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    平臺責任與平臺治理態勢年度回顧及展望
    2022/2/22 11:21:10  點擊率[512]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】網絡法
      【出處】數字治理全球洞察
      【寫作時間】2022年
      【中文關鍵字】平臺責任;平臺治理
      【全文】

        隨著數字經濟時代的到來,以信息通信技術為支撐的各類互聯網平臺蓬勃發展,深刻地改變價值創造方式、創新方式,商業模式、組織模式,成為新興產業創新發展與傳統產業轉型升級的推動力量,以及助力新舊動能轉換的支撐平臺。互聯網平臺對經濟、社會,文化等產生了深刻的影響,同時又面臨著一系列治理挑戰。2021年度國內外平臺責任與平臺治理都有著豐富的實踐,本文旨在對2021年度平臺責任與平臺治理的國內國際趨勢進行回顧,并展望未來發展前景。
       
        一、我國平臺責任與平臺治理趨勢
       
        (一)加強平臺頂層制度設計和網絡治理
       
        網絡法治是平臺治理的一項重要抓手。2021年我國網絡法治建設在各個領域取得顯著成果。《數據安全法》《個人信息保護法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等重要法律法規出臺,網絡安全法規體系基本構建,數據治理立法體系全面展開。《數據安全法》作為我國第一部數據安全領域的專門法律和我國國家安全領域的重要法律,著力解決數據安全領域的突出問題、提升我國數據安全治理能力,切實保障國家數據安全,維護國家主權、安全和發展利益,有利地促進了數字經濟發展。《個人信息保護法》從多個層面設計和建構個人信息保護的立法框架,不僅在規范設計上呈現眾多亮點,更對當下我國民眾的諸多現實關切做出了及時、有效的回應,反映了立法者吸收接軌國際立法、探索開創中國路徑的制度努力。為保護居民的人臉信息,最高人民法院公布了《關于審理使用人臉識別技術處理個人信息相關民事案件適用法律若干問題的規定》,該規定將法律后果接入民事救濟體系,填補了人格權益侵害難認定的空白。從多項立法實踐不難看出,我國平臺頂層制度設計和網絡治理正向更加精細化、體系化的方向發展,不斷強化法治保障,以法治規范平臺發展。
       
        (二)壓實平臺主體責任并提升內容治理水平
       
        2021年度各項政策密集出臺,政策密切把握主體責任內涵,堅持引導企業依法合規經營。各項政策體現出壓實平臺主體責任的確實,尤其要求平臺對信息內容呈現結果負責,建設良好網絡秩序,全鏈條覆蓋、全口徑管理,遏制各類網絡亂象。2021年9月,中央網信辦出臺《關于進一步壓實網絡平臺信息內容管理主體責任的意見》,該意見旨在充分發揮網站平臺信息內容管理第一責任人作用,引導推動網站平臺準確把握主體責任,明確工作規范,健全管理制度,完善運行規則,切實防范化解各種風險隱患,積極營造清朗網絡空間。2021年10月29日,國家市場監督管理總局起草《互聯網平臺分類分級指南(征求意見稿)》《互聯網平臺落實主體責任指南(征求意見稿)》,進行公開征求意見,將互聯網平臺分為三級:超級平臺、大型平臺和中小平臺,尤其在反壟斷和不正當競爭行為方面對互聯網平臺提出了明確的主體責任要求。在公眾賬號、網絡直播等互聯網業務新業態領域,深刻影響網上信息內容生產方式和輿論傳播格局。國家互聯網信息辦公室針對公眾賬號、用戶賬號名稱等領域修訂、起草了相關規范性文件。2021年1月,國家互聯網信息辦公室公布修訂的《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》,要求公眾賬號信息服務平臺要履行企業主體責任,建立公眾賬號分級分類管理、生態治理、著作權保護、信用評價等制度,完善網絡謠言等違法違規信息預警發現和處置機制。2021年5月25日,國家互聯網信息辦公室、公安部、商務部等七部門聯合發布《網絡直播營銷管理辦法(試行)》,構建全流程覆蓋的主體責任機制,對直播營銷平臺、直播間運營者、直播營銷人員等主體規定了事前預防、事中警示、事后懲處的主體責任。10月26日,國家互聯網信息辦公室發布《互聯網用戶賬號名稱信息管理規定(征求意見稿)》公開征求意見,要求互聯網用戶賬號服務平臺應當履行互聯網用戶賬號名稱信息管理主體責任。在知識產權保護方面,2021年9月5日,國家市場監督管理總局發布《關于修改〈中華人民共和國電子商務法〉的決定(征求意見稿)》,該意見稿重點對平臺履行知識產權保護方面的主體責任進行了完善,為探索建立新領域新業態知識產權保護制度和監管框架提供支持。
       
        2021年度平臺內容治理方面緊扣以下四個主題:
       
        第一,強化公眾賬號管理中的平臺責任與自媒體身份。嚴格落實真實身份信息登記相關要求,強化名稱、頭像等賬號信息合規審核,強化公眾賬號主體資質核驗,確保公眾賬號名稱和運營主體業務相匹配。加大違法違規賬號處置力度,建立黑名單賬號數據庫,嚴防違法違規賬號轉世。全面清理“僵尸號”“空殼號”。
       
