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    共同但有區別的責任原則下中國生物多樣性立法的體系化
    2022/4/28 11:31:12  點擊率[461]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】《太平洋學報》2022年第1期
      【寫作時間】2022年
      【中文摘要】現有生物多樣性立法雖已形成來源多元、規模龐大的規范群,卻面臨共性不足、特性不彰的體系化困境。共同但有區別的責任原則蘊含了本體論與方法論的雙重價值,因而在國內法之維存在適用的合理性,也能夠為生物多樣性立法的體系化提供有益理論滋養。在本體論方面,共同但有區別的責任原則的價值在于實質正義,可被解構為同等情況同等對待的同一性正義與特殊情況特殊對待的差異性正義。至于方法論價值,共同但有區別的責任原則指向的是在提煉共性與承認特性的基礎上實現類型化。在共同但有區別的責任原則指引下,生物多樣性立法體系是以實質正義為核心的內在體系與以類型化為思路的外在體系的合一構造。其中,為建構統而有別的生物多樣性立法外在體系,宜制定一部統領性的《生物多樣性保護法》,并依據領域與地域的特性進行差異化立法。
      【中文關鍵字】共同但有區別的責任原則;生物多樣性保護;立法體系化;實質正義;類型化
      【全文】

        近年來,生物多樣性保護的重要地位已多次在我國十八大、十九大報告以及“十四五”規劃綱要等頂層設計中得到明確肯認,生物多樣性立法日益呈現出積極活躍的態勢。2021年10月19日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》,要求加快生物多樣性保護的法治建設,并提出到2025年基本建立生物多樣性保護相關政策法規體系、到2035年全面完善生物多樣性保護政策法規體系的總體目標。隨著生物多樣性立法體系化的需求漸趨迫切,引入共同但有區別的責任原則成為一種可能的理論進路。
       
        2021年5月17日,世界環境司法大會通過了《昆明宣言》,重申將公平、共同但有區別的責任及各自能力原則作為司法應遵循的一項基本原則。由共同但有區別的責任原則得到廣泛適用的外在現象,可以探知其蘊含價值之多元、作用場域之靈活的內在機理。在國內生物多樣性立法體系化進程中,共同但有區別的責任原則或有可為。然而,現有文獻對共同但有區別的責任原則的探討大多基于國際環境法特別是國際氣候變化法的語境,在國內法尤其是生物多樣性立法中的適用卻鮮有人涉足。雖有個別學者提出了在國內環境法上適用共同但有區別的責任原則的主張,但對于何以適用以及如何適用仍缺乏系統深入之論證,此理論空白亟待學界提供新的供給。有鑒于此,本文擬首先從我國生物多樣性立法的原理與現狀切入,以呈現其與共同但有區別的責任原則之高度契合,繼而對共同但有區別的責任原則在國內法中適用的正當理由予以證成,最后在共同但有區別的責任原則指引下完成生物多樣性立法的體系化建構。
       
        一、生物多樣性立法的
       
        原理解讀與現狀剖析
       
        1.1 生物多樣性立法的原理解讀
       
        生物多樣性立法的體系化必須立足于生物多樣性保護的基本原理與當前立法的實踐現狀。其中,整體性與復雜性相統一是生物多樣性保護原理的基本呈現。這既要求立法提煉共同運作邏輯并作出整體性和全局性預判,也決定了立法需要分而治之,進行量體裁衣的差異化配置。
       
        (1)生物多樣性立法的整體性原理
       
        一方面,生物多樣性立法應基于生物多樣性保護的整體性思路展開。生物多樣性保護是自然與社會的統一體,因此生物多樣性保護的整體性原理主要體現在自然完整性與社會公共性。從自然角度來看,生物多樣性保護的整體性與生態系統的完整性呈現正相關,符合生態整體主義的倫理思想和“山水林田湖草是生命共同體”的價值理念。完整性是生態系統的本質特征,主要體現在生物群落類型和物理環境要素等生態系統結構完整性、生態系統功能完整性以及生態系統空間格局完整性三個方面。生物多樣性的整體保護依存于超越地理單元或行政區劃的大尺度空間,生境破碎化、孤島化已成為生物多樣性喪失的重要原因之一。這要求打通生境片段之間的空間廊道和管理通道,確保物質循環和能量流動的完整性。從社會角度來看,生物多樣性保護呈現出面向全體公民的公共性。作為一種能夠發揮公共效用的資源,生物多樣性具備非排他性和共享性特征,與法律上公共利益的概念相契合。作為人類賴以生存和發展的基礎,生物多樣性與人類的關系如同一副環環相扣的多米諾骨牌,生物多樣性保護事關全體公民的整體利益和共同責任。由此,生物多樣性保護的整體性原理要求立法回應共同訴求,提供共同遵循。
       
