傳統損害救濟理念的改變,風險預防原則為此提供了理論依據。它最早便是作為環境法上的原則出現的,是指開發和利用環境行為所產生的環境質量下降或者環境破壞等后果應當事前采取預測、分析和防范措施,以避免、消除由此可能帶來的環境損害。有學者總結發源于德國的風險預防原則包括以下幾層內容:一是目標追求避免損害,二是現有研究結果能夠認識到威脅存在,三是推定因果關系尚未發生結論性后果,四是現有技術或措施能夠不斷減少環境負擔。“云南綠孔雀”案充分遵循了風險預防原則,是貫徹環境法保護優先原則最優化設置。預防性環境公益訴訟作為環境公益訴訟功能的“最優化實現”,通過提供一種新的、能夠使風險規制過程合理化的解釋框架及相應的權利義務配置制度,從而確定了一種“反應—救濟”向“預測—預防”轉換的實現路徑。環境法上的風險防控不僅是預防性環境公益訴訟追求的核心目標,亦是破解環境風險,促進人與自然和諧共生的有效措施。
       
        四、預防性環境公益訴訟適用的發展方向
       
        我國從2007年開始在地方探索建立環境公益訴訟制度,2012年修改的《民事訴訟法》和2014年修訂的《環境保護法》分別明確了環境民事公益訴訟制度和提起公益訴訟社會組織的法定條件。自此,社會組織提起的環境公益訴訟案件數量整體呈現出逐年上升的趨勢。但上述案件多在損害結果出現后訴請損害賠償或者生態修復,屬于事后救濟式訴訟,預防性公益訴訟少之又少,而像“云南綠孔雀”案成功受理且取得良好社會效果更是鳳毛麟角。“云南綠孔雀”案帶來諸多啟示,預防性環境公益訴訟在法律適用和裁判規則等方面還需進一步明確和完善。
       
        1.預防性環境公益訴訟適用范圍
       
        預防性環境民事公益訴訟。《民事公益訴訟司法解釋》第1條規定,法律規定的機關和有關組織對“已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”可提起公益訴訟。這說明,法律規定的機關和有關組織既可以針對生態破壞行為也可以針對環境污染行為提起公益訴訟,既可以提起救濟性環境公益訴訟也可以提起預防性環境公益訴訟。“云南綠孔雀”案即屬于社會組織針對生態破壞行為提起的預防性環境民事公益訴訟。該案中,水電站建成后蓄水水庫將淹沒的河谷地區是陸棲脊椎動物的棲息環境、取食地和巢穴,除了國家Ⅰ級保護動植物綠孔雀和陳氏蘇鐵,淹沒區也是其他多種珍稀瀕危動植物的重要生境。專業人士在調研過程中還發現淹沒區有千果欖仁、紅椿、多種蘭科植物等國家二級保護植物,以及黑頸長尾雉、褐漁鸮、綠喉蜂虎等國家二級保護動物。這里還保存有原始熱帶季雨林植被及溝谷中的熱帶雨林片段,以至于生物多樣性非常豐富和獨特。生物多樣性是生態系統的一部分,其生態價值無法估量,自然之友提起本案民事公益訴訟具有環境正義的理論基礎和環境保護的法律依據。
       
        預防性環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是檢察公益訴訟的核心,該制度設計的初衷是為了彌補缺失行政違法侵害公共利益的司法監管的治理漏洞,有效地發揮司法在監督行政、維護公益方面的治理效能。有學者將環境行政公益訴訟定義為檢察機關通過監督和協助行政監管執法來維護客觀環境法律秩序的“執法性”公益訴訟 。為有效發揮檢察行政公益訴訟監督行政機關依法、及時、高效行政的職能設定,環境行政公益訴訟更需要將事后救濟轉變到預防性救濟。我國《行政訴訟法》第25條規定,檢察機關可針對“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”的情形提起行政公益訴訟;《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條規定,檢察機關在提起行政公益訴訟時應提交“被告違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”,法條規定與制度的事后救濟相一致,并未預設提起預防性環境行政公益訴訟的空間。在立法缺失的情況下,應結合環境保護預防為主原則、環境行政公益訴訟目的性以及生態環境損害復雜性、不可逆性等特點,探索在環境行政公益訴訟中貫徹預防性司法理念,將訴訟救濟從實然損害向風險預防轉變。
       
        2.重大風險的構成與認定
       
        “云南綠孔雀”案庭審中,訴辯雙方始終圍繞重大風險的構成與否展開辯論。自然之友主張水電站建設項目不僅對綠孔雀和陳氏蘇鐵的生存有重大風險,對淹沒區其他諸多珍稀物種賴以生存的大面積原始季雨林、熱帶雨林片段共同構成的完整生態系統同樣造成了重大風險,并向法院提供了政府文件、文獻、大量視頻和照片、專家意見、證人證言等。新平公司一審期間以《環境影響報告書》抗辯水電站對綠孔雀的生境沒有重大風險,二審期間未再對此提出異議,但認為水電站已在自然之友起訴前停止建設,其訴稱的重大風險已得到控制。一審法院基于訴辯雙方的證據及向云南省林業和草原局、生態環境部的函詢意見,認定案涉水電站建設對瀕危動植物存在重大風險。《民事公益訴訟司法解釋》僅對“重大風險”進行了原則性規定,由于缺乏可供操作的立法規范和裁量標準,預防性環境公益訴訟“重大風險”的認定成為司法實踐的難點。
       
