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    從公開到服務:政府數據開放的法理反思與制度完善
    2022/4/7 8:39:05  點擊率[711]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】行政法學
      【出處】《法商研究》2022年第2期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】政府數據開放已經成為我國的重要戰略。由于相比政府信息公開,政府數據開放力圖實現責任政府建設與公眾賦能,為社會創造商業價值,因此,政府數據開放可能成為政府信息公開的升級版本。但政府數據開放也面臨難題,政府數據開放可能消耗政府資源與妨礙有效決策,海量的信息可能無法轉化為個體和公眾所需的知識,同時政府數據可能為少量企業所占有,無法惠及一般民眾。為了實現目標,避免可能存在的問題,政府數據開放的原則應當重構。除了堅持政府數據開放的全面性、基礎性、及時性、機器可讀性以外,還應當堅持政府數據開放的公平性、便捷性與數據生態建構。在制度層面,政府數據開放可以從個人、政府、企業3個維度進行制度完善,對個體進行數據賦權、注重合理使用版權許可協議、積極調動企業的力量。政府應當將數據開放視為積極主動的平臺服務,而非消極被動的數據公開。
      【中文關鍵字】政府數據開放;政府信息公開;大數據;數據權利;數據要素市場;平臺服務
      【全文】

        政府數據開放已經成為我國的重要戰略。2015年,國務院印發《促進大數據發展行動綱要》,明確提出“加快政府數據開放共享,推動資源整合,提升治理能力”。2016年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《國家信息化發展戰略綱要》,要求“推進政務公開信息化,加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設,提供更加優質高效的網上政務服務”。2020年3月,中共中央、國務院下發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,闡述了政府數據開放共享對于培育數據要素市場的重要作用。2021年6月通過的《中華人民共和國數據安全法》對政府數據安全與開放提出了具體的要求。2021年12月,中央網絡安全和信息化委員會發布《“十四五”國家信息化規劃》,提出要“加快政務數據開放共享和開發利用”“打造服務型政府”。
       
        在地方層面,各地政府也紛紛制定一系列法規、辦法,或發布法規和辦法的征求意見稿。2019年,北京市經濟與信息化局發布《北京市公共數據管理辦法(征求意見稿)》,上海市人民政府通過《上海市公共數據開放暫行辦法》。2020年,浙江省人民政府制定了《浙江省公共數據開放與安全管理辦法》,對政府機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位所產生的數據開放進行了規定。2020年,貴州省人大審議通過了《貴州省政府數據共享開放條例》,該條例成為我國首部省級層面政府數據開放共享的地方性法規。此外,一些地方政府立法還對政府數據開放的數據權屬進行了規定。例如,《福建省政務數據管理辦法》《深圳經濟特區數據條例(征求意見稿)》都將政府數據規定為國有資源。這些規定引起了社會的廣泛關注并產生了一些爭議。
       
        在政府數據開放實踐先行的背景下,政府數據開放的一系列問題尚未得到法理層面的深入反思。首先,政府數據開放的定位與目標是什么,如何理解政府數據開放與政府信息公開的關系?其次,政府數據開放面臨哪些難點,政府數據如何能夠真正促進責任政府建設,為公眾賦能以及為社會帶來商業價值?最后,政府數據開放應當堅持何種原則,政府數據開放在堅持全面性、基礎性、及時性、機器可讀性之外,是否還需要引入其他原則?本文擬從法理層面對這些問題進行深入剖析。在此基礎上,本文將探討如何完善目前尚處在起步階段的政府數據開放制度。
       
        一、政府數據開放的定位與目標
       
        (一)定  位
       
        從法理層面分析政府數據開放的定位,可以從政府數據開放與政府信息公開的關系切入。我國的政府數據開放大致可以追溯到2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》,根據這一綱要,政府數據的指導思想是“大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享,加快政府信息平臺整合,消除信息孤島,推進數據資源向社會開放,增強政府公信力,引導社會發展,服務公眾企業”。此外,2016年國務院發布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》也指出,我國需要“推動政務信息系統互聯和公共數據共享,增強政府公信力,提高行政效率,提升服務水平”。由此可見,我國的政府數據開放與大數據的重要戰略價值密切相關。相比較而言,政府信息公開主要定位為提高政府工作的透明度,促進依法行政,而并沒有從大數據與數據共享的維度來定位。正如《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)第2條所規定的那樣,政府信息公開是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。
       
