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    黨的領導法規之概念展開
    2022/4/25 8:44:40  點擊率[1047]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】法理學
      【出處】《暨南學報(哲學社會科學版)》2021年第12期
      【寫作時間】2021年
      【中文摘要】黨的領導法規從實務概念發展到學術概念,內涵有所變化。以“部門法”思維觀之,領導法規專事調整黨的外部領導關系,主要規范事項除了領導行為,還有領導主體、職責和保障等,因而不僅指“1+4”框架中的領導工作單行法規,還包括黨章和其他三大板塊黨規中的領導規范。相對應的黨規部門是調整黨建關系的建設法規。黨建關系、外部領導關系都離不開由黨章及其關聯法規所調整的黨內領導關系。十九屆四中全會所稱黨的領導制度涵蓋建設法規和領導法規。為貫徹憲法之黨的領導原則,國家法律對黨的領導事項作出規定,社會規范等對領導法規進行細化。這些在黨規之外的領導規范和作為黨規的領導法規共同構成黨的領導法體系。發展一種部門黨規意義上的領導法規概念,對于發展領導法規教義學、構建部門黨規體系有著積極意義。
      【中文關鍵字】領導法規;領導制度;領導法;黨內法規體系;部門黨規
      【全文】

        “黨的領導法規”是新時代黨規建設實踐中的一個新概念,也是習近平法治思想中的一個新概念。黨內法規已成為新時代中國法學的一個新范疇。[1]目前關于黨的領導之“政理”研究較多、“法理”研究較少,這在黨的領導法規論題上尤為突出。[2]發展黨內法規學,有必要以法學范式分析黨的領導法規這個基本概念。
       
        一、問題的提出
       
        最早提出黨的領導法規的中央文件是2016年12月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)。按照《意見》,在黨章之下,黨的領導法規制度、組織法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度四大板塊共同構成以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。黨的十九大之后,黨中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》(以下簡稱“二五規劃”)、《法治中國建設規劃(2020—2025年)》等繼續使用“黨的領導法規”概念。
       
        (一)文件中的領導法規
       
        黨的領導法規的含義,目前中央文件未作出定義式的解說,《中國共產黨黨內法規制定條例》也沒有對四大板塊黨規作出定義。《意見》列舉的領導法規制度例如《中國共產黨宣傳工作條例》、《中國共產黨政法工作條例》和涉及外事工作的規定等,指出它們承擔著“加強和改進黨對各方面工作的領導,為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保證”之重要功能。[3]“二五規劃”指出:“要完善黨的領導法規。堅持黨對一切工作的領導,完善黨的領導體制機制,改進領導方式,提高執政本領,不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力,把黨總攬全局、協調各方落到實處。”[4]這一論述,與《意見》的精神一致,同時也為領導法規增加了“完善黨的領導體制機制”之功能。所以,“二五規劃”對領導法規的例舉,除了農村工作、宣傳工作、機構編制工作等條例和黨中央領導經濟工作、法治工作等方面的規定之外,還有《中國共產黨重大事項請示報告條例》。
       
        《意見》指出,要堅持目標導向和問題導向,按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則,完善“1+4”框架的黨規體系。一般來說,四大板塊黨規體系的內在邏輯是:“規范主體”對應組織法規,“規范行為”對應領導法規、自身建設法規,“規范監督”對應監督保障法規。[5]總的來看,《意見》和“二五規劃”所稱領導法規,基本上是指關于黨對各方面工作的領導的法規制度,即規范黨的領導行為的法規制度。換言之,“1+4”框架中的領導法規主要就是單行形態的領導工作法規。
       
        (二)學界理解的領導法規
       
        不過,學者們對于領導法規的理解有所不同。一方面,被“二五規劃”列為組織法規的《中國共產黨黨組工作條例》,一些學者將之視為領導法規范疇。[6]另一方面,被“二五規劃”列為領導法規的《中國共產黨宣傳工作條例》,有學者認為也可歸入自身建設法規中的思想建設法規。[7]《中國共產黨重大事項請示報告條例》在“二五規劃”中被列為領導法規,而從“請示報告制度是我們黨的一項重要政治紀律、組織紀律、工作紀律”[8]這個方面來看,將該條例歸為自身建設法規中的紀律建設法規也是成立的。
       
        產生這些認識的原因在于,在學界,無論是政治學學者,還是法律學者,往往不只是在“規范行為”這一意義上來認識領導法規的(當然這是領導法規的核心內容)。例如,施新州教授認為,黨的領導法規是規范黨的領導理念、領導制度、領導體制、領導干部和領導方法的黨內法規制度的總稱。[9]柯華慶教授認為,黨的領導法規是指調整黨的領導機構行使對外領導權的規范。[10]按照這類界定,領導法規的規范事項都不會僅限于領導行為。誠然,領導行為是領導法規的規范對象,但規范對象不等于規范事項,也不等于調整對象。總的來看,學界并不是完全按照四大板塊邏輯來理解領導法規的,學術概念和實務概念之間存在差異。
       
        對此,本文認為應當辯證看待。一方面,要深刻認識實務概念的合理性和重要作用。實務概念必須聚焦推動工作的可行性、便利性、針對性,以發揮把握大局、提綱挈領、綱舉目張、務實管用的功效。須知立規工作是要實實在在地制定修訂出一部部黨規文本來的。黨的領導法規是首先在實務工作中提出概念的,它在“1+4”框架中以領導工作單行法規為基本定位,具有重大價值。近幾年來,涉及各方面領導工作的單行法規制度紛紛出臺,這離不開“板塊”式領導法規概念的極大引領推動作用。至于一些單行黨規文本究竟屬于四大板塊的哪一種,宋功德教授作了深刻闡釋:“許多單行文本自身也是遵循‘主體、行為、監督三位一體’的立規思路,按照‘規范主體、規范行為、規范監督’相統籌相協調原則來架構的,這就必然導致在一個單行文本中同時出現三類規范。制度板塊的劃分重在反映黨內法規體系的整體框架,而單行文本的制定重在解決規范化問題,二者具有不同的功能指向,并不具有嚴格的邏輯對應關系。”當某些單行文本難以非常確定地歸類時,“實事求是的做法是擇其要者而定之,只要將此類單行文本歸入相對合適些的制度板塊即可。”[11]
       