        重大風險作為一個不確定性法律概念,會因時因地因事有不同的判斷標準。風險僅是描述損害發生的潛在可能,從這點出發,風險的定義有兩個精細化方向:一方面,它包含了特定危害后果發生的可能性,即概率;另一方面,它包含了危害的結果及其影響的范圍。學界通常根據損害發生的蓋然性高低將風險分為“危險、風險和剩余風險”。“危險”是發生蓋然性最高的狀態,個體通過直觀經驗就可以對具有較高危害可能性作出判斷;“風險”發生的蓋然性較危險低但損害結果客觀上亦無法排除,“剩余風險”是指幾乎不可能發生的狀態可直接予以排除。“危險和風險”因其具有較高蓋然性應作為預防性公益訴訟的“重大風險”范疇。
       
        那么,何種性質的風險需要預防呢?借鑒《里約環境與發展宣言》 規定,“那些嚴重的或者不可逆轉損害的威脅”屬于需預防的風險。反映到預防性環境公益訴訟,主要指的是污染環境和破壞生態的行為對社會公共利益產生了現實而緊迫的威脅,如不及時制止或者排除將會造成不可逆轉或者不可估量的重大損失。風險造成損害的證據達到哪種程度才可以進行預防呢?一種觀點認為,風險預防以不確定為前提,但這種不確定性應當盡量的限縮,只有當有證據表明危害的發生基本上可以確定,只是因果關系無法完全證明的情況下,才應當進行預防;另一種觀點認為,只要損害可能發生即可采取相應的預防措施。上述觀點的共識是:它要求的證據的充分程度要低于傳統秩序行政中采取危險排除行為的證據要求。
       
        危害社會公共利益的重大環境風險,不僅涉及環境科學領域眾多復雜和專業知識,還涉及經濟、社會、人文等方面的因素,法益的考量范圍錯綜復雜。法官的法律專業性再強知識領域再廣也不可能成為深諳諸多環境科技領域的行家,涉及專業性問題也往往束手無策,成為制約法官判斷的瓶頸。在我國立法和司法尚未對“重大風險”作出明確規范的情況下,法院裁量“重大風險”的存在,除了依靠個人經驗積累和邏輯理性外,還需要借助行政機關、鑒定機構和專家出具的意見,綜合分析作出判斷。
       
        3.預防性責任承擔方式的完善
       
        根據《民事公益訴訟司法解釋》第18條、第19條規定,在預防性環境公益訴訟中,原告可以要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險。“云南綠孔雀”案中,法院判決新平公司基于現有情況下暫時停止水電站建設,水電站下游的河谷地區生物多樣性被破壞的風險得以暫時解除,屬于司法解釋規定危險排除的責任承擔方式。
       
        為了避免裁判方式過于僵化和絕對,更加靈活地保護生態環境,預防性環境公益訴訟提起人可以向人民法院申請禁止令保全措施,責令被申請人立即停止一定行為。《關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》第1條、第2條明確規定了國家規定的機關或者法律規定的組織可以針對被申請人“即將實施污染環境、破壞生態行為”申請禁止令。人民法院是否作出禁止令,以污染環境、破壞生態行為是否具有現實而緊迫的重大風險為標準,并進行了不完全列舉。禁止令實質為行為保全措施,可以在訴前或訴中提起,申請內容較為靈活,可結合案件具體情況提出個性化的訴求。因此,預防性環境公益訴訟在傳統侵權責任承擔方式外,還可以靈活適用禁止令行為保全措施。
       
        4.加強預防性公益訴訟與行政執法的銜接
       
        在“云南綠孔雀”案中,一、二審法院支持了自然之友提出新平公司停止水電站建設的訴請,但同時認為,這種停止建設針對的是基于現有環境影響評價下的建設方案,對于今后是否繼續建設的問題,應在新平公司按要求完成環境影響評價之后,由相關行政部門視情況作出決定。案涉區域涉及生物多樣性和生態系統的完整性,環境影響后評價是否能夠通過審批,水電站是否能夠繼續建設,均是行政許可的范疇,為行政機關職責所在。一、二審法院準確定位司法權的界限,在行使案件終局判斷權的基礎上不過多介入行政機關的職權范圍,體現了司法權對行政權的尊重和謙抑。
       
        行政權與司法權同屬執行權。其中,行政權是管理權,具有主動性;司法權屬于判斷權,具有被動性。環境公益訴訟的發展,一定程度上體現了行政權缺位或不足導致的司法權擴張。《民事公益訴訟司法解釋》第12條規定,人民法院受理環境民事公益訴訟后,應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。此條規定目的是希望行政機關知曉后檢視自身是否存在監管不到位的情形,從而倒逼行政履責,但這也在一定程度上削弱了行政監管職能,導致消極卸責。由于環境問題被天然賦予了專業性和科學技術性,司法機關往往不具有運用各種知識和科學對環境問題進行充分審查的能力。因此,基于司法權和行政權間不同的性質定位,在處理預防性環境公益訴訟與行政執法權時,應當秉持“相互尊重專長”“行政優先”的原則 ,保持司法謙抑性,為行政機關行使職權留有空間。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所教授、所長;陸陽,武漢大學環境法研究所博士研究生,最高人民法院環境資源審判庭法官助理。

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