        在國際上,政府數據開放雖然受到政府信息公開的影響,但是與之存在明顯的區別。政府數據開放受到1966年《美國信息自由法》的巨大影響。這部法律賦予公民信息知情權,規定對于公民提起的信息披露請求,美國聯邦規制機構應當在不涉及國家安全與個人隱私的情況下進行披露。相比較之下,政府數據開放則有不同的制度起源。政府數據開放大致可以追溯到2010年美國奧巴馬政府時期的“開放政府指令”。根據這一指令,行政規制機構應當“以開放的格式在線發布信息”,以體現新政府的“開放、參與和協作精神”。2011年,美國又與加拿大、西班牙、墨西哥等7個國家簽訂了《開放政府宣言》,在這份多邊國家的政府宣言中,8個簽署國承諾“及時提供包括原始數據在內的高價值信息,并且應當以公眾可以輕松找到、理解和能夠重復使用的格式提供”。此后,更多的國家和地區采取了支持政府數據公開的立場。例如,2012年6月,英國內閣發表《公開數據白皮書》,主張對政府與公共數據采取更為開放的態度。這一白皮書規定,除非存在隱私或國家安全等特殊原因,否則政府數據都應該開放,并且此種數據開放應當采取標準化、開放的格式發布。2019年,美國正式通過和簽署《開放、公共、電子、必要政府數據法案》,這一法案要求美國政府規制機構以標準化、非專有化的格式公開其所有信息。2019年,歐盟制定了《開放數據指令》,在原先《公共機構信息指令》的基礎上進行轉型升級。
       
        從起源看,政府數據開放也受到了其他數據開放運動的影響。例如,開源軟件的源碼可以被公眾使用,并且此類軟件的使用、修改和分發也不受許可證的限制。同樣,由美國法學家勞倫斯·萊西格等人發起的知識共享項目為知識產權提供了多種可供選擇的授權形式及條款組合,使得創作者可與大眾分享創作,授予其他人再散布的權利,卻又能保留其他某些權利。此外,針對科研文獻的開放獲取運動,針對教育資源的開放教育資源運動,針對專利的開放科技標準運動,此類開放運動對數據開放產生了積極的推動作用。特別是在大數據時代,隨著大數據的價值和優勢開始凸顯,社會對于政府數據開放的呼聲日益高漲。
       
        綜合而言,政府數據開放與政府信息公開的定位既具有共同點,又有較大的區別。就實現方式而言,政府信息公開主要是依申請而公開,需要行政相對人提起相應的申請并獲得許可;而政府數據開放則強調政府數據以公開為原則,以不公開為例外。就開放對象而言,政府信息公開強調申請者對文件形式儲存信息的獲取,而政府數據開放則主要針對政府數據庫中的數據。就技術手段而言,政府信息公開沒有對技術問題作出特別的規定,而政府數據公開更注重技術,它強調政府公開的數據必須是標準化的、機器可讀的與可重復使用的。就整體目的而言,政府數據公開除了實現政府信息公開之外,還強調數據的流通共享與大數據利用。
       
        (二)目  標
       
        關于政府數據開放的目標,我們可以通過與政府信息公開的目標加以比較來理解。首先,與政府信息公開一樣,政府數據開放力圖提高政府的透明度和加強政府的服務能力,讓公民對政府進行更有效的監督,從而促進責任政府的建設。例如,世界銀行曾經對25個實施政府數據開放的非洲國家進行實證調查,以實證材料證明數據開放所帶來的政府透明度提升與責任性增強。就政府能力而言,通過政府數據開放,期望公眾與社會從政府公開的數據中發現疏漏之處,從而監督政府提升服務能力,減少錯誤與失誤;還期望為公眾提供更為個性化與智能化的服務,建立政府與民眾之間更為良性的互動關系。
       
        相比政府信息公開,政府數據開放力圖加強政府的透明性與服務能力建設。政府信息公開主要采取依申請公開的方式,無論是國內還是國外的信息公開制度,除了法定公開的事項,其他事項都主要依賴當事人提出申請。這種制度設計的初衷是,個人作為行政相對人或政府的服務對象,擁有對政府信息的知情權和民主參與權。同時,個人通過獲取信息,可以對政府進行監督,承擔“私人執法”的職責。個人通過媒體等方式進行公共監督,可以使個人獲取的信息成為人民監督政府的重要工具。但實踐證明,政府信息公開面臨種種問題,很難完成增強政府透明性與提高政府能力的制度重任。一方面,中外的政府信息公開都面臨政府回應效率低下的難題,面對海量的信息公開申請,政府往往需要花費大量的時間,不能及時公開;另一方面,我國的政府信息公開還面臨申請資格受限的困境。面對實踐中存在的大量政府信息公開申請,我國的司法實踐發展出了“濫用信息公開申請權”教義,將很多政府信息公開申請排除在外。就強化政府的透明性而言,政府數據開放的有效性要明顯強于政府信息公開,相對于政府信息公開的被動性與對抗性,政府數據開放更為積極與主動。
       
