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    從“人大協商民主”探“社會主義政治建設”
    2022/4/12 15:44:34  點擊率[5316]  評論[3]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】憲法學
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】中共中央十九屆五中全會對我國“十四五”到二〇三五年間“推進社會主義政治建設” 的“遠景目標”專門予以的“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”之重要制度安排,為統戰人士在五中全會綱領性文件指導下,深入探析“人大協商民主”與“社會主義政治建設”間的內在聯系和找準“推進社會主義政治建設”的著力點,指明了清晰之方向。
      【中文關鍵字】人大協商民主;社會主義政治建設;內在聯系;著力點;探析
      【全文】

        前 言
       
        中共中央十九屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱“十四五規劃和二〇三五遠景目標的建議”),在其“推進社會主義政治建設”一項中,明確提出了“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”之要求。可以說,這是繼中共中央先后在十八大首次提出“健全社會主義協商民主制度”、十八屆三中全會再次提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”,以及中共中央通過印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》再次明確社會主義協商民主本質屬性和基本內涵之后,進一步對我國在“十四五”到二〇三五年這五年到十五年期間“推進社會主義政治建設”的工作,專門予以的一項重要的制度安排。①
       
        為何這樣說?因為,早在中共中央十八大首次明確提出“健全社會主義協商民主制度”和十八屆三中全會進一步明確指出“要推進協商民主廣泛多層制度化發展”這一重大創新理論之后,中共中央爾后又在其印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》中,不僅再次明確了社會主義協商民主的本質屬性和基本內涵,闡述了加強社會主義協商民主建設的重要意義、指導思想、基本原則和渠道程序,而且還對新形勢下開展包括人大制度中的社會領域協商民主(簡稱“人大協商民主”)在內的多角度協商工作予以了全面部署。②
       
        如今,中共中央十九屆五中全會進一步明確提出要“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”,實際上就是要求我們統戰人士要在“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”的前提下,通過充分“發揮社會主義協商民主獨特優勢”而“提高建言資政和凝聚共識水平”,從而為實現“十四五規劃和二〇三五遠景目標的建議”中有關“推進社會主義政治建設”的重要目標,作出統戰人士的努力和貢獻。
       
        可見,中共中央十九屆五中全會對我國在“十四五”到二〇三五年期間“推進社會主義政治建設”的“遠景目標”予以的“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”這項重要制度安排,既是為使我們統戰人士對“何以準確把握發揮社會
       
        主義協商民主獨特優勢”有更為深入地了悉,又是為使我們統戰人士對“何以提高建言資政和凝聚共識水平”有更為清晰地認知。
       
        由此,也為我們在中共中央十九屆五中全會綱領性文件指導下深入探析“人大協商民主”與“社會主義政治建設”之間的內在聯系,找準我們“推進社會主義政治建設”的著力點而指明了清晰之方向。
       
        一。“人大協商民主”與“社會主義政治建設”間的內在聯系
       
        (一)“人大協商民主”是“社會主義協商民主”中的一個重要組成部分。
       
        要明確“人大協商民主”與“社會主義政治建設”間的內在聯系,首先即應知悉“人大協商民主”是“社會主義協商民主”的一個重要組成部分。而要知悉“人大協商民主”是“社會主義協商民主”的一個重要組成部分,即應在了悉何為“人大協商民主”和“社會主義協商民主”的基礎上,而對兩者間的內在聯系作一較為深入之探析。
       
        1.何為“人大協商民主”?本文“前言”部分已提到,“人大制度中的社會領域協商民主”即簡稱為“人大協商民主”。而對于何為“人大協商民主”這個問題,即有必要從基于人大制度的社會領域協商民主的主要內涵這個方面來予以闡明。即該主要內涵具體表現在通過人大及其常委會依法履行的監督權、決定權、選舉(任免)權這三權(除此之外,省以上或省會城市、國務院批準的較大的市、民族自治州和縣,以及新立法法出臺后設區的市的人大及其常委會,還要通過依法履行立法權),就經濟政治社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商,廣納群言、廣集民智,增進共識、增強合力。其中,尤為值得一提的是,由于我國基于人大制度的社會領域協商民主的主要內涵是以選舉民主為主的,因而其本質上涉及的,即是人大制度中選舉民主與協商民主的關系的處理等相關重要的問題。③
       
        2.何為“社會主義協商民主”?應該知道,協商民主的基本含義是指協商主體通過自由平等的公共協商參與決策。而我國社會主義協商民主的內涵主要體現在:通過我國社會主義的國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道,就我國社會主義經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商,廣納群言、廣集民智,增進共識、增強合力。早在2014年9月21日,習近平總書記在慶祝中國政協成立65周年大會上發表重要講話時,既著眼于源遠流長的中華優秀政治文化,又著眼于我國革命、建設、改革的實踐和創造,對“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”的這一深刻闡述,則可謂是全面揭示了中國社會主義協商民主的豐富內涵,從而為我們更好地從廣泛多層制度化方面發揮我國社會主義協商民主的獨特優勢提供了基本遵循。④
       