        另一方面,學術概念也有其自身重要價值。學術概念強調精確性、周延性、本質規定性,力求對紛繁復雜的現象具有強大的涵括力、解釋力,相關概念之間的邏輯關系更加清晰,對于理論研究和實務工作發揮積極指導作用。如今,黨的領導法規一詞已走入理論界,向學術概念演化,領導法規的定位從“板塊黨規”走向“部門黨規”。[12]本文即試圖以部門黨規的定位來厘清領導法規的內涵和外延。這有利于全面把握黨的領導規范,構建體系化的領導法規教義學;也有助于深入理解不同部門黨規之間的關系,優化黨規體系的內部構造。
       
        二、作為“部門黨規”的領導法規
       
        黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。基于黨內法規的法治屬性,可以且有必要采取法律體系中的部門法劃分思維,以此來界定黨的領導法規的內涵,明確領導法規的主要規范事項。
       
        (一)部門法的定義方式
       
        法是一種調整特定的社會關系的行為規范,特定的調整對象(即法規范所調整的某一類社會關系)是進行部門法劃分的首要標準。[13]所以,我國法學界慣用以揭示調整對象的方式來定義法律。例如我們耳熟能詳的民法定義:調整平等主體之間的人身關系和財產關系的法律規范總和。又如,姜明安教授對行政法的界定:行政法是調整行政關系的法。[14]白皮書《中國特色社會主義法律體系》(2011年10月)對于憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法這五個法律部門的解說,都指明了它們各自調整的社會關系。
       
        “黨內法規是黨務關系的調節器。”[15]黨的領導法規之解說,亦可采用上述經典的法學定義方式。國內最早采用這種定義方式的大概是李忠教授,他認為,黨的領導和黨的工作方面的黨內法規[16]是指用以調整黨總攬全局、協調各方的領導核心作用時,黨與人大、政府等形成的領導與被領導關系的法規。[17]之后,一些學者都以指明黨與非黨之間的領導關系這一特定調整對象來界定或解說領導法規。[18]新近出版的權威釋義作品指出,黨內法規“規范黨的領導活動時,調整的主要是黨組織與非黨組織的關系”。[19]國內第一部黨內法規學統編教材(列入“馬工程”項目)寫道:“黨的領導法規,是指規范中國共產黨對各方面工作進行領導的活動,調整中國共產黨與人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等領導與被領導關系的黨內法規。”[20]可見,調整黨與非黨組織和黨外群眾之間的領導與被領導關系,或者簡潔一點說,調整黨(對非黨組織和黨外群眾)的領導關系,是領導法規的實質內涵。
       
        采用部門法定義方式的意義在于揭示某個部門法、部門黨規所具有的獨特調整對象。黨的領導法規之所以在黨規體系中具有獨立地位,就是因為它專門調整黨與非黨組織和黨外群眾之間的領導與被領導關系(為簡潔文字,以下表述為黨的外部領導關系。這種關系經領導法規調整后即為領導法規關系)。不過,明確了調整對象并不等于自然就明確了規范事項。黨的領導法規應當主要規定哪些事項,特別是反過來講,實定黨規中的哪些規定屬于領導法規范疇,還需要進一步分析。
       
        (二)領導法規的主要規范事項
       
        黨的領導法規要科學有效調整黨的外部領導關系,就必須明確誰來領導(領導主體)、領導什么(領導職責)、怎么領導(領導行為)、如何保障(領導保障)等基本問題。[21]關于這四個方面的制度規范,就是領導法規需要作出規范的主要事項。
       
        1.領導主體
       
        領導主體是黨組織。在“1+4”框架中,關于各級各類黨組織設置和定位,首先由黨章尤其是黨的組織法規來作出基本規定。這些規定應當視為領導法規的內容之一,否則領導法規關系的要素就不完整,領導法規學在知識體系上就不完整。
       
        同時,關于“誰來領導”的領導主體規范僅靠組織法規來規定是不夠的,領導法規的一項重點任務是將領導主體具體化,進一步明確“具體由誰來領導”。例如,《中國共產黨工作機關條例(試行)》并未規定黨領導某方面工作時的具體領導主體,《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨農村工作條例》就明確了領導主體除黨委之外,還有黨委政法委、黨委宣傳部、農村工作領導小組,這些職能部門、議事協調機構是實現黨對某方面工作領導的重要組織形式。又如,《中國共產黨軍隊黨的建設條例》除了規定軍隊黨組織設置,軍隊黨建主要任務、工作責任制和監督保障機制之外,還就黨對軍隊絕對領導的一系列根本原則和制度、貫徹軍委主席負責制作出集中規定。[22]概言之,組織法規關于基本領導主體的規定,領導法規關于具體領導主體的規定,都是關于“誰來領導”的領導主體規范,在學理上都屬于領導法規范疇。
       
        2.領導職責
       
        從調整對象角度來看,領導主體所擁有的領導職責(也是職權)屬于領導法規關系的內容要素,應納入領導法規范疇,否則,領導法規關系就是空洞的。統編教材在講組織法規時,把“明確黨組織的職權職責”作為組織法規的主要內容之一;在講領導法規時,把“鞏固黨的領導地位”“強化黨的領導職責”同“規范黨的領導活動”一道作為領導法規的三大內容。[23]
       
        黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組、黨的紀律檢查機關、黨的工作機關等的領導職責權限需由黨規加以明確規定,為此出臺了《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨工作機關條例》等,以及國有企業、高等學校等各類基層黨組織工作條例。例如,《中國共產黨中央委員會工作條例》第六條規定黨中央全面領導改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面工作;《中國共產黨黨組工作條例》第十七條規定黨組討論和決定制定擬訂法律法規規章中的重大事項等本單位業務工作重大問題;《中國共產黨國有企業基層黨組織工作條例(試行)》第十五條規定企業發展戰略、重要改革方案等重大經營管理事項必須經國企黨委(黨組)研究討論后再由董事會或者經理層作出決定。這類黨規在“1+4”框架中被列為黨的組織法規。組織法規在規定黨組織的職責時,既要規定黨的建設方面職責,也要規定黨的領導方面職責,其中,除了各類基層黨組織工作條例之外,其他組織法規規定的領導職責屬于一般性領導職責規范。
       