        其次,政府數據開放也將公眾參與和公眾賦能作為其目標。與政府信息公開一樣,政府數據開放可以使個人更多地了解政府的相關信息,從而在個人事務與公共事務中作出更好的決策。就個人事務而言,政府數據開放使個人可以較為便利地獲取相關數據,從而更為便利地進行相關活動。個人對于公共事務的參與亦是如此,相關政府數據的獲取使得個人能夠增強公眾對于政府事務的了解。正如世界經濟合作組織的報告指出的那樣,政府數據開放正在成為公眾“自我賦能、更高的電子參與和公眾參與的關鍵賦能者和推動者”。
       
        相比政府信息公開,政府數據開放力圖進一步加強公共參與和公眾賦能。政府信息公開一般采取非電子化的形式,常常以紙質版本回復當事人的申請,即使政府信息化水平程度提高,此類信息也并不一定會采取標準化、機器可讀的格式。這就致使政府相關數據即便進入公共領域,也很難被公眾搜索到。相比較而言,政府數據開放的電子化增強了政府信息或數據的可利用性,使公眾能夠更為便利地運用政府數據。此外,政府信息公開只對申請人開放,而政府數據開放自開始就對所有主體開放,這使得政府數據可以被多主體多維度加以利用。例如,政府公交數據的開放可能給公眾帶來直接的便利,也可能通過企業與社會組織的開發而帶來很多間接的便利。
       
        最后,與政府信息公開不同的是,政府數據開放還力圖發揮商業價值,構建數據要素市場。近年來,大數據的作用和功能受到越來越多的認可,通過數據的海量融合,大數據可以發揮小數據或單獨數據都無法發揮的作用,特別是對相關問題的分析與預測,大數據可以凸顯其獨特的優勢。正是在這種背景下,越來越多的人開始關注政府數據的開放與商業利用,因為海量的政府數據仍然處于沉睡的狀態。利用政府數據開放來促進大數據、人工智能等產業的發展,已經成為政府數據開放的重要目標。早在2006年,歐盟就估算,歐盟政府信息的總市場價值在100億到480億歐元之間。在我國,2020年中共中央、國務院下發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,更是把政府數據開放作為數據要素市場建設的重要環節。
       
        二、政府數據開放的難題
       
        政府數據開放意圖實現對政府信息公開的升級,實現并超越政府信息公開的目標,但在實踐中卻面臨不少挑戰。為此,需要結合政府信息公開反思政府數據開放的法理基礎,分析政府數據開放中的若干難題。
       
        首先,在實現責任政府方面,政府數據開放面臨如何適應有限行政資源、避免影響政府有效決策的難題。政府信息公開與政府數據開放的透明性與監督功能已經得到廣泛認可,但即使被公認為信息公開先進發達的美國,信息公開也需要花費大量的時間、精力和成本,美國政府規制機構也經常無法按時回復。為了避免因回應政府信息公開的申請而影響規制機構的主要工作等問題,在現實中規制機構常常將信息公開視為邊緣性任務。就此而言,政府數據開放面臨同樣的難題。雖然可以通過開放的主動性、全面性與電子化來部分地加以解決,提高政府數據開放的效率,但是依然需要大量的行政資源來完成政府數據開放的重任。同時,政府數據開放由于開放的數據量更大,對數據的質量要求更高,因此對所需要的資源投入也提出了更高的要求。
       
        除此之外,政府數據開放還可能對政府有效決策形成挑戰。政府數據開放可能讓行政機關或行政機關人員變得非常謹慎,當政府數據開放可能導致行政機關被問責時,行政機關或相關人員就可能更愿意作出明哲保身的決定,而不敢作出負責任的決定,承擔某些不確定性的風險。正如美國法學家弗雷德里克·夏爾教授所觀察到的那樣,政府的透明性要求在本質上是保守的,它同時降低了政府作出非常糟糕和非常好的決定的可能性。此外,某些政府信息公開或數據開放還可能導致某些群體更容易對政府進行算計。例如,在拆遷補償的情形中,如果相關主體能夠通過政府信息公開或政府數據開放獲取政府拆遷信息,那么有的主體就可能會加蓋房屋或擴建,從而尋求更高的補償款。此類政府透明性具有較為明顯的負外部性,不利于政府的有效治理與社會公共利益的形成。因此,盡管數據的透明性從總體上可能有利于責任政府的建設,但是政府數據開放并不能走向消極與簡單開放。相反,數據需要管理,“需要管理數據的透明性以及一般的公開性,需要問一問,公開在民主代表制中到底應當承擔何種角色”。
       