        3.為何說“人大協商民主”是“社會主義協商民主”的一個重要組成部分?雖然,“社會主義協商民主”從其狹義上來說應是作為社會主義國家的我國的一種民主決策方式,即作為社會主義國家的我國公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式,參與社會主義國家的公共決策和政治生活。然而,從“社會主義協商民主”的廣義來探析,即應指我國公民通過對話、討論、辯論、協商、選舉等過程,而形成的合法決策或治理的權力相互制約的相關政治共同體民主模式制度。再說通俗一點,即作為社會主義國家的我國協商民主是“選舉+協商”(即人民代表大會制度的選舉(票決)民主加上人民政協的政治協商民主)。而結合我國作為中國特色社會主義國家的這一國情之實際,其“協商民主”的核心要素即應是在中國共產黨領導下實現的既有助于不同黨派和無黨派的政治共同體的政治民主的實踐,又有利于各民主黨派和公民在與執政黨官員之間就共同相關的政策問題進行面對面地對話與討論的“協商與共識”之共同目標。而“人大協商民主”是“社會主義協商民主”中的一個重要組成部分這一特質,亦由此而得以充分顯現。⑤
       
        (二)“人大協商民主”對“社會主義政治建設”的推進有相當重要的影響。
       
        須知,十九屆五中全會通過的“十四五規劃和二〇三五遠景目標的建議”,在其“推進社會主義政治建設”一項中,即已明確作出了“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”這一重要制度安排。可見,“發揮社會主義協商民主獨特優勢,提高建言資政和凝聚共識水平”這一項重要的制度安排,即對“社會主義政治建設”的推進,確實是有著相當重要的影響的。而前面我們亦已提到,由于“人大協商民主”是“社會主義協商民主”中的一個重要組成部分,因而“人大協商民主”對“社會主義政治建設”的推進,亦同樣是有著重要影響的。
       
        為何這樣說呢?若歸納,可將其重要影響簡述為:
       
        1.我國“社會主義協商民主”的實質,即應是在中國共產黨的領導下,通過把社會主義的“協商民主”與“公民參與選舉與被選舉(票決)”結合起來,以此充分體現社會主義公民“有序政治參與”的這一現代民主精神,并以期通過這樣的引導,形成中國特色社會主義國家的廣大人民群眾和各界人士以理性合法的形式表達其利益訴求、解決其利益矛盾的獨特形式,從而為中國特色社會主義國家的公民在“有序政治參與”社會主義民主協商之后,能夠為其積極“推進社會主義政治建設”而起到一定的助推作用。⑥
       
        2.從“人大協商民主”是“社會主義協商民主”重要組成部分的這一內涵中即知,通過社會主義國家政權機關渠道就社會主義經濟社會發展的重大問題和涉及社會主義國家群眾切身利益的實際問題廣泛協商,就其社會主義國家權力機關及其常設機構而言,即主指作為中國特色社會主義國家的我國人大及其常委會。而因我國人大制度是人民當家作主的重要制度,而其實現形式之載體,即應是我國人大及其常委會。故此,構成人大制度是人民當家作主重要制度載體和最高實現形式的國家權力機關及其常設機構,即應為人大及其常委會。可見,“人大協商民主”之要義,即在于通過人大及其常委會的依法履行各項法定職權,不僅要使民主選舉和票決的價值能夠予以充分體現,而且在其體現的同時,還能因此而深深打上民主協商之烙印。也就是說,在人大及其常委會選舉(任免)、立法、監督、決定等重大事項的依法工作中,如果引入了協商民主機理,就既有利擴大公民對人大及其常委會依法履職工作的參與,又有利推進人大及其常委會依法履職工作的公開化、民主化。故此,“人大協商民主”確實既有利保障中國特色社會主義國家的人民依法管理經濟社會各項事務,又有利在實現中國共產黨領導、人民當家作主、依法治國的有機統一前提下“推進社會主義政治建設”。
       
        二。“人大協商民主”對“社會主義政治建設”推進的著力點
       
        概括起來,要準確探析“人大協商民主”對“社會主義政治建設”推進的著力點,即有必要特別注重如下“三點”:
       
        (一)在準確探析“‘人大協商民主’與‘社會主義協商民主’的聯系”上著力。
       
        “人大協商民主”雖是選舉民主和協商民主二者的一種互補,但后者絕非是對自由民主之替代,而是對自由競爭式選舉民主的一種有益補充。即主要是彌補其選舉民主之不足,而非全盤取代選舉民主及其運作。為何這樣說?因為,從作為中國特色社會主義國家政權機關的我國立法協商和決策協商的層面來看,主要基于我國人大及其常委會立法協商和政府與社會對話協商的如下方面:
       