        同時,關于“領導什么”的領導職責規范僅靠組織法規來規定是不夠的,領導法規的一項重要任務就是要將領導職責任務清單化。這包括兩個層面:一是基本領導主體對某方面工作的領導職責要清單化,例如,政法工作條例明確了黨中央從四個方面對政法工作實行全面領導,列舉了地方黨委領導政法工作的11項職責。二是具體領導主體對某方面工作的領導職責要清單化,例如,政法工作條例列舉了黨委政法委的10項領導職責,列舉了政法單位黨組(黨委)的6項領導職責。另外,還有一些專門規定某方面工作領導職責的黨規,例如《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。可見,單行形態的領導法規規定的領導職責是在專門工作領域對一般性領導職責進行細化、業務化的專門性領導職責。無論是專門性領導職責規定,還是組織法規中的一般性領導職責規定,都是關于“領導什么”的領導職責規范,在學理上都屬于領導法規范疇。
       
        3.領導行為
       
        領導法規所規范的領導行為是指黨組織為落實黨的領導體制而采取的機制、手段和途徑,主要包括政治決策、選送干部、具體管理等執政行為,合作協商、宣傳教育、率先垂范等社會引領行為。[24]沒有關于領導行為的制度規范、使領導主體工作運行機制化,就沒有真正意義上的領導法規,“行為法”意義上的領導規范是領導法規的核心內容。例如,作決策是領導行為的主要類型之一,政法工作條例就規定了黨委、黨委政法委、政法單位黨組(黨委)在各自職責權限范圍內的決策行為,強調了調查研究、提出方案、聽取意見、風險評估和合法合規性審查、會議討論決定等基本程序制度。又如,輸送干部是黨執政的關鍵手段,《黨政領導干部選拔任用工作條例》(“二五規劃”將其列為自身建設法規)除了規定領導干部任職條件、黨內選拔程序以外,還從貫徹依法執政原則出發對黨委向人大推薦領導干部人選作出基本規定,第五十條還專門規定:如果人大方面對黨委推薦的人選提出不同意見,黨委應認真研究,并作出必要的解釋或說明;如果發現有事實依據、足以影響選舉或者任命的問題,黨委可以建議人大暫緩選舉、任命,也可以重新推薦人選。諸如此類都是關于“怎么領導”的領導行為規范。
       
        4.領導保障
       
        為使領導職責得以正確履行,一方面需要機制、經費等方面的促進性保障措施,另一方面需要督促檢查、考核評價、責任追究等方面的監督性保障措施。[25]關于上述保障措施的制度規范也屬于領導法規的內容,例如,《中國共產黨統一戰線工作條例》第十三章“保障和監督”;《中國共產黨宣傳工作條例》第十二章“保障和監督”;《中國共產黨農村工作條例》第五章“保障措施”、第六章“考核監督”;《中國共產黨政法工作條例》第八章“監督和責任”,以上黨規都是“二五規劃”所列的領導法規。
       
        具體而言,(1)促進性的保障措施,一般需要領導法規作出專門規定。例如,《中國共產黨農村工作條例》第二十四條規定各級黨委應推動建立“三農”財政投入穩定增長機制;《中國共產黨宣傳工作條例》從機制、經費、表彰、信息化、法治等方面規定了保障措施。《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》等規定了表彰獎勵措施。(2)關于督促檢查,除了“條例”位階的領導法規作出有關規定之外,還見于一些專門規定某方面工作領導職責落實情況督察的領導法規,例如《中央生態環境保護督察工作規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》。(3)關于考核評價,已出臺一部基本黨規《黨政領導干部考核工作條例》(“二五規劃”將其列為自身建設法規),專門的領導法規則是將考核內容更加具體化,例如,《中國共產黨農村工作條例》第三十條規定將精準脫貧成效作為市縣黨政領導班子和領導干部政績考核的重要內容。(4)關于責任追究,領導法規中的問責條款主要是援引性規定,即按照《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》以及《中國共產黨組織處理規定(試行)》等的規定進行處理。監督保障法規中對履行黨的外部領導職責不力的問責規定,也應視為領導法規的范疇,例如,《中國共產黨問責條例》第七條、《中國共產黨組織處理規定(試行)》第七條將職責范圍內發生重特大生產安全事故、公共安全事件等納入問責情形。前述幾部《責任制規定》則明確了相關領導工作領域中的具體問責情形。(5)還有一種特殊的保障措施,即有的黨規直接對非黨組織或黨外群眾規定有關義務或權利,以作為監督黨組織和黨員干部遵紀守法的外部支撐措施。例如,《中國共產黨巡視工作條例》第三十四條規定,國家審計、政法、信訪等機關以及其他有關單位應當支持配合巡視工作,不支持配合造成嚴重后果的將依規追責。又如,中辦印發的《紀檢監察機關處理檢舉控告工作規則》第四條規定,任何組織和個人有權向紀檢監察機關檢舉控告黨組織、黨員違反黨紀的行為。這類規定超出黨內治理關系范疇,只有歸入領導法規范疇才合適。
       
        此外,領導法規的內容還包括領導地位、領導價值目標(為人民服務),規定在黨章之中;還有領導原則(例如總攬全局協調各方)、領導對象(黨政軍民學各種組織),首先由黨章作出基本規定、有關領導法規,進而作出具體層面的規定,例如《中國共產黨政法工作條例》第六條規定了10項政法工作原則、《中國共產黨統一戰線工作條例》第五條規定了12項統戰工作對象范圍。
       
        三、在黨規體系中理解領導法規的調整對象
       
        深入理解黨的領導法規概念,還需要把領導法規調整的特定社會關系置于黨規體系中去把握。黨內法規體系由三大部門構成:調整黨內領導關系的部門、調整黨的建設關系的建設法規部門、調整黨的外部領導關系的領導法規部門。需簡要說明的是,宋功德教授從區分黨內與黨外的視角,將黨務關系分為黨內治理關系、黨的領導關系兩大類。[26]本文把黨內治理關系進一步分為黨內領導關系和黨的建設關系。黨內領導與黨的建設之區別在于,前者旨在維系黨內的基本秩序、形成黨的統一意志,后者則是為了保持黨的性質和特色、實現行動綱領而開展的一系列自我完善活動。黨內領導存在于任何政黨,但黨的建設則往往為很多政黨所忽視,沒有形成系統、科學的專門調整黨的建設關系的法規制度。黨的內部領導、黨的建設、黨的外部領導這三大黨務關系類型對應著黨規體系的三大部門,作為領導法規調整對象的外部領導關系,與其他兩類黨務關系既有密切聯系,又具有自己的獨立性和特殊性。
       