        其次,在賦能方面,政府數據開放也面臨如何真正有效賦能的難題。在個體層面,政府信息公開與政府數據開放有可能為個體決策提供更好的參考,因為政府數據可以為個人提供更好的信息。但在更多的情形中,政府所提供的信息不一定準確,或者不一定符合個體決策所需。此時,政府信息公開或政府數據開放所能提供給個人的就可能是“雜音”而非“知識”。尤其是政府數據開放,面對海量的政府數據,個人可能無所適從,很難搜索與利用相關信息為個人提供有效的決策服務。對于這種體驗,我們每個人都不陌生,在政府頁面上,盡管各類信息五花八門,但是對于我們真正需要的信息,我們常常費盡力氣也無法找到。在很多情形中,個人仍然常常需要反復向政府有關部門咨詢所需的信息。信息法的權威學者美國法學家丹尼爾·索洛夫曾經將個人在信息時代的困境歸納為“卡夫卡式”的困境,對于政府數據開放,個人也可能面臨這種無從入門的困境。
       
        在公眾層面,政府數據開放也面臨類似的難題。政府數據開放雖然對所有社會主體平等開放,但是社會不同主體收集與獲取數據的能力不同,政府數據常常只為少部分企業或組織所獲取,帶來數據反壟斷與數據不正當競爭問題。并且,這些主體一旦獲取此類數據,通常不與其他一般公眾分享。例如,我國法院系統裁判文書網上的所有裁判文書數據對所有主體開放,但相關企業或組織還是利用爬蟲技術,更多地占據了裁判文書網的訪問流量。甚至這些主體在爬取相關數據之后就形成數據庫,要求普通用戶付費訪問。相比之下,個人登錄網站進行相關信息與數據查詢,經常面臨無法登錄或訪問速度緩慢的問題。在其他場景中,這種信息收集能力的差距更為明顯。例如,對于很多未經處理的原始數據,企業等主體可以對其進行收集、清洗、處理與利用,但對于公眾而言,則很難在其中發掘可以為公眾賦權的數據。
       
        最后,在發揮商業價值方面,政府數據開放也面臨如何實現普惠性的難題。隨著大數據產業的發展,越來越多的國家和政府意識到政府數據的價值。時任美國總統的奧巴馬曾經把政府數據稱為 “國家資源”。在我國,政府也常常從國有資源的角度看待此類政府數據資源,如《福建省政務數據管理辦法》第3條規定“政務數據資源屬于國家所有,納入國有資產管理”。從國有資源的角度看,有人認為,政府開放的數據常常只為少量企業所獲取,存在國有資產流失的嫌疑。因此,政府信息公開與政府數據開放所主張的透明性,其實都是新自由主義意識形態的反應,主要為部分企業的商業利益服務。從數據的特征看,此類批評意見存在偏頗之處。相比其他資源,數據并非稀缺性資源,即使政府數據開放被少數企業獲取,也不會導致政府數據價值的減損,更不妨礙其他企業與社會主體繼續獲取此類數據。因此,政府數據開放非但不會導致國有資產流失,反而可以有效地克服“反公地悲劇”,即政府數據資源無法被有效利用的問題。不過,此類批評意見正確地提出了數據開放的公平性問題與私營協作問題。在政府信息公開的實踐中,這一問題就已經普遍存在,政府信息公開的數據不但被少數企業獲取,而且也使很多企業在與政府合作時感到擔憂,因為政府所收集和獲取的企業信息可能會被其他企業獲取。如此一來,政府數據開放反而破壞了“政府收集工業、產品和市場信息的努力”。在政府數據開放的過程中,也有必要設計更為合理的制度,確保政府數據開放所創造的商業價值更具公平性、普惠性與合作性。
       
        三、重構政府數據開放的原則
       
        為了有效推進政府數據開放,目前國際組織與有關國家已經提出若干數據開放的原則。例如,2007年,30多個國家提出了政府數據開放的8項原則:“(1)全面性:即所有不受法定的隱私、安全或特權限制的公共數據都可以被利用。(2)基礎性:即數據是在源頭收集的,數據的顆粒度應當盡可能保持最高,數據不能以聚合或修改的形式存在。(3)及時性:即政府應當按需要盡快提供數據,以保持數據的價值。(4)可訪問性:即數據的提供,應盡可能使得所有用戶都可以訪問,盡可能服務于所有目的。(5)機器可處理性:即數據結構應當合理,允許自動處理。(6)非歧視性:即數據應當可以供任何人使用,無須注冊。(7)非專有性:即數據的格式設置應當使得任何實體都無法對其進行獨占。(8)免許可:即數據不受任何版權、專利、商標或商業秘密法規的約束,只允許合理的隱私、安全和特權限制”。
       