        第二,集中治理短視頻亂象與治理常態化。2021年12月,國家互聯網信息辦公室聯合工業和信息化部、公安部、市場監管總局發布《互聯網信息服務算法推薦管理規定》,規定明晰平臺算法治理的價值取向,深入平臺內部的算法技術監管,構建平臺算法責任的問責機制。
       
        第三,對未成年人網游沉迷的“數字斷連”保護。國家新聞出版署8月下發《關于進一步嚴格管理 切實防止未成年人沉迷網絡游戲的通知》,針對未成年人過度使用甚至沉迷網絡游戲問題,進一步嚴格管理措施,嚴格限制向未成年人提供網絡游戲服務的時間。
       
        第四,對“飯圈”亂象的“協同共治”。2021年6月22日,根據中央網信辦統一部署,上海市委網信辦同步啟動“飯圈”亂象整治專項行動,指導屬地嗶哩嗶哩、小紅書、虎撲等重點網站平臺圍繞明星榜單、熱門話題、粉絲社群、互動評論等重點環節,全面自查清理各類有害信息,整治“飯圈”亂象。
       
        (三)健全平臺反壟斷及防止資本無序擴張
       
        平臺經濟運行過程中很容易出現“贏家通吃”、“一家獨大”現象。有觀點認為,平臺變大變強是各類問題集中爆發的“元兇”,關于平臺壟斷規制的呼聲也越來越高。在電商平臺“二選一”、攜程大數 據“殺熟”等問題發生后,相關平臺均遭到壟斷質疑。在面向社會公眾、政府部門、專家學者以及有關市場主體廣泛征求意見后,國務院反壟斷委員會于2021年2月正式印發了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》。該指南立足中國平臺經濟領域發展現狀與特點趨勢,充分考慮了世界范圍內平臺經濟動態性、復雜性和系統性的特點,并借鑒了美國、歐盟等平臺反壟斷監管先行地區的成熟經驗和有益做法,對《反壟斷法》及現有配套法律法規在平臺經濟領域的適用問題進行了較為細化的規定,正式揭開了中國平臺經濟反壟斷的序幕。2021年中央政府工作報告根據2020年中央政治局會議的精神再次明確指出要強化反壟斷和防止資本無擴張,堅決維護公平競爭的市場環境。
       
        
       
        如表1所示,2021年度國家市場監督管理總局頻繁發起針對大型平臺企業的反壟斷立案調查,并對平臺企業的壟斷行為作出了不同程度的處罰。2021年4月11日,國家市場監管總局對阿里巴巴集團開出182億天價罰單,創世界反壟斷史紀錄。此此次處罰是監管部門強化反壟斷和防止資本無序擴張的具體舉措,是對平臺企業違法違規行為的有效規范,以此進一步完善社會主義市場經濟體制和推動高質量發展。
       
        二、國際平臺治理與平臺責任趨勢
       
        (一)平臺自身驅動力顯著增強,政府干預態勢不斷強化
       
        對于平臺自身的而言,主動嚴格打擊涉及新冠肺炎、政治敏感話題的不良信息。本年度,主要互聯網社交平臺針對疫情錯誤信息、疫苗安全問題加大內容把控力度,通過快速、主動刪除賬號及內容的方式在治理政治敏感內容上也有著較為突出的表現。Facebook延長特朗普兩年的禁用期并撤銷豁免政客發表有害言論的政策,終止基于平臺算法進行的政治內容推送,禁止針對政治和其他敏感問題的廣告投放。反疫苗內容、虛假氣候變化信息的打擊控制力度持續加強。Facebook因“治新冠藥”凍結馬杜羅賬號,針對兒童的疫苗錯誤信息施加更嚴格的限制,對氣候變化內容也開展了治理行動。Youtube屏蔽所有反疫苗內容。谷歌和Youtube禁止發布含有虛假氣候變化信息的廣告。為提高發布內容的可靠性,谷歌及Facebook同意向法國、加拿大出版商支付新聞費以獲取可靠的內容來源。同時,互聯網社交平臺也紛紛求助于第三方機構進行事實核查,以更積極地打擊其平臺上的錯誤信息。
       
        對于政府行政干預而言,各國先后出臺內容治理的相關規則。2021年2月底,印度政府出臺了一份《中介機構指引和數字媒體道德準則》,要求擁有超過500萬注冊用戶的社交媒體公司將被視為“重要的社交媒體平臺”,被列入印度政府監管范圍。2021年4月28日,歐洲議會通過《應對恐怖主義內容在網上的傳播條例》,該條例授權歐盟成員國的法院、執法機關或其他管理機構可以要求網絡平臺一小時內刪除被視為“恐怖”性質的在線內容。6月23日,澳大利亞議會通過了《2021年在線安全法案》,規定了在線服務基本在線安全要求,以及行業合規報告的要求。各國通過立法的形式,明顯增強了對于平臺,尤其是社交媒體平臺的干預。
       