        (一)黨的外部領導關系與黨內領導關系、黨的建設關系
       
        第一,黨的外部領導關系所對應的不是黨的內部領導關系,而是黨的建設關系。黨內領導關系的核心是民主集中制,[27]黨內領導關系是黨章以及黨章關聯法規(例如黨內政治生活若干準則,與黨章一道構成黨規體系中的“黨章部門”)的直接調整對象。在此之外,黨的建設法規、領導法規的調整對象不再是黨內領導關系,而是在業已確定的黨內領導規范基礎上,分別調整黨的建設關系、黨的外部領導關系(所以十九大報告要求“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”)。在黨規實施過中,無論是管理黨組織和黨員的黨建行為,還是黨對國家和社會的領導行為,都必須遵循黨內領導制度。
       
        第二,黨的外部領導關系以黨內領導關系為底層機制。黨的領導完整地講包括黨內領導和黨對國家與社會的領導,[28]但二者并非平行的、互不相干的關系。黨領導國家政權,向國家機關提出的政策主張要轉化為法律、政令,需要國家機關黨組發揮領導作用,這就離不開黨委與黨組之間的黨內領導關系;需要國家機關中的黨員領導干部履行領導職責,這就離不開黨組與其成員之間的黨內領導關系。黨領導社會力量,向黨外群眾發出的提倡號召要變成群眾的自覺行動,需要黨的宣傳等部門向群眾進行思想政治工作,這就離不開黨委與黨的工作機關之間的黨內領導關系;需要黨員和黨員干部的率先垂范,并對身邊群眾開展說服教育,這就離不開黨組織與黨員之間的黨內領導關系。黨內領導越是堅強有力、越是順暢有效,黨的工作機關、黨組以及黨員領導干部就越能發揮領導職能作用,全體黨員就越能發揮先鋒模范作用。這是因為,黨內領導為黨的外部領導行為提供基礎性的手段和方法。例如,黃文藝教授將黨領導法治工作的制度機制(即“怎么領導”)歸納為請示報告、述職匯報、決策執行、監督制約、考核考評、督察督辦、問責追責等,他對這些機制的闡述,都是講的上級黨組織對下級黨組織、黨組織對黨員領導干部的領導和管理。[29]這也是黨的領導法規針對黨外采用弱強制或者非強制性的調整方式,[30]對黨外不是發生直接的約束力而是產生影響力的政理之一。從這個角度講,作為一個獨立的部門黨規,領導法規既具有特定的調整對象,又具有獨特的調整方法,符合法理學關于部門法劃分標準的原理。
       
        第三,黨的外部領導關系具有獨立性。雖然黨的外部領導關系要依靠黨內領導關系,但它決非黨內領導關系的附屬。黨內領導關系當中只有一部分是以產生、變更或消除外部領導關系為直接目的。例如,下級黨組織向上級黨組織提出請示,其直接目的可能是開展一項經濟工作,也可能是開展一項黨建工作。又如,黨委領導其批準設立的黨組,其中一個非常重要,也是直接的目的是對黨組所在單位的業務工作進行領導。所以,如前所述,《中國共產黨黨組工作條例》被“二五規劃”列為組織法規,但一些著述也將它視為重要的領導法規。類似例子還如《黨政領導干部選拔任用工作條例》,其直接目的之一是對國家機關、政協等非黨組織的領導成員(包括非中共黨員)選任工作進行領導。所以,該條例被“二五規劃”列為自身建設法規,但它也包含領導法規的內容。黨的外部領導關系的獨立性就在于它一定是直接為了與非黨組織或黨外群眾發生領導與被領導關系。這個主觀要件的存在,決定了黨規在調整外部領導關系時,必然要把作為外部領導之對象的非黨組織和黨外群眾納入領導法規的影響力范圍,體現在文本上就是國家機關、政協、民主黨派、人民團體、國有企業、高等學校、黨外群眾等非黨主體進入到黨內法規條款之中,從而在領導法規關系中形成了“被領導主體的復合結構”(黨內的被領導主體——黨外的領導對象)[31]。
       
        第四,黨的外部領導關系以黨的建設關系為基礎設施。黨的領導和黨的建設不可分割。1939年毛澤東在《〈共產黨人〉發刊詞》中把黨的建設列為能夠正確領導中國革命的三大法寶之一。[32]黨章總綱規定,黨要領導人民實現中國夢,必須全面推進黨的建設新的偉大工程。2014年10月習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上講話時強調“把抓好黨建作為最大的政績”。全部的黨建工作,根本目的都是為了實現更加有效的外部領導,使黨始終成為全國各族人民的主心骨、成為現代化建設事業的堅強領導核心。黨的建設法規要為堅持黨的全面領導提供思想上、政治上、組織上、作風上、紀律上的支撐和保障;黨的領導法規在建設法規基礎上將黨的活動更加規范性地引向國家和社會生活領域,因而可以把黨的建設制度轉化為黨的領導勢能,以提升黨的領導力(用法學話語講就是提升領導法規的實效性)。所以在一定意義上可以說,黨的建設法規是領導法規的一種“制度工具”。同時要注意,黨的建設法規具有獨立地位和意義,那種認為既然黨是領導一切的,那么黨的組織法規、自身建設法規、監督保障法規都屬于領導法規范疇的觀點,[33]是不妥當的。
       
        (二)“黨的領導法規”不同于“黨的領導制度”
       
        2019年10月31日十九屆四中全會第二次全體會議上,習近平指出:“黨的領導制度是我國的根本領導制度”,并強調黨的領導制度在中國特色社會主義制度中“具有統領地位”。[34]十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次提出“堅持和完善黨的領導制度體系”的重大任務。根據《決定》,黨的領導制度體系由六大方面的領導制度構成——“不忘初心、牢記使命的制度”;“堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度”;“黨的全面領導制度”;“為人民執政、靠人民執政各項制度”;“提高黨的執政能力和領導水平制度”;“全面從嚴治黨制度”。“這六個方面的制度以堅持和完善黨的領導為主軸,從前提條件、核心要求、領導范圍、領導基礎、領導本領、自身形象等方面抓住了構成黨的領導制度體系的基本要素,形成了嚴密的邏輯體系。”[35]可以說,盡管“黨的領導制度”并非新名詞,鄧小平同志就幾次使用過,[36]十七屆四中全會也提出過,[37]但十九屆四中全會《決定》首次對這一概念的基本內涵作出科學、系統的界定。
       