        (2)生物多樣性立法的復雜性原理
       
        另一方面,生物多樣性立法應認識到生物多樣性保護是多層次、多領域、多立場的復雜問題。作為簡單性的對立面,復雜性由不可分離地連接著的異質構成因素交織形成,從而產生了它的雙義性:復雜性問題的構成要素是異質的,但異質構成要素之間無疑存在著聯系。生物多樣性保護的復雜性首先體現在,生物多樣性可以分為從微觀到宏觀的基因、物種和生態系統三個層次。三個層次之間彼此聯結,基因多樣性附著于物種多樣性,物種多樣性附著于生態系統多樣性,往往牽一發而動全身。其次,生物多樣性包括遺傳資源獲取與惠益分享、外來物種入侵、生態保護及生物安全四個領域。這四個領域的科學原理和法律關系存在差異,調整對象和規制方向有所不同,因而形成了各具領域特色的多元制度,例如遺傳資源獲取與惠益分享領域的權屬制度、防止外來物種入侵領域的檢驗檢疫制度、生態保護領域的分區管理制度、生物安全領域的轉基因生物強制性標識制度等。再次,生物多樣性保護涉及純粹的保護、可持續利用、惠益分享三種立場,分別對應《生物多樣性公約》確立的保護生物多樣性、可持續利用其組成部分、公平分享遺傳資源惠益三個主要目標,其中保護優先與合理利用之間可能存在利益沖突。生物多樣性保護將這一切復雜性問題整合于自身之中,因而生物多樣性立法是一個實現保護與利用并重,追求生態價值、經濟價值和社會價值合理平衡的過程。
       
        1.2 生物多樣性立法的現狀剖析
       
        (1)量上:來源多元、
       
        規模龐大的規范群
       
        目前,我國生物多樣性立法框架已初步建立,但仍存在量與質不相匹配的困境。在量上,我國生物多樣性保護的規范密度得到大幅提升,形成了一個來源多元、規模龐大的生物多樣性保護規范群。在習近平生態文明思想所蘊含的“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”法治觀的指導之下,我國先后制定和修訂了逾50部與生物多樣性保護相關的法律法規。生物多樣性保護已被《環境保護法》《長江保護法》《生物安全法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《農業法》《種子法》《深海海底區域資源勘探開發法》《海島保護法》等多部法律文本吸收,相繼被賦予了立法目的、法律原則、適用條件等明確的法律地位。在此基礎之上,基本形成了廣受認可的保護理念、邏輯嚴謹的法律框架、完備充實的保護制度,為生物多樣性保護工作提供了較為充分的法律保障。然而,規模龐雜并不必然導向體系融貫,反易滋生分散化和碎片化等結構性問題。
       
        (2)質上:共性不足、特性不彰的困境
       
        在質上,生物多樣性立法尚存共性不足與特性不彰的雙重缺陷,如何縮小實然法與應然法之間的差距、對生物多樣性立法的初級規范群加以成熟有效的體系化仍然是我國當前面臨的一個重要任務。一方面,在《生物多樣性保護法》《自然保護地法》等綜合性立法尚付之闕如的情況下,生物多樣性保護的各個領域多采取問題導向式和對象指向式的單獨立法,呈現出分散化和碎片化的特征。例如,遺傳資源與惠益分享的法律條款散見于《畜牧法》《野生動物保護法》《生物安全法》《農業法》《種子法》等立法目的各異的法律之中。而分散化和碎片化的后果往往是法律價值在評價上的矛盾與法律規則在適用上的不確定,不僅減損了生物多樣性立法的實施效果,也在一定程度上瓦解了生物多樣性保護的整體性,與立法體系化的訴求背道而馳。
       
        另一方面,生物多樣性各個領域和地域的特性沒有獲得充分認知和完全滿足。囿于立法資源的不平衡和立法技術的不周延,目前生物多樣性各領域之間的法律基礎不一、立法進度各異,各領域內部的立法也存在不同程度的局限性。例如我國物種保護領域存在重瀕危珍稀物種而輕普通物種、重動物而輕植物等立法狹隘,遺傳資源獲取與惠益分享領域和防止外來物種入侵領域則主要在制度內容上尚有若干立法空白。此外,就現有生物多樣性地方立法而言,相較于選取遺傳資源和傳統知識的保護與恵益分享的“小切口”進行立法的《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》,《云南省生物多樣性保護條例》更多呈現的是追求體例標準化和內容全面化的“大而全”式立法,一定程度上淡化了地方立法的針對性和可實施性。隨著生物多樣性立法的實然與應然之間漸生張力,共同但有區別的責任原則與生物多樣性立法看似存在于不相及的疏遠境地,實則已產生了契合與聯系。
       
