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    生態環境法典編纂研究“自然生態保護編”專家意見稿草案修改系列研討會成功舉辦
    2022/5/11 11:16:25  點擊率[516]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】環境法學
      【出處】本網首發
      【寫作時間】2022年
      【中文關鍵字】生態環境法典編纂研究“自然生態保護編” 專家意見稿草案修改系列研討會
      【全文】

        經過充分醞釀和前期研究,生態環境法典“自然生態保護編”專家建議稿草案初稿基本完成。為進一步提高編纂質量,發現和解決疑難問題,加強各章節內容的科學性、體系化,充分聽取相關專家意見和建議,課題組將本編內容按主題分為五大板塊,于2022年3月25日至4月6日分組陸續召開了共計5次的系列研討會。
       
        系列研討會由生態環境法典編纂研究課題組主辦,北京大學法學院等單位承辦,以騰訊會議線上平臺和線下會議室相結合的形式舉行。來自北京大學、中國社會科學院、中國人民大學、中國政法大學、中國農業大學、中國海洋大學、北京航空航天大學、北京理工大學、北京林業大學、北京農學院、北京物資學院、浙江大學、華中師范大學、西北大學、河海大學、海南大學、南昌大學、浙江農林大學等高校和研究單位的專家學者及碩博研究生百余人參加會議,就生態環境法典“自然生態保護編”專家建議稿草案初稿各板塊相關章節的名稱、范圍、對象、目的、體系結構、制度安排、措辭表述等各方面問題展開熱烈研討,介紹思路、內容,發掘問題、不足,提供意見、建議,取得豐碩成果。
       
        板塊一研討:總則與基本制度
       
        2022年3月31日,生態環境法典自然生態編“總則與基本制度”專題研討會順利舉行。此次研討聚焦自然生態保護編總則、規劃、區劃、調查監測評估相關章節的修改完善,主要涉及該編前四章內容。會議由該板塊牽頭人北京大學法學院研究員鞏固主持,特邀中國人民大學法學院李艷芳教授、海南大學法學院王秀衛教授、北京大學法學院汪勁教授與會指導,本板塊各章節撰稿人以及總則編部分老師參加。
       
        鞏固老師介紹了第一章“一般規定”部分的邏輯思路、體系結構和條文內容,指出該章既是本編“總則”又是法典“總則編”在自然生態保護領域之具體化的特殊性,強調對既體現本編特色、又具有共通適用性的基本內容的提煉。王秀衛教授對該章內容表示肯定,對全民所有、科學咨詢、少數民族地區特別規定等條文措辭表述提出修改意見,并建議在管理體制部分增加林長、河長制等相關內容。汪勁教授從生態保護編的內部和外部兩個角度入手,闡述目前該編編纂需要重點關注的問題。李艷芳教授認為當前的綜合管理原則實際保護很多內容,表述還可進一步完善。北京農學院童光法教授建議在管理體制條款中明確增加“海關”,妥善處理全民所有條款。北京物資學院潘佳副教授建議增加鼓勵公眾參與生態保護的激勵條款。
       
        中國社會科學院助理研究員張忠利對第二章“自然生態保護規劃”相關條款進行介紹,提出編纂過程中存在的若干疑難和困惑問題供大家討論。李艷芳教授、王秀衛教授、中國社會科學院助理研究員岳小花等圍繞本章條款的寫法、“自然生態保護規劃”的法律界定、生態保護紅線條款的處理、“自然生態保護區域”與“生態區域”的關系、與國土空間規劃的關系處理,以及術語表述、條文邏輯、條文精簡等方面展開研討,提供完善建議。
       
        北京大學法學院吳凱杰助理教授對第三章“自然生態保護區劃”相關條文進行了簡要介紹。李艷芳教授建議斟酌本章名稱,并強調本章和其他各章的概念之間要相互照應。王秀衛教授對部分條文邏輯和相關概念表述提出修改意見,并建議增加贖買、租賃相關內容。
       
        鞏固老師介紹了第四章“自然生態保護信息”相關內容。北京理工大學法學院張晏副教授從總則與分編關系的角度對本章相關內容與總則編條文的協調互補提出建議,并征求對總則編相應內容的意見。王秀衛教授建議對“監測預警”條款進行協調統一,對“生態產品”等重要概念作法律界定。吳凱杰老師建議該章可考慮增加“基本規定”節。
       