        根據黨的外部領導關系這一特定調整對象來辨析,黨的領導制度包括但不限于黨的領導法規。具體來講,(1)不忘初心、牢記使命的制度,規范的是全體黨員,回答的是“憑什么領導”這一前提條件問題,屬于黨的建設法規范疇。(2)維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度,回答“最高領導權何在”問題,其中,“維護黨的集中統一的組織制度”屬于建設法規范疇;“黨中央對重大工作的領導體制”,由于重大工作包括黨內外兩方面,所以它具有建設法規和領導法規雙重屬性。(3)黨的全面領導制度,包括黨領導各種非黨組織的制度、黨領導各項事業的具體制度等,解決的是“領導什么”問題,是典型的領導法規。(4)為人民執政、靠人民執政各項制度,包括保證人民在國家治理中的主體地位的制度、黨員和干部聯系群眾制度、群團工作制度,解決的是領導的價值目標和力量依靠問題,主要屬于領導法規范疇。(5)提高黨的執政能力和領導水平制度,其中,“發展黨內民主和實行正確集中的相關制度”、“擔當作為的激勵機制”主要屬于建設法規范疇;“健全決策機制”、“改進黨的領導方式和執政方式”主要屬于領導法規范疇。(6)全面從嚴治黨制度,總體上屬于自身建設法規、監督保障法規范疇,其中,“黨管干部、選賢任能制度”也具有領導法規的屬性。
       
        質言之,十九屆四中全會所稱黨的領導制度涉及黨內領導、黨外領導和黨的建設多個領域,實際上覆蓋了黨內法規制度體系的絕大部分內容。[38]當我們講黨的領導制度(體系),側重于強調它是在國家治理體系中居于統領地位的根本領導制度;講黨內法規(體系),側重于強調依規治黨、全面從嚴治黨以及全面依法治國。
       
        四、從領導法規到領導法
       
        黨的領導法規作為一種黨內法規,存在多種表現形式。它還向黨外擴展,使領導法規出現了一種最廣義的理解。
       
        (一)領導法規的表現形式
       
        從法源的角度講,領導法規的淵源有:制定法形態的黨內法規、黨內法規解釋[39]以及黨內規范性文件,非制定法形態的黨的領導慣例和領導理論。
       
        黨內法規嚴格來講是指《中國共產黨黨內法規制定條例》所規定的那種由特定機關(黨中央、中央紀委以及黨中央工作機關和省級黨委)制定的、采用特定名稱(黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則)的專門規章制度。此謂狹義的黨內法規。中辦法規局編輯、法律出版社公開出版的《黨內法規選編》(迄今出版了1978年至2017年共5冊)中沒有“規則”“細則”層次的單行形態的領導法規。
       
        狹義的黨內法規和黨內規范性文件構成黨內法規制度的主體。[40]黨內規范性文件的制定主體不受上述限制,其名稱一般為決議、決定、意見、通知等。單行的規范性文件形態的領導法規例如2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》、2014年中辦印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》等。這類文件被收入上述《黨內法規選編》。
       
        在目前的立規實踐中,作為單行的領導法規和規范性文件往往需在“1+4”框架中進行定位,但這顯然無法反映部門黨規意義上的領導法規的全貌。為此,可借助“黨的領導規范”概念來囊括分散在組織法規等其他單行的黨規制度文本中的領導法規內容。由于目前官方的黨內法規匯編是按“1+4”框架來編排黨規文件的,所以指出這一點具有重要意義。前已述及,《中國共產黨黨組工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等中就包含領導規范。黨的根本大法即黨章必有領導規范。例如,黨章開篇第一段中就明確中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。還如規定“黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。”“黨必須按照總攬全局、協調各方的原則,在同級各種組織中發揮領導核心作用。”黨章中的領導規范具有根本性、長遠性、原則性。非專門規范領導行為的規范性文件中也存在領導規范,例如,黨的十九大報告中“黨是最高政治領導力量”、“堅持依法治國和依規治黨有機統一”;十九屆四中全會《決定》中“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”、“堅持外交大權在黨中央”;中辦印發《關于鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果的意見》規定縣處級以上黨政領導班子成員要建立基層聯系點,聯系時間一般不少于1年,每年深入聯系點至少1次,等等。
       
        黨的領導慣例和黨的領導理論是領導法規的補充形態。在國法體系中,慣例在特殊情況下具有法源地位,例如《民法典》第十條就確認了民事習慣是民法的法源。在黨規體系中,慣例也是非常重要的。習近平就強調“黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例”也屬于黨的紀律和規矩。[41]黨的領導方面的慣例比如,為了加強黨對經濟工作的領導,黨中央于每年年中召開中央政治局會議,分析研究當前經濟形勢,部署下半年經濟工作;(會同國務院)于每年年末召開中央經濟工作會議,總結全年經濟工作,分析判斷當前經濟形勢,定調下一年宏觀經濟政策并部署下一年經濟工作;黨的十八大以來,黨中央每季度分析研究經濟形勢,同時定期研究部署經濟工作中的重大戰略問題。
       
        以一定意識形態為基礎的法學理論一般是法律的補充淵源或者是最后適用的兜底性法源。就黨內法規而言,立規執規守規護規都必須自始至終堅持以黨的基本理論為指導。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條,貫徹黨的基本理論是黨內法規制定工作應當遵循的原則之一。黨的十八大以來,習近平總書記就堅持和加強黨的全面領導作出一系列新的、深刻的論述,是領導法規的重要理論基礎。[42]慣例、理論形態的領導規范在條件成熟時將會成文化。
       
        需說明的是,一般法理論認為規范包括規則、原則和政策,其中,規則通常具有嚴密的邏輯結構(或曰假定、處理、制裁的“三要素說”,或曰行為模式、法律后果的“兩要素說”),這些要素可能規定于同一部法律文件里,也可能規定于不同的法律文件里。領導規范亦同此理。在黨章、全國黨代會報告、中央全會文件中,一些領導規范屬于原則,一些領導規則只寫出行為模式要素。
       