        二、共同但有區別的責任原則的普適價值與國內法引入
       
        在尚未徹底體系化的法律領域,理論總能給予更多指導意義和啟發的空間。生物多樣性立法體系化的薄弱催生了更為緊迫和必要的理論需求,引入國際環境法上的共同但有區別的責任原則或將對此困境有所紓解。盡管生物多樣性立法的原理與現狀已在一定程度上昭示了二者的契合,但是,將國際法上的共同但有區別的責任原則適用于國內生物多樣性立法是否具有合理性?欲知此問題的答案,首先應當回答的問題是共同但有區別的責任原則能否適用于國內法。
       
        概言之,將共同但有區別的責任原則適用于國內法是“變”與“不變”的過程。其中的表象是共同但有區別的責任原則的適用范圍呈現擴張趨勢,并且由于脫離了原本語境而發生了一定的語義變動,故謂之為“形變”;內里則是共同但有區別的責任原則承載的普適價值得到識別與肯認,故謂之為“實不變”,后者方為共同但有區別的責任原則在國內法之維的精髓所在。
       
        2.1 形變:共同但有區別的責任原則的國內法引入
       
        (1)將共同但有區別的責任原則引入國內法之闡釋
       
        共同但有區別的責任原則的國內法引入首先意味著語境的擴展。在實踐中,共同但有區別的責任原則的作用空間呈現擴散趨勢,形成了不斷蔓延的影響力和較為普遍的指導意義。就橫向而言,共同但有區別的責任原則滲透于國際環境法的各個具體領域,逐步成為國際環境法的一項基本原則。共同但有區別的責任原則已被納入《蒙特利爾議定書》《巴塞爾公約》《氣候變化公約》《生物多樣性公約》《斯德哥爾摩公約》等國際環境公約,不僅承載了國際環境法的發端,更支撐了國際環境法的發展。將共同但有區別的責任原則引入國內法則意味著適用畛域的縱向延伸,說明其在國內法中也具有重要借鑒意義,能對法律條文的形成和適用提供理論滋養與有益引導。根據是否表現于實在法,法律原則有實定法律原則與非實定法律原則之分。后者尚未被實際制定的法律條文上升為正式的法定原則,通常是社會一般法律觀念和道德意識的產物。亦有學者對非實定法律原則的四個基本特征進行了歸納總結,分別是:與現實中的主流道德和價值判斷相協調、在邏輯上與法律精神相一致、在內容上具有正確性、能夠得到普遍化的適用以及具有相當的不變性。由此,共同但有區別的責任原則作為理性之行為準則,與上述特征相吻合,或可在國內法語境中被視作一項非實定法律原則。
       
        共同但有區別的責任原則的國內法引入還意味著語義的變遷。在論證將共同但有區別的責任原則引入國內法的時候,應當具備的前提性認識是其在國際法之維的本義。1992年聯合國環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》第7條指出“各國負有共同而有區別的責任”,意味著共同但有區別的責任原則被正式作為一項國際環境法的指導性原則而提出。在國際環境法的維度,盡管不同時期及不同法律文件中對共同但有區別的責任原則的表述不一,發達國家與發展中國家在責任依據、責任性質等諸多核心問題的解讀上存在持續性沖突;但共同但有區別的責任原則是共同責任與區別責任的“二位一體”已經成為基本共識。共同責任是指不論發達國家還是發展中國家,國際社會的所有成員國均有義務保護和改善環境。而區別責任是以各國歷史貢獻的歷時性因素和各國基本國情或各自能力的共時性因素為考量,在責任承擔的領域、時間、程度、方式等方面予以區別對待。但是,囿于國際法與國內法之間的差異,不可能將共同但有區別的責任原則直接“嫁接”到國內法,更為理想的做法是“取其精華”和“為我所用”。在這個過程中,共同但有區別的責任原則的語義難免發生一些變化:其主體不再是發達國家與發展中國家,而是國內不同地域、不同領域的個體;其應用場景不再局限于義務或責任分擔,也可能對權利分配或惠益分享發揮指引作用。這實際上是以更廣義、抽象的視野對共同但有區別的責任原則進行審視。
       
        (2)將共同但有區別的責任原則引入國內法之反思
       
        中國傳統文化歷來推崇“和而不同”,認為“和實生物,同則不繼”。中國“和文化”的思想要旨是尊重不同事物的差異,通過互補相濟達致和諧境界。朱熹亦有云:“世間事雖千頭萬緒,其實只一個道理,‘理一分殊’之謂也。”可見,共同但有區別的責任原則恰得中國傳統文化與哲學之旨趣,這意味著將共同但有區別的責任原則引入國內法后,能夠獲得適宜生長的文化沃土和可供棲身的社會認同。但是,任何概念的語義都受制于特定語境。將國際環境法上的共同但有區別的責任原則引入國內法,還需要回應的爭議是:原初語境的脫離是否會引發語義界限的僭越?將共同但有區別的責任原則引入國內法之所以具有合理性,原因大致有以下兩個方面。
       