        1.即我國有立法權和部分立法權的有關人大及其常委會,近年來在愈來愈多的立法項目上實行了“開門立法”,并建立了相應的立法論證聽證制度。而其這樣做,即旨在鼓勵更多地方公眾參與立法并更寬泛地收集立法信息,盡力使各方利益和訴求皆能得到充分體現和表達,以期制定出更加符合公眾利益的法律和法規。如物權法的誕生,即是全國人大及其常委會立法踐行協商民主的一個范例。
       
        2.即隨著這些年來我國政府決策民主進程的加快,而在全國各地涌現的政府與社會協商對話的形式亦愈來愈多。如政府主導的決策聽證會即頗具代表性。由此助推的人大及其常委會的立法協商和政府的決策協商,即成為近年我國協商民主實踐的創新發展形式。
       
        3.即隨著這些年我國人民政協參政議政職能的不斷完善,以及隨著近年來我國農村基層選舉制度的不斷發展,全國愈來愈多的公民開始密切關注以人大制度為代表的民主選舉和以人民政協為代表的民主協商這樣和諧共生的中國式民主制度。而作為我國當代民主的主要形式的民主選舉與民主協商,即在我國民主制度中突具極其重要地位,并由此構成了社會主義民主政治的基本框架。
       
        由上述可見,在準確探析“‘人大協商民主’與‘社會主義協商民主’的聯系”上著力,既是新時代加強和完善我國社會主義選舉民主制度和社會主義協商民主制度的一個重要方面,又是“人大協商民主”對“社會主義政治建設”推進的一個重要著力點。
       
        (二)在準確探析“‘人大協商民主’的主要實踐”上著力。
       
        要準確探析在“‘人大協商民主’的主要實踐”上著力,即有必要著重探析其如何在“對象、程序、保障”這三個環節上的著力:
       
        1.從“人大協商民主”實踐的主要“對象”這個環節來看。
       
        其主要實踐“對象”,即系與其協商內容相關的群體、社會組織、政府部門和專家學者等利益不直接相關的第三方等。當然,有必要在此說明的是,“人大協商民主”實踐的主要“對象”應是有其多種形式的代言人角色來闡述其團體公民主張、表達利益訴求、解決利益矛盾而以期達到共同“推進社會主義政治建設”之目的。如作為民主黨派中的各級人大代表,經過具體實踐“協商民主”中的公民代言人角色——即本級人大代表的政治參與角色,就公共事務理性交流、協商、反映,最終形成了符合公民及其本級人大代表意愿的同級人大常委會、政府、法院、檢察院(簡稱“一委和一府兩院”)的履職采納——即人大代表的議案、建議和審議意見。而且,諸如此類的愈來愈多的公民中的各級代言人角色——各級人大代表,皆可突破其時空限制,通過網絡公示其擬在人代會提交的能表達一定范疇民意的議案或建議或審議意見,并在獲得網絡民意而使其完善之后,即可逐漸形成其提升本級“一委和一府兩院”履職質量的網絡民意。
       
        然而,從長遠來看,“一委和一府兩院”對網絡民意的重視,特別是網絡民意中的本級代言人角色——人大代表結合依法履職的政治權力的載體——即通過網絡公示后得到公民普遍認可并予完善的人大代表議案或建議,在提交“一委和一府兩院”后引起重視并轉化為“一委和一府兩院”履職質量的提升。如此成功案例,必將鼓勵愈來愈多的網絡公共領域和公民中的代言人角色——各級人大代表積極建言,并在本級“人大協商民主”中進一步發揮其“推進社會主義政治建設”之積極作用。
       
        對此,我們不妨再著重探討如下兩方面的主要實踐“對象”:
       
        ⑴人大代表的實踐對象。即在“人大協商民主”過程中,首先要注重發揮其代表專業小組的作用。也就是說,無論是召開聽證會和座談會,還是其他形式的協商,都要首先考慮邀請相關專業代表參加。尤其是對一些弱勢群體難以充分參與的民主協商活動,更應通過充分發揮好代表作用為其代言。此外,還可通過堅持和完善代表列席常委會會議、參與常委會立法監督重點工作,以及通過邀請代表參加人大專委會的相關會議,以此在落實代表法相關規定、逐步增加代表活動經費、完善代表參與人大民主協商活動等工作的基礎上,切實增強代表參與人大民主協商活動的積極性。
       