        (二)黨規之外的黨的領導規范
       
        《憲法》確定了中國共產黨在國家和社會中的領導地位,黨的領導規范會向黨內法規制度之外擴展。也即,在中國特色社會主義法治體系之中,黨的領導規范還包括國家法律法規以及政協、人民團體、企業事業單位、社會組織等規章制度中有關黨的領導地位、領導機構、領導職責、領導行為等的規定。2019年1月《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》第五條從“貫徹落實憲法規定”的高度,對黨的領導入法、入章程作出要求,目的在于健全黨對非黨組織實施領導的制度規定。
       
        1.國法中黨的領導規范
       
        截至2021年8月20日,共有38部現行有效法律(由全國人大及其常委會制定的,不含“決定”“決議”)明確規定了黨的領導,[43]其中2019年以來新制定或修改時作出規定的就有20部。除了法律之外,還有一些行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章中有黨的領導規范。
       
        國法中黨的領導規范可以分為原則規定與具體規定兩大類。[44]原則規定是指國法抽象確定有關工作、人員堅持黨的領導地位。這是最常見的,立法例數量最多。例如,《檔案法》2020年修改時新增規定堅持黨對檔案工作的領導;《法官法》《檢察官法》2019年修改時將擁護黨的領導列為任職的一項必備條件。國法對黨的領導的具體規定在內容上有如下幾種情形。[45]
       
        其一,國法規定黨組織的領導職責。不同法律規定的詳略程度不一,目前最詳細的是《高等教育法》第三十九條對公立高校黨委的領導職責作出具體列舉,《村民委員會組織法》第四條則只是對農村基層黨組織的領導職責作出概括規定。[46]
       
        其二,國法規定黨的領導是重大決策的一道程序。例如,2019年出臺的行政法規《重大行政決策程序暫行條例》第三十一條規定:“重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。”
       
        其三,國法確認黨的工作機關是某項政務的領導、管理機構。這又分兩種情況:一是顯性確認,例如,2019年制定的《密碼法》規定“中央密碼工作領導機構對全國密碼工作實行統一領導”。中央密碼工作領導機構即中央密碼工作領導小組,其辦公室屬于黨中央直屬機構,與國家密碼管理局是一個機構兩塊牌子。這類情況還有2015年《國家安全法》、2017年《國家情報法》和2020年《生物安全法》規定的中央國家安全領導機構。該機構即中央國家安全委員會。二是隱性確認(此類法律未計入前述38部之數據),例如,根據2018年十九屆三中全會將原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入黨的宣傳部門,由宣傳部統一管理新聞出版工作的決定,《公共圖書館法》中的“出版行政主管部門”、《義務教育法》中的“出版行政部門”均修改為“出版主管部門”,廣告法中的“新聞出版廣電部門”修改為“新聞出版、廣播電視主管部門”。修法后的出版主管部門、新聞出版主管部門即指黨委宣傳部。
       
        其四,國法規定有關組織有保障黨的領導活動的義務。例如,《公司法》1993年制定時規定公司中黨的基層組織活動按黨章辦理;2005年修改時進一步規定在公司中根據黨章設立黨的組織,公司應當為黨組織的活動提供必要條件。根據當時的黨章,公司中黨的基層組織發揮政治核心作用,參與決策公司重大問題。十九大黨章新增規定,國企黨委(黨組)發揮領導作用,依規討論和決定企業重大事項。《公司法》的上述規定,在新時代加強黨的全面領導的背景下,應理解為公司有義務保障黨的領導活動而不僅僅是黨建活動。特別是對于國企而言,公司為黨組織的活動提供必要條件的內涵,就包括《國有企業基層黨組織工作條例(試行)》關于應將“黨組織研究討論”是董事會、經理層決策重大問題的前置程序寫入公司章程等要求。這可謂國法在解釋適用時對黨規的銜接。民辦教育促進法對黨的領導的規定類似于公司法最初的規定,建議新增規定“民辦學校應當為黨組織的活動提供必要條件”。
       
        其五,國法規定有關人員堅持黨的領導的具體義務以及法律后果。例如,公務員法2018年修改時增加規定公務員不得散布有損黨的聲譽的言論,不得組織或參加旨在反對黨的領導的集會游行示威等活動;2020年制定的《政務處分法》銜接《公務員法》的上述要求,規定對有這些言行的公職人員給予記過直至開除處分。又如,2019年出臺的地方性法規《北京市街道辦事處條例》規定,街道辦事處應當落實街道黨建工作協調委員會議事協商議定的事項;對于拒不履行黨建引領工作機制職責的政府工作部門,街道辦事處報請區政府調查、督辦,并納入年度績效考評體系。
       
        可見,在內容上,國法中黨的領導原則規范與作為黨規的領導法規之間并無直接關系;國法中黨的領導具體規范則比較多樣,其中第一、二種情形主要是銜接黨內法規規定的領導職責、領導機制,第三種情形主要是銜接規范性文件確定的黨的機構設置,第四、五種情形主要是強化有關主體堅持黨的領導的法律義務。此外,國家機關內部工作規則也有黨的領導規范,例如,《吉林省人民政府工作規則》第十三條中規定:“省政府工作中的重大事項,應當按程序經省政府全體會議、省政府黨組會議或省政府常務會議討論決定。”[47]
       
        2.社會規范中黨的領導規范
       
        在社會規范中,[48]人民團體、國有企業、事業單位、有關社會組織等的章程、規章制度不僅宣示堅持黨的領導(這亦可理解為貫徹憲法之黨的領導原則),而且根據相關黨內法規和規范性文件對本單位黨組織的領導職責、行為等作出具體規定。例如,《中南大學章程》(2018年修正)第二十四、第二十五條規定,學院黨委“把握好教學科研管理等重大事項中的政治原則、政治立場、政治方向,在干部隊伍、教師隊伍建設中發揮主導作用,支持院長行使職權”,“通過黨政聯席會議討論和決定本單位重要事項”[49]。該校制定的《校務會議議事規則》《貫徹落實“三重一大”決策制度實施辦法》《關于進一步完善二級學院和附屬醫院議事決策制度的意見》等規章制度中還有更具體的黨的領導規范。簡言之,社會規范中黨的領導具體規范是對作為黨規的領導法規的具體化,將黨的領導融入本單位內部治理結構之中。
       