        美國奧巴馬政府時期的首席技術官也曾經在2012年提出了政府數據開放的10項原則:(1)搭建端到端的數字流程:即促進系統間數據的自動傳輸,以提高生產效率、保護數據完整性,加快數據分發速度。同時,利用改變游戲規則的技術提高透明度。(2)搭建一次,經常使用:即搭建可重復使用的系統和共享平臺,以降低成本,簡化系統和流程,減少錯誤,并促進協作。(3)利用黃金數據源:直接從權威數據源提取數據,以提高數據質量、縮短流程并保護數據的完整性。(4)發布機器可讀數據并鼓勵第三方應用:使數據機器可讀,使公眾能夠輕松分析、可視化和使用政府信息。(5)使用通用數據標準:即開發和使用統一的、唯一的標識符和數據標準,以簡化數據流并降低系統復雜性。(6)預先驗證數據:糾正收集過程中和進入點的錯誤,以阻止垃圾數據進入系統。(7)實時發布數據并保存以備將來使用:即盡可能快地發布數據,以增強其相關性和實用性,同時保持未來的可訪問性。(8)減輕負擔:收集數據一次,重復使用。從現有的數據集中提取數據,以降低成本和負擔,提高生產率和一致性。(9)保護隱私和安全:保護信息的發布,以增強公眾信任和參與、保護隱私和維護國家安全。開放的政府并不意味著脆弱的政府。(10)提供平等的訪問權限并納入用戶反饋:向所有利益相關者提供數據的通用視圖,以促進協作。結合用戶反饋,幫助識別高價值、有意義的數據集,確定優先級,不斷推動和改進未來的計劃和流程。
       
        對照前文關于政府數據開放的爭議,可以發現這些原則在總體上可以強化政府數據開放的目標,同時解決政府數據開放的部分難點。例如,2007年,多國提出的數據開放原則中的前5項以及美國提出的政府數據開放中的大部分原則,都是針對政府數據開放中的難點提出的,其目標都在于實現升級版本的政府信息公開。政府信息公開在實踐中之所以存在種種問題,無法完成其制度設計之初的功能,就是因為政府信息公開的各個環節和各種形式都很難完成從“私有性”到“公共性”的轉變。政府信息公開以申請公開為主導,限制了公眾對于政府信息的獲取;申請者的身份常常是企業或不具有公益訴求的個人,限制了政府信息在公共空間的傳播與利用;政府回復的信息常常以非電子化或非機器可讀的格式作出,限制了政府信息在公眾中的廣泛傳播與流通;政府作出的申請回復常常較為延遲,并且信息的模塊化或顆粒度不夠,限制了政府信息作為公共產品的價值。現有的政府數據開放原則強調政府數據開放的全面性,有利于政府數據開放向更具有公共性的主體開放;強調數據開放的基礎性、及時性與機器可處理性,有利于政府數據的公共傳播與利用,也有利于發揮政府數據的公共性價值。
       
        但對照前文分析,可以發現這些原則也存在不完善之處,需要引入新的政府數據開放原則。首先,這些原則都沒有考慮政府數據獲取與利用的公平性,應當引入公平性原則重構政府數據開放制度。正如前文所述,在政府信息公開與政府數據開放過程中,盡管二者在形式上都對每個人平等公開或開放,但實質上不同的主體獲取與利用政府數據的能力差別很大。政府數據開放應當尤其重視數字鴻溝問題,畢竟,相比私營主體所帶來的數字鴻溝與不平等問題,政府對于不平等問題負有更直接的責任。
       
        具體來說,對于政府數據的獲取或初次利用,應當確保普通公眾順暢獲取數據的渠道與機會。例如,在網站流量限制方面,應當對企業的數據爬蟲進行一定的流量限制,保證企業對于數據的爬取不會妨礙普通公眾對于網站的順暢訪問。例如,在前文中提到的中國裁判文書網,就至少應當保證普通用戶對于該網站的快速查詢與搜索功能。而對政府數據的二次獲取與利用,也應盡可能保證普通公眾的權利。在當前政府信息公開與政府數據開放的實踐中,很多企業在獲取政府數據后,常常利用數據庫技術、國際互聯協議訪問限制等方法來限制普通用戶對政府數據的訪問。對于此類做法,如果發生在企業對政府數據進行加工利用之后可能還存在一定的正當性,但如果企業沒有對數據進行加工利用,僅僅是將政府開放的數據進行圈存,那么此類做法就更類似對國有資源的占有而非增值,就不符合政府數據開放的公平性原則。
       