        ⑵社會組織的實踐對象。從目前“人大協商民主”在社會組織的實踐對象這一塊來看,主要有三種表現形式:一是邀請旁聽人大及其常委會會議的有關公民;二是充分利用網絡和新聞媒體宣傳人大及其常委會的依法履職;三是邀請相關社會組織、民間團體參加人大或其常委會的立法聽證會和人大或其常委會依法監督工作中的聽證會。其主要目的,皆是為了讓廣大群眾的不同呼聲能夠得到較為充分地表達。當然,從近些年來看,“人大協商民主”在社會組織的實踐對象這一塊,除了通過上述三種主要表現形式參與之外,還參與了對相關法律法規實施后的績效評估、對“一府兩院”處理或辦理人大及其常委會會議的審議意見的評議等活動,以及參與了人大及其常委會委托社會中介組織通過問卷調查、抽樣分析、民意測驗等方式進行的相關踐行活動。而這些相關踐行活動,皆在一定程度上對推進“社會主義政治建設”產生了積極影響。
       
        2.從“人大協商民主”實踐的主要“程序”這個環節來看。
       
        “人大協商民主”實踐的主要“程序”,即與其協商的相關制度安排有關。因其實踐的主要“程序”,即既有其方案的制定,又有其組織實施、答復反饋、事后評估等環節。如其實踐的主要“程序”,既主指其相關會議期間的醞釀協商,又主指其將相關協商與視察、調研有機結合起來的會前民主議事。由于人大及其常委會的聽證、論證、座談等協商,一般都安排在會前舉行,故使社會不同利益群體的要求皆能在會前充分表達,有爭議的熱點問題,皆能在其法律、法規草案通過及其審議意見形成之前達成共識。又如“人大協商民主”實踐的主要規范流程,一般應包括發布公告、公眾報名、確定參加人員和時間地點、會議組織、意見整理和反饋等,這些都有一套依法規制、科學合理、切實可行、有機循環的操作辦法和步驟。其目的即在于,通過形成較為完善的相關制度之后即公之于眾,以期在廣泛征求相關意見和建議的基礎上避免其隨意性。再如“人大協商民主”實踐中的多方案比選,既關系到其協商意見的歸納整理暨研析質量,又關系到其協商成果能否得以有效應用。故其多方案比選,既注重在其協商過程中通過對不同意見和觀點的分析而形成有數據分析、有比較鑒別、有科學論證、有較強說服力的比選方案,又有利以此提升“推進社會主義政治建設”之能力。然而,說到“人大協商民主”實踐的主要“程序”,還有必要提到建立健全其協商情況反饋制度的“回應”機制的問題。因為,對代表和社會中介組織在聽證會、專家論證會、座談會、網議互動中提出的意見建議,甚至是不同或對立的意見要求,人大及其常委會的工作機構皆要及時綜合整理,盡可能作出回應,并體現到有關專項報告、審議意見中。而對一些合理中肯但條件暫不成熟的協商意見,人大及其常委會的工作機構還應在人大門戶網站據實作出解釋。
       
        3.從“人大協商民主”實踐的主要“保障”這個環節來看。
       
        由于人大及其常委會開展民主協商一般皆要在同級黨委領導下進行,因而其協商中的重大問題,一般皆要及時向同級黨委專題匯報。因此,每次協商,人大常委會有關工作機構都要制定切實可行的工作方案,以此明確工作任務,落實責任要求。同時,人大及其常委會的各專(工)委和辦事機構之間還要加強配合,形成工作合力,并還要在每次協商前做好與“一府兩院”的溝通協同、與新聞媒體聯系互動等相關工作,以期通過運用“人大協商民主”實踐的主要“保障”優勢,而切實增強對“人大協商民主”實踐的相關宣傳報道的同步性、互動性和引導性。而在此還值得一提的是,由于作為社會主義民主制度組成要素的社會主義選舉民主,是“人大協商民主”實踐的主要“保障”點,因而人大及其常委會為保障每個相關公民和代表都有參與討論、協商“選舉民主”的平等機會,即要通過制定相關切實可行的方案,以期保障每一個公民和代表在參與“人大協商民主”實踐的過程中,皆能實現其充分表達平等、公平參與社會主義選舉民主的權利之愿。
       
        (三)在準確探析“‘人大立法協商’與‘人大預算協商’的確切定義及其有效做法”上著力。
       
        雖然,人大作為具有中國特色的社會主義“選舉+代議”的我國根本的政治制度,是實現人民民主的根本途徑和最有效的形式。然而,人大制度因尚存一定的局限性,亦有必要輔以更多的直接民主形式和相輔的間接民主形式,以使之得到更好、更健康地發展。
       
        而要使之得到更好、更健康地發展,即有必要在其立法協商、預算協商等相關方面,為之作出不懈地努力。而其為之不懈努力的兩種主要表現形式如下:
       