        按照中央要求,今后將有更多的國家法律、社會規范對黨的領導作出規定。基于黨務自理、“下不定上”、憲法授權等理由,國法中黨的領導規范主要是宣示性、原則性或者基礎性規定,一般不作具體、詳細的規定,黨的領導制度化、法治化的具體任務首先由黨規來承擔。[50]國家機關內部工作規則、社會規范中黨的領導規范是對領導法規的實施性、細化性規定。黨內法規制度之中和之外的黨的領導規范共同構成最廣義的領導規范體系,可稱為“領導法”。[51]作為黨規的領導法規,是領導法的基礎性、骨干性、主體性內容。
       
        五、結語
       
        黨的領導法規是產生于新時代,突顯理論和實踐自主性的一個標識性法學學術概念。作為黨內法規體系中的一個獨立部門,黨的領導法規專門調整黨組織對非黨組織和黨外群眾的領導關系,因而在內容構成上不僅是“1+4”框架中規范領導行為的單行法規,還包括其他板塊黨規中關于黨的領導地位、原則、主體、職責、行為、對象、保障等事項的規范。領導法規的形式淵源除了狹義的黨內法規、黨內法規解釋,還有規范性文件、黨的領導慣例和領導理論。此外,國家法律、國家機關內部工作規則、社會規范中黨的領導規范,對于鞏固黨的領導和執政地位、健全黨對非黨組織實施領導的制度機制具有重要作用,也應成為領導法規理論研究的對象。黨的領導法規須在與黨的建設法規的關系中去理解,在黨內法規體系中去理解,在整個法治體系中去理解。發展黨的領導法規學,回答依規領導、依法執政的中國問題,是黨內法規學和憲法學的共同理論任務。綜上,黨的領導法規概念總結如表1所示。
        表1 黨的領導法規概念理解