        最后,汪勁教授對本次研討會取得的理論成果進行簡要總結,并向各位參會的專家學者表示衷心感謝。他強調,概念問題、制度安排是普遍問題;在編纂生態環境編的過程中,可盡量先做加法,將現有相關規定盡量納入,嗣后再精簡整合;各位參與編纂的學者們要明確本編的結構和內容與其他編之間的關系,著力解決條文之間的協調問題。
       
        板塊二研討:生態要素利用管控與保護改善
       
        2022年4月1日,生態環境法典自然生態編“生態要素利用管控與保護改善”專題研討會順利舉行。本次研討會聚焦自然生態保護編水、林草、野生動物、海域海島保護相關章節,主要涉及該編第五章內容。會議由該板塊牽頭人西北大學法學院王社坤教授主持,特邀河海大學法學院李義松教授、北京林業大學人文社會科學學院楊朝霞教授與會指導,本板塊各部分撰稿人以及其他編相關部分撰稿老師參加。
       
        北京大學法學院研究員鞏固首先對自然生態保護編及第五章“生態要素利用管控與保護改善”的總體框架與邏輯思路作了簡要介紹,重點闡述了該章與自然資源法的關系,指出該章面臨的兩大主要任務,一是對單行法中已有規定的體系化精簡,二是依國家相關改革文件對應有制度的立法創制。
       
        隨后,鞏固老師介紹了第一節“基本規定”的設計思路與主要內容。李義松教授認為,考慮到財政保障能力應當對管護保育專項資金的適用范圍進行限縮;并對環評、三同時條款的表述方式提出了完善建議。楊朝霞教授建議對“自然生態”概念表述作出明確界定。
       
        江蘇海洋大學文法學院許勝晴副教授介紹了第二節“水的利用管控與保護改善”的條文設計思路與主要內容。李義松教授建議進一步區分水資源利用和水資源利用管控兩類規范,突出利用管控類規范;在現有規定基礎上用2-3個條文進一步突出強調對地下水利用的管控。楊朝霞教授建議增加節約用水方面的條文,并區分河流與湖泊對利用管控的條文進行類型化設計。
       
        西北大學法學院王社坤教授介紹了第三節“林草利用管控與保護改善”的條文設計思路與主要內容。李義松教授建議林草占用管控的條文內容要與土地管理法的相關條文相協調。楊朝霞教授認為森林和草原存在一定的差異,林草一體化的程度還需進一步斟酌;將天然林全部劃為公益林與現行法規定不一致,需要特別論證;森林采伐部分應以森林可持續經營理念為指導對現行森林法的規定進行完善。
       
        中國人民大學法學院曹煒副教授介紹了第四節“野生動物的利用管控與保護改善”的條文設計思路與主要內容。楊朝霞教授認為野生動物保護的出發點不限于生態價值保護,建議對受保護的野生動物范圍以及人工繁育野生動物的保護力度等條文進一步修改完善。
       
        中國海洋大學法學院劉衛先教授介紹了第五節“海域、海島的利用管控與保護改善”的條文設計思路與主要內容。楊朝霞教授建議進一步理順和明確本節條文與海洋環境保護法、海域使用管理法、海島保護法中相關條文的關系。
       
        最后,王社坤教授總結了本次研討會取得的理論成果,并代表編纂人員向各位參會的專家學者表示衷心感謝,歡迎各位學界同仁廣泛參與,多提寶貴意見。他強調環境法典的編纂要秉持“取舍得宜”的總體思路,在利用和管控這方面要以管控為主;應當站在生態保護管控的立場上設計利用相關制度,在此基礎上實現創新與突破。
       
        板塊三研討:生態區域及保護地管理
       
        2022年3月27日,生態環境法典自然生態編“生態區域及保護地管理”專題研討會順利舉行。本次研討會聚焦環境法典自然生態編區域、流域、特殊區域、國家公園、自然保護地管理相關章節的修改完善,主要涉及該編第六章、第七章內容。會議由該板塊牽頭人北京大學法學院吳凱杰助理教授主持,特邀北京航空航天大學法學院杜群教授、中國海洋大學法學院田其云教授與會指導,本板塊各部分撰稿人以及其他編相關部分撰稿老師參加。
       