        1.“人大立法協商”——即人大及其常委會立法聽證制度之協商表現形式。
       
        此即說,人大立法協商的主要表現形式——即人大立法聽證制度。
       
        而人大立法聽證制度的基本表現形態——即是人大立法聽證會。
       
        而要知悉何為人大立法聽證會,即應了悉何為聽證會。
       
        眾所周知,聽證會起源于英美,是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。即聽證會模擬司法審判,由意見相反的雙方通過互相辯論,其結果通常對最后的處理有拘束力。由于立法聽證會是一個新生事物,故其首先有必要明確其這樣幾層含義:第一、立法聽證應由立法機關的主體來聽證,而非其工作人員來聽證。第二、聽證會所要聽的既包括對與立法有關的客觀事實的描述和反映,又包括聽證陳述人從自身出發提出的應該包含個人價值取向的主觀意見。第三、聽證會與座談會、論證會等其它聽取意見的方式,其最大區別,即在于其的公開性。即聽證陳述人是從報名的公眾中產生的,而不是由會議的舉辦者在小范圍內邀請的。而且,其會議的舉行是公開的,是允許公眾旁聽、允許記者采訪和報道的。第四、在聽證會中獲取的信息和公眾意見,是要作為立法的重要依據的。因此,對于聽證會中公眾反映強烈而又重要的意見,法案若未采納,其會議的舉辦者即應當場做出說明。第五、聽證會是有程序性規定的。即其程序是指“事情進行的先后次序”或“按時間先后或依次安排的工作步驟”,故而聽證會有“順序”“手續”“方式”“步驟”“程式”等各種不同含義的程序。而與其程序相對應的,即是“結果”。如中國共產黨十八屆三中全會在對人大工作提出要“推進人民代表大會制度理論和實踐創新”的這一新的更高要求之后,亦意味著人大工作尚需通過進一步創新而達到其更加完美的結果。⑦
       
        而要達該結果,建立完善有效的程序制度,即應是人大立法聽證會之必定路徑。在我國,人大立法聽證會更多出現于立法程序中,尤其是出現于地方人大及其常委會制定地方性法規時的立法程序之中。例如,在我國立法聽證的最早起源,即應是貴陽市人大常委會的“市民旁聽”制度,隨后深圳市人大立法聽證進一步顯示了強大的民主立法的影響力。
       
        尤其是全國人大常委會就個稅起征點召開的專門聽證會,而使人大立法聽證制度進一步彰顯了全國性的影響力。此即說,人大立法協商所體現的程序協商之明顯特征,早就應歸績于2005年9月27日全國人大法律委、財經委和全國人大常委會法工委就個稅問題在北京舉行錨點的全國人大常委會立法史上的首次聽證會。因為,此次聽證會彰顯之影響可謂甚大!
       
        這天上午9時,全國人大常委會按“東、中、西部地區都有適當名額,工薪收入較高、較低的行業、職業都有適當名額,代表不同觀點的各方都有適當名額,并從4982件公眾報名申請中遴選20人作為公眾陳述人和確定20名聽證旁聽人”這一規則,舉行了我國立法法規定聽證制度以來第一次涉及個人所得稅工薪所得減除標準的立法聽證會,專門就當時施行的個人所得稅工薪所得減除標準從800元提高到1500元是否合適等主要問題聽取各方意見和建議。該次聽證會的聽證人既有全國人大法律委和財經委的主任委員、部分副主任委員和委員,又有全國人大常委會法制工委主任和部分副主任。而主持該次聽證會既有全國人大法律委主任委員,又有全國人大財經委個別副主任委員和全國人大常委會法工委主任。出席該次聽證會的除了有13位聽證人之外,還有從全國各地近5000名報名者中篩選出來的包括20名公眾聽證陳述人在內的共28位聽證陳述人。此外,該次聽證會的現場,還有從公眾報名者中選出來的18名旁聽人。所有參加聽證會人員,既發給其公證規則,又由會議工作人員對其宣布了“按指定區域就坐、關閉手機和尋呼機、聽證陳述發言應當事先得到聽證主持人許可、不得隨意走動和喧嘩、新聞記者不得在聽證過程中對參加聽證會的人員進行采訪、不得有妨礙聽證會正常進行的其他活動、違反聽證會紀律的聽證主持人應予以制止、拒不改正的可責令其離開會場”等會場紀律。上午9:22時,按會前擬定發言順序,即由28名聽證陳述人圍繞確定的聽證事項發表意見。首先由個人所得稅修正案(草案)起草部門財政部和國務院法制辦的代表作了合并使用總時間不超過16分鐘的聽證發言。此后26位陳述人在發言前,皆遵循規則先要按其座位麥克風前右手的鍵,發言完畢后再按左手鍵停止發言。聽證陳述一直持續到該日下午14:58時,主持人在作大約一分多鐘的總結之后,該首次全國立法聽證會即于下午15:00時正式結束。此次聽證會,不僅有作為個人所得稅法修正案草案起草部門、全國總工會及四個省、自治區、直轄市財政和稅務部門的代表的共28名聽證陳述人在聽證會上闡述了各自的主張及其理由,而且出席聽證會的18名旁聽人還分別通過提交書面意見而充分表達了自己的主張。這些主張、理由及其意見,既針對“1500元減除額是否偏低”“一刀切還是按地區區別對待”“確定減除額是否應考慮家庭供養和通貨膨脹因素”等焦點問題闡述了充分理由和論據,又生動體現出了具有廣泛代表性的28名聽證陳述人強烈的社會責任感和主人翁意識。⑧
       