      【作者簡介】
      蔣清華,中南大學法學院副教授,武漢大學、山東大學、廈門大學黨內法規研究中心兼職研究員。
      【注釋】
      [1]王偉國:《黨內法規作為新時代中國法學新范疇論綱》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2021年第1期,第46—59頁。
      [2]筆者于2021年8月15日通過中國知網檢索,標題或關鍵詞含有“領導法規”的期刊論文只有6篇,尚無碩博學位論文;標題含有“黨+領導制度”的期刊論文有252篇,碩博論文收錄45篇,其中,法學的研究成果僅占很小部分。關于黨的領導制度的研究成果常常會涉及黨的領導法規,但正如文本將要指出的,黨的領導法規與黨的領導制度并非同一概念。
      [3]中共中央辦公廳法規局編:《中國共產黨黨內法規選編(2012—2017)》,北京:法律出版社2019年版,第747頁。
      [4]《中共中央印發〈中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)〉》,《人民日報》,2018年2月24日,第1版。
      [5]參見宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社2020年版,第166頁;宋功德:《黨規之治:黨內法規一般原理》,北京:法律出版社2021年版,第680頁。
      [6]例如柯華慶主編:《黨規學》,上海:上海三聯書店2018年版,第434頁;歐愛民:《中國共產黨黨內法規總論》,北京:人民出版社2019年版,第319頁;蔣清華:《中國共產黨黨的領導法規制度基礎理論研究》,北京:人民出版社2019年版,第301—302頁。
      [7]秦強編著:《以黨內法規扎緊制度籠子》,北京:人民日報出版社2018年版,第164頁。
      [8]《中共中央印發〈中國共產黨重大事項請示報告條例〉》,《人民日報》,2019年3月1日,第2版。
      [9]施新州:《黨的領導法規制度建設基本規律研究》,《黨內法規理論研究》2019年第1期,第29頁。
      [10]柯華慶、楊明宇:《黨的領導法規制度的理論基礎》,《學術研究》2020年第5期,第3頁。
      [11]宋功德:《黨規之治:黨內法規一般原理》,北京:法律出版社2021年版,第640—641頁。
      [12]對于“1+4”框架中的四類黨規,《意見》使用的措辭是“4大板塊”,不是“4大部門”。筆者曾未加深思地把4大板塊黨規視為4大部門黨規(參見蔣清華:《黨的領導法規關系論》,《法治現代化研究》2021年第2期,第64頁),這一認識并不準確。
      [13]張文顯主編:《法理學》(第五版),北京:高等教育出版社2018年版,第72、103頁。
      [14]姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》(第七版),北京:北京大學出版社2019年版,第19頁。
      [15]宋功德:《黨規之治:黨內法規一般原理》,北京:法律出版社2021年版,第171頁。可詳見第五章“分類調整黨務關系”。
      [16]這是《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》使用的術語。
      [17]李忠:《黨內法規建設研究》,北京:中國社會科學出版社2015年版,第19頁。
      [18]例如柯華慶主編:《黨規學》,上海:上海三聯書店2018年版,第426頁;王勇主編:《黨內法規教程》,北京:中共中央黨校出版社2019年版,第122頁;歐愛民:《中國共產黨黨內法規總論》,北京:人民出版社2019年版,第145頁;蔣清華:《中國共產黨黨的領導法規制度基礎理論研究》,北京:人民出版社2019年版,第36—37頁。
      [19]中共中央辦公廳法規局編著:《中國共產黨黨內法規制定條例及相關規定釋義》,北京:法律出版社2020年版,第11頁。
      [20]宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社2020年版,第165頁。
      [21]《中國共產黨政法工作條例》出臺后,中央政法委負責人答記者問時指出,《條例》聚焦“誰來領導”、“領導什么”、“怎么領導”等重大問題,注重將領導主體具體化、職責清單化、工作運行機制化,為黨領導新時代政法工作提供體制機制保障。(《人民日報》,2019年1月19日,第6版。)2019年2月27日中央政法委秘書長陳一新就政法工作條例作專題輔導報告,在前述三個方面的基礎上增加了“如何保障”及其相應的“保障措施制度化”。中國長安網:http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54222/2019-02/27/content_12202491.shtml,最后訪問時間:2021年8月15日。
      [22]《全面加強新時代軍隊黨的建設——中央軍委政治工作部領導就〈中國共產黨軍隊黨的建設條例〉答記者問》,《人民日報》,2020年9月11日,第6版。
      [23]宋功德、張文顯主編:《黨內法規學》,北京:高等教育出版社2020年版,第156、167—181頁。
      [24]蔣清華:《黨的領導法規之規范對象——領導行為的類型與治理》,《浙江社會科學》2021年第5期。
      [25]王岐山指出:“管理和監督是領導的重要內容,沒有管理監督,黨的領導就會落空。”王岐山:《全面從嚴治黨承載起黨在新時代的使命》,《人民日報》,2016年11月8日,第3版。
      [26]宋功德:《黨規之治:黨內法規一般原理》,北京:法律出版社2021年版,第172頁。
      [27]1994年十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》指出:“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度。”習近平在2020年6月29日主持中央政治局第二十一次集體學習時的講話等場合重申了這一論斷。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》指出“要堅持民主集中制這一根本領導制度”。
      [28]例如張明軍教授指出:“黨的領導體現為三個方面,一是黨內領導;二是黨對社會的領導;三是黨對國家機關的領導。”(張明軍:《領導與執政:依法治國需要厘清的兩個概念》,《政治學研究》2015年第3期,第21頁。)
      [29]黃文藝:《堅持黨對全面依法治國的領導》,《法治現代化研究》2021年第1期,第53—55頁。
      [30]宋功德:《黨規之治:黨內法規一般原理》,北京:法律出版社2021年版,第317頁。
      [31]蔣清華:《黨的領導法規關系論》,《法治現代化研究》2021年第2期,第69—70頁。
      [32]《毛澤東選集》(第二卷),北京:人民出版社1994年版,第606頁。
      [33]秦強編著:《以黨內法規扎緊制度籠子》,北京:人民日報出版社2018年版,第164頁。
      [34]習近平:《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》,《求是》2020年第14期,第17頁。
      [35]江金權:《發揮黨的領導制度體系在國家制度和國家治理中的統領性作用》,《中國紀檢監察報》,2019年11月28日,第5版。該文收入中央紀委國家監委新聞傳播中心主編:《全面從嚴治黨職責與實踐探索·理論卷》,北京:人民出版社2020年版,第88—95頁。
      [36]《鄧小平文選》(第二卷),北京:人民出版社1994年版,第269、320、342頁。
      [37]2009年十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》第四部分第一小節提出了“堅持和完善黨的領導制度”任務,其要點是:堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用;堅持和完善人民代表大會制度;加強和改進黨的群眾工作;完善地方黨委領導體制和工作機制;健全部門黨組(黨委)工作機制;堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。相比之下,十九屆四中全會《決定》關于黨的領導制度體系的架構更加科學。
      [38]此外,知名學者所稱黨的領導制度也不僅僅指本文所討論的黨的領導法規。例如林尚立教授指出,黨的領導制度體系包含三個層面:一是黨內的制度體系,二是黨領導國家和軍隊的制度,三是黨領導經濟與社會發展的制度。(林尚立:《當代中國政治:基礎與發展》,北京:中國大百科全書出版社2017年版,第125頁。)
      [39]黨內法規制定條例第三十四條規定黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。所以,黨內法規解釋是黨內法規的正式淵源。
      [40]王偉國:《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》,《中國法學》2018年第2期,第280—281頁。
      [41]《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》,北京:中國方正出版社、中央文獻出版社2016年版,第7—8頁。
      [42]有關梳理文章例如張志明:《十九大對黨的領導理論的創新》,《中國領導科學》2018年第1期;祝靈君:《深入理解黨是最高政治領導力量——學習習近平總書記關于堅持和加強黨的領導的重要論述》,《中國黨政干部論壇》2018年第10期;黃文藝:《堅持黨對全面依法治國的領導》,《法治現代化研究》2021年第1期;蔣清華:《堅持黨的領導:習近平法治思想開篇之論》,《法治社會》2021年第1期;陳柏峰:《習近平法治思想中的“黨的領導”理論》,《法商研究》2021年第3期,等。
      [43]本文的統計口徑是:法條中含有“中國共產黨”,或者明顯是指中國共產黨的“黨”,或者黨的機構(如“中央國家安全領導機構”),而不包括僅僅提到“社會主義制度”(如刑法)、“根本制度”(如香港國安法)之類未明示、需推導出黨的領導的情形。
      [44]有學者將國法規定黨的領導的類型歸納為定性描述、彰顯地位、權力行使三大方面,對于后兩個方面還有進一步細分(參見李振寧:《“黨的領導”的法文本表達》,《湖湘論壇》2020年第1期,第57—63頁)。拙著《中國共產黨黨的領導法規制度基礎理論研究》第二章第二節曾提出抽象規定領導地位、領導內容具體化、對于民主黨派的優越性等類型,本文在此基礎上做出較大改進。
      [45]國法中黨的領導規定有一種情況不屬于本文所講的領導規范,即有的法律規定黨在某些方面的義務。例如,國旗法2020年修改時新增規定黨中央、中央紀委所在地應當每日升掛國旗,黨中央各部門和地方各級黨委、紀委應當在工作日升掛國旗。
      [46]有學者認為國法不宜就黨如何領導作出具體規定。有關觀點梳理可參見蔣清華:《黨的領導法規之法理證成》,《上海政法學院學報(法治論叢)》2020年第2期,第140—142頁。
      [47]《吉林省人民政府關于印發〈吉林省人民政府工作規則〉的通知》(吉政發〔2020〕19號),北大法寶,引證碼CLI.12.1670253。
      [48]十八屆四中全會《決定》、《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》使用了“社會規范”概念,主要包括居民公約、村規民約、行業規章、社會組織章程等。
      [49]中南大學信息公開網,https://xxgk.csu.edu.cn/info/1243/2957.htm,最后訪問時間:2021年8月15日。
      [50]蔣清華:《黨的領導法規之法理證成》,《上海政法學院學報(法治論叢)》2020年第2期,第136—144頁。
      [51]筆者曾提出構建“領導法學”的建議(參見蔣清華:《中國共產黨黨的領導法規制度基礎理論研究》,北京:人民出版社2019年版,第49—64頁)。中國知網收錄的唯一一篇討論“領導法(學)”的漢語論文,沒有研究領導主體的范圍,因而就沒有把領導法與憲法、行政法、黨的領導法規區分開來。參見姜平:《論領導法與領導法學》,《理論探討》1997年第5期,第62—66頁。

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