        中國社會科學院助理研究員岳小花對第六章“生態區域保護”第一節、第二節和第五節的具體內容和邏輯結構作了簡要介紹。杜群教授認為納入自然生態保護編中的區域是有選擇有依據的,首先應當確立保護目的和保護目標,才能確定保護對象。田其云教授則對條文中一些名詞的使用和概念之間邏輯關系的明晰提出建議。
       
        中國海洋大學法學院劉衛先教授對第六章第三節、第四節涉海部分進行簡要發言,介紹了本部分撰寫邏輯和主要創新,同時提出這一部分編纂過程中存在的不足和困難。田其云教授、杜群教授、鞏固老師分別結合當前制度發展,對條文表述和邏輯結構提出修改建議。
       
        吳凱杰老師對第七章“自然保護地的保護和管理”進行了簡要介紹,重點辨析了生態區域、自然保護地等核心概念的聯系與區別,進而闡述了擬定條文的思路。對此,田其云教授就國家公園的特殊性、管理機構的規定方式等提出建議。杜群教授則從保護地體系的框架和層級結構出發,指出要明確保護對象、保護目的與保護措施的關系,并對各節的修改完善發表觀點。
       
        北京大學法學院研究員鞏固指出,“要素”與“區域”的區別與劃分是本編在體系結構和內容編排上的重大重新,意義重大、問題眾多,須妥善處理;環境法典編纂既要實現實體條文的整合創新,又要重視程序規則的編排設計;本部分涉及諸多內容正在國家立法進程之中,尚未成熟定型,存在不確定性,對編寫工作提出了挑戰,建議在條文內容和風格方面作多手準備。
       
        最后,吳凱杰老師總結了本次研討會所取得的理論成果,代表本板塊撰寫人員向各位參會的專家學者表示衷心感謝。
       
        板塊四研討:土地利用管控與自然生態退化防治
       
        2022年4月6日,生態環境法典自然生態編“土地利用管控與自然生態退化防治”專題研討會順利舉行。本次研討會聚焦土地、濕地保護以及生態退化防治相關章節的修改完善,主要涉及該編第五章第六、七節與第九章內容。會議由板塊牽頭人南昌大學法學院黃智宇講師主持,特邀北京航空航天大學法學院杜群教授、中國農業大學法學院李玉梅副教授、浙江農林大學陳真亮副教授與會指導,本板塊各部分撰稿人以及其他編相關部分撰稿老師參加。
       
        北京大學法學院研究員鞏固老師介紹了本板塊涉及的兩部分內容,指出它們雖然分布在不同章節,但本質上都是“土地”問題,在內容和功能上相互呼應,需要妥善安排相關條文。
       
        海南大學法學院馬鑫副教授對第五章第六節“土地的利用管控與保護改善”中“建設用地”和“未利用地”條款的具體內容和邏輯結構作了簡要介紹,同時在他國環境法典之中找到了可資借鑒的制度。陳真亮副教授對該節中土地使用人與土地使用權人使用用詞不一、政府原因太寬泛、公園綜合體等概念的標準表述等立法語言的一致性和精準性問題提出了詳細建議。李玉梅副教授認為法典中的土地利用管控和保護應與《土地管理法》、《憲法》等相關法律中的表述和定位相區別,同時,國土空間規劃的標準和建設用地指標等涉及面廣的,應謹慎確定。杜群教授首先肯定了法典化工作的進展,她提出一定要厘清土地等自然資源條款與原有自然資源法間的關系,把握可持續性保護的主題。
       
        華中農業大學法學院裴敬偉副教授對第五章第六節“土地利用的利用管控與保護改善”中“農用地”保護相關條款作簡要發言,介紹了本部分撰寫邏輯和主要創新,同時指出農業生態資源的負面清單問題。浙江大學光華法學院歐陽浩博士生補充介紹了第五章第六節“土地利用的利用管控與保護改善”中“礦山地質”保護相關條款的內容。陳真亮副教授建議基于生態系統功能的整體性保護原則,在土地整治中增加“宜荒則荒”和“農業遺產文化景觀”。李玉梅副教授認為禁止耕地與非耕地的轉換的條款有待商榷,需要動態調適,同時對農業資源環境承載能力、農業生態補貼等內容提出完善建議;杜群教授提出應增加“農業生物多樣性保護”。在礦山地質條款上,各位專家對“三線一單”的范疇、礦山地質修復、礦山修復資金及其效益等方面提出了寶貴建議。
       
