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    審查決定、審查研究意見、審查糾錯
    在2021年備案審查國際研討會上的報告發言
    2022/3/23 9:56:30  點擊率[398]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】立法學
      【出處】微信公眾號:浙大公法
      【寫作時間】2021年
      【中文關鍵字】備案審查;效力
      【全文】

        感謝會議的邀請。我目前的研究重心雖然不在備案審查,但高度關注這個領域,希望能夠把國法備案審查理論學好,然后用于黨規備案審查研究。我的發言是嘗試分析全國人大常委會法工委備案審查意見的法律效力問題。恰巧胡錦光老師在上午的總結與談中也提出這個問題。我打算分三個方面來簡單談談自己的初步看法。
       
        首先,本單元的議題之一是“備案審查決定的效力”。
       
        我看到這個題目時的第一反應是:備案審查工作中有“決定”嗎?根據《立法法》第一百條,全國人大專門委員會作出的叫“審查意見”,常務委員會工作機構作出的叫“研究意見”。《各級人民代表大會常務委員會監督法》第三十二條規定對司法解釋的審查,也叫“意見”。《法規、司法解釋備案審查工作辦法》把專門委員會的“審查意見”和法工委的“研究意見”合稱為“審查研究意見”。并且,按照《立法法》第一百條,制定機關如果“按照所提意見”對系爭法規進行修改或者廢止的,則審查終止;專門委員會、法工委認為系爭法規同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的,專門委員會、法工委就有義務(2000年立法法在此處的規定是“可以”,2015年修改后規定為“應當”。監督法因尚未修改,此處規定仍是“可以”)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。也就是說,如果專門委員會、法工委的“意見”起到了作用,就不需要常委會的“決定”出臺。而如果到了常委會層面,就是要撤銷法規(對于司法解釋是要求予以修改、廢止,或者作出法律解釋)。所以,如果全國人大常委會作出備案審查“決定”的話,它要解決的問題其實不是審查,而是處理——作出否定性的、剛性的處理,并且這個處理所依賴的基礎還是專門委員會、法工委作出的審查研究意見。所以,備案審查工作中的“意見”,盡管不是“決定”,但近似“決定”,從立法法的上述規定來看,“意見”應被理解為具有法律效力,而不是事實效力。
       
        第二,全國人大專門委員會的“審查意見”、全國人大常委會法工委的“審查研究意見”,它們具有法律效力,但是不是具有終局性的效力?對此,秦前紅老師在今年3月份做客王鍇老師主持的備案審查大講堂第三講上,以及4月份接受《法治日報》采訪時認為,全國人大常委會法工委作出的審查意見是終局性決定,不宜適用異議程序(見記者朱寧寧:《完善糾錯機制做實做強備案審查》)。秦老師的措辭是“不宜”,說得不絕對。我的初步看法是,從法律上講,只有全國人大才享有“異議豁免權”,按《憲法》第六十二條第十二項,全國人大常委會不適當的決定都可以被改變或者撤銷,那么又何況專門委員會和法工委呢?一方面,按《憲法》第七十條,專門委員會是在全國人大及其常委會領導下的機構。根據《全國人民代表大會組織法》規定,法制工作委員會屬于全國人大常委會的工作機構。所以,以專門委員會、法工委名義提出的意見,在相當程度上代表了常委會的意見,但嚴格來講并不等于常委會的意見。另一方面,現在備案審查中包括政治性審查。根據《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第三十七條,政治性審查的依據是“黨中央的重大決策部署”、“國家的重大改革方向”。而《黨章》第十六條規定:“有關全國性的重大政策問題,只有黨中央有權作出決定,各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議,但不得擅自作出決定和對外發表主張。”可見,專門委員會、法工委在備案審查工作中對黨中央重大決策部署的理解,不具有終局性。
       
        第三,如果可以對專門委員會、法工委的審查研究意見提出異議,那么由誰來處理?當然是它們的領導機構即常委會。有意見提出,由常委會來糾正專門委員會、法工委的審查研究意見,基本上還是由專門委員會、法工委自己來具體辦理。所以首先要注重通過事前程序來防范它出錯,比如征求意見、開展實地調研、聽取專家意見(2021年11月已成立專家委員會)、實行聽證等等。這些措施都很務實、很管用。尤其是聽證程序,要在作出書面審查研究意見之前的溝通環節就把它做實。同時,在事后程序方面,還是要有一個安排(哪怕實際上不會被啟動),其制度邏輯同《憲法》規定全國人大有權糾正常委會不適當的決定是一樣的。備案審查、合憲性審查是人民代表大會制度中的一環,應當符合人大制度的原理、體現全過程人民民主的精神。那么,自己會糾正自己嗎?會的。就好比事前防范機制就是讓它自己把工作做好;同樣地,建立事后糾正機制,仍由專門委員會、法工委來具體辦理,我們也應該相信它自己能夠把工作做好。要有這樣的制度自信和文化自信。正如黨的十九屆六中全會《決議》指出的:“黨的偉大不在于不犯錯誤,而在于從不諱疾忌醫,積極開展批評和自我批評,敢于直面問題,勇于自我革命。”
       
        我的發言完了,敬請批評指正,謝謝!

      【作者簡介】
      蔣清華,中南大學法學院黨內法規研究中心主任,副教授;武漢大學、山東大學、廈門大學、湘潭大學、四川師范大學黨內法規研究中心兼職研究員。

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