        一是國際法與國內法之間深度、良性的聯絡互通促成了“語境”之間的開放性,這是共同但有區別的責任原則從國際法引入到國內法的合理性根源。從封閉范式轉向開放范式是法律發展到一定階段必然將面臨的問題,這使法律概念打破部門法之間的絕對界限、進行跨部門法的流動成為可能。當今全球性事務與國內事務不斷交叉滲透,致使原本以全球性事務為調整對象的國際法與以國內事務為調整對象的國內法不再涇渭分明,而是以更為復雜的路徑發生相互作用。隨著國際法與國內法的互動日益頻繁,不僅國內法能對國際法發揮補足作用,國際法中具有普適意義的部分也可為國內法吸納,指引和推動國內法的發展完善。在國內法中引入共同但有區別的責任原則首先是國際法在國內適用的體現,順應了部門法之間“去壁壘化”的開放趨向。
       
        二是原則與價值之間的關系確保了“語義”自身的相對穩定性,為共同但有區別的責任原則從國際法引入到國內法提供了合理性依據。在“價值-原則-規范”的完整譜系之中,價值、原則與規范“你中有我、我中有你”,如“套娃”般層層嵌套。作為一項法律原則,共同但有區別的責任原則所扮演的主要角色一方面是為規范的制定提供指導與限制,發揮漏洞填補與解釋的功能,促進穩定縝密的規范體系的建立;另一方面,作為承載價值的容器,又將實現價值的要求予以明示和細化。因此,要判斷對一項原則的移植或借鑒是否構成了語義僭越,不在于向下探尋其演繹出并依存的規范屬于國內法抑或國際法,而在于向上叩問是否超過了其還原出的價值的牽引范圍。
       
        一項原則所承載的價值是相對固定的,不論對一項原則產生多少種理解與解釋,最終都要回歸其所承載的價值。在價值的約束與限定下對原則進行理解與解釋,某種意義上可以稱作是 “戴著鐐銬跳舞”的過程。雖然始終受到價值“地心引力”般的牽引,但依然可以“向上跳躍”。在國際法之維,共同但有區別的責任原則是為了順應國際社會的歷史情勢與現實談判需要而誕生的。當發生從國際法到國內法的語境轉換,共同但有區別的責任原則不可避免地會失去部分語義內涵,或許在一定程度上改變了原本的面貌。但只要依然以其內在價值為固定據點進行活動,就不意味著發生僭越和變質。相較于原則本身,原則所承載的內在價值具有更普適、更持久的意義,具有更強的生命力和可借鑒性。故對于共同但有區別的責任原則的理解不應只囿于其最初的字面含義,為實現功能最大化,更應深入挖掘、抽象出其所宣示的內在本質價值。由此,將共同但有區別的責任原則引入國內法具有充分合理性。
       
        2.2 實不變:共同但有區別的責任原則的普適價值
       
        在國內法之維,共同但有區別的責任原則并未喪失自身的穩定特質,而是保持了其從國際環境法之維演化而來的內在固有價值,這正是共同但有區別的責任原則具有普適性的原因所在。為進一步詳述,下文將以“由本體即方法”的順序對其承載的內在價值進行識別。
       
        (1)共同但有區別的責任原則的本體論價值:實質正義
       
        在國內法之維,共同但有區別的責任原則可供吸納的本體論價值是實質正義。本體論價值是使共同但有區別的責任原則本體得以存在的根本正當性。正義是法律所追求的終極價值,卻長著一張普洛透斯般變幻無常的面孔。綜觀古今中外的哲學家與法律思想家業已提出的紛亂蕪雜的正義理論,大都可以從同一性正義原則與差異性正義原則兩個方面進行歸納和理解。共同但有區別的責任原則在本體論上可以被解構為這兩種正義,從而克服了片面追求形式平等的弊端,表現出實質正義的傾向性。
       
        首先,共同但有區別的責任原則中的共同責任蘊含了同等情況同等對待的同一性正義。羅爾斯假定了一種排除所有特殊事態的“無知之幕”(veil of ignorance),在這種原初狀態下,人們傾向于作出對所有人都公正的選擇。在同一性正義的要求下,如同將國際社會的所有成員國置身于羅爾斯設想的“無知之幕”背后,不論是發達國家還是發展中國家的特殊性被暫時遮蔽,而一律以平等眼光看待。為避免環境問題引發不可預測的消極后果,所有國家普遍承擔保護和改善環境的責任成為對所有國家都公正有利的選擇。其次,共同但有區別的責任原則中的區別責任體現了特殊情況特殊對待的差異性正義。如果說同一性正義是從不平等到平等,差異性正義則是從平等再到“不平等”的“否定之否定”。當“無知之幕”被揭開,各國歷史貢獻的歷時性因素和各國基本國情或各自能力的共時性因素顯現出來,由于對責任的分配結果有實質性影響而重新被納入考慮范圍。因此可以說,共同但有區別的責任原則蘊含的本體論價值在于實現實質正義,并通過同一性正義和差異性正義得以完成。相對于形式正義,實質正義強調給予每個人以其所應得,本質是一種結果正義。實質正義不僅是給平等者以平等保護,還要給不平等者以區別對待和傾斜保護,正如柏拉圖所言,“對一切人的不加區別的平等就等于不平等”。
       