        從全球看,近一兩年歐盟的立法者更多地意識到了這一問題。在2019年修改的《開放數據指令》中,歐盟強化了數據獲取的公平性。《開放數據指令》第四章的第11條和第12條分別對數據開放的“非歧視性”與“排他性協議”進行了規定。其中第11條規定,對于“同樣類別文件”的使用,政府所提出的條件應當相同;第12條規定:“文件的重復使用應向市場上所有潛在的參與者開放,即使一個或多個市場參與者基于這些文件開發了增值產品”。只有在“為公共利益提供服務”的前提下,政府數據開放才可以簽訂排他性協議,為某個企業設置獲取數據的專有權。但在這種情形中,此類排他性協議應當公開透明,而且必須每三年就復審一次。不過,雖然歐盟的《開放數據指令》關注到企業獲取數據的公平性問題,但是對于普通用戶獲取政府數據的問題仍然關注不夠。在企業與普通用戶獲取數據存在流量競爭的情形中,應當首先保證普通用戶獲取數據的權利,因為普通公民獲取政府數據的權利既是政府數據開放的基石,也是政府數據開放公平性的最基本要求。
       
        其次,政府數據開放的現有原則仍然很難為普通民眾所便捷使用,應當引入便捷性原則重構政府數據開放制度。正如前文所言,面對海量的政府數據開放,社會仍然常常面臨無從下手與難以利用的困境。為破解這一困境,政府數據開放應當更為場景化、服務化,應當使政府數據開放成為民眾的助推者與服務者,而非成為另一個公眾難以進入的數據“城堡”。為了應對這些難題,政府應當構建以積極服務為原則的政府數據開放制度。
       
        具體而言,政府應當以構建“可查找的政府”為原則,使政府能夠通過相關的搜索入口快速查詢相關數據。當前很多國家與國際組織都創建了開放政府數據平臺,以支持政府數據的自動發布。這類做法值得我國借鑒。例如,美國政府與英國政府分別建立了以“data”為域名的網站,在網站上公布了大量的數據,并且提供信息搜索服務。其他數十個國家也分別創建了類似的門戶網站,為各國公民提供政府信息。在國際層面上,聯合國創建了數據開放網站,發布會員國和聯合國機構的統計數據,世界銀行的數據開放網站公布了一系列與發展中國家有關的統計數據。歐盟委員會為歐盟設立了兩個門戶網站:歐盟“開放數據門戶網站”和“公共數據門戶網站”,其中前者為用戶提供歐盟機構和其他機構的開放數據,后者為用戶提供本地的、地區性的一級歐洲各國公共機構的數據集。
       
        最后,政府數據開放還應強調生態性,政府應積極建構一套數據開放、流通和利用的生態系統與數據要素市場的基礎設施,使政府數據能夠成為企業與公眾利用的有效資源,而非向公眾展示的形象工程。當前,歐盟等國家和地區的數據立法也越來越注意這一點。例如,歐盟的《開放數據指令》第5條就對數據的可及性問題作出了詳細的規定。除了對數據的機器可讀性進行規定外,第5條第6段還規定:“公共部門機構應通過適當的應用程序接口使動態數據在收集后立即可供再次使用,并在有關情況下可以進行批量下載”。這一規定使得政府數據更容易被企業無障礙地獲取和利用。當然,這一規定也有不完善之處,因為這一規定仍然主要面對企業,而沒有更多地考慮數據獲取和利用末端的公民個體的需求。政府數據的開放既應當強調對企業的無障礙,又應通過數據生態系統和數據要素市場的建構為公民個體提供服務,與民眾建立更緊密的數據鏈接。
       
        綜合而言,政府數據開放的原則應當重構,應當從政府數據的消極公開邁向政府數據的積極平臺服務。一方面,可以借鑒歐美等國家和地區所采納的政府數據開放原則,堅持政府數據的全面性、基礎性、顆粒度、及時性與機器可處理性;另一方面,也應當對這些政府數據開放原則進行轉型升級,應當堅持政府數據開放的公平性、便捷性、生態性原則,使政府數據開放能夠更公平地惠及一般民眾,為民眾提供更便利的服務,與民眾建立起可感知的緊密聯系。
       
        在具體方案上,政府數據開放可以優先開放高價值數據集,以此減輕行政機關的壓力,使得政府數據開放能夠有的放矢。目前,高價值數據集的概念已經為歐盟的《開放數據指令》所采用。所謂高價值數據集,指的是那些“具有很高的商業潛力”、可以加快“增值信息產品”以及推動“人工智能發展的關鍵數據源”的數據,如地理空間、地球觀測與環境、氣象和統計等數據。確定數據開放的優先級,可在一定程度上減輕行政機關的壓力,有效利用有限的行政資源。對于公眾賦能與商業利用而言,也能更有效地為公眾和企業提供優質數據資源與數據要素。此外,政府數據開放還可以引入數據合作治理理念,制定更加體現以目標為導向的數據開放政策。在公平性、便捷性、生態性原則的指引下,政府的數據開放應當讓普通民眾感到數據獲取與服務的普惠性、便利性與有效性,避免政府數據開放滑入形式主義的泥潭。
       