        北京物資學院法學院潘佳副教授介紹了第五章第七節“濕地保護”條款的內容,介紹了該部分的編纂邏輯是對濕地保護法中的保護性規范進行創新性提煉與整合。陳真亮副教授提出增加濕地委員會制度、濕地生態保護補償制度以及完善濕地執法權限的處理等建議。李玉梅副教授認為應增加“紅樹林”作為濕地保護的內容,同時提醒注意濕地確權登記存在的困難。杜群教授則提出應增加重要水禽棲息地保護相關條款。
       
        黃智宇老師介紹了第九章“自然生態退化的防治與改善”的總體框架與邏輯思路,以現有的水土保持法、防沙治沙法為核心,整合森林法、草原法的相應規定,遵循了事前預防、事中管控、事后修復的編撰邏輯。裴敬偉老師對其中的“生態修復”條款作了重點補充。陳真亮副教授提出要增加“荒漠化”、“退耕還草還濕”等內容以避免內涵不周延情況。李玉梅副教授認為應明確退化的邊界,否則給地方政府造成太大的負擔。杜群教授肯定了自然生態退化分成地區和趨勢的意義,同時提出應增強政府公益性的投入。
       
        最后,鞏固老師總結了本次研討會取得的理論成果,并代表環境法典編纂研究課題小組向各位參會的專家學者表示衷心感謝。他強調:環境法典編纂要時刻秉持體系性思維,注意有所為、有所不為,對相關問題處理要作統籌思考,注意把相關制度依照法典自身的邏輯體系進行安排,要確保實踐效益,能夠回應和解決現實問題。
       
        板塊五研討:保障機制與生物多樣性保護
       
        2022年3月25日,生態環境法典自然生態編“保障機制與生物多樣性保護”專題研討會順利舉行。本次研討會生態保護補償、惠益分享、法律責任以及生物多樣性保護相關章節的修改完善,主要涉及該編第八章、第十章和第十一章相關內容。會議由該板塊牽頭人北京物資學院法學院潘佳副教授主持,特邀中國政法大學于文軒教授、華中師范大學王清軍教授與會指導,本板塊各部分撰稿人以及其他編相關部分撰稿老師參加。
       
        在物種、基因與生態保護部分,北京大學法學院吳凱杰助理教授對第八章“物種與基因多樣性保護”的內容范圍和邏輯結構作了簡要介紹,認為相關立法基礎薄弱且分散,“規范體系化”和“內容現代化”是本部分的主要創新之處,同時還指出《生物技術研究開發安全管理》部分缺乏內容創新的問題。北京農學院童光法教授作補充發言,主張法典編纂應把握原則性規定,授權相應部門進一步規定細化內容。在專家評議環節,于文軒教授分別從范疇考量、主體考量和體系安排三個方面進行闡述,并給出具體修改建議。中國人民大學法學院曹煒副教授就該章節內容與野生動物保護部分的銜接提出了建議。
       
        潘佳副教授圍繞第十章“生態保護補償與惠益共享”進行簡要發言,介紹了本部分撰寫邏輯和主要創新,同時提出第二節“生態保護惠益共享”存在的不足和困難。對此,王清軍教授、于文軒教授、吳凱杰助理教授圍繞主體界定、制度建設和體系搭建三方面提供了完善建議,并進行深入探討。
       
        浙江大學光華法學院陶奕成博士介紹了第十一章“行政法律責任”的內容,認為環境責任部分需要更加全面和充分的補充。于文軒教授特別指出,法律責任部分如何安排是整個法典的共性問題,需要考慮環境法典的系統性和完整性,統一立法技術,各編統籌考慮。
       
        最后,潘佳副教授對研討會進行總結,認為本次會議討論富有成效,編寫人員就相關內容逐條展開,各位專家學者從不同角度對法典草案初稿提供了寶貴意見建議,對推動后續條文修改,提升法典編纂質量具有重要指導作用。

      【作者簡介】
      馮令澤南,北京大學法學院。

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