        (2)共同但有區別的責任原則的方法論價值:類型化
       
        在國內法之維,共同但有區別的責任原則可供承繼的方法論價值是類型化。從方法論角度看,自20世紀前半葉起類型化就已從大陸法系傳播開來,是法學研究社會和解釋現實的一種重要思維工具。類型化是共同但有區別的責任原則得以運作的前提。
       
        共同但有區別的責任原則在國際環境法之維的運作邏輯實際上可以被總結為漸進的兩次類型化:一是,將全球環境保護責任劃分為共同責任與區別責任兩種類型;二是,為了對區別責任進行再類型化,又將責任的主體區分為發達國家與發展中國家兩種類型,從而使不同類型的區別責任在不同類型的主體間有所匹配。在第一次類型化中,產生了共同責任與區別責任看似對立、實則統一的兩種類型。共同責任的存在昭示了各區別責任之間并非毫無相關,區別責任從共同責任的基礎上派生出來,又對共同責任進行限定與調適。共同責任與區別責任在邏輯上不完全并列,更接近于層層推進的關系。本質而言,共同責任以事物的共性為依據,區別責任則與事物的特性相對應。共同責任與區別責任之間的關系便昭示了事物共性與特性之間微妙的平衡:在進行共同責任的同等對待時,不得不關注到某些特性的實存,而在進行區別責任的差等對待時,又暗含這對某些共性的認同。
       
        由此,可以從共同但有區別的責任原則中提取出類型化的方法論價值。第一次類型化涉及發現共性與承認特性的雙重過程。類型作為類型化的結果,既代表著特性也代表著共性,在同一類型內部是統一而非相同、差異而非迥異的。第二次類型化則著眼于對特性的進一步細分與切割。為完成第二次類型化,需要引入新的考慮因素,該考慮因素通常能對事物的特性之所以成為特性具有決定性影響。至于判斷是否需要對該因素的影響加以考慮,則通常是本體論價值需要回應的問題。綜上所述,將共同但有區別的責任原則引入國內法乃至生物多樣性立法,既能在本體論意義上確保實質正義,又能在方法論層面提供理性思維工具。
       
        三、共同但有區別的責任原則下生物多樣性立法的內在體系與外在體系
       
        體系性是法律體系的內在屬性,但法律不等于法律體系;一國法律只有在符合體系性要求、具備體系性的情況下,才能被視為一個法律體系。且不應忽視的是,法律體系存在內在體系與外在體系的分野。在生物多樣性立法體系化過程中,共同但有區別的責任原則既能發揮本體論價值也能發揮方法論價值,前者作為內在體系的理念指引,后者則作為外在體系的立法思路。為此,在共同但有區別的責任原則指引下,生物多樣性立法的體系化是內在與外在的雙重建構,體系性的生物多樣性保護立法是內在體系與外在體系的合一構造。
       
        3.1 共同但有區別的責任原則下生物多樣性立法的內在體系
       
        內在體系是由成文立法所欲實現的目的性價值匯聚而成的體系,能夠宣示法的宗旨,闡揚法的精神。幾乎所有的法秩序都受特定指導性法律思想、原則或一般價值標準的支配,這是法律內在體系存在的必要性所在。在共同但有區別的責任原則指引下,生物多樣性保護的應然立法不僅僅是實用、有效的法,更是以公平正義為追求、價值正當的正義之法,其內在體系應是以實質正義為核心建構起來的價值體系。在功能上,以實質正義為核心的內在體系一方面能與外在體系建立起積極關聯,佐證外在體系的正當性,從而最大限度地形成相互支持、共同服務于生物多樣性保護的規范作用;另一方面,當內在體系的諸價值之間發生沖突或外在體系的諸規范之間出現抵牾時,有助于形成合理的價值序列和優先關系,從而保障法律體系的自洽與周延。
       