        四、政府數據開放的落地與實施
       
        政府數據開放的另一大挑戰是落地與實施。在政府信息公開過程中,政府信息公開的執行就是一個老大難問題。在我國,《政府信息公開條例》明文規定的法定約束 “并不那么硬,不夠有力、有效”,即便當事人提起訴訟,人民法院認為不予公開行為不妥,也只能從程序上作出“責令重新答復”的判決,而比較難作出“責令公開”的判決。在美國等國家,此類問題同樣存在。除了對于公民提起的信息公開申請反應緩慢之外,對于要求政府規制機構主動發布的信息,政府更是執行不力。例如,早在1996年,美國國會就通過了《電子信息自由法修正案》, 要求對于可能被重復申請公開的在線記錄,規制機構應當進行主動披露。但對于此類要求,政府規制機構“在很大程度上都沒有遵守”。在政府數據開放過程中,此類問題將更為突出,因為政府數據開放主要是政府主動開放,而非依公民申請開放,這就對政府數據如何有效開放提出了巨大的挑戰。
       
        從目前我國和國外的情況看,政府數據開放主要采取行政考核與企業內部自律等制度來執行。例如,在我國,《上海市公共數據開放暫行辦法》從組織保障、資金保障、考核評估等方面來促進政府數據的開放;在域外,美國的《開放、公共、電子、必要政府數據法案》設立了首席數據官與首席數據官委員會,負責數據生命周期的維護、發布最佳實踐等職責。這些制度在發揮一定作用的同時,也面臨政府數據開放動力不足、不及時、數據質量不高等問題。結合上文對政府數據開放的法理反思,至少可以從個體、企業與政府3個維度進一步完善政府數據開放制度,促進政府數據開放的落地與實施。
       
        首先,應當強化個體針對政府或公共服務的個人數據權利,以此倒逼政府數據開放的實施。歐盟的《一般數據保護條例》與美國加利福尼亞州的《消費者隱私法案》都強化了個人數據權利,特別是提出了個人數據攜帶權,以實現個人數據的便捷流通。個人數據攜帶權盡管面臨很多爭議,但是對于政府數據開放而言,卻具有高度共識性。政府數據公開的最重要目的之一,就是讓普通公民可以獲取便捷而公平的數據服務。賦予并強化公民針對政府的個人數據權利,有利于公眾獲取真正有效的數據服務,倒逼政府與企業建構真正便民的數據開放制度。在2020年歐盟發布的《歐盟數據戰略》中,歐盟明確提出,應當結合數據攜帶權為個人進行數據賦能。例如,應當為個人提供工具和手段,讓個體能夠“在粒度級別上決定如何處理他們的數據”,使他們“能夠無障礙地使用公共和私人服務”。對于政府數據開放而言,如果個體能夠有效運用他們的數據攜帶權等數據權利,那么政府數據開放將會更加合理有效。同時,上文提到的政府數據開放的公平性與普惠性問題也能得到更好地解決。
       
        強化個人數據權利,還應做好政府信息公開制度與政府數據開放制度的銜接。政府數據開放可被視為政府信息公開的升級版本,但政府信息公開制度仍具有自身的獨特優勢。例如,個體有權提出信息公開的申請,使得政府信息公開制度在發生機制上具有主動性;又如,個體可以對行政機關所拒絕的信息公開行為提起訴訟,使得政府信息公開制度能夠獲得司法的監督和救濟。相比較之下,政府數據開放反而缺乏提起申請與司法救濟的渠道。就此而言,政府信息公開與政府數據開放可以構成相互補充的關系。未來的政府信息公開制度,可以要求政府開放那些重復提起申請的請求,并且必須以機器可讀的格式進行開放。
       
        其次,應對政府采取合理的激勵,探索政府數據開放免許可制度與合理的版權制度設計。在當前的政府數據開放制度中,很多國家和地區采取了免許可制度,主張政府數據不應受任何版權限制,如中國各地制定的數據開放法規或條例,美國的《開放、公共、電子、必要政府數據法案》、歐盟的《開放數據指令》,都主張數據開放應當免費。不少學者也支持這一觀點,如哈佛大學法學院的美國信息法專家尤柴·本克勒教授指出,政府數據的全面開放與公眾不受限制的訪問權有利于數據的共享與流通。從政府數據開放的流通端看,這一制度設計具有合理性。如果采取嚴格的版權許可制度,那么公眾對于政府數據的訪問就可能隨時面臨侵權的風險,或者在與政府進行版權談判時,就會面臨很高的交易成本,從而違背政府數據開放的初衷。
       