        正是由于全國人大常委會就個稅起征點召開的這首次全國立法聽證會對全國人大系統聽證制度的完善起到的重要示范作用之推動,因而如今全國各級有立法權的人大常委會組織的人大立法聽證會,已愈來愈在不同層級的立法機構中得以廣泛推行。而其聽證的范圍,亦愈來愈得以擴大。現在,已涉及到了城市管理、污染治理、生態保護、社會保障、民生養老、旅游發展、文化產業、教育科技、醫療衛生等諸多領域。雖然,目前我國地方人大及其常委會實施的立法聽證的協商民主效應已愈來愈明顯,然而,立法聽證作為我國地方人大及其常委會的一種創造性實踐,亦還存在這樣或那樣之不足。如從其目前的實踐效果來分析,確實還存在著因過于追求形式而忽略了對各方意見真實表達之傾向。⑨
       
        鑒此,為使立法聽證這一人大制度中的社會領域協商民主創造性的實踐形式能更加有利于聽證各方真實意見之表達,故仍需各地人大常委會在遵循我國《立法法》原則性規定之前提下,盡快制定有關地方立法聽證的地方性法規,使地方立法聽證工作更具明確法定依據之操作性。而合理規定立法聽證的范圍為涉及省域范疇內經濟社會發展的重大問題、社會普遍關注的熱難點問題、對相關公民和法人或其他組織的權益有較大影響及對不同利益群體有較大沖突等,亦是有必要的。此外,合理確定具有代表性和具有一定陳述意見水平的立法聽證陳述人、嚴格立法聽證的程序規范、確保聽證參加人了解相關信息和資料、合理確定聽證陳述人的發言時間及其發言順序和發言形式,以及充分使用立法聽證成果和建立立法聽證反饋制度等,對于保護群眾積極參與立法聽證、培養公民參與立法聽證意識、促使各方真實表達立法聽證意見、完善聽證制度之好效果,同樣是有必要的。
       
        2.“人大預算協商”——即人大民主懇談會參與式預算之協商表現形式。
       
        據此,值得特別一提的是,起源于浙江省溫嶺市創造性實踐活動,并在江蘇無錫、河南焦作、黑龍江哈爾濱等地得到一定試驗的民主懇談會,即應是人大民主懇談會參與式預算之協商表現形式的一個典范。其主要表現形式:即在基層人大預算決策前,以民主懇談會形式,鼓勵民眾就當地年度預算初形共識參與討論,然后再通過人大會的形式形成最終決定。而在浙江省溫嶺市創造性實踐活動中發揮典型示范作用的基層人大民主懇談會參與式預算之協商表現形式,其最為突出的成功模式,當屬該市澤國鎮人大將民主懇談與預算審查相結合的做法。2005年以來,該鎮即系浙江省溫嶺市率先試行參與式預算的鄉鎮之一。從此時起,該鎮即將民主懇談這一協商民主方式運用于了人大工作實踐中,并為民主懇談與預算審查之結合而積極搭建預算協商平臺,以此為公眾有序政治參與拓寬道路。⑩
       
        預算協商充分體現的實質協商之運作特征,應該說,即是在浙江省溫嶺市自2005年起三年試點經驗基礎上,再從2008至2010年將其參與式預算推廣到該市所有的鎮和街道之后,而在其所轄的澤國鎮這一改革試點上,彰顯得即尤為明顯。
       