        生物多樣性立法的正義價值集中體現為對實質正義的追求,包括同一性正義與差異性正義兩方面內容。為實現同一性正義,在進行生物多樣性立法的制度設計時,應在正向與負向兩個向度上予以體現,即惠益共享與責任共擔。生物多樣性立法既調整生物多樣性保護利益的公平享有,包括生物多樣性資源及其經濟收益、遺傳資源惠益、生態功能、資金支持、技術保障等;也調整生物多樣性保護義務的公平負擔,包括生物多樣性保護行動的成本、提供資金技術及能力建設的成本等。同一性正義還要求生物多樣性立法注意權利與義務并重,避免權利與義務不均衡的情況出現。為實現差異性正義,生物多樣性立法需要從一般性、均質化的空間回歸現實世界的真實樣貌。在國際法維度,差異性正義主要考慮時間上即歷史責任的不平等性;在國內法維度,差異性正義則更強調空間上的非均質性。空間的非均質性既以河流、湖泊、灘涂、濕地、林地等不同樣態和地形、氣候、水文、生物多樣性稟賦等不同構造為呈現,又包括經濟發展水平、原住民生產生活狀況、文化傳統等方面的差異。因此,在對權利義務進行分配時,需要對與立法相關的特定區域的自然與人文要素加以具體、綜合、全面的考察,在充分尊重其特性的基礎上進行差別化規范。
       
        除了正義價值之外,生物多樣性立法內在體系還包括自由、效率、秩序、安全等價值。自由價值包括消極自由與積極自由兩個方面,在生物多樣性立法中指向的是私主體可以合法保護、利用和享受生物多樣性以及排除公權力對私主體行使生物多樣性正當權益的不當干涉。效率價值意味著在遵循目標的前提下以最小的成本獲得最大的收益,在生物多樣性立法中可以概括為實現生物多樣性保護與利用的成本效益最優。“法律就是某種秩序,普遍良好的秩序基于普遍遵守法律的習慣。”秩序價值構成了法的基本價值,生物多樣性立法所追求的秩序價值不僅體現在生物多樣性得到有序利用和保護的社會秩序,更體現在人與自然和諧共生的生態秩序。安全價值從秩序價值中派生出來,旨在確保危險可控和維持穩定狀態,在生物多樣性立法中尤其為生物安全立法所強調。
       
        之所以將正義價值作為生物多樣立法的核心價值取向,主要基于以下理由。首先,生物多樣性保護概念自身內嵌著樸素的正義意蘊。“萬物各得其和以生,各得其養以成”,生物多樣性保護承認了所有生物在財產和經濟利益之外的獨立存在價值,實際上是種際正義的體現,與正義價值具有天然的一致性。其次,正義價值的復合屬性契合了生物多樣性保護過程中產生的復雜利益博弈。生物多樣性作為一種資源或利益具有稀缺性和有限性,而各主體對于生物多樣性的多重需求則是無限的,對有限的生物多樣性資源進行分配時,不免要在個人利益與個人利益、個人利益與公眾利益的相互沖突中做出權衡和取舍。由此,生物多樣性立法受到合法性和最佳性的雙重目標約束,價值判斷的進入無可回避。顯然,在多元利益沖突之中,任何單一性、絕對化的理念都難以取得“重疊共識”地位。相較于其他價值,對正義的理解往往基于“復數正義”而非“單數正義”,自由、效率、秩序、安全等價值得以疊加于正義價值的內在要求之中。正義價值的實現實際上意味著多種價值統一體的實現,換言之,正義價值與其他價值是目的與手段的關系。因此,正義價值是生物多樣性立法的核心價值尺度。
       
        3.2 共同但有區別的責任原則下生物多樣性立法的外在體系
       
        作為內在價值體系的外顯,外在體系是依照形式邏輯的規則而建構在基礎概念、制度之上的實在法體系,即通常所言的法律規范體系。共同但有區別的責任原則中類型化的方法論價值可以作為一種指導立法的思維工具,在法律規范體系的形成和完善中發揮重要功能。類型化不是點對點、個別化的考察,而是對具有類似特征的一組事物進行提煉與概括,這也是立法的任務所在。正如阿圖爾·考夫曼(Arthur Koufman)所言,立法總是受制于文字本身的模糊性和立法者想象力和預見力的有限性,而類型化思維能夠在立法時使立法者最大限度地標示出生活類型,使得評價的標準和方向得到形塑。因此,對生物多樣性立法的外在體系而言,類型化的方法論同樣具有啟發意義,應在類型化的指導之下搭建立法脈絡和配置立法資源。
       
        具體而言,這個過程包括漸進的兩次類型化:第一次類型化是區分生物多樣性保護的統領性立法與差異化立法,制定一部統一的《生物多樣性保護法》的意義由此得到彰顯;第二次類型化則是根據不同領域、不同地域的特性對差異化立法做進一步精細化和具體化處理。在共同但有區別的責任原則的類型化方法論指引下,得以兼具權威性與可操作性、權威性與靈活性,形成和而不同、統而有別的生物多樣性立法外在體系。
       