        但從政府數據開放的供應端看,完全免許可的政府數據開放可能面臨政府激勵不足的問題。在免許可制度與嚴格版權制度之間,仍然有許多介于二者之間的選擇,如知識共享許可協議所設置的不同版權權利組合。允許政府選擇標準化的版權許可協議或點擊許可協議,可以為政府數據開放提供合理的激勵,同時保證政府數據能夠得到合理的流通和使用。例如,歐盟有的國家和地區使用必須署名的知識共享組合協議,要求在可能侵犯政府數據版權的情形下進行署名。相比完全免許可的政府數據開放,此種版權協議有可能激勵政府更為積極地進行數據開放,因為其數據開放所產生的成果可能會在更多地方被看到。又如,政府可以設置版權許可協議,要求企業免費獲取的未經再加工的政府數據,必須對公眾和其他主體免費開放。這一版權許可協議可以為政府控制下游的數據收集和利用提供更多的手段,保證數據在公共領域內更為合理地流通。近年來,隨著對政府數據開放認識的加深,這類要求也開始受到越來越多區域和組織的認可。
       
        最后,政府數據開放應當積極發揮企業的力量,善于利用企業等社會力量推動政府數據開放,提升政府數據開放的質量。在政府數據開放的過程中,企業等社會力量扮演了非常重要的角色,它們既可能成為政府數據開放的“搭便車”者,也可能成為政府數據開放的重要推動力量。如果它們僅僅爬取與收集政府數據而不對數據進行加工升級、提供更好的服務,那么它們與“黃牛黨”無異,可能成為數據開放中的尋租者。但如果企業等社會力量可以對政府數據進行清洗、加工與合理利用,為公眾提供更好的服務,那么它們完全可以成為政府數據開放中的中堅力量,為政府數據開放提供動力和保障。有很多學者指出,相比較政府本身,私人部門、商業與非營利組織往往能為公眾更好地提供開放政府服務,從各類網站到應用程序,由企業搭建的平臺常常更為人性化、便利化。同時,企業等社會力量往往有更直接的動力來推動政府數據開放。在此種背景下,政府應當積極利用企業等社會力量的數據開放訴求,在公平、便捷、有效的原則下推動政府與企業合作,構建良性運轉的數據要素市場,從而實現數據開放的有效落地與實施。
       
        五、結  語
       
        政府數據開放與政府信息公開既有共同點,也有較大的區別。在實現方式、開放對象、技術手段、整體目標方面,政府數據開放都與政府信息公開存在較大的不同。政府數據開放強調以標準化、機器可讀與可重復使用的方式主動開放其數據庫中的數據,其目標除了建設責任政府,還同時強調數據的賦能功能與數據的商業化利用。
       
        通過對政府數據開放的法理分析,可以發現政府數據開放也面臨難題和挑戰。對于政府而言,政府數據開放會占有很多行政資源,在有的情形下,政府數據開放還會造成政府主體采取消極的態度;對于公眾而言,政府數據開放也可能無法得到有效賦能;對于企業而言,政府數據開放可能無法帶來普惠性的商業價值。
       
        為了回應政府數據開放的傳統難題,政府數據開放應當堅持數據開放的全面性、基礎性、及時性與機器可處理性。此外,政府數據開放還應當堅持公平性原則、便捷性原則與生態建構原則,促使政府數據開放從消極公開走向積極服務。在具體方案上,政府數據開放可以首先開放具有高附加值的數據,減輕行政壓力;其次,政府數據開放可以引入數據合作治理機制,以普惠、便民、有效等目標指引政府數據開放,避免政府數據開放走向形式主義。
       
        從執行的角度看,政府數據開放還應當大幅完善其制度。在個人層面,可以對個人進行數據賦權,并結合政府信息公開制度倒逼政府數據開放;在政府層面,應以政府數據免許可開放為一般原則,但也應注重合理使用版權許可協議;在企業層面,則應合理利用企業的力量促進政府數據開放,構建良性運轉的數據要素市場。
       
        總之,政府數據開放不能消極地將政府數據公之于眾。行政機關應當以搭建服務平臺的態度和目標來推進政府數據開放,在政府數據開放的每個環節積極行動,提高政府數據能力與社會治理能力,構建數據合理收集、融合、利用的生態系統。唯此,政府數據開放才能最大限度地發揮其作用。

      【作者簡介】
      丁曉東,中國人民大學法學院、未來法治研究院副教授、博士生導師。

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