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    應穩妥拓展新領域訴訟,促進公眾參與
    2022/3/15 13:36:43  點擊率[485]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】微信公眾號:武漢大學環境法研究所
      【寫作時間】2022年
      【中文關鍵字】環境保護;公益訴訟
      【全文】

        環境公益訴訟的年度回顧
       
        2021年,我國環境公益訴訟制度取得較大發展,主要體現在以下四個方面:
       
        一是堅持以人民為中心,切實保障人民福祉。2021年最高人民檢察院頒布了十三起“公益訴訟守護美好生活”專項監督活動典型案例,對飲用水源污染等涉及人民群眾切身利益的案件予以重點關注,通過典型案例指導各級人民檢察院在公益訴訟工作中秉持“為人民服務”的宗旨,為人民群眾謀福利。此外,最高人民檢察院決定自2021年8月1日至2022年7月31日,在全國檢察機關部署開展為期一年的“為民辦實事 破解老大難”公益訴訟質量提升年專項活動,并開展“千案展示、百案評析、十案示范”,以人民群眾對美好生活的需要為工作目標,不斷提升環境公益訴訟案件的辦案質量。
       
        二是拓寬法律適用范圍,發展環境公益訴訟新領域。以往的環境公益訴訟主要集中于污染防治方面,尤其是水污染以及固體廢棄物污染的防治,一方面是由于這些類型的案件線索相對容易被發現,另一方面是由于這些類型的案件事實相對清楚、證明難度較低。但是,深入推進生態文明建設要求環境公益訴訟制度在其他領域亦須發揮出應有的作用。2021年,《生物多樣性公約》第十五次締約方會議在我國召開,藉此契機,生物多樣性保護領域的環境公益訴訟得到高度重視。最高人民檢察院發布十四起生物多樣性保護公益訴訟典型案例,指導各級人民檢察院運用公益訴訟的法律手段助力我國生態系統的保護。最高人民法院發布的第31批7個生物多樣性保護專題指導性案例中,就有5個環境公益訴訟案例。值得一提的是,“云南綠孔雀”公益訴訟案在我國首先探索了預防性環境公益訴訟的裁判規則,在審理中突破了傳統“無損壞即無救濟”的訴訟理念,體現了《環境保護法》“保護優先”“預防為主”基本原則,入選2021年度人民法院十大案件。
       
        三是在具體案件中體現最嚴格制度,在環境公益訴訟中適用懲罰性賠償。雖然我國《民法典》初步創設了環境污染、生態保護領域的懲罰性賠償制度,但是在公益訴訟中可否提起懲罰性賠償訴訟請求仍存在較大爭議。2021年初,江西省浮梁縣檢察院提起的一宗跨省環境污染民事公益訴訟案中,懲罰性賠償訴訟請求獲得法院支持,該案成為全國首例適用《民法典》污染環境懲罰性賠償制度的民事公益訴訟案件。2021年3月,最高人民檢察院、最高人民法院、農業農村部等聯合印發《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》,支持司法部門推進食品安全領域民事公益訴訟的懲罰性賠償實踐探索,但環境領域民事公益訴訟仍無相關規定。2022年初,最高人民法院發布的《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》為環境公益訴訟適用懲罰性賠償制度保留了空間,并且規定“懲罰性賠償金數額的確定,應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失數額作為計算基數”。
       
        四是在機制協調中構建“最嚴密法治”,實現生態環境損害救濟體系化。環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟都是為救濟生態環境損害而設立的訴訟制度,但二者之間的關系不明確,存在著“順位說”“合并說”“范圍說”等不同的觀點。2021年6月,最高人民檢察院發布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》既細化了民事和行政公益訴訟中檢察機關的權利和義務,從檢察機關的角度厘清了環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟之間的界限,明確了生態環境損害賠償訴訟的優先順位和檢察環境民事公益訴訟的補充作用,實現了兩者的銜接與協調,從而更好地促進生態環境損害的救濟和環境公共利益的維護。此外,2021年開始實施的新《民事案由規定》專門規定了生態環境保護民事公益訴訟等公益訴訟案件的案由,理順了環境私益訴訟、環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟的關系,對更好地加強生態環境司法保護具有積極作用。
       
        環境公益訴訟的發展展望
       
        深入推進完善具有中國特色的環境公益訴訟制度,應聚焦以下四個方面:
       
        一是要堅持深耕傳統領域,積極穩妥拓展新領域環境公益訴訟。首先,我國污染物排放情況雖逐年好轉,但總體情況仍不容樂觀,環境公益訴訟應當繼續發揮在污染防治方面的重要作用。其次,中辦、國辦于2021年10月印發的《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》對生物多樣性保護的公益訴訟工作就提出了更高要求,強調“建立健全生物多樣性公益訴訟機制”。再次,環境公益訴訟在緩解全球氣候變化、推動我國綠色低碳發展的進程中亦大有可為。國外已經有了氣候變化公益訴訟的相關實踐,而2021年1月最高人民法院發布的《關于新時代加強和創新環境資源審判工作為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》也對我國司法機關提出了“依法審理國家規定的機關或者法律規定的組織提起的涉碳公益訴訟和生態環境損害賠償案件,助力形成以風能、太陽能、水能、核能、氣能、生物質能等可再生能源為主體的清潔低碳安全高效能源系統”的要求。實踐當中,檢察機關還就光污染等環境公益訴訟的新領域進行了實踐探索。
       
        二是要進一步協調相關法律制度,實現環境公共利益的系統保護及救濟。首先,我國《海洋環境保護法》規定的損害賠償訴訟制度在性質上屬于生態環境損害賠償訴訟抑或環境公益訴訟存在爭議;另一方面,該類型訴訟是否排除了檢察機關和其他社會組織提起海洋環境公益訴訟的資格,也存在不同解釋。其次,刑事附帶環境民事公益訴訟中訴前程序如何履行、審理順序如何等問題也需要理論和實務界繼續深化理論研究。
       
        三是要實現公益訴訟與法律監督的有機結合,推進生態環境保護多元共治。檢察機關不僅具有環境公益訴訟的原告主體資格,也具有憲法規定的國家法律監督機關的地位。尤其是在環境行政公益訴的訴前程序中,檢察機關通過檢察建議督促行政機關依法履行職責,帶有強烈的法律監督色彩。2021年6月《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出了“全面深化行政檢察監督”“積極穩妥推進公益訴訟檢察”的要求。為此,需要建立健全檢察機關和行政機關之間的案件線索移送、執法信息共享、溝通協調、專業支持等機制,共同服務國家生態文明建設大局,實現國家環境治理體系和治理能力現代化。
       
        四是要融合社會力量,促進公眾參與。社會組織和檢察機關提起的環境公益訴訟在實現環境公共利益普惠性的訴訟目的和裁判效果上具有一致性,并且社會組織提起的環境公益訴訟不受行政區劃限制,對于克服地方保護主義具有重要作用。因此,需要進一步釋放社會組織維護環境公益的活力,為社會組織提起環境公益訴訟提供便利,提升環境事務的公眾參與度。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所教授、所長。

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