        (1)生物多樣性保護的統領性立法:《生物多樣性保護法》
       
        生物多樣性保護的統領性立法是指制定一部基礎性、政策性、協調性的《生物多樣性保護法》,是謂生物多樣性立法的外在體系之統。生物多樣性保護的統領性立法首先基于生物多樣性的共性原理,非為消弭生物多樣性保護各領域的客觀界別,而是從分散的法律規范之中對各領域之間的有機聯系進行“提取公因式”式的抽取與協調。生物多樣性保護的整體性與復雜性原理已經揭示了生物多樣性各領域之間存在有機聯系,分散于生物多樣性各個領域的立法的最終目的并不完全是解決具體領域的生物多樣性保護問題,更是通過對生物多樣性的系統性保護來實現可持續發展以及人與自然的和諧共生的美好愿景,因而需要統一性、整體性、綜合性的法律予以整合。其次,生物多樣性保護的共同責任要求生物多樣性立法由分散走向統一。迫于生物多樣性保護的重要性和一旦喪失便不可逆轉的緊迫性,需要對社會施加普遍的道德義務或法律義務。立法具有塑造共同心理和指引公眾行為的功能,以生物多樣性保護作為專門立法目的,將更有助于形塑社會對生物多樣性保護的整體認同,從而促進生物多樣性保護共同責任的自覺承擔。
       
        《生物多樣性保護法》作為一部基礎性、政策性、協調性的法律,需要在避免與外部法律出現矛盾的同時保證內部結構一致,實現基因、物種、生態系統三個層次的全面覆蓋,推動生物多樣性四大具體領域的協同保護,平衡生態環境保護和資源合理利用的相互關系,從而推動形成更具整體性和系統性的外在法律體系。在法律原則層面,《生物多樣性保護法》應遵循保護優先、持續利用、風險預防、損害擔責、公眾參與、惠益共享等原則。在法律規則層面,《生物多樣性保護法》應為生物多樣性保護工作的開展提供總體制度框架和基礎性規則。尤為重要的是,《生物多樣性保護法》在內容上還需注意解決以下問題。
       
        一是避免重權力、輕權利的問題。《生物多樣性保護法》除規定各級人民政府的監督管理職能外,也不應忽視社會公眾的參與權、監督權、開發利用權以及事前知情同意權等生物多樣性權利,并合理配置相關義務,以處理好生物多樣性保護過程中權力與權利、權利與義務二元架構的關系,從而達成自上而下與自下而上相結合的生物多樣性保護多元共治。二是調整重法律制度、輕管理體制的思路。為提升執法能力與財政保障能力,克服機構冗余和多頭交叉管理帶來的職能沖突與效率低下,《生物多樣性保護法》可以對生物多樣性保護管理機構及其職能、程序等作出結構性規劃,理順橫向與縱向責任分工。比如可設立國家生物多樣性保護協調機制,負責統籌各領域工作、協調跨區域合作、提供專業咨詢、進行監督管理等。三是克服重行為規范、輕法律責任的傾向。針對破壞生物多樣性的違法行為,《生物多樣性保護法》可根據損害程度規定民事責任、行政責任甚至刑事責任,形成較為完整的生物多樣性保護責任體系,以強化生物多樣性保護制度的權威性與震懾性。
       
        (2)生物多樣性保護的差異化立法:領域與地域
       
        對生物多樣性立法的外在體系進行差異化立法是第二次類型化的體現,如同伸出的多只“觸手”,更為精準地指向生物多樣性保護的具體問題與特殊問題。鑒于我國生物多樣性保護的現實需求與法治基礎,一刀切式的粗放型立法是有害的。因此需要引入領域與地域作為新的考慮因素,形成橫向與縱向的差異化立法。此為生物多樣性立法外在體系的領域與地域之別。
       
        一是建構不同領域中生物多樣性保護的差異化立法。為滿足具體領域的實際需要,應依據不同領域的原理與特性,提供差別化的立法內容與立法外觀。客觀來說,在立法內容上,生物多樣性各個領域對保護與利用各有側重。外來物種入侵、生態系統保護、生物安全領域對保護更為注重,其立法相應呈現出更強的管制性。其中,外來入侵物種、實驗室生物危險物質、轉基因生物的擴散等極易呈現一發不可收拾之勢,會對生物多樣性造成即刻的嚴重威脅甚至毀滅性打擊,因此生物安全領域與外來物種入侵領域的立法更加倚重風險預防原則,從而將規制手段導向更為嚴格的方向。而在生態系統保護領域,鑒于生態系統具有一定恢復能力和容忍限度,且為了妥善處理公共利益與私人財產利益之間的沖突,其管制手段應預留更多的彈性空間。故生態系統保護領域的立法應靈活運用激勵性的規制工具與制度,充分尊重私人主體在自然保護地決策與管理中的主體作用并調動其積極性。
       
        而遺傳資源獲取與惠益分享領域則對生物多樣性資源的利用呈現出更多的偏好,其立法應著重關注遺傳資源所有權、利用權、收益權等權利的確認與保障措施。相較于已頒布的《生物安全法》、已被提上立法日程的《自然保護地法》和《國家公園法》以及已列入修改計劃的《野生動物保護法》,外來物種入侵領域和遺傳資源獲取與惠益分享領域的立法則相對遲滯,且主要散見于其他相關法律中。考慮到制度慣性與立法成本,可行的做法是盡快推進《生物遺傳資源獲取和惠益分享管理條例》,并及時修改《森林法》《草原法》《農業法》《畜牧法》《陸野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》等法律法規。
       