        (二)反壟斷立法及執法趨勢不斷強化
       
        2021年1月,歐盟輪值主席國葡萄牙外長席爾瓦表示,葡萄牙在2021年上半年擔任歐盟輪值主席國期間,將全力推動《數字市場法》和《數字服務法》立法進程,加大力度規范網絡空間。德國于2021年1月正式通過了世界上首部系統針對平臺壟斷而展開全面修訂的反壟斷法即《反對限制競爭法》第十修正案。2021年度,美國、歐盟不斷發起對谷歌、臉書、蘋果、亞馬遜等大型平臺公司的反壟斷調查,韓國對谷歌濫用操作系統 市場支配地位進行處罰。2021年6月24日,美國眾議院反壟斷小組在完成了對蘋果、臉書、谷歌、亞馬遜的數字市場競爭狀況調查后,向眾議院提出了《更強大的在線經濟:機遇、創新、選擇》的兩黨立法計劃,法該法案要求增加反壟斷執法資源,并針對大型平臺提出建立有利于在線競爭的互操作性和數據可攜規則,同時禁止超大型互聯網平臺通過并購消除競爭對手或強化其壟斷地位。2021年12月15日,歐洲議會表決通過《數字市場法》談判立場,之后,歐洲議會將據此與歐盟理事會啟動談判,《數字市場法》的立法進程不斷推進。
       
        (三)重視對少數群體利益的特別保護
       
        兒童作為少數群體,其在線利益是各國網絡管理的重點領域。2021年各國進一步加強對兒童網絡隱私安全的保護,對網絡平臺的管理責任提出了更深入和具體的要求。2021年11月澳大利亞宣布起草《在線隱私保護法案》,提出平臺必須采取“一切合理措施”核實用戶年齡,并在收集用戶信息時優先考慮保護未成年人權益;同時規定,在收集、使用或披露16歲以下兒童的個人信息前,應取得家長或監護人的明確同意。英國《適合年齡的設計:在線服務的行為準則》于2021年9月2日全面生效,是全球首部針對兒童線上隱私保護的行為準則,該準則列出了關于如何設計兒童使用的服務的16項標準,旨在保護兒童。另外,兒童定向廣告管理也是今年各國監管機構針對大型平臺的重點治理方向,受監管壓力影響,臉書、谷歌已經先后宣布禁止廣告商對未成年人進行廣告追蹤。隨著零工經濟在全球的興起,各國開始考慮廣泛地改善零工的條件,2021年有多個發達經濟體通過司法判例和立法解決這一問題。從目前各國改革的趨勢來看,將快遞員、網約車司機等零工認定為雇員,加強平臺在用工管理方面的算法透明度等措施是未來立法的主要方向。
       
        三、未來展望
       
        (一)加強反壟斷國際合作,推出權利與義務更加平衡的數字規則標準
       
        平臺企業往往具有業務規模大、經營范圍廣、同時為多個國家提供服務等特點。因此應當大范圍、多時間段跟蹤和研究他們的壟斷行為及其帶來的不良后果,在保持反壟斷法規政策相對穩定的基礎上,及時關注同一公司在不同地區的表現,發揮監管的最大效能。同時,積極參與全球反壟斷合作,推動建立國際反壟斷合作組織,推動平臺類科技企業反壟斷信息的共享,推出平臺類企業權利與義務更加平衡的數字規則標準。
       
        (二)探討通過征收數字稅等方式,使得數據創造的部分價值能夠反饋社會
       
        相較于傳統的經濟模式,互聯網平臺的最大優勢在于科技創新與大數據。科技創新為平臺經濟的發展提供了技術條件,而大數據則是平臺公司在市場中確立優勢地位的基礎。可以說平臺創造的價值很大一部分來源于用戶以及用戶提供的數據,因此用戶理應享受平臺創造的部分收益。基于上述“用戶創造價值”的理念,政府有必要對平臺企業征收數字稅,使得企業通過數據獲得的部分收入能夠用于社會服務。此外,還可以考慮讓代表公眾利益的企業入股平臺,通過這些企業向社會提供公共產品來實現互聯網企業基于數據的部分收入用于社會服務。
       
        (三)建立完善平臺治理制度體系
       
        盡管2021 年以來出臺的政策法規和進行的執法行動已經回應了平臺治理中的部分熱點問題,但系統完備的平臺治理制度體系仍然有待構建。立足于我國現實情況,借鑒各國經驗,結合共性要素和我國實際,圍繞競爭、數據、算法等共性要素建立通用性監管規則體系,既要抓住《反壟斷法》修訂、《個人信息保護法》和《數據安全法》實施等時機加快完善相關法律和配套規定, 又要強化監管部門的人才隊伍建設,建立監管部門對平臺各細分領域的市場調查監測制度。此外,還需結合中國國情,從社會性和公共性等角度加強針對超大型平臺的專門監管規則研究,不完善我國平臺治理的體系性、精確性。

      【作者簡介】
      吳沈括,網絡法治國際中心執行主任、博導,中國互聯網協會研究中心副主任;贠佳啟,網絡法治國際中心研究助理。

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