        澤國鎮系2005年浙江省溫嶺市率先進行參與式預算改革試點的兩個鄉鎮之一,最初幾年是以協商民意測驗的方式挑選年度城鎮建設項目,之后又進行了多層次多類型的預算草案懇談。經過十多年的不懈探索和逐步完善,即已形成目前包括鎮人代會前選民代表等進行預算初審、人代會時人大代表審查、人代會后人大代表跟蹤監督在內的一整套基層人大預算審查監督體系。其參與式預算實踐在公眾參與方面一直堅持比較獨特的隨機抽樣做法,即是通過乒乓球搖號方式來產生參與預算懇談的選民代表。從該角度看,即形成了頗具學術研究價值的獨特的“澤國模式”。如其參與預算懇談的選民代表的產生方式,大致可劃分為“試行隨機抽樣”“限定抽樣范圍”“縮減普通選民代表占比”這三個階段。其中第一階段的2005年,該鎮按千人以上每村(居)4人、千人以下每村(居)2人的抽取原則,從全鎮人口中共抽出275名選民代表;2006年則按千分之二比例,從全鎮12萬人口中抽出237名選民代表,同時從外來人口中隨機抽出12名選民代表。而到2010年限定抽樣范圍的第二階段,則在分為區域公共項目民主懇談和財政預算項目初審民主懇談兩部分的基礎上,采取了區域內抽樣和行業人才庫抽樣模式:即在先選出的各村村民代表從區域公共項目涉及到的該鎮東片、聯樹兩個管理區的21個村分別隨機各抽出5-6名選民代表(合計產生117名選民代表),再由鎮辦公室按農業組、規模以上工業企業、現代服務業、文教社會事業及城鄉事務五大類別領域分別建庫設立的人才庫抽樣產生各20名選民代表(合計產生100名選民代表)。而到2013年基于提升協商質量考慮、縮減普通選民代表的懇談會人員占比的第三階段,其財政預算懇談會抽取參加人員則主要遵循的是“1/3的120名選民代表從全鎮18周歲以上的選民庫中按千分之一比例分村居隨機抽選產生”“1/3的上一屆百名以下老代表從上一年全鎮參與預算懇談的400多人的參與庫中抽取”“1/3的約百名社會各界精英專家代表從全鎮預算審查監督參與智庫中分領域抽取”這三個1/3之基本原則。而其選民依法選出的鎮人大代表,無論是在其候選人提名推薦、協商醞釀過程中,還是在其依法選舉環節里,由于皆注重其人選的突出業績或專業技能,故其選出的鎮人大代表,皆能較好地履行參與式預算改革實踐之職責。為此,既較好地聚焦解決了社會公眾如何有序廣泛參與之難題,又著力推動了基層人大代表對預算改革實踐的深層參與。而正因該鎮人大將參與式預算實踐劃分為了“人代會前開展多輪次預算協商懇談”“人代會開會期間加強預算審查”“人代會閉會期間加強預算執行情況監督”這三個階段,因而無論是其選民代表,還是其人大代表,在其不同參與階段,皆可謂充分扮演了不同的民主參與角色。⑾
       
        而對澤國鎮人大搭建預算協商平臺的經驗予以歸納,則可主要慨為如下四點:
       
        一是預算協商形式多樣。澤國鎮人大通過財政預算選民協商懇談、代表工作站預算征詢懇談、收入預算專題民主懇談等多種形式,組織市鎮人大代表、選民代表、智庫專家等與鎮領導開展分層多輪對話,使其預算安排更加符合民意,貼近民生。
       
        二是預算監督實施有力。澤國鎮人大為不斷深化財政預算審查工作,十多年年來一直通過組織鎮人大代表圍繞預算開展分組和集中審議、專題詢問、辯論、提出并票決預算修正案等,以切實提高預算審查的實效。如為積極開展預算修正案票決制探索工作,即將其具體程序設計為:首先,是采取代表團審議、大會集中審議和專題詢問等多種形式,讓代表圍繞預算充分發表意見;隨后,鎮人大代表五人以上聯名,可以向主席團提出預算修正
       
        案;然后,主席團對代表提出的預算修正案進行集體研究,決定是否提交大會的全體代表表決;爾后,大會對準備表決的預算修正案進行集中辯論;接著就是大會無記名投票表決預算修正案,若預算修正案獲得全體代表半數以上支持,政府即須按此對預算進行修改。
       
        三是預算支出細化和透明。澤國鎮人大為使其鎮政府的預算編制更加科學合理,并使其財政資金的使用更為有效,這些年來不斷要求鎮政府的預算編制應將公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等全部收支納入其中,并按“類、款、項、目”要求編制預算草案。如近年來,該鎮不僅將其近六億元的財政預算支出細化成十五類六十六款六百多個項目,而且還通過民主懇談會等預算協商形式,調增預算項目八項,涉及資金近兩千萬元;調減預算項目七項、涉及資金近五千五百萬元。
       
        四是預算審查實效明顯。澤國鎮財政預算怎么安排,不是鎮長一人說了算,而是由本轄區人大來依法決定。為此,澤國鎮人大從制度上完善了人大審查批準預算的各個環節,落實了人大代表對預算的審查權、修正權、決定權,使人大在全口徑預決算審查監督中的作用愈來愈明顯。如在近年澤國鎮人大會上,其大會主席團共收到代表提出的預算修正案項目六件,經依法審查,最終確定將符合條件、反映最集中的二件提交全體代表表決,并對此進行了四十多分鐘的集中交鋒辯論,之后全體代表進行了無記名投票表決。在其百張代表選票中,對“關于調增‘城市管理綜合治理’項目支出百萬元、削減‘百畝坦礦山開采’項目支出百萬元的議案”,有八十三票贊成,十六票反對,一票棄權,獲得通過;“關于調增全鎮村級河道疏浚‘項目支出百萬元、削減’相對薄弱村建設扶持資金‘項目支出百萬元的議案”則因65票反對、4票棄權而未獲通過。⑿
       