        二是建構不同地域中生物多樣性保護的差異化立法,應基于不同地域的異質性,充分發揮生物多樣性保護地方立法的探索性、實施性與協調性功能。首先,目前生物多樣性保護地方立法尚處于先行先試的階段,宜避免重復、照抄的同質化立法,依據地域資源秉性和發展水平制定與之匹配的法規。例如《湘西土家族苗族自治州生物多樣性保護條例》提出建立生物多樣性保護與減少貧困相結合的激勵機制,即體現了生物多樣性地方立法的本地特色與針對性。再如云南省多個民族、多元文化和多種生態環境互為交織,《云南省生物多樣性保護條例》中強調民族傳統知識和文化在生物多樣性保護中的作用,這種做法亦值得借鑒和肯定。
       
        其次,生物多樣性保護的地方立法應考察當地實際,使之具備可實施性。正如國際層面的環境公約需要落實到國家層面得以實施,國家層面的環境立法也需要落實到地方層面得以實施。生物多樣性保護地方性立法的功能還在于彌合上層決策與基層實施相分離的裂隙,中央立法只是提取出抽象、一般化的規則,而地方性問題仍留待地方化解決。尤其在保護地建設中,只有立足于一個地區的現實情況,才能將規范對當地原住民的不利影響最小化,防止原住民淪為生物多樣性保護的“難民”。
       
        此外,生物多樣性保護在地域之間的聯系也對地方立法的協調性提出了要求。出于保護生物多樣性目的而設置生物多樣性保護優先區、重點生態功能區等,難免會對這些地區的發展機會和應獲得的發展成果構成限制。各地可通過立法對與生物多樣性保護相關的生態補償的必要性、補償對象、補償標準等進行明確,探索縱向補償與橫向補償、政府補償與市場補償相結合的生態補償方式,從而打通生物多樣性保護功能外溢地區與受益地區之間的利益鏈接。
       
        四、結語
       
        本文旨在解決兩個問題,即共同但有區別的責任原則何以適用于中國生物多樣性立法的體系化,以及中國生物多樣性立法如何在共同但有區別的責任原則的指引下完成體系化。五十年來,共同但有區別的責任原則已經在國際環境法領域成為一項基本原則;相形之下,其在國內法上適用則較為狹窄。對一項原則而言,語義的邊界可能是流動的,承載的價值則是相對固定的,不論產生多少種理解與解釋,最終都要回歸其所承載的價值。共同但有區別的責任原則在國內法上適用受限的根本原因在于其價值尚未得到充分挖掘、其功能仍處于不清晰狀態。對共同但有區別的責任原則的理論基礎進行探析,可知共同但有區別的責任原則旨在謀求實質正義之實現,也表達了類型化的理念和要求,故具有本體論與方法論、“道”與“術”的雙重價值。職是之故,共同但有區別的責任原則同樣能夠作用于國內法律秩序,在整體性和復雜性交織的生物多樣性立法中尤為適用。
       
        在共同但有區別的責任原則指引下,中國生物多樣性立法的體系化意味著形成以實質正義為核心的內在體系,以及和而不同、統而有別的外在體系。其中生物多樣性立法的外在體系既需要以一部基礎性、政策性、協調性的《生物多樣性保護法》作為統領,注意克服重權力而輕權利、重制度而輕體制、重行為規范而輕法律責任的傾向;同時也應針對不同領域的原理與需要,在立法內容與立法外觀上有所側重,并基于不同地域的異質性,充分發揮生物多樣性地方立法的探索性、實施性與協調性功能。在共同但有區別的責任原則指引下完善生物多樣性立法,將有助于推進生物多樣性和生態保護立法的主流化進程,亦可以為其他環境領域立法的體系化轉型提供有益的借鑒思路。同時,將共同但有區別的責任原則適用于生物多樣性立法這個具體領域,使得共同但有區別的責任原則的普適價值得到肯認,并能為共同但有區別的責任原則的國內適用乃至國際適用積累更多理論與實踐經驗。進一步而言,這對統籌協調國內法治與國際法治的關系、彌合國內法與國際法之間的斷裂和疏離亦將有所助益。隨著國內法與國際法的互動愈加深入和頻繁,國內法與國際法的內在一致性逐漸開始顯現。如何更為恰當地完成從國際法到國內法的轉化,并以國內法治實踐反哺國際法的進化,其路修遠。

      【作者簡介】
      秦天寶,武漢大學環境法研究所教授、所長、博士生導師;張金曉,武漢大學環境法研究所2020級碩士研究生。

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