        由于浙江省溫嶺市澤國鎮人大民主懇談會參與式預算的實踐較好地實現了民眾利益與公共利益的統一,因而目前正在得到浙江之外的眾多省市基層人大的學習借鑒。然而,有必要看到的是,作為借鑒了國外經驗的參與式預算,其實踐范圍還非常有限,確實尚需在我國更廣泛的領域推廣發展。例如,目前基層人大民主懇談只是一個民意溝通與表達的體制外制度安排,尚未有法律依據的支持,而其要求政府該怎樣做,以及群眾的意見訴求,目前亦只是參考性的。因此,怎樣才能使公眾的民主參與對政府的決策產生實質性的影響?怎樣才能使基層人大民主懇談會參與式預算的實踐能夠在更廣泛的領域推廣發展?這都還有一個從體制外自發生成到與體制內有機融洽的發展軌跡過程。而解決其問題的焦點,即具體表現在公共預算的改革上。但應知道,以前鄉鎮人大會期短的一個很重要的原因,即在于只是將審查和批準預算僅僅作為一個程序來完成。由于其僅是簡單地審議、匆忙地表決,因而這樣過于簡單的程序使得基層人大代表的職權無法落實到位。對此,浙江溫嶺的新河預算即先從增加會次和會期開始,會次從原來一年一次增加到一年多次,會期從一天增加現在的兩天。然后是細化預算。即從原來政府提交的預算報告只是粗略地列出幾個沒有具體內容的支出大項,人大代表并不清楚政府到底要把這些預算資金用到哪里和對如何使用及進行有效審議的討論,到能夠將這些支出項目細化和具體化,并能夠具體說明用到哪里、需要多少,從而使代表們對資金的使用能夠一目了然。可見,通過與人大制度對接,將游離體制之外的民主懇談納入現行制度框架之內,并使之逐步走上制度化、程序化和規范化的軌道,這不僅是新河鎮的一大創舉,而且在事實上亦啟動了中國經濟社會發展一個非常重要的階段性改革——公共預算的改革。
       
        故此,我們即可得出這樣一個結論:要使人大民主懇談會參與式預算的實踐能夠在更廣泛的領域推廣發展,即需在合理安排人代會的會次和會期、使人大代表更多了解政府及其部門預算編制的內容、改變由財政一個部門主導部門預算編制局面、讓人大代表能將“公共預算”的角色和功能更加演繹到位、充分公開包括財政收支和各類專項基金的管理及使用情況的預算信息、細化審議預算草案、充分懇談辯論討論、人代會集中審議、實行預算修正案票決、強化預算執行監督等方面,做出更多地實質性努力。
       
        【注:本文部分內容已發表于《中央社會主義學院學報》《云南社會主義學院學報》《北京社會主義學院學報》和四川人民出版社出版的《翟峰履職筆記》】

      【作者簡介】
      作者翟峰現任四川省人民政府參事室特約研究員,長期在地方人大機關工作,多年從事人大制度、民主政治、資源環境等專項研究和寫作,并先后受聘于十三屆九三學社中央人口資源環境委委員、中國管理科學研究院特約研究員、四川省立法咨詢專家庫成員等調研崗位,曾獲人民日報理論征文獎、中國人大制度理論征文獎、民主黨派中央年度課題研究優秀獎、中國人大制度新聞獎一等獎等獎項。
      【注釋】
      [1] 中共中央.關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[M].北京:人民出版社,2020.
      [2] 中共中央.關于加強社會主義協商民主建設的意見 [J].中國政協.2015.(2) :5-8.
      [3] 翟峰.基于人大制度的社會領域協商民主[J].云南社會主義學院學報,2013,(4):77-83.
      [4] 沈春耀.推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展[N].人民日報.2015-09-05.(3)
      [5] 翟峰.人大制度中社會領域協商民主的發展與完善[J].中央社會主義學院學報,2014,(4):49-53.
      [6] 翟峰.對建國以來人大制度的探索[J].北京社會主義學院學報,2013,(1):11-14.
      [7] 田洪俊.推動人民代表大會制度在首都的實踐創新 [EB/OL].(2018-07-18) .
      http://theory.people.com.cn/n1/2016/0718/c40537-28562889.html.
      [8] 人民網直播實錄全國人大舉行個稅立法聽證會[EB/OL].(2005-09-27) .
      https://news.sina.com.cn/o/2005-09-27/15357049748s.shtml.
      [9] 翟峰. 翟峰履職筆記 [M].成都:四川人民出版社.2011.
      [10] 劉佳 陳婷.鄉鎮人大代表履職的向陽樣本 [N].四川日報.2015-05-05.(4)
      [11] 張君. 代表機制與基層民主治理--以溫嶺澤國鎮參與式預算為例[J]. 福建論壇(人文社會科學
      版),2018,(5):31-33.
      [12] 陳鼎. 協商民主嵌入公共預算績效監督的實踐與探索──以澤國鎮城建項目績效評估民主懇談會為
      個案[N].人民代表報.2015-06-09.(3)

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